220914 Onderzoeksrapport Alleen volwassen worden (491228)

De jongerenuitkering wordt niet altijd (voldoende) aangevuld Het inkomen van amv's is dus over het algemeen laag. Begeleiders en Nidos vragen echter bijzondere aandacht voor jongeren die moeten leven van een bijstandsuitkering, waarbij de gemeente de bijstandsuitkering niet (voldoende) aanvult vanuit de bijzondere bijstand. De jongeren-bijstandsuitkering bedraagt €269,51 per maand. Dat is ongeveer een vierde van wat een alleenstaande volwassene (€1.091,71) ontvangt. Van dit bedrag moeten de jongeren alle vaste lasten, eten, kleding et cetera betalen. De lage bijstandsnorm voor jongeren tot 21 jaar is gekoppeld aan een onderhoudsplicht voor ouders: tot 21 jaar moeten ouders hun kinderen financieel ondersteunen. Gemeenten hebben de mogelijkheid om de jongerenuitkering aan te vullen vanuit de bijzondere bijstand als het ouderlijk vangnet ontbreekt. Begeleiders en Nidos wijzen er op dat gemeenten daartoe niet verplicht zijn en dit ook niet altijd doen. En als ze het wel doen, verschilt het per gemeente hoeveel ze aanvullen. Een deel van de gemeenten verhoogt de jongerennorm tot het niveau van de norm voor een alleenstaande volwassene. Andere gemeenten maken een berekening van de specifieke kosten en vullen dat aan vanuit de bijzondere bijstand. Ten slotte zijn er gemeenten die niet aanvullen. Een gemeentemedewerker: "Wij verstrekken een jongerenuitkering.

Op zich is dat inderdaad heel erg weinig, maar wij hebben geen informatie dat het niet lukt om hiervan rond te komen." Dat niet alle gemeenten de jongerenuitkering aanvullen voor jongeren die zich zonder ouderlijk vangnet moeten redden – dus niet alleen amv's – is een bekend probleem.28

Een beleidsmedewerker van Nidos zegt: "De situatie van ex-amv's verschilt wezenlijk van jongeren die een thuissituatie hebben met ouders met een onderhoudsplicht. Er is altijd een inkomensaanvulling nodig."

Het verschil tussen de – lage – bijstandsuitkering voor jongvolwassenen en het – ook al niet te hoge – minimumloon en de studiefinanciering moet jongvolwassen stimuleren om te gaan werken of studeren. Voor sommige amv's is studeren en/of werken echter geen reële optie, omdat ze de taal nog onvoldoende beheersen of vanwege stress en psychische problemen (waarover meer in paragraaf 3.3 en 3.4).

26 Samah, podcast Money: Statushouders, die hun gezin willen laten overkomen, moeten hiervoor binnen drie maanden na vergunningverlening een aanvraag doen. Doen zij dat tijdig dan zijn geen kosten aan de verblijfsvergunning aanvraag verbonden (leges) en krijgen de familieleden een zogenoemde afgeleide asielvergunning. De kosten voor de reis van de familieleden naar Nederland komen wel voor eigen rekening van de statushouder. 27 J. Verloove & J. Poerwoatnodjo, 'Desnoods eet ik twee weken brood met pindakaas.' Handreiking over de financiële zelfredzaamheid van jonge alleenstaande vluchtelingen, Utrecht: Kennisinstituut Integratie en Samenleving 2021. 28 Zie bijvoorbeeld: Binnenlands Bestuur, Gemeenten verdeeld over jongerennorm in de bijstand, nieuwsbericht van 10 juni 2021 en Podcast Het Bouwdepot: Bouwen met staatssecretaris Blokhuis, 2020.

Alleen volwassen worden

19

kinderombudsman

nationale ombudsman

Inkomensondersteuning is complex en streng Een veelgenoemd probleem in dit onderzoek is het complexe systeem van inkomensondersteuning: aan de verschillende vormen van inkomensondersteuning zijn veel voorwaarden verbonden, die niet altijd aansluiten op de realiteit van amv's. Hierdoor is een foutje door de jongere of diens begeleider makkelijk gemaakt. Het systeem van inkomensondersteuning wordt ook als streng ervaren door begeleiders: fouten leiden al snel tot sancties in plaats van een oplossing. Schulden stapelen zich vervolgens gemakkelijk op door het lage inkomen van de jongeren in combinatie met het gebrek aan (financiële) zelfstandigheid en het ontbreken van een ondersteunend (financieel) vangnet.29 Gaten in het inkomen: bij eerste aanvraag en overgang van bijstand naar werk Zodra een amv 18 wordt en vanuit de opvang zelfstandig gaat wonen, moet er inkomen geregeld worden. De toekenning van een bijstandsuitkering of toeslagen neemt vaak enige tijd in beslag. Tussen 18 jaar worden en ontvangst van een studiefinanciering kan ook een inkomensgat ontstaan. Dit terwijl vaak al wel de eerste zorgkosten en huur moeten worden betaald. Nidos vertelde aan de ombudsmannen: "In sommige gemeenten duurt het lang om een uitkering te regelen. Het aanvragen kan pas vanaf 18 jaar en vervolgens duurt het nog weken voordat de bijstand wordt uitgekeerd.

Daarom is nu afgesproken dat een maand eerder de bijstand kan worden aangevraagd. Of bij DUO, bij jongeren die in april 18 worden, terwijl de studiefinanciering pas begint in het nieuwe schooljaar. Soms ontstaat er een overgangsperiode waarin jongeren het financieel heel moeilijk hebben." Er vallen ook gaten in het inkomen in de overgang van werk naar bijstand en omgekeerd. Veel jongeren uit dit onderzoek hebben af en aan werk: baantjes van korte duur en/of nulurencontracten. In Coronatijd is het behoud van baantjes extra moeilijk geweest. Het schakelen van werk naar bijstand levert vaak een overgangsperiode op zonder inkomen. In die tijd ontstaan er gemakkelijk schulden. Uitstromen van de bijstand naar werk levert het risico op van verrekeningen en terugvorderingen van bijstandsuitkering en toeslagen. Fouten en schulden door ingewikkelde voorwaarden Als bijstandsgerechtigde moet een amv aan de verplichtingen voldoen van de Participatiewet, waaronder de inlichtingenplicht. Dit betekent dat de jongere verplicht is om wijzigingen door te geven over zijn of haar inkomsten of de leefsituatie. Als ze de veranderingen niet tijdig melden, dan riskeren ze een stopzetting, verlaging of terugvordering van de bijstandsuitkering en een boete.

Van begeleiders hoorden de ombudsmannen dat de jongeren zich vaak niet bewust zijn van deze regels en gaan werken en vergeten om dit aan de gemeente te melden. Zonder een begeleider die dit samen met de amv in de gaten houdt, gaat dit gemakkelijk mis. Een vrijwilliger van VluchtelingenWerk legt uit: "Er ontstaan vaak financiële problemen doordat de jongeren zowel in de bijstand zitten als aan het werk zijn. VluchtelingenWerk probeert dit in de begeleidingsperiode van 8 maanden wel in de gaten te houden. Maar vaak na die 8 maanden is er juist sprake van 'life events', er veranderen dingen in het leven van de ex-amv bijvoorbeeld omdat ze trouwen of een kind krijgen. Deze veranderingen in hun leven hebben invloed op bepaalde regelingen, maar mensen realiseren zich dit vaak niet en dat resulteert soms in boetes of het moeten terugbetalen."

29 Voor een uitgebreide analyse van de complexiteit en strengheid van het systeem van inkomensondersteuning voor statushouders, wordt verwezen naar: Nationale ombudsman, Een status met weinig armslag, 25 april 2022, rapportnr. 2022/082.

Alleen volwassen worden

20

kinderombudsman

nationale ombudsman

Ook de voorwaarden verbonden aan de studiefinanciering en zorgtoeslag zijn ingewikkeld voor de jongeren van dit onderzoek. Ze begrijpen bijvoorbeeld niet dat de hoogte van de zorgtoeslag afhangt van je gezinssamenstelling of dat stoppen met school gevolgen heeft voor de studiefinanciering. Een medewerker van een gemeente vertelt: "Er komen vaak jongeren naar het jongerenloket met schulden. […] Je kunt sommige dingen 10x zeggen, maar dan hebben ze nog geen idee waar het over gaat en wordt er sociaal wenselijk geantwoord." Het systeem is niet alleen complex voor de jongeren, ook professionals of vrijwilligers zien niet altijd dat er een fout is gemaakt. Ook dan hebben de jongeren behoefte aan een begeleider die kan helpen de problemen op te lossen.

