558423 Rekenkameronderzoek Inburgering en Integratie Bijlage onderzoeksrapport inclusief bestuurlijke reactie en nawoord rkc

Rekenkameronderzoek Inburgering & Integratie

Rekenkamercommissie Baarn

Versie:

2022-10-09, Bestuurlijke Nota - Definitief

Inhoudsopgave BESTUURLIJKE NOTA ............................................................................................................................... 4 Inleiding op het onderzoek .............................................................................................................. 4 Achtergrond & Aanleiding ........................................................................................................................... 4 Doelstelling ..................................................................................................................................................... 4 Reikwijdte ....................................................................................................................................................... 5

Leeswijzer ............................................................................................................................................ 6 Conclusies........................................................................................................................................... 6 Aanbevelingen ................................................................................................................................ 11 BESTUURLIJKE REACTIE ......................................................................................................................... 12 NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE ............................................................................................... 15 NOTA VAN BEVINDINGEN ................................................................................................................... 19 Inleiding op het onderzoek ................................................................................................................ 19 Achtergrond & Aanleiding ............................................................................................................. 19 Doelstelling .......................................................................................................................................

19 Reikwijdte.......................................................................................................................................... 19 Leeswijzer .......................................................................................................................................... 20 1

Deel 1: (oude) Wet Inburgering 2013 t/m 2021 ........................................................................ 21 1.1 1.1.1

Oude Wet Inburgering (2013 t/m 2021) ...................................................................................... 21

1.1.2

Het asielproces in Nederland: van asielzoeker naar statushouder .......................................... 21

1.1.3

Wettelijke regelingen m.b.t. integratie van statushouders in de maatschappij ..................... 23

1.1.4

De huisvesting van asielzoekers met verblijfsvergunning (statushouders) ............................... 24

1.1.5

Maatschappelijke begeleiding voor de nieuw ingekomen statushouders regelen .............. 25

1.2

Baarns inburgerings- en integratiebeleid ......................................................................... 26

1.2.1

De beleidsdoelgroep: aantallen statushouders en herkomst .................................................. 26

1.2.2

Beleidsnota Sociaal Domein Baarn; ‘Baarn Vitaal’ ................................................................... 27

1.3

2

Landelijk (inleidend) ............................................................................................................ 21

Inburgering in Baarn in de praktijk: de organisatie, met (keten)partners .................... 32

1.3.1

VluchtelingenWerk Nederland (VWN) ........................................................................................ 33

1.3.2

Eemland Wonen ............................................................................................................................ 36

1.3.3

Uitvoeringsorganisatie BBS ............................................................................................................ 42

1.3.4

Stichting Welzijn Baarn (SWB) ....................................................................................................... 44

1.3.5

Gemeente Baarn .......................................................................................................................... 45

Deel 2: (nieuwe) Wet Inburgering vanaf 1-1-2022 (en invoering ervan) .............................. 47 2.1

Inleiding op de nieuwe Wet Inburgering ......................................................................... 47

2.1.1

Aanleiding voor de nieuwe Wet Inburgering ............................................................................. 47

2.1.2

De kern van de nieuwe Wet Inburgering.................................................................................... 47

2.1.3

De verantwoordelijkheden van de gemeente onder de nieuwe Wet Inburgering .............. 47

2

2.1.4

2.2

3

Gemeentelijke verordening inburgering .................................................................................... 51

Invoering nieuwe Wet Inburgering gemeente Baarn ..................................................... 52

2.2.1

Tijdlijn ............................................................................................................................................... 52

2.2.2

Projectorganisatie invoering nieuwe Wet Inburgering .............................................................. 54

2.2.3

Het Handboek Inburgering BBS gemeenten .............................................................................. 54

2.2.4

Nieuwe/gewijzigde afspraken met partnerorganisaties ........................................................... 54

2.2.5

Stand van zaken anno eind april – begin juni 2022 ................................................................... 56

Bijlage 1: Bronnen ........................................................................................................................ 58 Interviews .......................................................................................................................................... 58 Documenten .................................................................................................................................... 58

Lijst van Figuren en Tabellen Figuur 1: De asielketen: wie doet wat? ............................................................................................. 22 Figuur 2: Overzicht verantwoordelijkheden/taken/bevoegdheden bij inburgering/integratie 23 Figuur 3: Opvang asielzoekers en huisvesting vergunninghouders in NL – schematisch ......... 24 Tabel 1: Jaarlijkse taakstelling statushouders Baarn 2013 t/m 2021 ............................................. 26 Tabel 2: De 6 eigenschappen van 'Positieve Gezondheid' ........................................................... 30 Figuur 4: De factoren in het concept / de beweging 'Positieve Gezondheid' ............................ 30 Tabel 3: Onderdelen van Matrix positieve gezondheid, betrekking hebbend op inburgering 31 Tabel 4: ITB-beoordelingen 2016 t/m 2021 m.b.t. de huisvesting van vergunninghouders ....... 41 Tabel 5: Beoordeling gemeente: interventieladder-trede en opmerkingen ............................... 41 Figuur 5: Participatieladder ................................................................................................................ 46

3

BESTUURLIJKE NOTA Inleiding op het onderzoek Achtergrond & Aanleiding De rekenkamercommissie Baarn heeft begin 2021 zowel onder de raadsleden als in de samenleving een inventarisatie gehouden naar mogelijke onderzoeksonderwerpen. Eén van de genoemde onderwerpen was ‘Inburgering en Integratie’. In november 2020 werd bekend dat de nieuwe Wet inburgering wordt uitgesteld. Minister Wouter Koolmees (SZW) vond het op dat moment onverantwoord om het nieuwe inburgeringsstelsel op 1 juli 2021 in werking te laten treden. Echter, op 28 april 2021 werd bekend dat de ingangsdatum van de nieuwe Wet Inburgering per 1-1-2022 definitief was. Naar aanleiding daarvan heeft de rekenkamercommissie toen besloten om onderzoek te doen naar dit onderwerp.

Doelstelling Het doel van dit onderzoek is als volgt geformuleerd: “Om inzicht te geven in: hoe de inburgering van nieuwkomers in de gemeente Baarn de afgelopen jaren is verlopen, welke lessen kunnen worden getrokken t.a.v. de nieuwe Wet Inburgering, en hoe de invoering van de nieuwe Wet Inburgering is verlopen.” Daarbij wil de rekenkamercommissie via de uitkomsten van haar onderzoeken en het aandragen van mogelijkheden tot verbetering een positieve bijdrage leveren aan de kwaliteit van de gemeente Baarn t.a.v. zowel het bestuur, het beleid en de uitvoering ervan. In de periode rondom de invoering van de nieuwe Wet inburgering heeft de rekenkamercommissie in twee rondes onderzoek gedaan naar inburgering en integratie. In de eerste ronde (m.n. uitgevoerd in periode september – november 2021) is naar het verleden gekeken (om te leren voor de toekomst) en in de tweede ronde (uitgevoerd in de periode eind april – begin juni 2022) is gefocused op de toekomst (de nieuwe Wet inburgering en invoering ervan, incl. de voorbereiding daarop). De volgende onderzoeksvragen staan centraal: 1. Welke rol heeft een gemeente in de Wet inburgering (2013-2021) en in de Wet inburgering (2022 en verder)? 2. Wat was/is/wordt het beleid van de gemeente Baarn op het gebied van inburgering en hoe is hieraan vorm gegeven? 3.

Hoe is de inburgering in de afgelopen jaren in de praktijk verlopen? Wat zijn de resultaten en leerpunten? 4. Hoe is de invoering van de nieuwe Wet inburgering in de gemeente Baarn verlopen? En hoe geeft de gemeente Baarn invulling aan zijn nieuwe taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden onder de nieuwe Wet inburgering sinds 11-2022? Hierbij spelen de wettelijke taken en verantwoordelijkheden van de gemeenten onder zowel de oude Wet Inburgering (zie §1.1.3.1, p.24) als de nieuwe Wet Inburgering (zie §2.1.3, p.47) uiteraard een centrale rol.

