220517 Informeren over organisatieontwikkelingen bij de RUD Utrecht (401443)
Tekst van het document
Hoe richten we het relatiebeheer tussen de deelnemers en de RUD zodanig in, dat potentieel ‘gedoe’ zoveel als mogelijk voorkomen wordt? Wat is de optimale verhouding tussen de uitvoeringsopdracht in de DVO en aanvullende opdrachten? Wat is de optimale vorm van de DVO in relatie tot de aanvullende opdrachten? Welke taken brengen we onder bij de RUD5? In hoeverre kunnen hierbij verschillen tussen deelnemers bestaan? Wat mogen we verwachten van de dienstverlening? In hoeverre mogen opdrachtgevers competenties voor complexe casussen en (bestuurs)advisering verwachten? Of accepteren we dat deze competenties maar beperkt aanwezig zijn bij de RUD en organiseren de betreffende deelnemers dit zelf 6? Wanneer is het ‘goed’? Welke kwaliteitseisen hebben we? Welke budget past bij de besturing die we wensen? Welke investeringen zijn (mogelijk) nodig en welke investeringen zijn we bereid om te doen?
Mede gezien de ontwikkelingen rondom Omgevingswet, bodem, energietransitie, etc. Bijvoorbeeld door zelf de projectleider te leveren voor een complex dossier, die vervolgens de benodigde inhoudelijke kennis van de RUD benut. 5 6
61679 – Vertrouwelijk
Deel 2 Onderbouwing van de analyse
18
19
61679 – Vertrouwelijk
4. RUD als uitvoeringsorganisatie (bedrijfsvoering) 4.1 Hoe is het geregeld? Het eerste onderwerp van deze paragraaf is de bedrijfscyclus van de RUD. Vervolgens gaan we in op het personeelsbestand en het loongebouw van de RUD.
Bedrijfscyclus van de RUD is op orde Om te beoordelen in hoeverre de RUD Utrecht ‘in control’ is, hebben we een analysekader (toetsingskader) ontwikkeld. Aan de hand van dit toetsingskader hebben we getoetst in hoeverre de RUD Utrecht in de huidige situatie de bedrijfscyclus op orde heeft. De volgende feiten geven aanleiding om te veronderstellen dat dit het geval is: •
De P&C cyclus voldoet aan de wettelijke verplichtingen.
•
De begroting is meerjarig in evenwicht.
•
In de bestuursrapportage wordt gerapporteerd op indicatoren zoals vastgesteld in de programmabegroting. Deze indicatoren zijn samen met de deelnemers ontwikkeld. Twee van de indicatoren staan op rood; de overige indicatoren staan op oranje of groen.
•
De jaarrekeningen laten afwisselend relatief beperkte overschotten en tekorten zien. De nu volgende tabel bevat een analyse van de laatste drie jaar.
•
Boekjaar
Overschot/ tekort
Belangrijkste oorzaak (bron: betreffende jaarrekening)
2016
€ 306.261 overschot
Aantal incidentele meevallers in de lastensfeer
2017
€ 353.000 tekort
Aantal eenmalige kosten: extra inhuur op ICT als gevolg van ziekte, extra inzet op financiën t.b.v. invoering output financiering, hogere materiële kosten (die doorbelast kunnen worden)
2018
€ 615.000 overschot
Achterblijvende investeringen (als gevolg van de nog te maken ICT-keuzes) en lagere huisvestingslasten (voornamelijk i.v.m. de lagere afrekening servicekosten 2017)
De accountant heeft een goedkeurende verklaring afgegeven op de jaarrekeningen van de RUD sinds de start. In de managementletter van de accountant komen geen grote, dringende risico’s naar voren.
•
Er is een producten- en dienstencatalogus (PDC). De deelnemers kunnen via de afname van producten- en diensten sturen op wat de RUD Utrecht voor de betreffende deelnemer doet. Deze afspraken worden vastgelegd in DVO’s. Onderlegger voor de DVO is het uitvoeringsprogramma, waarin de aantallen in te zetten uren en de planning is vastgelegd.