Een begeleider vertelt: "Voor 18 jaar en nog een paar maanden daarna, begeleidde ik een jongen. Hij kreeg een uitkering en had op een gegeven moment zelf door dat hij te veel kreeg. Ik vond het knap dat hij dat had gezien. Hij trok aan de bel bij de gemeente en VluchtelingenWerk, maar die zeiden dat het wel klopte. Uiteindelijk bleek dat de jongen gelijk had. Hij moest €1.000,- terug betalen." Een 19-jarige Eritrese vrouw vertelt: "Mijn vorige begeleider had een fout gemaakt bij het invullen van mijn formulieren. Toen moest ik €3.000,- terugbetalen aan de Belastingdienst. Als mijn nieuwe begeleider er niet was geweest, had ik een groot probleem gehad. Dit had ik niet zelf kunnen doen, niemand zou mij begrijpen."

Niet oplossingsgericht, maar bestraffend Ten slotte wordt regelmatig genoemd dat instanties – zoals de Belastingdienst/Toeslagen en gemeenten – niet preventief, coulant en oplossingsgericht werken om fouten te voorkomen, maar veel meer gericht zijn op bestraffen als het misgaat. Uit de voorbeelden blijkt dat instanties niet altijd in staat zijn om zich voldoende in te leven in de situatie van de amv's, waardoor problemen in stand blijven.

Een begeleider geeft het volgende voorbeeld: "Ik was coach van een zorg mijdende jongen. Iedereen bestempelde hem als boos, agressief en onhandelbaar. Bovendien dachten ze dat hij een lage intelligentie had. Ik heb een band met hem opgebouwd. Samen hebben we op een groot vel papier alles uitgeschreven waar hij moeite mee had en wat hem dwars zat. Het bleek dat hij dingen in Nederland gewoon niet begreep. Met een paar ontmoetingen is het gelukt om de jongen bijna uit zijn schulden te helpen. Nu zit mijn taak er op en moet ik de casus terugleggen bij WerkSaam, omdat de jongen nu wel bemiddelbaar is. Bij WerkSaam gebeurt er vervolgens niets mee. De casus komt daar onderin de kaartenbak en tegen de tijd dat de jongen opgeroepen wordt, is hij weer terug bij af."

Daarnaast vertellen begeleiders dat als het mis gaat bij deze jongeren het meteen goed misgaat. Ze krijgen dan te maken met schuldsanering of dreigen uit huis gezet te worden. Een begeleider vertelt: "Jongeren krijgen een handvol formulieren en worden vervolgens het bos in gestuurd. Ze moeten bijvoorbeeld bonnetjes bewaren en dan wordt bepaald of de jongere recht heeft op schuldhulp. Er is weinig sensitiviteit om de jongeren wat meer bij de hand te nemen."

Alleen volwassen worden

21

kinderombudsman

nationale ombudsman

Ontzorgen in de Wet inburgering 2021 Inmiddels is de nieuwe Wet inburgering 2021 in werking getreden, hetgeen betekent dat amv's aan wie na 1 januari 2022 een verblijfsvergunning is verleend, en die moeten inburgeren en bijstand ontvangen, ten minste voor zes maanden financieel 'ontzorgd' worden door de gemeente.30 Dit houdt in dat zij de betalingen van huur, gas, water, elektra en het regelen van de verplichte zorgverzekering uit handen nemen. Daarnaast bieden gemeenten statushouders – en dus ook amv's – begeleiding die erop gericht is om hen financieel zelfredzaam te maken. Deze nieuwe taak van gemeenten zal waarschijnlijk niet voor alle amv's de financiële problemen wegnemen. In een recent onderzoek van de Nationale ombudsman naar financiële problemen van statushouders, uitte hij onder meer zijn zorgen over de grote verschillen in kwaliteit en continuïteit van de begeleiding naar financiële zelfredzaamheid. Daarnaast vallen amv's die een opleiding volgen in principe buiten de regeling van ontzorgen, omdat zij dan studiefinanciering ontvangen en geen bijstandsgerechtigde zijn. Ten slotte vallen statushouders – en dus ook amv's – die vóór 1 januari 2022 in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning onder de oude Inburgeringswet, waarvoor de regeling van ontzorgen niet geldt.31

3.3.

Problemen met onderwijs Ook in het onderwijs lopen de jongeren regelmatig vast. Uit de gesprekken met begeleiders blijkt dat het taalniveau en taalbegrip van de jongeren vaak te laag is om een opleiding – op hun niveau – te volgen en er weinig wordt ingezet op talentontwikkeling. Een groot deel van de amv's begint niet eens aan een opleiding. Hieronder wordt kort toegelicht hoe het onderwijs en de inburgering geregeld is. Daarna worden de verschillende knelpunten nader toegelicht. Leerplicht en inburgeringsplicht Alle kinderen zijn tot hun 16e leerplichtig en tot hun 18e kwalificatieplichtig. Dit geldt ook voor amv's. Zij krijgen onderwijs in een ISK. Dat zijn vaak afdelingen op reguliere scholen voor het voortgezet onderwijs. Kinderen mogen twee jaar, met soms een uitloop van een half jaar, onderwijs volgen op een ISK.32 Na de ISK is het de bedoeling dat kinderen uitstromen naar het reguliere onderwijs. Vanaf 16 jaar zijn amv's volgens de Wet inburgering inburgeringsplichting. Omdat de jongeren tot 18 jaar nog kwalificatieplichtig zijn, hoeven ze voor hun 18e nog niet in te burgeren. Vanaf 18 jaar verandert dat. De jongeren moeten dan een diploma van de middelbare school kunnen overleggen of van mbo 2 niveau 2 of hoger. Ook het volgen van een opleiding kan soms een tijdelijke vrijstelling geven, indien dit leidt tot een diploma of certificaat.

Daarmee moet de jongere dan wel beginnen op zijn of haar 18e verjaardag.33

30 Art. 56a Participatiewet. 31 Nationale ombudsman, Een status met weinig armslag, 25 april 2022, rapportnr. 2022/082. 32 VNG & Platform Opnieuw Thuis, Factsheet Alleenstaande Minderjarige Vreendelingen (amv's), Den Haag: VNG 2016. Zie ook: www.lowan.nl/vo/doorstroom. 33 Artikel 5 Wet inburgering 2021.

Alleen volwassen worden

22

kinderombudsman

nationale ombudsman

Taalniveau maakt het moeilijk om door te stromen naar vervolgonderwijs Het is voor amv's moeilijk om na hun 18e jaar door te stromen naar regulier onderwijs, omdat ze vaak nog niet het juiste taalniveau hebben gehaald. Begeleiders geven aan dat 2 jaar ISK te weinig is, vooral voor jongeren die een zware reis achter de rug hebben en zorgen hebben om hun familie. Het lukt hen niet goed om zich te focussen op het onderwijs. Tegen de tijd dat zij de rust en ruimte hebben voor onderwijs zijn de 2 jaar op de ISK al voorbij. Internationaal onderzoek laat bovendien zien dat 2 jaar taalonderwijs vermoedelijk te kort is voor de jongeren om uit te stromen in het reguliere onderwijs op een vergelijkbaar gemiddeld niveau als reguliere leerlingen.34 Leerlingen zouden minimaal 5 á 6 jaar nodig hebben om op hetzelfde gemiddelde niveau te komen als leeftijdsgenoten die niet de tweede taal hebben hoeven leren en 7 á 10 jaar wanneer een leerling geen onderwijs heeft gevolgd in zijn eerste taal.35 Amv's die na hun 18e wel doorstromen naar bijvoorbeeld mbo entree niveau, vallen hier vaak uit. Recent onderzoek van het Verwey-Jonker instituut laat zien dat de overgang van de ISK naar het mbo voor statushouders groot is.36 Zij blijken in de praktijk onvoldoende voorbereid te zijn op een mbo-opleiding.

Ze hebben vaak een taalachterstand, beschikken (nog) niet over de benodigde studievaardigheden en hebben slecht zicht op wat de opleiding in de praktijk zal inhouden. Daarnaast bieden mbo-opleidingen alleen generieke begeleiding. Waar de ISK jongeren ondersteunt en rekening houdt met hun situatie, zorgen en achtergrond, beschikken mbo-opleidingen over onvoldoende middelen om statushouders adequaat te ondersteunen. Er wordt hiermee een groot beroep gedaan op hun zelfstandigheid.