4

Reikwijdte Naast de doel- en vraagstelling van het onderzoek is het goed om de volgende aandachtspunten met betrekking tot de reikwijdte onder de aandacht te brengen: • Het onderzoek richt zich deels op het verleden (van 2013 t/m 2022; de periode waarin de oude Wet Inburgering van kracht was, Deel I van het onderzoek) en deels op de toekomst (vanaf 1-1-2022 en verder; de invoering van de nieuwe Wet Inburgering, Deel II van het onderzoek). • Het onderzoek richt zich met name op de inburgering van statushouders. Daarnaast zijn ook andere nieuwkomers, zowel (meerderjarige) asielstatushouders, als (meerderjarige) andere nieuwkomers (gezinsmigranten en overige migranten) relevant. De rol van gemeenten bij asielstatushouders en andere nieuwkomers (gezinsmigranten en overige migranten) verschilt namelijk onder de nieuwe Wet inburgering. 1 o Het onderzoek richt zich niet op de integratie van minderheidsgroepen in het algemeen. o Het onderzoek richt zich ook niet op de opvang van Oekraïners. Dit ging pas een rol spelen op het moment dat het onderzoek al vergevorderd was en zij hebben een andere status dan asielzoekers en voor hen gelden andere weten regelgeving en procedures dan voor asielzoekers/statushouders. Per 2013 is de wetgeving t.a.v. inburgering / integratie ingrijpend aangepast.

Derhalve richt dit onderzoek zich op de periode sinds 2013 en dan met name op de statushouders (type 2).

1 De startpositie van asielstatushouders vs. gezinsmigranten en overige migranten verschilt en om die

reden ook het inburgeringstraject. Voor de laatste twee groepen geldt: 1. Net zoals bij de asielstatushouders dat ook deze inburgeringsplichtigen worden begeleid door de gemeenten en (verplicht) een brede intake krijgen en er voor hen een PIP (persoonlijk Plan Inburgering en Participatie) wordt opgesteld waarin wordt vastgelegd welke leerroute zij dienen te volgen om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook de MAP (Module Arbeidsmarkt & Participatie; vervanging van het huidige (examen)onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA)) en het PVT (ParticipatieVerklaringsTraject) blijven verplicht voor hen. 2. Dat gemeenten hiervoor worden bekostigd; inburgeraars (gezinsmigranten en overige migranten) hoeven dit niet zelf te bekostigen. Echter, deze inburgeraars dienen wel zelf het inburgeringsonderwijs voor taal en KNM (invulling van de verschillende leerroutes) te bekostigen, waarbij van gemeenten wordt verwacht dat zij ook deze groepen inburgeringsplichtigen zo goed mogelijk adviseren over passende inburgeringscursussen en andere aspecten om een goede start in Nederland te maken.

5

Leeswijzer In deze Bestuurlijke Nota staan de conclusies en aanbevelingen. In de Nota van Bevindingen die daarna volgt, worden de feiten op een rij gezet die de basis vormen voor deze conclusies en aanbevelingen. De Nota van Bevindingen bestaat uit twee onderdelen: • Deel 1: (oude) Wet Inburgering 2013 t/m 2021 (p.21) • Deel 2: (nieuwe) Wet Inburgering vanaf 1-1-2022 (p.47)

Conclusies Met betrekking tot de oude Wet Inburgering (2013 t/m 2021) (op basis van deel 1 van het onderzoek, najaar 2021) 1. Inburgerings- en integratiebeleid De gemeente heeft geen specifiek inburgerings- en integratiebeleid; er is geen aparte Nota, Verordening o.i.d. ten aanzien van inburgering en integratie. Naast andere doelgroepen (vooral op basis van leeftijdscategorieën en bijv. mantelzorgers), worden inburgeraars beleidsmatig gezien niet bezien als aparte doelgroep. De Beleidsnota Sociaal Domein Baarn 2021-2024 “Baarn Vitaal” staat centraal, met daarin het concept van de ‘Positieve Gezondheid’ met 6 aspecten dat generiek (op inwoners in het algemeen) wordt toegepast. Wanneer inburgering in het specifiek wordt genoemd, wordt dat gedaan in relatie tot het aspect ‘dagelijks functioneren’. Voor de andere aspecten (2. Meedoen, 3. Mentaal welbevinden, 4. Gezond voelen, 5. Kwaliteit van leven en 6. Zingeving) worden inburgeraars niet apart benoemd. 2. Gemeentelijke verantwoordelijkheden en samenwerking(safspraken) met partners De gemeente werkt voor de inburgering samen met (keten)partners en heeft haar verantwoordelijkheden m.b.t. inburgering en belangrijkste aspecten daarvan redelijk goed opgenomen in afspraken met deze partners. Op enkele punten kan het beleggen van de afspraken wel explicieter/vollediger (zie schuingedrukte punten hieronder). a.

Over de huisvesting van statushouders zijn in de prestatieafspraken met Eemland Wonen afspraken gemaakt. Daarbij: i. Wordt de taakstelling voor de gemeente (aantallen te huisvesten statushouders dat de gemeente krijgt opgelegd) als prestatie (resultaatafspraak) genoemd; ii. Is daar niet de wettelijke termijn van maximaal 10 weken voor het beschikbaar hebben van een woning aan gekoppeld; iii. Is via de huisvestingsverordening wel geregeld dat statushouders urgentie krijgen op grond van een sociale indicatie en er – zoals ook opgenomen in de prestatieafspraken – sprake is van directe bemiddeling (oftewel; dat een voor een statushouder geschikte woning niet op de markt beschikbaar komt, maar direct voor de statushouder beschikbaar is). b. Over het participatietraject zijn afspraken gemaakt met VluchtelingenWerk Nederland (VWN) die in het kader van het participatietraject de workshop aanbiedt en zorg draagt voor het ondertekenen van de participatieverklaring door de statushouder (incl. registratie ervan, via BBS). c. Over de maatschappelijke begeleiding zijn afspraken gemaakt met VluchtelingenWerk Nederland (VWN) die de maatschappelijke begeleiding

6

voor de nieuw ingekomen statushouders in de 1ste 1,5 jaar (en eventueel iets langer indien nodig in individuele gevallen) verzorgt. d. Voor wat betreft de taaleis (de Nederlandse taal machtig zijn en eventueel korten op de bijstand), houdt BBS hier enig zicht op, voornamelijk op basis van signalen wanneer een statushouder voor langere tijd niet beschikbaar is voor werk (overdag), wat kan liggen aan een (lang)lopende taalcursus. BBS houdt dan in principe een inkeergesprek2 en/of verleent vrijstelling en kan korten op de uitkering (wat nog niet aan de orde is geweest). 3. Monitoring en resultaten De monitoring op het gebied van inburgering en integratie is marginaal ingevuld door de gemeente zelf en ook niet expliciet belegd bij de partners (als dat laatste al wenselijk zou zijn vanuit de (eind)verantwoordelijkheid van de gemeente bezien), waardoor de kwaliteit van de uitvoering en de resultaten slechts deels en op een aantal aspecten niet of nauwelijks op basis van feiten door gestructureerde monitoring inzichtelijk zijn. Dit sluit niet aan bij één van de doelstellingen uit de Beleidsnota Sociaal domein: het beter sturen op en borgen van kwaliteit, o.a. door monitoring en sturing, het meer datagedreven werken en beslissingen maken om het effect van het aanbod te meten en goed te laten aansluiten bij de vraag. a.