•
Er is sprake van outputfinanciering. De inzet voor elke deelnemer wordt vastgelegd in uren. Vanuit het motto “niet geschreven = niet betaald” wordt door het management er strak op gestuurd dat de medewerkers elke week hun uren schrijven. Citaat uit de jaarrekening 2018: Het afgelopen jaar is de RUD Utrecht voor het eerst afgerekend op basis van de afgenomen producten en diensten. Daarmee is de financiering transparanter en eerlijker gemaakt. Om deze stap te kunnen maken, hebben we in 2018 binnen de organisatie strak toegezien op tijdschrijven en efficiënt werken. De opdrachtgevers betalen voor wat ze gekregen hebben en dit is in 2018 succesvol verlopen.
61679 – Vertrouwelijk
20
De geschreven uren worden afgezet tegen de norm. Om het verschil tussen de feitelijk geschreven uren en de
•
normuren voor een bepaalde dienst te kunnen te monitoren is een dashboard beschikbaar. Daar waar grote afwijkingen zijn tussen de norm en de feitelijk geschreven uren gaat de coördinator in gesprek met de betreffende medewerker. Elk kwartaal worden de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van het uitvoeringsprogramma met elke deelnemer besproken. •
Er is een verplichtingenadministratie7.
•
De RUD werkt met een risicomanagementsysteem. In het kader hiervan zijn de belangrijkste risico’s geïdentificeerd. Door de koppeling van het risicomanagementsysteem aan de P&C cyclus van de RUD Utrecht wordt drie keer per jaar over de risico’s gerapporteerd. Dat is bij de programmabegroting, de bestuurlijke voortgangsrapportage (alleen significante afwijkingen) en de jaarrekening. Voor wat betreft de capaciteits-, ervarings- en kenniscriteria van de kwaliteitscriteria geldt dat de RUD Utrecht
•
hieraan voldoet sinds 2017. De RUD Utrecht is bezig met strategisch personeelsplanning. In de jaarstukken 2018 lezen wij hierover het
•
volgende: Vanuit de strategische personeelsplanning (SPP) is er aandacht voor het thema opleiden en ontwikkelen. Aan alle RUD-ers is gevraagd na te denken over hun ontwikkeling, competenties en talenten. Deze punten worden besproken in het goede gesprek, CAO 2017-2018, tussen de medewerker en de leidinggevende. Op deze manier krijgen we steeds beter zicht op welke talenten we in huis hebben, zodat we die in kunnen zetten. Ook is er vanuit SPP continu aandacht voor duurzame inzetbaarheid, instroom van nieuwe medewerkers en kennisbehoud. Gesprekken met het Georganiseerd Overleg (GO) hebben geleid tot een akkoord over een generatiepact en de regeling is opgesteld. Het doel van het generatiepact is de duurzame inzetbaarheid van de oudere medewerkers te vergroten en daarbij ruimte te creëren voor de instroom van nieuwe medewerkers. Gezien deze feiten is onze conclusie dat de bedrijfscyclus van de RUD op orde is. Tegelijkertijd constateren wij in het onderzoek dat er regelmatig ‘gedoe’ is tussen de RUD en deelnemers (het gaat dan met name om de provincie Utrecht en de gemeente Utrecht) over de kwaliteit van de geleverde prestaties inzake (met name) complexe bestuurlijke dossiers, de voor deze dienstverlening in rekening gebrachte kosten en de mate waarin de deelnemers hierop kunnen sturen. In de volgende paragraaf (‘Hoe gaat het in de praktijk’) gaan wij hier nader op in.
Opbouw personeelsbestand RUD In deze paragraaf geven we inzicht in het personeelsbestand van de RUD8, zowel op het niveau van het primair proces als ook RUD-breed. De nu volgende tabel laat het aantal het dienstjaren zien van de formatie van de RUD, ingedeeld naar primair proces en totale formatie.
Via een verplichtingenadministratie heeft een organisatie meer grip op c.q. inzicht in aangegane verplichtingen, waardoor betere budgetbewaking mogelijk is. 8 Deze cijfers ((en de andere cijfers in deze paragraaf) zijn aangeleverd door de RUD. 7
21
61679 – Vertrouwelijk
Primair proces
Totale formatie
Dienstjaren
Aantal medewerkers
Procentueel
0-9 jaar
28
29%
43
34%
10-19 jaar
22
23%
30
24%
20-29 jaar
26
27%
28
22%
30-40 jaar
15
15%
18
14%
40+ jaar
6
6%
6
5%
Totaal
97
100%
125
100%
Aantal medewerkers
Procentueel
De nu volgende tabel laat de verdeling van de medewerkers over de verschillende leeftijdscategorieën zien voor wat betreft het primair proces en de hele RUD; dit wordt afgezet tegen het gemiddeld aantal dienstjaren.