Een begeleider vertelt: "De ISK is een warm bad. Als jongeren niet op school komen, wordt er direct telefonisch contact opgenomen, docenten doen huisbezoeken en bij te laat komen zijn er weinig consequenties. Bij de stap naar een ROC (mbo) staat de amv volledig op eigen benen. Op het ROC in mijn gemeente haakt 90% af, daarom heeft het ROC ervoor gekozen dat ze geen jongeren meer vanuit de ISK opnemen."

Jongeren die het inburgeringstraject volgen, pakken meestal geen vervolgstudie meer op De druk op jongeren om geld te verdienen voor hun familie is groot. Begeleiders vertelden dat veel jongeren er daarom voor kiezen om niet naar school te gaan na hun 18e, maar om te gaan werken en het inburgeringstraject te volgen. De overgang van de ISK naar het inburgeringstraject is voor de jongeren echter niet makkelijk.37 Ze gaan van dagvullend onderwijs naar taalonderwijs dat maar een keer in de week plaatsvindt. De jongeren in ons onderzoek die deze route hebben genomen, vinden dat ze te weinig taalonderwijs kregen tijdens de inburgering en meer hebben geleerd door te werken. Begeleiders zien daarnaast dat jongeren die gaan inburgeren – volgens de oude Wet Inburgering 2013 – zich volledig richten op werken en geen vervolgstudie meer oppakken ook al hebben ze dit niveau misschien wel.

34 S. Van der Ploeg, Is twee jaar Internationale Schakelklas voor nieuwkomers voldoende om goed te kunnen instromen in het reguliere onderwijs? Antwoord Kennisrotonde 428. Den Haag: NRO Kennisrotonde 2019. 35 W. Thomas & V. Collier, A National Study of School Effectiveness for Language Minority Students’ Long-Term Academic Achievement, Viginia: George Mason University 2002. 36 S. de Winter-Koçak, R. Yohannes en I. Razenberg, Statushouders in het MBO. Onderwijsroutes, struikelblokken en goede voorbeelden van ondersteuning, Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving 2021. 37 Ten tijde van het onderzoek was dat het inburgeringstraject onder de Wet inburgering 2013.

Alleen volwassen worden

23

kinderombudsman

nationale ombudsman

Een begeleider vertelt: "Ze kiezen voor zekerheid: werken of leven van een uitkering. Ze zouden meer bij de hand genomen moeten worden om meer uit hun studie of werk te halen. Niet te blijven hangen bij werken in een fabriek."38

Op 1 januari 2022 is zoals gezegd de nieuwe Wet inburgering 2021 in werking getreden. Met deze nieuwe wet krijgen inburgeraars een persoonlijk plan inburgering en participatie waarin opgenomen staat welke van de 3 leerroutes39 zij gaan volgen om in te burgeren. Amv's die voor 1 januari 2022 hun verblijfsvergunning hebben gekregen, vallen buiten deze nieuwe wet. Het is nog onduidelijk wat deze wet in de praktijk voor amv's gaat betekenen en of zij met de nieuwe routes gestimuleerd worden om verder te studeren en zich verder te ontwikkelen.40 De grote vraag is of de kansen die deze nieuwe wet biedt ook benut gaan worden, zeker waar het gaat om een van de meest kwetsbare groep inburgeraars: de amv's. Goede begeleiding en de juiste kennis bij gemeenten is hierbij cruciaal. Mogelijk biedt de zgn. onderwijsroute kansen voor een meer passende opleiding voor amv's. In een taalschakeltraject zouden zij bijvoorbeeld een opleiding kunnen volgen in combinatie met het verder leren van de Nederlandse taal. Sommige gemeenten zien kansen, anderen uiten hun zorgen. Een gemeentemedewerker gaf bijvoorbeeld aan te verwachten dat geen van de jongeren die zij opvangen het taalniveau haalt om de onderwijsroute te kunnen voltooien.

Te weinig inzet op talentontwikkeling Begeleiders zien ook dat sommige jongeren afhaken op de ISK omdat het vooral gericht is op het leren van Nederlands en ze daarom weinig inhoudelijke kennis opdoen. Op het moment dat ze afhaken komen ze in het inburgeringstraject terecht waarin ze ook niet worden uitgedaagd. Een begeleider vertelt hierover: "Er is een jongere die erg talentvol is in fotografie, terwijl inburgering en school niet goed lukken. Wij zijn aan het kijken hoe we fondsen kunnen verzamelen waardoor hij een fotografieopleiding kan volgen. Dit soort stappen worden gezet zolang er begeleiding is." De VO-raad heeft in een peiling in 2016 geconstateerd dat ruim een derde van de asielkinderen na de ISK doorstromen naar een schoolsoort die niet bij zijn of haar talenten past.41 Het onderzoek laat zien dat middelbare en mbo-scholen geneigd zijn asielkinderen laag te plaatsen, omdat ze vaak een taalachterstand hebben. Bovendien ontbreekt er subsidie om asielkinderen die doorstromen extra taalles te bieden, waardoor zij een hoger niveau wel aan zouden kunnen.

Een begeleider vertelt over haar Eritrese pupil (19 jaar) die een mbo 2 opleiding volgt: "Ze zit daar vanwege de taal, niet vanwege haar niveau, anders had ze hbo of universiteit kunnen doen." Het onderzoek van het Verwey-Jonker instituut laat daarnaast zien dat jonge statushouders die een mbo-opleiding gaan doen, geen goed beeld hebben van wat de opleiding inhoudt en het bijbehorende beroep dat je hierna kunt uitoefenen.42 Begeleiders die wij hebben gesproken zijn van mening dat de jongeren te weinig worden geholpen om hun talenten te ontdekken en te bepalen welk beroep hierbij past.

38 Zie ook: Nationale ombudsman, Een valse start: een onderzoek naar behoorlijke inburgering, 10 oktober 2018, rapportnr. 2018/065. Ook in dit rapport vroeg de Nationale ombudsman aandacht voor het belang van duurzame inburgering. 39 Wet inburgering 2021, online bericht op www.rijksoverheid.nl, geraadpleegd op 1 maart 2022. 40 Het SCP heeft enkele aandachtspunten geformuleerd voor de nieuwe Wet Inburgering in het nieuwsbericht: Nieuwe inburgeringswet is veelbelovend, maar effectiviteit hangt af van uitvoering, 9 september 2021. 41 VO-raad, Asielkind leert onder zijn niveau, nieuwsbericht van 24 mei op www.vo-raad.nl. 42 S. de Winter-Koçak, R. Yohannes en I. Razenberg, Statushouders in het MBO. Onderwijsroutes, struikelblokken en goede voorbeelden van ondersteuning, Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving 2021.

Alleen volwassen worden

24

kinderombudsman

nationale ombudsman

Een begeleider vertelt: "We zien dat jongeren blijven hangen in laag opleidingsniveau of laag werkniveau. Dat is zonde. Er is geen begeleiding naar studie, geen ondersteuning in wat er eigenlijk mogelijk is in Nederland en achterhalen wat bij een jongere past of waarin ze zich willen ontwikkelen. Hier is echt iets voor nodig."

3.4.

Psychische problematiek Naast de knelpunten op het gebied van financiën en onderwijs, bestaat er bij een deel van de jongeren zorgen om hun mentale welzijn. Trauma's, de langdurige stress waar ze onder staan – onder meer door de zorgen over en voor hun familie – en het gebrek aan zicht op een goede toekomst, zorgen dat sommige jongeren vastlopen. Ook op dit gebied vragen ze moeilijk om hulp. Wanneer zij eenmaal hulp krijgen, sluit deze vaak niet aan bij wat ze nodig hebben en vaak is hulp niet in hun eigen taal beschikbaar. Trauma, seksueel misbruik, stress en gebrek aan toekomstperspectief Begeleiders, gemeenten en Nidos maken zich zorgen over het psychisch welzijn van een deel van de jongeren. Ze wijzen daarbij in de eerste plaats op de trauma's – waaronder seksueel misbruik – die jongeren in het thuisland of tijdens de vlucht naar Nederland hebben opgelopen. Volgens onderzoek kan de aanwezigheid van ouders na deze traumatische gebeurtenissen het risico op het ontwikkelen van psychische problemen bij kinderen verminderen. Alleenstaande gevluchte kinderen zijn meer kwetsbaar voor het ontwikkelen van psychische problemen, omdat zij vaak niet de hechte relaties hebben die hen kunnen helpen om te gaan met moeilijke gebeurtenissen.43 In Nederland aangekomen, ervaren de jongeren veel stress van familie in het buitenland.