Uit gegevens vanuit het InterBestuurlijk Toezicht (IBT) vanuit de provincie over de jaren sinds 2016 blijkt dat gemeente Baarn in totaliteit over de hele periode voldoet aan het huisvesten van het aantal statushouders dat is opgelegd via de taakstelling. Per halfjaarlijkse periode bezien haalt de gemeente Baarn de taakstelling in de helft van de gevallen. Daarmee behaalt de gemeente Baarn een redelijk/goed resultaat – ook ten opzichte van andere gemeenten – waarbij de gemeente schommelt tussen trede 1 en 2 (van de 6 treden) van de escalatieladder vanuit de provincie; er is geen sprake geweest van actief toezicht door de provincie (trede 3 en hoger). b. Óf en hoe vaak de maximale wettelijke termijn van 10 weken voor de huisvesting van een statushouder wordt gehaald, hoe lang huisvesting gemiddeld in beslag neemt, etc., wordt niet expliciet gemonitord. De algemene indruk van diverse partijen is dat hier geen grote onregelmatigheden in zijn en dat, wanneer het substantieel langer duurt in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld bij grote gezinnen), de oorzaak van het niet vrijkomen van geschikte huisvesting een rol speelt. Echter, dit is niet te staven aan de hand van data. c.

Bekend is dat er nooit is gekort op de uitkering vanwege het niet behalen van de taaleis (inspanningsverplichting), maar niet bekend is – op basis van structurele monitoring – hoe vaak het tot een inkeergesprek is gekomen en/of hoe vaak de taaleis niet is gehaald / er vrijstelling is verleend. d. Er zijn geen gegevens bekend (bijvoorbeeld door gebruik van de participatieladder in de monitoring) over bijvoorbeeld in welke mate / op welke manier statushouders na een bepaalde periode participeren in de samenleving en/of wat de ‘positieve gezondheid’ van statushouders is op de diverse aspecten na verloop van tijd. 2 Een inkeergesprek is een gesprek met de inburgeraar om tot inkeer te kunnen komen (voordat wordt

gekort op de uitkering), met als doel dat de inburgeraar tot inkeer komt en alsnog gaat voldoen aan de taaleis (of er wordt tot de conclusie gekomen dat er wel is voldaan aan de inspanningsverplichting, maar dat de inspanning niet tot het gewenste resultaat heeft geleid en ook niet zal gaan leiden, dan kan vrijstelling worden verleend).

7

i. NB: een half jaar voor het moment van de tweede ronde van het rekenkameronderzoek (eind april – begin juni 2022) is gestart met (een poging tot) het inzichtelijk krijgen hoe lang inburgeraars in de periode 2013 – 2021 gebruik hebben gemaakt van een uitkering. Op het moment van het rekenkameronderzoek was hier nog geen inzicht in. 4. Regierol van de gemeente De gemeente heeft regie gevoerd op haar eigen verantwoordelijkheden door deze te beleggen bij (keten)partners. Tegen de achtergrond dat de gemeente geen systeemverantwoordelijkheid had voor het lokale inburgeringsstelsel, heeft de gemeente geen stevige regierol genomen op de integraliteit van de inburgering / het lokale inburgeringsstelsel. Alhoewel de oude Wet Inburgering (2013 t/m 2021) de verantwoordelijkheid voor de inburgering primair bij de statushouder legt en de gemeente onder die wet niet systeemverantwoordelijke is, heeft de gemeente wel een aantal specifieke (wettelijke) verantwoordelijkheden, waarvan de gemeente Baarn de uitvoering heeft belegd bij een aantal partners. Daarnaast is er een algemeen maatschappelijk belang bij een goede inburgering en integratie en goed functionerend (lokaal) inburgeringsstelsel. VluchtelingenWerk Nederland wordt over het algemeen genoemd en gezien als partij die in de praktijk de centrale rol bij de inburgering heeft.

Er is tot op beperkt niveau sprake van een goede (keten)samenwerking; er wordt nog in segmenten gedacht, waarbij elke organisatie zijn eigen stukje/taak heeft (bijv. Eemland Wonen zorgt alleen voor de woning). Op operationeel niveau weet men elkaar in voorkomende gevallen wel te vinden en worden zaken wel geregeld, maar er is verbetering mogelijk op de coördinatie, om als (keten)partners integraal en intensiever te kunnen werken. Met betrekking tot de invoering van de nieuwe Wet Inburgering (geldig vanaf 1-1-2022) (op basis van deel 2 van het onderzoek, eind april – begin juni 2022) 1. (de voorbereiding op) De invoering van de nieuwe Wet Inburgering De gemeente Baarn is erg laat begonnen met (de voorbereidingen op) de invoering van de nieuwe Wet Inburgering. a. Over wie in het college de portefeuillehouder voor inburgering is, is pas in mei/juni 2021 besloten. Dit terwijl: i. Tot november 2020 het uitgangspunt was dat de nieuwe Wet Inburgering zou ingaan op 1 juli 2021; ii. De gemeente er in de beleidsnota Sociaal Domein d.d. januari 2021 vanuit ging dat de nieuwe invoeringsdatum naar alle waarschijnlijkheid 1 januari 2022 zou worden. b.

Er is in juni 2021 wel een concept plan van aanpak voor de invoering van de nieuwe Wet Inburgering opgeleverd, maar een gezamenlijke projectleider voor de drie gemeenten bij de BBS – waar Baarn op is aangehaakt – is pas in augustus 2021 aangetrokken door de BBS en gestart met het opstellen van het Uitvoeringsplan. Dit terwijl de gemeente er in de Beleidsnota Sociaal domein in januari 2021 er vanuit ging dat het project in Q1/21 tot Q3/21 zou lopen. c. De Adviesraad Sociaal Domein heeft in november 2021 zorgen geuit over de voortgang van de invoering van de nieuwe Wet Inburgering en nauwelijks/niet is betrokken bij het traject.

8

d. De gemeenteraad heeft pas in december 2021, de maand vóór de ingangsdatum van de nieuwe Wet Inburgering, de raadscyclus op dit onderwerp kunnen doorlopen en 9 dagen voorafgaand aan de ingangsdatum het uitvoeringsplan kunnen vaststellen (met nagenoeg geen marge in de tijd voor eventueel gewenste wijzigingen, nog daargelaten dat de uitvoering van het plan vóór de invoeringsdatum gereed zou kunnen zijn). 2. De invoering van de nieuwe Wet Inburgering Mede doordat de gemeente Baarn erg laat is begonnen met de voorbereidingen op de invoering van de nieuwe Wet Inburgering en ondanks de betrokkenheid van de partners in de projectstructuur, was de uitvoering – die grotendeels bij de partners is belegd – niet tijdig voldoende voorbereid voor een goede uitvoering van de nieuwe Wet Inburgering. Op een aantal aspecten is dit overigens ook gelegen aan landelijke overheidsorganisaties die nog niet ver genoeg waren (bijv. DUO met (niet)gereedheid van systemen en (niet)accurate informatie, of het Ministerie met het (niet) gereed zijn van het landelijke monitoringskader). Lokaal zijn hierbij de volgende punten relevant: a. De nieuwe dienstverleningsovereenkomst met en het besluit mandaat, volmacht en machtiging van de BBS – de partner met een substantiële rol bij de inburgering onder de nieuwe Wet Inburgering en rolwijziging t.o.v.

de oude Wet Inburgering – is (pas) in januari 2022 overeen gekomen. b. De eerste statushouder(s) die onder de nieuwe wet vielen werden pas enkele maanden na invoering van de nieuwe wet in Baarn verwacht; in de praktijk werd(en) begin april de eerste “nieuwe wetter(s)” in de gemeente Baarn gehuisvest. NB: bij voorkeur start de gemeente z.s.m. nadat een inburgeringsplichtige bekend is bij de gemeente met de brede intake. Bij asielstatushouders is dit het moment van koppeling aan de gemeente (die enige tijd – in principe maximaal 12 weken – vóór huisvesting in de gemeente plaatsvindt), voor gezins- en overige migranten is dit het moment van inschrijving in de Basisregistratie Personen (ergo; het moment van huisvesten). c. Het Handboek Inburgering BBS gemeenten, waarin de werkwijze en samenwerking met ketenpartners is beschreven, is in mei 2022 opgeleverd, met daarin nog diverse vraagpunten/onduidelijkheden. En alhoewel het Handboek als dynamisch document wordt gezien, zijn diverse van deze punten van substantiële aard en hadden helder kunnen zijn bij een eerdere start van het project en/of concretere uitwerking tijdens het invoeringsproject. d. Er is nog geen Verordening Inburgering (dit was wel opgenomen in het Uitvoeringsplan). 3.