Primair proces
Totale formatie
Leeftijdscategorie
Aantal medewerkers
Gem. aantal dienstjaren
% van totaal
Aantal medewerkers
Gem. aantal dienstjaren
% van totaal
20-29 jaar
4
2,2
4%
8
2,1
6%
30-39 jaar
19
6,5
20%
22
5,8
18%
40-49 jaar
20
13,4
21%
30
12,5
24%
50-59 jaar
36
24,6
37%
46
23,6
37%
60+ jaar
18
32,5
19%
19
31,3
15%
Totaal
97
19,1
100%
125
17,3
100%
De conclusies die we uit deze tabellen kunnen trekken ten aanzien van aantal jaren dienstverband en leeftijdsopbouw zijn: •
71% van de medewerkers in het primair proces werkt langer dan 10 jaar voor de RUD (of één van haar voorlopers), voor de RUD als totale organisatie is dit 66%.
•
56% van de medewerkers in het primair proces is ouder dan 50 jaar, voor de RUD als totale organisatie is dit 52%.
Opbouw loongebouw van de RUD Wij presenteren nu een aantal tabellen die inzicht geven in de opbouw van het loongebouw van de RUD. In deze analyse is gekeken naar de schalen waarin de medewerkers zitten, de tredes en het aantal medewerkers met een garantietoelage. Hierbij is steeds de vergelijking gemaakt van de situatie bij de start van de RUD en de huidige situatie. We sluiten dit onderdeel af met cijfers inzake het personeelsverloop. De navolgende tabel geeft inzicht in de schaalopbouw bij de start van de RUD in vergelijking met de huidige situatie. Dit betreft de verdeling in het primaire proces (de uitvoerders en bepalend voor het uurtarief).
22
61679 – Vertrouwelijk
Schaal
Type functie
Start RUD
Huidige situatie
7
Ondersteuning
4%
6%
8
Ondersteuning
4%
3%
9
C functie
14%
10%
10
B functie
45%
49%
11
A functie
33%
31%
100%
100%
We lichten de verschillende schalen als volgt toe. Een C-functie is voor minder ervaren medewerkers die in principe op termijn moeten doorgroeien naar een B-functie. De A functies zijn bedoeld voor specialisten en eventuele coördinatoren. De tabel laat zien dat er relatief veel medewerkers in (de hoogste) schaal 11 zitten. Deze medewerkers zaten reeds in deze schaal voordat ze overkwamen van de gemeenten/provincie. Dit was -naar wij hebben begrepen- vaak niet gerelateerd aan het daadwerkelijke werk dat ze uitvoerden. De nu volgende tabel laat de tredes (periodieken) zien (binnen de schaal) bij de start en per heden9.
Start RUD
Huidige situatie
RSP
Aantal medewerkers
% van totaal
Aantal medewerkers
% van totaal
75
1
1%
1
1%
85
3
4%
5
4%
90
2
3%
2
3%
95
4
5%
6
5%
100
63
86%
83
86%
Totaal
73
100%
97
100%
De tabel laat zien dat bij de start van de RUD Utrecht 86% van de medewerkers in het primaire proces reeds op de hoogste trede zat. Inmiddels is dat 86%. De trend doortrekkend zit over 5 jaar 99% van de medewerkers op het einde van de schaal. Door het relatief lage verloop van personeel (zie verder) is dat geen onrealistisch scenario. Daar bovenop hadden een aantal medewerkers persoonlijke toeslagen of een salaris dat schaal 11 te boven ging, waardoor de RUD Utrecht ze met een persoonlijke toeslag moest compenseren. De nu volgende tabel laat zien dat er in het primaire proces 29 medewerkers waren met een persoonlijke toeslag bij de start: daar zijn er nu nog 27 van over.