De jongeren zelf noemen de onzekerheid rondom de gezinshereniging en de druk die ze vanuit hun familie ervaren om dit te regelen, hun grootste probleem. Ze maken zich zorgen over hun familie die nog niet in veiligheid is, en ze voelen een grote verantwoordelijkheid om hun familie naar Nederland te halen en financieel voor hen te zorgen.

Een jongeman van 23 jaar vertelt hierover: "[…] en wat familie betreft, zij verwachten meer dan je bent. Ze bellen iedere week: waar ben je, ga je ons helpen. Als je dat hoort is het heel moeilijk om verder te gaan met school. […] Dat houdt je wel tegen in je ontwikkeling."

Ten slotte benoemt een aantal begeleiders dat het ontbreken van een toekomstperspectief bijdraagt aan psychische problemen. Een begeleider en ervaringsdeskundige vertelt: "Begeleiders denken aan regels, maar dit is niet het belangrijkste. Amv's hebben hoop, perspectief en dromen nodig, anders loopt het zelfvertrouwen weg." Begeleiders vertellen dat de jongeren met verwachtingen naar Nederland komen die niet waargemaakt worden. Zo is het leven in Eritrea zwaar, maar wel eenvoudig. In Nederland is het leven complex en dat schrikt de jongeren af. Het is daardoor moeilijk om een toekomstperspectief te ontwikkelen: 'als je dit doet, dan kom je daar'.

43 K. Eide en A. Hjern (UNCHR), 'Unaccompanied Refugee Children – Vulnerability and Agency', Acta Paediatrica 2013, vol. 102, no. 7, p. 20. DOI: 10.1111/apa.12258.

Alleen volwassen worden

25

kinderombudsman

nationale ombudsman

Voorgaande factoren leiden volgens begeleiders, gemeenten en Nidos bij amv's regelmatig tot depressies, drugs- en alcoholverslavingen, psychoses, agressie en suïcide. Ook zijn er zorgen bij professionals over seksueel misbruik dat in Nederland plaatsvindt. Een gemeentemedewerker: "We zien dat voor het gebruik van een telefoon door meiden allerlei diensten worden verleend." Cijfers over de exacte omvang van de problematiek zijn niet bekend. Volgens het journalistiek onderzoekscollectief Lost in Europe – waarbij Argos het onderzoek in Nederland uitvoert – maken hulpverleners zich ernstig zorgen over de mentale gezondheid van jonge asielzoekers en steeg het aantal gevallen van 'zelfdestructief geweld' onder minderjarige migranten sinds 2015 explosief.44 Hulp komt niet altijd (op tijd) Internationaal onderzoek uit 2009 laat zien dat ongeveer 60% van de amv's psychische hulp nodig heeft. En dat slechts 10 tot 20% deze hulp ook daadwerkelijk krijgt.45 Het is onduidelijk of deze cijfers voor amv's in Nederland anno 2022 hetzelfde zijn. Echter, ook in het onderzoek van de ombudsmannen vertellen begeleiders dat een deel van de jongeren psychische problemen ervaren, maar dat ze in veel gevallen geen psychische hulp ontvangen. Dat komt deels omdat de jongeren niet open zijn over eigen mentale of gezondheidsproblemen en niet gemakkelijk om hulp vragen.

Begeleiders vertellen dat de cultuur hierin een grote rol speelt, waarin psychische problematiek een taboe is. Een begeleider geeft als voorbeeld: "Eritrese meisjes doen geen aangifte van mensenhandel of prostitutie. Ze zwijgen. Daardoor is het probleem ook niet landelijk in beeld. Ze zitten dus ook niet in de beschermde opvang. Dit is echt een groot probleem." Dat alle jongeren die wij spraken, vertelden dat het goed met ze gaat, is volgens begeleiders daarvoor tekenend. Een andere reden die begeleiders noemen waarom hulp niet (op tijd) komt, is dat er steeds weer andere begeleiders en hulpverleners bij amv's betrokken zijn. Daardoor missen jongeren het vertrouwen om zich kwetsbaar op te stellen en worden signalen gemist.

Een begeleider vertelt: "Er was zelfdoding van een jongere van 19. Door alle knips in zijn vertrouwenspersonen hebben we op zijn minst dingen laten liggen. De GGZ is bovendien niet cultuursensitief ingericht. Het leed hadden we niet weg kunnen nemen, maar we hadden op zijn minst een betrouwbare vaste persoon kunnen zijn. Het was een intelligente jongen, die door taalgebrek te laag ingeschat was. Daardoor is het kind in nood gekomen."

Wanneer duidelijk is dat een jongere hulp nodig heeft, is het ten slotte niet altijd makkelijk om dit te regelen. Voor 18 jaar kan hulp worden geboden vanuit de Jeugdwet. Dit wordt dan geregeld door de begeleiders en de jeugdbeschermers van Nidos. Een begeleider vertelt: "Amv's passen onvoldoende in de jeugdhulp. Ze zijn complex, maar eigenlijk ook niet. Het zijn kinderen met een soms traumatisch verleden, maar ze zijn daadkrachtig. Er moet veel meer hulp op maat komen. Ze passen niet binnen de lijntjes." Daarnaast kampt de jeugdhulp met wachtlijsten, waardoor hulp ook niet snel kan worden ingezet. Een begeleider vertelt over een pupil die traumaverwerking nodig had: "Tegen de tijd dat hij hiervoor terecht kon bij de GGZ was hij al bijna 19. Dit had eerder moeten gebeuren, op zijn 16e of 17e."

44 Zie hiervoor www.lostineurope.eu. 45 J. Huemer, N.S. Karnik, S. Voelkl-Kernstock, E. Granditsch, K. Dervic, M.H. Friedrich & H. Steiner (UNCHR), 'Mental health issues in unaccompanied refugee minors', Child and Adolescent Psychiatry and Mental Health, vol 3, no 13, p. 20. DOI: 10.1186/1753-2000-3-13.

Alleen volwassen worden

26

kinderombudsman

nationale ombudsman

De jongeren hebben bovendien behoefte aan cultuursensitieve hulpverlening en dan het liefst in hun eigen taal. Zo zegt een 22-jarige jongeman uit Eritrea in reactie op de vraag of psychische hulpverlening goed zou zijn voor amv's: "Ja, maar wel in hun eigen taal. Want nuances zijn voor ons in het Nederlands en via een tolk moeilijk over te brengen." Helaas zijn er in Nederland maar weinig aanbieders die hier aan voldoen. Een ander probleem is dat de overgang van jeugd GGZ naar de volwassen GGZ vaak niet goed verloopt. Begeleiders vertellen dat traumabehandeling na 18 jaar alleen voortgezet kan worden als de gemeente verlengde jeugdhulp inkoopt voor na 18 jaar. Gebeurt dat niet dan moet de behandeling worden stopgezet. Na 18 jaar moet de jongere dan zelf via de zorgverzekeringswet zijn weg naar de GGZ vinden.46

46 Zie hiervoor www.kenniscentrum-kjp.nl/gemeenten/18-min-18-plus/

Alleen volwassen worden

27

kinderombudsman

nationale ombudsman

4. Is de ondersteuning in de praktijk adequaat om problemen na 18 jaar te voorkomen? In hoofdstuk 2 is beschreven wat de jongeren uit dit onderzoek kenmerkt. In hoofdstuk 3 is beschreven waar de jongeren tegenaan lopen vanaf 18 jaar, mede gelet op de bijzondere omstandigheden waar zij in verkeren. In dit hoofdstuk bespreken we – vanuit het perspectief van de jongeren en begeleiders – hoe de begeleiding er in de praktijk uitziet voor amv's vanaf 18 jaar, wat ze nodig hebben en waar knelpunten in de geboden begeleiding precies zitten.

4.1.

Hoe ziet de begeleiding er in de praktijk uit vanaf 18 jaar? Gemeenten kunnen alleenstaande vluchtelingenkinderen vanaf 18 jaar ondersteunen door gebruik te maken van voorzieningen die ook beschikbaar zijn voor andere inwoners: de Wmo, Participatiewet of maatschappelijke begeleiding vanuit VluchtelingenWerk. Of gemeenten dit doen en op welke wijze verschilt sterk in de praktijk. In dit onderzoek kwamen grofweg drie manieren naar voren waarop gemeenten de jongeren ondersteunen. Hulp vanuit VluchtelingenWerk In een deel van de gemeenten is het uitgangspunt dat de jongere vanaf 18 jaar alles zelf regelt en daarbij in de eerste periode hulp kan krijgen bij VluchtelingenWerk. Uit gesprekken met lokale afdelingen van VluchtelingenWerk uit de bij dit onderzoek betrokken gemeenten, blijkt dat de hulp wordt geboden door vrijwilligers en vooral reactief is. Een jongere moet dus over het algemeen zelf naar het kantoor van VluchtelingenWerk komen als er een probleem is. De hulp die VluchtelingenWerk kan bieden, ziet vooral op het aanvragen van voorzieningen en hulp bij de gezinshereniging. Ondersteuning voor een paar uur per week Andere gemeenten bieden extra ondersteuning aan amv's op basis van de Wmo en/of Participatiewet.