Invulling van de (eind)verantwoordelijkheid van de gemeenten en monitoring De wijze waarop invulling is gegeven aan de uitvoering van de (eind)verantwoordelijkheden van de gemeente – die onder de nieuwe Wet Inburgering fors zijn toegenomen – brengt risico’s met zich mee en de monitoring is (nog) niet goed ingevuld. De BBS heeft een substantieel grotere rol heeft gekregen in de uitvoering van de nieuwe Wet Inburgering en heeft nu een centrale rol in het lokale inburgeringsstelsel. Het is een beleidskeuze om dit zo te organiseren, die goed is beargumenteerd in het Uitvoeringsplan. Wel vallen daarbij vallen een paar zaken op:

9

a. Enerzijds heeft de BBS een flinke verantwoordelijkheid gekregen in de uitvoering van de inburgering onder de nieuwe Wet Inburgering, waarbij de BBS – naast een eigen rol in de uitvoering, zoals de brede intake en het opstellen van het persoonlijk plan inburgering en participatie (PIP) – o.a. ook de samenwerkingsafspraken met een aantal andere (keten)partners in de uitvoering maakt en vastlegt. Tegelijkertijd is de gemeente degene die deze partijen meestal contracteert. Daarmee kan er spanning ontstaan tussen de contractuele afspraken tussen gemeente – uitvoerende partijen enerzijds en de werkafspraken in de uitvoering tussen diverse partijen anderzijds. b. De BBS heeft ook een aanzienlijke rol in de monitoring gekregen. Dit terwijl de (eind)verantwoordelijkheid bij de gemeente blijft liggen en de BBS één van de uitvoerende partijen is. Het is daarmee de vraag of de gemeente niet een prominenter/leidende rol zou moeten hebben in de (totstandkoming en uitvoering van de) monitoring van het inburgeringsbeleid. c. Daarnaast heeft het college in het antwoord op het ongevraagde advies van de Adviesraad Sociaal Domein Baarn (d.d. 6-12-2021) aangegeven dat monitoring plaats zal vinden via de halfjaarlijkse monitor sociaal domein. Hiervan is nog geen sprake. Hierbij is relevant dat de landelijk te ontwikkelen indicatoren pas in de zomer van 2022 zijn opgeleverd aan de gemeenten.

10

Aanbevelingen Op basis van deel 1 van het onderzoek zijn geen aparte aanbevelingen gedaan of al aan de gemeente meegegeven. De rekenkamercommissie doet de volgende aanbevelingen, gericht op de nieuwe Wet Inburgering, meenemende de conclusies van zowel deel 1 als deel 2 van het onderzoek. Aan de raad 1. Vraag het college om een voorstel aan de gemeenteraad voor (resultaat-, of anders inspannings-)indicatoren waarop de gemeenteraad kan sturen en zaken inzichtelijk krijgt. Stel deze indicatoren vast en laat ze structureel in de P&C-cyclus en/of de raadsmonitor sociaal domein opnemen. 2. Vraag het college om uiterlijk in het eerste half jaar van 2023 een evaluatie over de invoering van de nieuwe Wet Inburgering te houden en aan de raad te zenden, met als centrale vraag of – ca. een jaar na invoering van de nieuwe Wet – goed invulling is gegeven aan de uitvoering in de praktijk, van de verantwoordelijkheden van de gemeente onder de nieuwe Wet Inburgering, ínclusief hetgeen in het Uitvoeringplan dat in december 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld is opgenomen en de monitoring op dit domein. 3. Vraag het college om een raadsvoorstel met betrekking tot een (mogelijke) Verordening Inburgering. 4.

Vraag het college om een afweging aan de raad te zenden op het vraagstuk of en waarom lokaal een doelgroepenbeleid (aanvullend op de Wet Inburgering die in zichzelf doelgroepgericht is) voor inburgeraars/statushouders wenselijk is, of niet. Aan het college 5. Bepaal welke informatie nodig is om goed te kunnen monitoren of de gemeente (via de taken die zijn belegd bij de partners) voldoet aan de invulling van haar (eind)verantwoordelijkheden op het gebied van inburgering. Richt hiervoor vanuit de gemeente als (eind)verantwoordelijke een qua omvang passend monitoringssysteem3 in (lees; met een zorgvuldige afweging tussen administratieve lasten en nut/noodzaak van indicatoren en gegevens), waarbij naast kwantitatieve data ook – waar nuttig/nodig – gebruik wordt gemaakt van kwalitatieve gegevens (bijvoorbeeld door gesprekken met statushouders over hun inburgering(straject)). En draag er zorg voor dat de betreffende indicatoren worden door vertaald naar de afspraken met de (keten)partners (zowel in hun inhoudelijke opdracht, als de te verstrekken gegevens). NB: Denk hierbij niet alleen aan wettelijke voorschriften, maar ook aan de vraag wat nodig is om een statushouder goed te laten wortelen in de samenleving; de ‘bedoeling’ van het inburgeringstraject. Aan de raad en het college 6. Betrek de Adviesraad Sociaal Domein Baarn bij elk van de aanbevelingen 1 t/m 5.

In ieder geval en op zijn minst door hen te vragen en de kans te geven te reflecteren op de voorstellen, waarbij de raad in staat wordt gesteld om tijdig kennis te nemen van deze reflecties zodat deze bij de beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming kunnen worden meegenomen. Met monitoringssysteem wordt hier niet gedoeld op een (apart) IT-systeem, maar een set aan gedefinieerde indicatoren die structureel wordt bijgehouden. 3

11

BESTUURLIJKE REACTIE

12

13

14

NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE Allereerst willen we het college bedanken voor de uitgesproken waardering voor het onderzoek. Het onderzoek naar inburgering en integratie is (een van de) eerste onderzoek(en) van de rekenkamercommissie waarvan de uitvoering (van de tweede ronde) en de bestuurlijke afhandeling met het nieuwe college heeft plaatsgevonden. Wij hebben een kritisch opbouwende en constructieve opstelling van het college ervaren en daarvoor spreken wij graag onzerzijds onze waardering uit. Het college herkent en onderschrijft de conclusies in algemene zin en maakt daar een drietal opmerkingen bij. Graag reageren we op het derde punt, waarbij het college aangeeft dat de invoering van de nieuwe inburgeringswet onder zeer moeilijke omstandigheden is gebeurd (het Rijk zelf zorgde voor vertraging – zoals ook aangegeven in het onderzoeksrapport, dat het Rijk deels debet is geweest aan de relatief late invoering van de nieuwe wet inburgering op een aantal aspecten – en de Corona-periode heeft veel gevraagd van de organisatie). Daarnaast geeft het college ook aan dat het de aanbevelingen begrijpt, maar van mening is dat de aanbevelingen onvoldoende aansluiten bij de schaal van de gemeente, de schaal van het proces inburgering en het werken met vrijwilligersorganisaties. Waar mogelijk houdt de rekenkamercommissie uiteraard rekening met omstandigheden en context.