Gemeenten zijn hiertoe niet verplicht, maar kunnen de jongeren voor een aantal uur per week ambulante begeleiding bieden, bijvoorbeeld van een wijkteam, participatiecoach of jongerencoach. Dit zijn professionals, maar ze hebben niet altijd specifieke kennis van de doelgroep. De begeleiding is meer proactief, omdat de begeleiders jongeren op vaste momenten thuis bezoeken, maar is veelal beperkt tot een paar uur per week. Verlenging van de opvang en begeleiding na 18 jaar Ten slotte is in sommige gemeenten geregeld dat de jongeren langer opgevangen en/of begeleid worden door de 18- begeleider. Wanneer een jongere nog een intensieve begeleidingsbehoefte heeft, wordt de 18- begeleiding en/of opvang verlengd met een half jaar of jaar. Deze variant wordt door gemeenten niet vaak toegepast, omdat de gemeente dit zelf moet bekostigen.

Een gemeentemedewerker vertelt: "Als er verlenging nodig is, behandelt de gemeente de situatie van de amv alsof het om verlengde jeugdzorg gaat, zoals het bij alle andere jongeren ook gaat. In dat geval zou het Centrum voor Jeugd en Gezin beoordelen of er verlenging nodig is en dat doen we voor een amv ook. Als het nodig is, wordt het uit eigen zak betaald."

Alleen volwassen worden

28

kinderombudsman

nationale ombudsman

Sommige gemeenten combineren de verschillende vormen, zodat ze per jongere kunnen bepalen welke begeleiding geboden wordt. Om te bepalen wat een jongere bij 18 jaar nodig heeft, is er meestal een casusoverleg met betrokken instanties voordat de amv 18 wordt. Dit overleg moet bijdragen aan een goede overdracht van Nidos en de 18- begeleider naar gemeenten. In sommige gemeenten is dit een beperkt overleg met alleen de gemeente en Nidos; in andere gemeenten zitten bijvoorbeeld ook school, een leerplichtambtenaar, VluchtelingenWerk, de Wmo-aanbieder, participatiecoaches aan tafel. Uit dit onderzoek blijkt bovendien dat de vorm van begeleiding die de jongeren krijgen, niet altijd afhangt van wat de jongere nodig heeft. Externe factoren zijn soms mede bepalend, vooral de vraag of er huisvesting beschikbaar is. Het komt regelmatig voor dat er bij 18 jaar geen huisvesting beschikbaar is, waardoor een jongere langer moet blijven wonen in de 18- opvanglocatie. Deze verlenging wordt door gemeenten bekostigd.

4.2.

Wat hebben de jongeren nodig vanaf 18 jaar? Voor amv's is een stapsgewijze overgang naar zelfstandigheid in hun eigen tempo noodzakelijk. Jongeren (en hun begeleiders) vertellen ons dat zij daarom ook na 18 jaar behoefte hebben aan begeleiding die voor hen laagdrempelig, proactief en vertrouwd is.

Een Syrische jongeman van 21 jaar vertelt: "Op dit moment kan ik niet alles zelfstandig regelen, maar ik krijg niet zo veel hulp van VluchtelingenWerk. Zij zeggen: jij bent al vier jaar in NL. Jij moet het zelf regelen. Maar ik kan nog niet alles zelfstandig."

Daarbij is belangrijk dat de begeleider getraind is om te werken met deze doelgroep en in kan spelen op cultuurspecifieke zaken en problemen. Sommige jongeren schamen zich, weten niet hoe ze om hulp moeten vragen en willen niet tot last zijn.

Zo vertelt een jongeman (20 jaar) uit Eritrea: "We gingen ook vaak dingen samen bezoeken en uitzoeken, dat vond ik erg fijn. Door de culturele verschillen heb je echt begeleiding nodig. In het begin is het niet erg, maar later is het erg belangrijk om je eigen weg te vinden. Je moet goed geïnformeerd worden."

Begeleiders wijzen er bovendien op dat vaardigheden en kwetsbaarheden kunnen verschillen per jongere. Daarom zou de duur, intensiteit en focus van de begeleiding daarop afgestemd moeten worden. Een begeleider: "Er is behoorlijk wat verschil in leerbaarheid van de jongeren. Sommige jongeren gaan als een speer en andere jongeren hebben veel moeite met het opnemen van nieuwe dingen. In één van de gemeenten waar ik werk is er een inburgeringscursus waar daar rekening mee wordt gehouden. Langzame en snellere klassen. Begeleiden op maat is heel erg belangrijk." De begeleiding moet zich richten op het creëren van een stabiele basis op de verschillende levensgebieden: netwerk, wonen, school en werk, inkomen, welzijn en gezondheid. Begeleiders wijzen op het nut van een toekomstplan gericht op deze levensgebieden, dat samen met de jongere opgesteld zou moeten worden. Een begeleider: "Er moet meer geïnvesteerd worden in een lange termijn plan. Niet alleen maar zo snel mogelijk aan het werk zetten. Meer inzetten op ambities van jongeren."

Alleen volwassen worden

29

kinderombudsman

nationale ombudsman

Ten slotte moeten problemen en oplossingen op de verschillende levensgebieden integraal opgepakt worden. De jongeren hebben vaak problemen op verschillende terreinen, die met elkaar samenhangen en elkaar kunnen versterken. Voor een integrale aanpak is een goede samenwerking tussen organisaties die bij de jongere betrokken zijn cruciaal. Het gaat dan in ieder geval om samenwerking tussen Nidos, scholen, woningcorporaties en verschillende afdelingen binnen gemeenten, zoals de sociale diensten en wijkteams. Een begeleider: "Vooral rondom jongeren valt er veel te winnen als stakeholders meer met elkaar in gesprek gaan. Meer ketensamenwerking en domeinsamenwerking. Ken als stakeholder je rol, maar het is ook belangrijk voor een amv om te weten bij wie hij voor wat terecht kan. Nu is er vaak sprake van kastje naar de muur binnen het sociale domein."

4.3.

Knelpunten in de praktijk Begeleiders, Nidos en ook gemeenten zelf benoemen dat de begeleiding op basis van de Wmo, Participatiewet en door vrijwilligers van VluchtelingenWerk vaak niet aansluit op de begeleidingsbehoefte van de jongeren uit dit onderzoek. De ondersteuning vóór 18 jaar vanuit begeleidende organisaties en de ISK is pedagogisch en beschermend van aard. Dit sluit niet aan op de begeleiding na 18 jaar die veelal vraaggericht en eisen stellend is. De organisaties die na 18 jaar bij amv's betrokken zijn, zoals sociale diensten of corporaties, zijn bovendien voor 18 jaar vaak nog nauwelijks in beeld, waardoor de begeleiding niet goed op elkaar aansluit. De mate waarin de jongeren binnen hun gemeente tegen problemen aanlopen kan sterk verschillen. Maar ook in gemeenten die zich extra inzetten voor de doelgroep, komen dezelfde soort signalen naar boven. Hieronder worden de belangrijkste knelpunten benoemd. Zoektocht naar begeleiding vanaf 18 jaar Begeleiders geven aan dat ze moeten 'leuren' bij de gemeente om begeleiding na 18 jaar te kunnen bieden aan de jongeren. Steeds moeten zij gemeenten ervan overtuigen dat begeleiding voor een bepaalde jongere echt nodig is, terwijl dat eigenlijk voor alle amv's die 18 jaar worden – in meer of mindere mate – gewenst is.

Volgens sommige begeleiders komt dit mede omdat gemeenten 'zelfredzaamheid' te beperkt uitleggen, namelijk dat een jongere geen uitkering meer nodig heeft.

Een begeleider: "De snelheid waarmee ambtenaren werken richting uitstroom uit de uitkering, heeft behoorlijke consequenties voor de jongeren. Het is niet bevorderlijk voor inburgeren en creëert teleurstellingen in het onderwijs. Binnen no-time stopt de jongere met school en dus stopt de studiefinanciering. Dan komt zo'n jongere weer in de uitkering; weer drie maanden wachten en dan zijn er weer nieuwe schulden, enzovoort. Het is een vicieuze cirkel. Het hoeft niet zo ingewikkeld te zijn. Maar dat is wel wat er nu gebeurt."

Als het lukt om voor een jongere ambulante begeleiding te regelen, is het aantal uren begeleiding per week vaak te weinig.

Een voorbeeld van een begeleider: "Ik gaf aan bij de gemeente dat er een beschikking nodig was van 20 uur per week voor de begeleiding van een jongere die 18 jaar was geworden. De gemeente gaf toen een beschikking af van 3 uur per week. Ik vond dit niet verantwoord: ze kenden de jongere al en hadden gezien dat een eerder traject niet werkte. […] Als er echt meer nodig is voor een jongere is dat heel moeilijk voor elkaar te krijgen."

Alleen volwassen worden

30

kinderombudsman

nationale ombudsman

Door het beperkte aantal uren is er vooral ruimte om de jongeren te helpen met praktische dingen, maar de noodzakelijke begeleiding in ontwikkelingstaken blijft achterwege. Begeleiders zetten er op in dat de jongeren de basis op orde krijgen, een huis, inkomen, netwerk, school/ werk en (geestelijke) gezondheid. Het beperkte aantal uren laat dat echter niet toe. Door het gebrek aan begeleiding ontstaan er binnen korte tijd nadat de begeleiding is gestopt alsnog problemen, waarop ingegrepen moet worden. De problemen zijn dan al uit de hand gelopen. Gemeenten en begeleiders wijzen daarbij ook op de gevolgen voor de samenleving. Het geld dat niet wordt geïnvesteerd om de jongeren duurzaam zelfredzaam te maken, wordt vervolgens uitgegeven aan kosten voor de GGZ, bijstand en schuldhulpverlening. Begeleiding is niet 'outreachend' genoeg Een volgend knelpunt is dat de begeleiding vaak niet voldoende 'outreachend' is. De jongeren moeten zelf contact opnemen met een instantie om aan te geven dat ze hulp nodig hebben. Alle begeleiders geven aan dat deze jongeren dit over het algemeen niet doen. Een medewerker van VluchtelingenWerk vertelt: "Wij verwachten dat ze hier op kantoor komen als ze vragen hebben en als ze niet komen, kunnen we nabellen. Maar als ze niet komen, niet willen komen, dan verdwijnt die jongere uit beeld.

Als iemand ineens 2 maanden later met een zak post en schulden op de stoep komt, is het vaak te laat." Een andere begeleider: "Na 6 maanden stopte de begeleiding van een amv. Het ging niet goed met hem, hij zat niet lekker in zijn vel en had schulden. Ik heb dit gemeld bij het wijkteam, maar het werd niet opgepakt. Zo bleef het probleem hangen, waardoor er in de tussentijd voor deze jongen al veel fout was gegaan. Er werd bijvoorbeeld verwezen naar een inloopspreekuur, terwijl dit niet helpt." Als er wel wekelijkse begeleiding is, is die begeleiding vaak alsnog niet 'outreachend' en laagdrempelig genoeg. De begeleider komt bijvoorbeeld op een vast moment in de week langs, maar als de jongere de afspraak mist, dan is er pas een week later weer contact.

Een begeleider: "Ik begeleidde een jongen, die naar het mbo ging. Hij was slim, maar was nog heel jeugdig in gedrag. Ik belde hem elke ochtend even, om hem aan te moedigen naar school te gaan. Toen werd de begeleiding overgenomen door een Wmo-aanbieder, die één keer in de week langsging. Binnen korte tijd is hij van school getrapt."

Geen vaste begeleiders Een volgend probleem is dat er een 'knip' zit in de begeleiding: na 18 jaar krijgt de amv vaak een andere begeleider dan voor 18 jaar. Bijvoorbeeld omdat de organisatie die de 18- begeleiding biedt, geen contractpartner is voor de Wmo. Of omdat de begeleiding door VluchtelingenWerk wordt geboden. De vertrouwensband moet dan weer opnieuw opgebouwd worden en dat kost veel tijd. Als de begeleiding beperkt is, is het nog moeilijker om die vertrouwensband op te bouwen. Het risico is daardoor dat de jongeren niet openstaan voor de begeleiding en hun problemen niet delen. Een begeleider geeft aan dat zij vaak als reactie bij amv's ziet: "Je begrijpt mij niet, dus waarom zou ik erop vertrouwen dat je mij kan helpen?"

Een begeleider vertelt: "Je moet de jongeren blijven monitoren na 18 jaar en niet pas als het al slecht gaat met de jongere. Dan kun je eerder ingrijpen. Ik ben zelf onderdeel geworden van het netwerk van veel ex-amv's. Ik zie ze dus op feestjes of bij filmavonden. Dat zijn laagdrempelige momenten om te checken hoe het met ze gaat."

Alleen volwassen worden

31

kinderombudsman

nationale ombudsman

Geen gespecialiseerde jeugdprofessionals, die cultuursensitief werken Ten slotte blijkt uit het onderzoek dat de begeleiding die de jongeren na 18 jaar krijgen, vaak niet gespecialiseerd en cultuursensitief genoeg is. Vrijwilligers, maar ook gemeentemedewerkers hebben vaak niet voldoende ervaring met de doelgroep, waardoor de begeleiding niet effectief is. Een begeleider: "VluchtelingenWerk doet wat ze kunnen, maar er ontbreekt wel veel expertise bij oudere vrijwilligers en studenten en maar 1 uur per week is onvoldoende om een band te creëren met de jongeren." Een begeleider ziet dat vrijwilligers vanwege hun gebrek aan kennis over de doelgroep regelmatig vastlopen in hun contact met amv's: "Ze kennen de doelgroep en cultuur vaak niet goed genoeg en worden daarom vaak snel overvraagd. [..] Ook kunnen de verwachtingen van de vrijwilligers hoog zijn, wat tot frustratie kan leiden. Jongeren komen niet op tijd, bellen niet af, etcetera." Begeleiders geven aan dat dit ervoor zorgt dat gedrag van de jongeren verkeerd wordt uitgelegd en dat de hulpverlening niet aansluit op wat de jongere nodig heeft.

Een Syrische jongeman van 18 jaar legt uit: "Een vriend van mij ging niet altijd naar school. En kreeg toen problemen met zijn uitkering. De meeste jongens bedoelen het niet verkeerd, maar hebben serieuze andere problemen. En als zij minder geld krijgen, zorgt dit alleen maar voor problemen. Als jongens lui zijn of geen zin hebben in school, als ze de hele dag hasjiesj roken, kan het wel werken, maar er zijn ook jongens die niet kunnen gaan door andere omstandigheden. De gemeente moet de reden begrijpen."

Alleen volwassen worden

32

kinderombudsman

nationale ombudsman

5. Waarom lukt het de overheid niet om na 18 jaar de noodzakelijke ondersteuning te geven? Uit hoofdstuk 4 blijkt dat de begeleiding aan alleenstaande vluchtelingenkinderen in de overgang naar meerderjarigheid vaak niet aansluit op hetgeen zij nodig hebben. In dit hoofdstuk wordt – vanuit de invalshoek van gemeenten – besproken wat de oorzaken zijn van de knelpunten in de begeleiding van de jongeren vanaf 18 jaar en waarom deze nog niet zijn weggenomen. Dit zijn zowel knelpunten op gemeentelijk niveau als op landelijk niveau.

5.1.

Gemeenten zien intensieve begeleidingsbehoefte, maar lopen vast Gemeenten die wij spraken zien dat amv's na 18 jaar nog intensieve begeleiding nodig hebben om te voorkomen dat ze vastlopen. Toen zij deze jongeren opvingen – veelal na de grote instroom van vluchtelingen in 2015 en 2016 – hebben zij onderschat hoeveel dit van de gemeente zou vragen. Gemeenten hadden aanvankelijk gedacht dat Nidos het grootste deel van de begeleiding voor 18 jaar op zich zou nemen. In de praktijk bleek dat er vooral 16- en 17-jarigen naar hun gemeenten kwamen, die maar kort gebruik konden maken van de opvang en begeleiding via Nidos. Er bleek veel inzet vanuit de gemeente nodig om ervoor te zorgen dat de jongeren in hun gemeente zich vanaf 18 jaar zouden redden.

Een gemeentemedewerker: "Het vroeg veel meer inzet en geld dan de gemeente vooraf had voorzien. […] Het is anders dan het huisvesten van andere asielzoekers."