Echter, de rekenkamercommissie moet vanuit zijn rol ook bepaalde standaarden (kunnen) hanteren, de lat op een bepaald niveau kunnen leggen. Wat wel en niet mag worden verwacht van een organisatie van bepaalde omvang en/of onder bepaalde omstandigheden, is in dezen niet (geheel) aan de rekenkamercommissie, maar (ook) een politieke/bestuurlijke afweging. De rekenkamercommissie heeft zich er voor ingezet om – binnen de context van het onderzoeksonderwerp inburgering en vanuit zijn positie – daar een optimum in te vinden en is van mening dat een aantal aanbevelingen ook ruimte geven om tegemoet te komen aan enkele door het college genoemde contextuele variabelen. Dat het onderwerp inburgering ook de afgelopen periode de aandacht heeft gehad van het college en in ontwikkeling is, ook na afronding van het feitenonderzoek, blijkt uit de RIB 522288 die op 2 november jl. aan de raad is gezonden. Dat verheugd de rekenkamercommissie en vindt de rekenkamercommissie ook terecht, aangezien het jaarlijks aantal statushouder relatief gering is, maar alleen al in de periode 2013 t/m 2021 gaat om een totaal van bijna 300 statushouders; een – over het algemeen – kwetsbare groep die die aandacht vaak hard nodig heeft en ca. 1,2% van het totaal aantal Baarnse inwoners betreft. En dit is exclusief nareizigers en statushouders die in de decennia vóór 2013 in Baarn zijn komen wonen.

Hieronder gaan we graag in op de verschillende aanbevelingen en de reactie van het college daarop. 1. Vraag het college om een voorstel aan de gemeenteraad voor (resultaat-, of anders inspannings-)indicatoren waarop de gemeenteraad kan sturen en zaken inzichtelijk krijgt. Stel deze indicatoren vast en laat ze structureel in de P&C-cyclus en/of de raadsmonitor sociaal domein opnemen. Reactie B&W Het college zal op basis van de landelijke set indicatoren de uitvoering van wet monitoren en hierover via de reguliere kanalen rapporteren aan de gemeenteraad. Reactie rekenkamercommissie

15

De rekenkamercommissie is uiteraard positief over de aansluiting die het college zoekt bij de landelijke set indicatoren. De aanbeveling is gedaan om de indicatoren die uiteindelijk worden gehanteerd expliciet aan de raad voor te leggen, opdat de raad zelf kan vaststellen of hij die indicatoren voldoende vindt en/of mogelijk graag aanpassingen/toevoegingen ziet (bijvoorbeeld monitoring op de termijn voor huisvesting van een statushouder, mócht deze geen onderdeel zijn van de landelijk set indicatoren) om zijn rollen goed te kunnen vervullen. Het expliciet vaststellen middels een formeel raadsbesluit is hier wellicht niet nodig, maar het voorstel kan ook middels een RIB aan de raad worden gezonden, zodat de raad via die wijze wordt geïnformeerd en – indien hij dat wenst – kan reageren. De aanbeveling in het concept-raadsbesluit wordt hierop aangepast. 2. Vraag het college om uiterlijk in het eerste half jaar van 2023 een evaluatie over de invoering van de nieuwe Wet Inburgering te houden en aan de raad te zenden, met als centrale vraag of – ca. een jaar na invoering van de nieuwe Wet – goed invulling is gegeven aan de uitvoering in de praktijk, van de verantwoordelijkheden van de gemeente onder de nieuwe Wet Inburgering, ínclusief hetgeen in het Uitvoeringplan dat in december 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld is opgenomen en de monitoring op dit domein.

Reactie B&W Het college is van mening dat de invoering van de nieuwe wet voldoende is onderzocht door de rekenkamercommissie. Het college acht het wel zinvol om op termijn de uitvoering van de wet inburgering te evalueren. Gezien het kleine aantal inburgeraars is 2023 waarschijnlijk te vroeg om zinvol te evalueren. Reactie rekenkamercommissie De rekenkamercommissie waardeert uiteraard de mening van het college dat de invoering van de nieuwe wet voldoende is onderzocht door de rekenkamercommissie. Gegeven nieuwe informatie uit de RIB ‘Stand van zaken invoering Wet Inburgering 2021 (522288/543607 d.d. 2-11-2022), ziet de rekenkamercommissie dat het inderdaad zinvoller is om op een later moment dan reeds begin 2023 een evaluatie van de uitvoering van de wet inburgering te houden. De aanbeveling in het concept-raadsbesluit is daarop aangepast. 3. Vraag het college om een raadsvoorstel met betrekking tot een (mogelijke) Verordening Inburgering. Reactie B&W Deze verordening is niet verplicht in de wet. Deze verordening heeft met name een sturende rol richting inburgeraars, niet zozeer richting de ketenpartners. In die zin sluit de verordening niet aan bij het uitgangspunt om naar de inwoners te werken vanuit vertrouwen. We trekken daarnaast voor inburgering op met de gemeenten Soest en Bunschoten. Ook zij kiezen niet voor het invoeren van een verordening.

Reactie rekenkamercommissie De rekenkamercommissie (h)erkent de argumenten van het college om niet met een verordening te werken en onderschrijft deze argumenten, die reden kunnen zijn om

16

uiteindelijk niet met een Verordening Inburgering te gaan werken. Toch handhaaft de rekenkamercommissie de aanbeveling om 3 redenen: 1. Het instellen van een Verordening Inburgering is opgenomen in het Uitvoeringplan nieuwe Wet Inburgering, dat in december 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld. Het zou dan naar de mening van de rekenkamercommissie ook de gemeenteraad moeten zijn om expliciet te besluiten om alsnog niet met een dergelijke verordening te willen werken, ook meenemende onderstaande punten. 2. Het format voor de Verordening Inburgering geeft geen opties voor fundamentele / inhoudelijke beleidskeuzes ten aanzien van inburgering. Wel concretiseert het een heel aantal zaken over het inburgeringstraject en beschrijft het de wijze waarop verschillende partijen (gemeente – of samenwerkingspartners van de gemeente – en statushouder/inburgeraar) met elkaar omgaan, zoals: in welke taal er informatie wordt verstrekt, welke termijnen er gelden voor diverse zaken (communicatie / aanleveren van informatie, termijnen tussen bepaalde stappen in het proces, etc.). 3. Als een gemeente een boete op grond van de Wet inburgering 2021 wil kunnen verrekenen met een bijstandsuitkering is een gemeentelijke verordening inburgering noodzakelijk. De wet voorziet hierin namelijk niet.

Zonder een gemeentelijke verordening waarin de mogelijkheid tot verrekening is opgenomen, kan een niet betaalde boete wel nog via een dwangbevel geïncasseerd worden. Met de nieuwe verordening hoeft dit niet meer wanneer de inburgeraar een bijstandsuitkering ontvangt. Dat kan de gemeente werk en kosten. E.e.a. is natuurlijk afhankelijk van het aantal (verwachte) verrekeningen. 4. Vraag het college om een afweging aan de raad te zenden op het vraagstuk of en waarom lokaal een doelgroepenbeleid (aanvullend op de Wet Inburgering die in zichzelf doelgroepgericht is) voor inburgeraars/statushouders wenselijk is, of niet. Reactie B&W Zie kanttekening bij de conclusies. In Baarn is met de Nota Sociaal Domein gekozen voor een integraal beleid voor al onze inwoners. Ad hoc een heroverweging is niet opportuun. Haalt het fundament onder het huidige beleid weg. Reactie rekenkamercommissie Gezien de argumenten van het college én het feit dat de nieuwe Wet Inburgering krachtiger is geworden t.a.v. inburgering in het algemeen en de doelgroep van inburgeraars in het specifiek, o.a. door de gemeente een steviger regierol te geven, laat de rekenkamercommissie deze aanbeveling vervallen t.a.v. de doelgroep van inburgeraars/statushouders.