Gemeenten vinden het moeilijk om aan deze intensieve begeleidingsbehoefte tegemoet te komen. Zij geven daarvoor een aantal redenen. Reguliere voorzieningen zijn niet passend voor de begeleiding aan amv's Zoals in hoofdstuk 4 ook is benoemd, sluiten de bestaande voorzieningen van de Wmo, Participatiewet en VluchtelingenWerk niet voldoende aan op de intensieve begeleidingsbehoefte van amv's. Daar waar deze jongeren vooral behoefte hebben aan proactieve, vertrouwde en gespecialiseerde begeleiders, is de hulp vanuit de Wmo en door VluchtelingenWerk vooral vraaggericht en de begeleiding op basis van de Participatiewet eisen stellend. Deze voorzieningen zijn niet voldoende gericht op de ontwikkelings- en adolescententaken waarvoor de jongeren staan. Bestaande processen ontbreken Een deel van de gemeenten ziet zich genoodzaakt om daarom voor alleenstaande vluchtelingenkinderen een aparte aanpak te ontwikkelen. Zij lopen er daarbij tegenaan dat er geen bestaande processen zijn, zoals in de jeugdzorg. De opvang en begeleiding van amv's – zoals verzorgd door Nidos – is namelijk niet geregeld in de Jeugdwet, maar in asielwetgeving. En die opvang en begeleiding stopt in principe als zij 18 jaar worden. Alles wat de gemeente na 18 jaar voor de jongeren doet is extra en niet standaard geregeld. Daardoor moet bij elke situatie bekeken worden hoe het aangepakt moet worden.

Een gemeentemedewerker: "Bij alles wat we doen is de vraag: 'Oh, hoe doen we dat dan?' Niets is standaard ingeregeld, de processen die je wil automatiseren zijn er niet." Doordat gemeenten vooraf vaak niet hadden ingeschat dat er intensieve begeleiding nodig was, liepen zij na plaatsing van de jongeren in hun gemeente direct achter de feiten aan.

Een gemeentemedewerker: "Op een dag stonden er ineens vier amv's met hun begeleider aan het Jongerenloket met de vraag wat er moest gebeuren na hun 18e verjaardag. De gemeente had voor die tijd niks geregeld voor deze groep."

Alleen volwassen worden

33

kinderombudsman

nationale ombudsman

Integraal werken is moeilijk Gemeenten geven aan dat ze met vallen en opstaan deze processen proberen vorm te geven, maar ze lopen er tegenaan dat er bij veel jongeren waarop dit onderzoek zich richt sprake is van complexe en gestapelde problemen. Het blijkt moeilijk om deze problemen integraal op te pakken, omdat er zoveel partijen betrokken zijn. Binnen de gemeente moeten verschillende afdelingen met verschillende wettelijke kaders op één lijn komen. Ook moet de gemeente samenwerken met organisaties buiten de gemeente, zoals begeleidende organisaties, Nidos, scholen en woningcorporaties, waarbij ieder zijn eigen taken en verantwoordelijkheden heeft. Gemeenten geven aan dat vaak niet duidelijk is wie wat doet en dat er daardoor frictie ontstaat, waar uiteindelijk de jongeren de dupe van worden.

Een gemeentemedewerker vertelt: "Als amv's 18 worden is er een grijs gebied. Steeds is er de vraag wie verantwoordelijk is. Daardoor ontstond er gedoe tussen de gemeente en Nidos. Het ging niet meer over de kinderen, maar over andere belangen. […] Het voelde als falen."

Niet alleen gemeenten vinden de samenwerking met andere partijen lastig. Doordat elke gemeente het anders aanpakt en de gemeentelijke infrastructuur zo complex is, moeten begeleidende organisaties en Nidos steeds andere processen bedenken en afspraken maken. Een jeugdbeschermer van Nidos vertelt: "Door de enorme verschillen tussen gemeenten is het voor betrokken jeugdbeschermers soms zoeken hoe het goed te organiseren. In veel gemeenten is het zoeken wie wat doet en welke partij welke taak heeft. Dit is vaak onduidelijk. Voor de jongeren is het daardoor ook onduidelijk waar ze terecht moeten met bepaalde zaken." Kennis over amv's is beperkt Ondanks hun inspanningen voor de jongeren, geven veel gemeenten aan te twijfelen of wat ze doen voldoende en passend is om de jongeren te begeleiden naar zelfstandigheid. Ze ervaren een gebrek aan kennis over wat de jongeren in hun gemeente voor problemen hebben, waar hun behoeften liggen en hoe ze verbinding kunnen maken met de jongeren. Verschillende gemeenten hebben behoefte aan meer informatie over de jongeren die in hun gemeente komen wonen en aan professionals die cultuursensitief kunnen werken en de taal van de jongeren spreken. In dit onderzoek zien we dat er daarbij weinig kennis tussen gemeenten wordt gedeeld en er dus weinig van elkaar wordt geleerd.

Een gemeentemedewerker zegt hierover: "Elke gemeente doet maar wat en dat is zonde. We kunnen beter met elkaar het wiel uitvinden, dan allemaal dezelfde fouten maken."

Daarnaast mist er in de gemeenten een beeld van hoe het met de jongeren op langere termijn gaat. Als de begeleiding stopt zijn veel amv's uit beeld van de gemeente en begeleidende organisaties. Daardoor is het moeilijk vast te stellen of de aanpak van de gemeente effectief is en weten gemeenten vaak niet of het goed gaat met de jongeren in hun gemeente.

Alleen volwassen worden

34

kinderombudsman

nationale ombudsman

Gebrek aan middelen De zorg aan amv's drukt zwaar op de gemeentelijke voorzieningen, zoals het uitkeringsbestand, scholing en woningen. Die druk wordt verzwaard door nareizende familieleden, die ook in de gemeente gehuisvest moeten worden. De extra begeleiding die gemeenten bieden aan deze jongeren gaat vaak buiten de bestaande voorzieningen om en daar is geld voor nodig. Gemeenten lopen er verder tegenaan dat als er bij 18 jaar niet direct woonruimte beschikbaar is, de jongeren langer op de opvanglocatie blijven wonen. Zij moeten de kosten daarvoor zelf dragen. Dit leidt tot hoge zgn. overschrijdingskosten. Een gemeentemedewerker: "Wij geven als gemeente tonnen per kwartaal uit aan overschrijdingskosten. […] Het is nou eenmaal gemeenten tegen Nidos. Nidos zegt: wij zijn klaar vanaf 18. Gemeenten zeggen: 'sorry we hebben net ons huis nog niet klaar staan bij 18 jaar, maar volgende maand is het verder'. En dan wordt er toch weer naar de gemeenten gekeken." Gemeenten, Nidos en begeleiders geven aan dat daardoor de discussie rondom begeleiding aan amv's te veel gaat over kosten en organisatiebelangen in plaats van wat deze jongeren nodig hebben. Jongeren zijn afhankelijk van politiek-bestuurlijk commitment binnen hun gemeente Gemeentemedewerkers maken zich zorgen over de continuïteit van de begeleiding aan amv's binnen hun gemeente.

Er is veel politiek-bestuurlijk commitment binnen de gemeente nodig om de extra begeleiding die de jongeren nodig hebben, te realiseren. Als die er niet is, leidt dit tot verschraling van de begeleiding of gemeenten besluiten geen alleenstaande vluchtelingen­ kinderen meer op te vangen. Daarmee gaat de moeizaam opgebouwde infrastructuur en kennis verloren.

Een begeleider van een gemeente waar de opvang is gestopt: "De lijntjes met school waren kort, taalonderwijs goed, begeleiders zijn goed. Alle jongeren zijn nu onderdeel van een groot netwerk. Ze kunnen bij elkaar langs, bij begeleiders terecht voor vragen, echt een gemeenschap. Door de sluiting van de locaties wordt dat nu niet gecontinueerd. Begeleiders gaan weg. Er is een infrastructuur opgebouwd die goed is voor de jongeren en die wordt nu onderbroken. Het is zonde dat je dat nu ergens weer opnieuw moet gaan opbouwen."

Nidos geeft aan dat het gebrek aan draagvlak onder gemeenten om amv's op te vangen, te voelen is bij de huidige hoge instroom van amv's in Nederland: er zijn veel gemeenten die niet willen meewerken. Sinds half december is er een wachtlijst ontstaan bij de doorstroom van amv's vanuit aanmeldcentra en procesopvanglocaties (hier verblijven amv's op het moment dat de IND hun vergunningaanvraag beoordeelt) naar de kleinschalige opvang van Nidos. Dit is problematisch voor amv's, omdat die locaties grootschaliger zijn en amv's langer moeten wachten op (passende) begeleiding. Om deze wachtlijst terug te dringen is (onder meer) medewerking van gemeenten nodig.47

5.2.

Regie van het Rijk wordt gemist Gemeenten, Nidos en begeleiders vinden het noodzakelijk dat het Rijk de regie neemt om de problemen in de begeleiding van amv's vanaf 18 jaar op te lossen. Dit is herhaaldelijk bij het Rijk aangekaart, maar tot op heden is er nog geen structurele oplossing vanuit het Rijk gerealiseerd.

47 Kinderombudsvrouw: kinderen in Ter Apel verwaarloosd, nieuwsbericht van 15 april 2022 op nos.nl; Kamerbrief van de Staatsecretaris van Justitie en Veiligheid van 21 april 2022, 3973864; Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 1886.

Alleen volwassen worden

35

kinderombudsman

nationale ombudsman

Landelijke regeling noodzakelijk Gemeenten, Nidos en begeleiders zijn van mening dat een landelijke regeling noodzakelijk is om de knelpunten in de begeleiding aan amv's vanaf 18 jaar op te lossen. Ze trekken daarbij de vergelijking met de Jeugdwet, waarin de ondersteuning voor andere jongvolwassenen in een kwetsbare positie is geregeld die wel door kan lopen na 18 jaar. Enkele jaren geleden is ten aanzien van deze jongvolwassenen geconcludeerd dat niet de kalenderleeftijd van 18 jaar doorslaggevend moet zijn, maar de zelfstandigheid van de jongere. De wetgever heeft vastgesteld dat jongeren die in een pleeggezin of gezinshuis wonen vaak die zelfstandigheid nog niet hebben. En dat het daarom goed is als zij nog tot 21 jaar bij hun pleegouders of in het gezinshuis mogen wonen, tenzij ze dat zelf niet willen.48 Bovendien biedt de Jeugdwet de mogelijkheid om alle vormen van jeugdhulp te verlengen tot 23 jaar, als dat nodig is. Voor amv's is deze optie er niet. Zij vallen namelijk in een ander wettelijk hokje: opvang en begeleiding is voor hen niet geregeld in de Jeugdwet, maar in asielwetgeving. Dat is de reden dat gemeenten vanaf 18 jaar voor deze jongeren moeten terugvallen op de voorzieningen die ook voor andere burgers beschikbaar zijn, zoals de Wmo en Participatiewet.

Hiervoor werd beschreven waarom deze voorzieningen onvoldoende oplossing bieden voor deze jongeren die in zulke bijzondere omstandigheden verkeren. De geïnterviewden vinden het niet te rechtvaardigen dat eenzelfde soort voorziening als uit de Jeugdwet niet is geregeld voor alleenstaande gevluchte kinderen, die in sommige opzichten wellicht nog kwetsbaarder zijn, door het ontbreken van enig netwerk en de onbekendheid met onze samenleving.

Een begeleider: "Het gaat over kinderrechten; we schenden het verdrag. We hebben voor Nederlandse kinderen de landelijke integrale aanpak, maar niet voor deze kinderen. Dat vind ik zo schaamtevol." Een medewerker van een gemeente: "We proberen vanuit het kind te kijken, maar er zijn spanningen door het beschikbare budget. Bij reguliere verlengde pleegzorg lopen de bedragen die daarin omgaan mee in de discussies met het Rijk. Maar deze groep valt altijd buiten al dat soort vergoedingendiscussies van het Rijk. Het Rijk gaat ervanuit dat wij het allemaal zelf oplossen."

48 Kamerstukken II 2020/21, 35833, 3 (MvT).

Alleen volwassen worden

36

kinderombudsman

nationale ombudsman

Wat vindt de Rijksoverheid? Bij het Rijk zijn de problemen in de begeleiding van amv's vaak onder de aandacht gebracht en is verzocht om meer regie vanuit het Rijk, bijvoorbeeld door UNHCR, de VNG en Nidos.49 Ook in de Tweede Kamer zijn door verschillende partijen zorgen geuit. In reactie op twee moties en Kamervragen, gaf de toenmalige Staatssecretaris van J&V aan zich voor te kunnen stellen dat voor een verantwoorde overgang naar 18 jaar voor amv’s een uniforme regeling voordelen heeft. Ze zag echter geen ruimte om hiervoor financiële middelen ter beschikking te stellen en benadrukte dat niet het ministerie, maar gemeenten in de eerste plaats verantwoordelijk zijn. Wel wees zij op gesprekken op ambtelijk niveau met relevante organisaties en departementen over (on)mogelijkheden voor betere begeleiding.50 Met de hoge instroom van amv's sinds de zomer van 2021 heeft het vorige kabinet eind vorig jaar alsnog incidenteel 10 miljoen euro vrijgemaakt voor gemeenten ten behoeve van de verlengde opvang en begeleiding van deze groep amv's. Of er een structurele oplossing komt, is nog onduidelijk.

De huidige Staatssecretaris van J&V gaf recent aan dat momenteel wordt bezien of het standaard verlengen van opvang en begeleiding van amv's tot 21 jaar bijdraagt aan een betere voorbereiding op volwassenen zelfstandigheid en daarbij de resultaten van het onderzoek van de ombudsmannen af te wachten.51 De ombudsmannen spraken met ambtenaren van betrokken ministeries om te horen wat het ambtelijk overleg waarover de vorige Staatssecretaris van J&V sprak, oplevert. Naast het ministerie van J&V zijn dat de ministeries van VWS, BZK, OCW en SZW. De meeste betrokken Rijksambtenaren zijn van mening dat een regeling voor verlengde opvang en begeleiding veel van de in dit rapport gesignaleerde knelpunten wegneemt. Tot op heden is het echter niet gelukt om dit te realiseren, omdat de onderwerpen waarop de jongeren vanaf 18 jaar problemen ondervinden, belegd zijn bij verschillende ministeries en dat geen van die ministeries de regie heeft voor de groep als geheel, zoals dat wel geldt voor de jeugdzorg. Steeds speelt daardoor de discussie wie (financieel) over de brug moet komen.

Een Rijksambtenaar: "Er is bij dit vraagstuk geen duidelijke hoofdverantwoordelijke en het is dus niet duidelijk waar het budget vandaan moet komen." Een Rijksambtenaar: "We praten met elkaar al jaren in een cirkeltje over amv's. Een actieplan is nooit van de grond gekomen."

49 UNHCR Nederland, In de eerste plaats een kind, Den Haag: UNHCR Nederland 2019; VNG, Blijvende inspanning gemeenten betaalt zich nog niet terug, nieuwsbericht van 20 november 2021 en Jaarverslag Nidos, 2019. 50 Kamerstukken II 2020/21, 27062, nr. 118 en Kamerstukken II 2020/21, 1722 (Aanhangsel). 51 Kamerstukken II 2021/22, 35925 VI, 135.

Alleen volwassen worden

37

kinderombudsman

6. 6.1.

nationale ombudsman

Conclusie en aanbevelingen Alleenstaande vluchtelingenkinderen na 18 jaar te veel aan hun lot overgelaten Voor dit onderzoek spraken de ombudsmannen met krachtige jonge mensen, die graag mee willen doen in Nederland. Door trauma's en doordat zij zich in een vreemd land alleen moeten redden, bevinden ze zich in een bijzonder kwetsbare positie. Tegen die achtergrond moet er niet alleen bij aankomst in Nederland, maar juist ook als zij 18 jaar worden, veel geregeld worden: studie en/of werk, inkomen, eigen rekeningen betalen, een zorgverzekering afsluiten en zelfstandig wonen. Dit is voor veel (jonge) mensen op zichzelf al een hele uitdaging. Daar komt voor amv's nog bij dat er vaak een netwerk ontbreekt van familie of vrienden om te vragen hoe dingen werken of om op terug te vallen als er iets misgaat. Bovendien is het verschil tussen het land van herkomst en Nederland voor veel van deze jongeren enorm groot: de vaardigheden die zij hebben ontwikkeld in hun thuisland en op reis, zijn niet de vaardigheden waarmee je je redt in Nederland. Als er vanaf 18 jaar geen of onvoldoende begeleiding is, kunnen de problemen voor de jongeren zich snel opstapelen. Ze vallen bijvoorbeeld uit op school en er kunnen financiële en psychische problemen ontstaan. Alleenstaande vluchtelingenkinderen krijgen tot 18 jaar opvang en begeleiding via Nidos.