Wel wil de rekenkamercommissie de gemeenteraad in algemene zin meegeven om in de toekomst – waar de gemeenteraad dat van toepassing acht – een bewuste afweging te maken tussen generiek en doelgroepgericht beleid. 5. Bepaal welke informatie nodig is om goed te kunnen monitoren of de gemeente (via de taken die zijn belegd bij de partners) voldoet aan de invulling van haar (eind)verantwoordelijkheden op het gebied van inburgering. Richt hiervoor vanuit de gemeente als (eind)verantwoordelijke een qua omvang passend monitoringssysteem in

17

lees; met een zorgvuldige afweging tussen administratieve lasten en nut/noodzaak van indicatoren en gegevens), waarbij naast kwantitatieve data ook – waar nuttig/nodig – gebruik wordt gemaakt van kwalitatieve gegevens (bijvoorbeeld door gesprekken met statushouders over hun inburgering(straject)). En draag er zorg voor dat de betreffende indicatoren worden door vertaald naar de afspraken met de (keten)partners (zowel in hun inhoudelijke opdracht, als de te verstrekken gegevens). Reactie B&W Zie advies 1. Overigens is monitoring niet alleen m.b.v. indicatoren. De feedback van de klankbordgroep inburgering (zie RIB 522288) en de geregelde gesprekken met Vluchtelingenwerk zijn zeker zo belangrijk. Reactie rekenkamercommissie Allereerst hecht de rekenkamercommissie er waarde aan om expliciet te benoemen dat aanbeveling 1 toeziet op de rol van de raad, waar aanbeveling 5 toeziet op de rol van de gemeente als eindverantwoordelijke en de samenwerking met / het opdrachtgeverschap van de gemeente met de belangrijke (keten)partners. Daarnaast spreekt de rekenkamercommissie waardering uit voor de in de RIB 522288 (opgesteld/verzonden na afronding van het rekenkameronderzoek) genoemde feedback die wordt opgehaald bij de klankbordgroep en de geregelde gesprekken met de belangrijke partner Vluchtelingenwerk Nederland, zoals ook in de aanbeveling van de rekenkamercommissie is opgenomen.

De rekenkamercommissie heeft er vertrouwen in dat het college hiermee en met de overige zaken uit de aanbeveling, goed invulling kan geven aan de (eind)verantwoordelijkheid die de gemeente heeft onder de nieuwe Wet Inburgering en de monitoring daarvoor. 6. Betrek de Adviesraad Sociaal Domein Baarn bij elk van de aanbevelingen 1 t/m 5. In ieder geval en op zijn minst door hen te vragen en de kans te geven te reflecteren op de voorstellen, waarbij de raad in staat wordt gesteld om tijdig kennis te nemen van deze reflecties zodat deze bij de beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming kunnen worden meegenomen. Reactie B&W Dit is de standaard werkwijze. Reactie rekenkamercommissie Dat klopt. De rekenkamer hecht er waarde aan om deze standaard werkwijze te (blijven) benadrukken, gezien het belang van het betrekken van en de waarde van de adviezen van de Adviesraad Sociaal Domein. Tot slot bedanken we graag de ambtelijke organisatie, het college en ook niet in het minst de partnerorganisaties van de gemeente (Eemland Wonen, Vluchtelingenwerk Nederland, BBS en PIT Baarn) voor hun medewerking aan het onderzoek.

18

NOTA VAN BEVINDINGEN Inleiding op het onderzoek Achtergrond & Aanleiding De rekenkamercommissie Baarn heeft begin 2021 zowel onder de raadsleden als in de samenleving een inventarisatie gehouden naar mogelijke onderzoeksonderwerpen. Eén van de genoemde onderwerpen was ‘Inburgering en Integratie’. In november 2020 werd bekend dat de nieuwe Wet inburgering wordt uitgesteld. Minister Wouter Koolmees (SZW) vond het op dat moment onverantwoord om het nieuwe inburgeringsstelsel op 1 juli 2021 in werking te laten treden. Echter, op 28 april 2021 werd bekend dat de ingangsdatum van de nieuwe Wet Inburgering per 1-1-2022 definitief was. Naar aanleiding daarvan heeft de rekenkamercommissie toen besloten om onderzoek te doen naar dit onderwerp.

Doelstelling Het doel van dit onderzoek is als volgt geformuleerd: “Om inzicht te geven in: hoe de inburgering van nieuwkomers in de gemeente Baarn de afgelopen jaren is verlopen, welke lessen kunnen worden getrokken t.a.v. de nieuwe Wet Inburgering, en hoe de invoering van de nieuwe Wet Inburgering is verlopen.” Daarbij wil de rekenkamercommissie via de uitkomsten van haar onderzoeken en het aandragen van mogelijkheden tot verbetering een positieve bijdrage leveren aan de kwaliteit van de gemeente Baarn t.a.v. zowel het bestuur, het beleid en de uitvoering ervan. In de periode rondom de invoering van de nieuwe Wet inburgering heeft de rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar inburgering en integratie, om zowel naar het verleden (om te leren voor de toekomst) als naar de toekomst (de nieuwe Wet inburgering en invoering ervan) te kijken, met de volgende onderzoeksvragen: 5. Welke rol heeft een gemeente in de Wet inburgering (2013-2021) en in de Wet inburgering (2022 en verder)? 6. Wat was/is/wordt het beleid van de gemeente Baarn op het gebied van inburgering en hoe is hieraan vorm gegeven? 7. Hoe is de inburgering in de afgelopen jaren in de praktijk verlopen? Wat zijn de resultaten en leerpunten? 8.

Hoe is de invoering van de nieuwe Wet inburgering in de gemeente Baarn verlopen? En hoe geeft de gemeente Baarn invulling aan zijn nieuwe taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden onder de nieuwe Wet inburgering sinds 11-2022?

Reikwijdte Naast de doel- en vraagstelling van het onderzoek is het goed om de volgende aandachtspunten met betrekking tot de reikwijdte onder de aandacht te brengen: • Het onderzoek richt zich deels op het verleden (van 2013 t/m 2022; de periode waarin de oude Wet Inburgering van kracht was, Deel I van het onderzoek) en deels op de toekomst (vanaf 1-1-2022 en verder; de invoering van de nieuwe Wet Inburgering, Deel II van het onderzoek).

19

•

Het onderzoek richt zich met name op de inburgering van statushouders. Daarnaast zijn ook andere nieuwkomers, zowel (meerderjarige) asielstatushouders, als (meerderjarige) andere nieuwkomers (gezinsmigranten en overige migranten) relevant. De rol van gemeenten bij asielstatushouders en andere nieuwkomers (gezinsmigranten en overige migranten) verschilt namelijk onder de nieuwe Wet inburgering. 4 o Het onderzoek richt zich niet op de integratie van minderheidsgroepen in het algemeen. o Het onderzoek richt zich ook niet op de opvang van Oekraïners. Allereerst omdat zij een andere status hebben dan asielzoekers en voor hen ook andere weten regelgeving en procedures gelden dan voor asielzoekers/statushouders. En daarnaast omdat de opvang van Oekraïners pas ging spelen tijdens de uitvoering van het onderzoek.

Per 2013 is de wetgeving t.a.v. inburgering / integratie ingrijpend aangepast. Derhalve richt dit onderzoek zich op de periode sinds 2013 en dan met name op de statushouders (type 2).

Leeswijzer In deze Nota van Bevindingen worden de feiten op een rij gezet die de basis vormen voor de conclusies en vervolgens de aanbevelingen die in de Bestuurlijke Nota zijn opgenomen. De Nota van Bevindingen bestaat uit de volgende onderdelen: • Inleiding op het onderzoek (p.19) • Deel 1: (oude) Wet Inburgering 2013 t/m 2021 (p.21) • Deel 2: (nieuwe) Wet Inburgering vanaf 1-1-2022 (p.47) 4 De startpositie van asielstatushouders vs. gezinsmigranten en overige migranten verschilt en om die

reden ook het inburgeringstraject. Voor de laatste twee groepen geldt: 3. Net zoals bij de asielstatushouders dat ook deze inburgeringsplichtigen worden begeleid door de gemeenten en (verplicht) een brede intake krijgen en er voor hen een PIP (persoonlijk Plan Inburgering en Participatie) wordt opgesteld waarin wordt vastgelegd welke leerroute zij dienen te volgen om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook de MAP (Module Arbeidsmarkt & Participatie; vervanging van het huidige (examen)onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA)) en het PVT (ParticipatieVerklaringsTraject) blijven verplicht voor hen. 4. Dat gemeenten hiervoor worden bekostigd; inburgeraars (gezinsmigranten en overige migranten) hoeven dit niet zelf te bekostigen. Echter, deze inburgeraars dienen wel zelf het inburgeringsonderwijs voor taal en KNM (invulling van de verschillende leerroutes) te bekostigen, waarbij van gemeenten wordt verwacht dat zij ook deze groepen inburgeringsplichtigen zo goed mogelijk adviseren over passende inburgeringscursussen en andere aspecten om een goede start in Nederland te maken.

20

1 Deel 1: (oude) Wet Inburgering 2013 t/m 2021 In dit eerste deel van de Nota van Bevindingen wordt ingegaan op de situatie vanaf de fundamentele stelselwijziging in 2013 (ingangsdatum van de toenmalige Wet Inburgering) t/m 2021 (het laatste jaar dat deze wet van kracht was).

1.1 Landelijk (inleidend) 1.1.1

Oude Wet Inburgering (2013 t/m 2021)5

Het doel van de oude Wet Inburgering (ingevoerd op 1 januari 2013) is dat alle mensen met inburgeringsplicht zo snel mogelijk zelfstandig kunnen meedoen aan de Nederlandse samenleving, het liefst via betaald werk. Het leren van de Nederlandse taal is de snelste weg naar betaald werk. In het oude inburgeringsstelsel zijn mensen hiervoor zelf verantwoordelijk. Binnen de inburgeringstermijn van drie jaar moeten zij voldoen aan hun inburgeringsplicht: het behalen van het inburgeringsexamen op taalniveau A2 of hoger. Op welke manier zij dit doen, bepalen zij zelf. Van inburgeringsplichtigen wordt dus verwacht dat zij zelf het initiatief nemen om de taalvaardigheden en kennis op te doen die nodig zijn voor deelname aan de Nederlandse samenleving. Zij kunnen hiervoor een inburgeringscursus volgen of kiezen voor een vorm van zelfstudie. Inburgeringsplichtigen zijn vrij in de keuze van een aanbieder en het niveau van de inburgeringscursus. Het idee hierachter is dat dit leidt tot marktwerking, wat aanbieders zou stimuleren om de beste kwaliteit en maatwerk te leveren. In het oude stelsel betalen inburgeringsplichtigen de kosten van hun cursus of zelfstudie zelf. Via de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) kunnen zij hiervoor (onder voorwaarden) gebruikmaken van een lening van maximaal 10.000 euro.

Statushouders wordt deze lening volledig kwijtgescholden als zij binnen de gestelde termijn aan de inburgeringsplicht voldoen. In het oude stelsel wordt van inburgeringsplichtigen verwacht dat zij zelfstandig hun weg vinden en in staat zijn te bepalen op welke manier zij aan de inburgeringsplicht kunnen voldoen. Dit betekent niet dat de overheid geen rol heeft. DUO is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de examinering van het inburgeringsexamen en de handhaving van de inburgeringsplicht. Dit laatste moet mensen stimuleren om hieraan binnen de inburgeringstermijn te voldoen. Daarnaast zijn gemeenten sinds 1 oktober 2017 verantwoordelijk voor de maatschappelijke begeleiding van statushouders.

1.1.2

Het asielproces in Nederland: van asielzoeker naar statushouder6

Vreemdelingen die aankomen in Nederland worden eerst bij het aanmeldcentrum van de IND in Ter Apel opgevangen en moeten zich daar aanmelden en registreren als asielzoeker.7 Wie na het doorlopen van de asielprocedure van de IND in Nederland mag blijven, ontvangt (in 5 Divosa https://www.divosa.nl/wijzigingenoverzicht-nieuwe-wet-inburgering 6 Bron https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag-en-antwoord/procedure-asielzoeker

7 Het verschil tussen een asielzoeker en vluchteling: niet iedere asielzoeker in Nederland is een

vluchteling. Een asielzoeker is iemand die een ander land om bescherming vraagt door een asielverzoek in te dienen. Het land waar asiel wordt gevraagd, gaat dan na of de asielzoeker valt onder het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde Naties en dus bescherming nodig heeft. Dit onderzoek gebeurt in de asielprocedure. De meeste vluchtelingen in Nederland begonnen dus als asielzoekers. (https://www.vluchtelingenwerk.nl/feiten-cijfers/wanneer-ben-je-een-vluchteling)

21

principe binnen 6 maanden, doch uiterlijk binnen 15 maanden) een tijdelijke verblijfsvergunning van de IND die 5 jaar geldig is. De asielzoeker heeft daarmee status en dan spreken we van statushouders. Een statushouder is een vreemdeling met een verblijfsvergunning voor bepaalde of voor onbepaalde tijd. 8 De wetgever spreekt daarbij formeel niet van een statushouder, maar over een vergunninghouder (van de verblijfsvergunning). Deze twee termen hebben dezelfde betekenis. Daarnaast wordt informeler ook vaak de term inburgeraar of nieuwkomer gebruikt, waarmee hetzelfde wordt bedoeld. Na vijf jaar wordt door de IND opnieuw gekeken of het land van herkomst veilig is. Als het dan nog steeds onveilig is, mag de asielzoeker permanent in Nederland blijven. Is het land inmiddels wel veilig, dan moet de asielzoeker terug. Het ontvangen van een verblijfsvergunning geeft rechten en plichten. Figuur 1: De asielketen: wie doet wat?9

8 Zie Vreemdelingenwet 2000, artikel 8. 9 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/documenten/publicaties/2015/11/17/de-

asielketen-wie-doet-wat

22

1.1.3

Wettelijke regelingen m.b.t. integratie van statushouders in de maatschappij

Vanuit verschillende wetgeving en beleidsterreinen hebben diverse betrokken partijen een verantwoordelijkheid voor de inburgering en integratie van statushouders in de maatschappij. Een overzicht hiervan is in Figuur 2 hieronder weergegeven. Figuur 2: Overzicht verantwoordelijkheden/taken/bevoegdheden bij inburgering/integratie Regeling

Doel v.w.b. statushouders

Woningwet 1991 wijz. 2015

Statushouders vallen door n.v.t. (meestal/initieel) lage inkomen in de doelgroep van de corporaties die woningen moeten verhuren aan statushouders.

Rijk

Actie/verantwoordelijkheid Gemeente Statushouder

Woonvisie maken en met n.v.t. corporaties jaarlijs een prestatieafspraak maken over aantal woningen voor statushouders. Zo nodig tijdelijke oplossingen vinden. Online een cursus Wet inburgering Statushouder verplichten in DUO11: instituten Statushouder op weg te burgeren10 en zo te voor scholing helpen bij het inburgeren. zoeken en 2006 integreren in de aanbieden en betalen. Zes wijz. 2013 gemeenschap. leningen voor de examens halen: kosten geven. lezen, schrijven, Examens spreken, luisteren, afnemen. Boete maatschappijleer, opleggen arbeidsmarkt leer. wanneer na 3 Lening jaar examen niet terugbetalen na 3 is gehaald. jaar. n.v.t. Statushouders huisvesten Een statushouder Huisvestingswet Statushouders huisvesten naar de taakstelling van het volgens de taakstelling. mag 2014 rijk. Automatische urgentie aangeboden wijz. 2016 voor een statushouder is huisvesting niet sinds 1-7-2017 uit de wet weigeren. verdwenen. Instelling Verantwoordelijk voor Participatieverklari Bestuursakkoord Aanvullende afspraken tussen rijk en gemeenten ‘regietafels’ per huisvesten statushouder via ng ondertekenen; 2015 (nov.) om aan de acute provincie, waar woningbouwcorporaties. is nog niet noodsituatie [van hoge de taakstelling Plaatsing in tijdelijke verplicht. asielinstroom] het hoofd te per gemeente huisvesting mag. bieden en maatregelen te wordt bepaald.

Maatschappelijke nemen op de terreinen Bij taakverwaar- begeleiding regelen (=> opvang, huisvesting, lozing kan opgenomen en participatie en provincie op beschreven in het Besluit maatschappelijke kosten van Inburgering 26-06-2017). begeleiding. Ook afspraken gemeente het Participatieverklaring door over onderwijs, zorg, werk plaatsen statushouder koppelen aan en integratie. Doel: overnemen. maatschappelijke statushouders z.s.m. Extra subsidie begeleiding statushouders. zelfstandig en volwaardig voor en gezond mee laten doen, maatschappelijk werken of naar school gaan e begeleiding & en zo hun bijdrage te verbouw van leveren aan de tijdelijke ruimtes. Nederlandse samenleving. n.v.t. Nagaan of statushouder de Taal op niveau 1F Participatiewet Statushouders moeten Nederlands leren om zo taal beheerst, of daartoe machtig zijn. Taaleis genoeg moeite heeft 2015 (20 maart) sneller financieel op eigen benen te staan. gedaan. Wanneer statushouder niet genoeg moeite doet, mag uitkering met 20-100% worden gekort als dat na een jaar nog steeds zo is.

10 Zie memorie van toelichting bij inburgeringswet: resultaatverplichting versus inspanningsverplichting. 11 DUO: Dienst Uitvoering Onderwijs, onderdeel van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

23

1.1.3.1

Wettelijke taken gemeente (oude Wet Inburgering) samengevat

Samengevat is de gemeente dus verantwoordelijk voor huisvesting (punt 1 hieronder) en integratie (punt 2 t/m 4 hieronder) van de statushouders en zijn de wettelijke taken (2013 t/m 2021) van de gemeente bij de opvang van statushouders als volgt: 1. In de woonvisie prestatieafspraken opnemen met de woningcorporaties over het aantal statushouders dat door de corporaties moet worden gehuisvest. Zelf nagaan of andere oplossingen nodig zijn. (sinds 2013) 2. Zorgen dat de statushouders de participatieverklaring tekenen. 3. Maatschappelijke begeleiding voor de nieuw ingekomen statushouders regelen. 4. Nagaan of de statushouders de Nederlandse taal machtig zijn en hen eventueel korten op de bijstand. In de volgende paragrafen wordt de achtergrond in algemene zin (niet Baarn-specifiek) bij punt 1 en 3 nader toegelicht.12 De praktijk in Baarn komt aan de orde in §1.2, p.26 en §1.3, p.32.

1.1.4

De huisvesting van asielzoekers met verblijfsvergunning (statushouders)13

Van het moment van aanmelding van de vreemdeling in Ter Apel tot aan het moment van inwilliging waarbij de asielzoeker een tijdelijke verblijfsvergunning krijgt, zorgt het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) voor de huisvesting. Figuur 3: Opvang asielzoekers en huisvesting vergunninghouders in NL – schematisch14

12 Deze achtergrond komt voor een aanzienlijk deel voort uit eerder rekenkameronderzoek naar de

integratie van statushouders in de gemeente Opsterland. 13 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/huisvesting-asielzoekers-met-verblijfsvergunning 14 2015-10-xx, Ministerie van Veiligheid en Justitie

24

Asielzoekers die een verblijfsvergunning hebben gekregen gaan deel uitmaken van de Nederlandse samenleving. De Rijksoverheid bepaalt elk half jaar het totaal aantal vergunninghouders dat gemeenten moeten huisvesten. In de taakstelling voor huisvesting van vergunninghouders staat om hoeveel vergunninghouders dat gaat. De verdeling van deze taakstelling over gemeenten is afhankelijk van het inwoneraantal van een gemeente. Grotere gemeenten moeten meer vergunninghouders huisvesten dan kleinere gemeenten. Zodra een asielzoeker een verblijfsvergunning krijgt, koppelt het COA binnen 2 weken de vergunninghouder aan een gemeente, zoveel mogelijk aan een gemeente waar zij de beste kans hebben om goed te integreren en participeren. Om te bepalen bij welke gemeente de vergunninghouder past, gebruikt het COA informatie 15 over de vergunninghouder die het COA verzamelt tijdens gesprekken met de vergunninghouder. Gemeenten hebben de wettelijke taak om de mensen die een vergunning hebben gekregen een plaats te geven om te wonen, zoals een zelfstandige (huur)woning of een gedeelde woning16, en hebben 10 weken de tijd om woonruimte te vinden. Dat kan een zelfstandige (huur)woning zijn of een met meer mensen gedeelde woning. Vaak doen gemeenten een beroep op sociale huurwoningen van woningcorporaties. Een vergunninghouder mag ook zelf naar woonruimte zoeken.

Een gemeente bepaalt zelf of woningzoekenden recht hebben op voorrang bij een sociale huurwoning. Dit regelt de gemeente in een huisvestingsverordening. Heeft een gemeente zo’n verordening? Dan is zij verplicht om bepaalde groepen voorrang te geven. Zoals mensen die mantelzorg krijgen of uit een GGZ-instelling komen. Vergunninghouders horen sinds 1 juli 2017 niet meer automatisch bij de groep die voorrang krijgt als een gemeente een huisvestingsverordening heeft.17 Als er een woning is gevonden, hebben vergunninghouders 2 weken de tijd om daadwerkelijk te verhuizen. Zij gebruiken deze tijd onder andere om hun woning in te richten.

1.1.5

Maatschappelijke begeleiding voor de nieuw ingekomen statushouders regelen

Bij Besluit van 26 juni 2017 tot wijziging van het Besluit inburgering 18 is vastgelegd wat de maatschappelijke begeleiding omvat waarin de gemeente moet (laten) voorzien. Dat zijn in ieder geval de volgende componenten, die respectievelijk in de Nota van Toelichting op het Besluit inburgering (hierna: ‘NvT’) en de Regeling inburgering19 (hierna: ‘Ri’, d.d. 01-10-2017) nader worden geduid: a. Praktische hulp bij het regelen van basisvoorzieningen

15 Het gaat om informatie zoals: grootte van het gezin;

land van herkomst; taal; bijzonderheden over de gezinshereniging; beperkingen bij huisvesting (bijvoorbeeld noodzakelijke aanpassingen aan de woonruimte); aanwezigheid inschrijfbewijs studie; opleiding; werkervaring; aanwezigheid arbeidscontract; medische bijzonderheden; netwerk; toekomstplannen. 16 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag-en-antwoord/zijn-gemeenten-verplichtvergunninghouders-aan-een-woning-te-helpen 17 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag-en-antwoord/hebbenvergunninghouders-voorrang-bij-het-toewijzen-van-een-sociale-huurwoning 18 2017-06-26, Besluit van 26 juni 2017 tot wijziging van het Besluit inburgering en enkele andere besluiten in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding, Staatsblad 2017, 286, AMvB, MinSZW. 19 2017-10-01, Regeling Inburgering, Hoofdstuk 5.