Aantal medewerkers met garantietoelage
Start RUD
Huidige situatie
29
27
9 RSP 100 houdt in dat een medewerker het maximale salaris in de schaal krijgt. Gebruikelijk is dat een medewerker per jaar 3%
omhoog gaat; bij zeer goed functioneren kan dit 6% zijn. Dus als een medewerker in 2014/2015 met RSP 90 is gestart, is dit 90% van de schaal. Na maximaal 4 jaar zit deze medewerker op 100% en dus het einde van de schaal (en het maximale salaris.)
61679 – Vertrouwelijk
23
De conclusies die we uit de vorige analyse kunnen trekken zijn: •
Bij de start van de RUD zijn relatief veel medewerkers overgekomen in hoge schalen, tegen het einde van de trede (RSP 100) en met een garantietoelage. Dat zorgt ervoor dat:
•
-
Het verloop relatief laag is.
-
De RUD relatief duur is en steeds duurder wordt. Dit vertaalt zich weer in een steeds hoger uurtarief.
Doordat er weinig personeelsverloop is, zal het enige jaren duren voordat er ‘vers bloed’ kan instromen met andere competenties (procesregisseurs, bestuurlijke sensitiviteit, adviesvaardigheden en dergelijke).
Personeelsverloop (onder medewerkers en teamleiders) Ten aanzien van het personeelsverloop onder medewerkers hebben wij de volgende cijfers gekregen vanuit de RUD: •
De RUD is gestart met 73 medewerkers in het primaire proces (over gekomen vanuit de deelnemers). Hiervan zijn er per heden nog 63 werkzaam bij de RUD. Dit betekent dus een uitstroom van gemiddeld twee medewerkers per jaar vanaf de oorspronkelijke start.
•
De RUD Utrecht is de laatste jaren gegroeid, waardoor er meer nieuwe instroom is (dan slechts vervanging van de 10 uitgestroomde medewerkers). Zie ook de eerdere tabellen. De eerste nieuwe medewerkers zijn echter vooral geselecteerd op de benodigde competenties voor de wettelijke taken van de RUD Utrecht (toepassen van regels). De laatste 1,5 tot 2 jaar is hierin een verschuiving te zien.
We hebben tevens het verloop onder teamleiders uitgevraagd. De teamleiders hebben -zo hebben wij begrepen uit de gesprekken- een belangrijke rol in het onderhouden van de contacten met de deelnemers op ambtelijk niveau. Een analyse van het verloop onder de teamleiders laat zien dat dit relatief gezien hoger ligt dan bij de medewerkers: •
Van de zes teamleiders bij de start is er nog één teamleider werkzaam bij de RUD.
•
Van de acht teamleiders die na de start in dienst zijn gekomen, zijn er nog drie werkzaam bij de RUD.
Daarnaast is in 2018 voor het onderhouden van de contacten met deelnemers een accountmanagement-pilot gestart met drie adviseurs accounthouders (0,5 fte per adviseur; 1,5 fte in totaal). Uiteindelijk zijn er twee medewerkers eind 2018 benoemd (voor 2 fte). Hiervan is één medewerker nog steeds in dienst; de andere adviseur is vertrokken en inmiddels opgevolgd.
Conclusie De conclusie die wij uit de analyse van het medewerkersbestand en het loongebouw trekken is dat een groep van ruim 60 medewerkers in het primair proces relatief lang in dienst is van de RUD (en voorlopers) en in relatief hoge schalen zit; dit laatste punt is een mogelijke verklaring voor het relatief lage verloop. Hierbij merken wij op dat uit de gevoerde gesprekken naar voren komt dat (een deel van) de medewerkers van de RUD een rolopvatting hebben waarin de waarde ‘onafhankelijkheid’ belangrijk is. Vanuit deze rolopvatting wordt het -vanuit het eigen perspectief- op basis van technische deskundigheid zo goed mogelijk toepassen van de regels belangrijk geacht. Door een aantal deelnemers, zoals de gemeente Utrecht en de provincie Utrecht, worden echter (aanvullend en toenemend) andere kernwaarden, rolopvattingen en competenties verwacht van de medewerkers. Het gaat hierbij om begrippen als bestuurlijke sensitiviteit, klantgerichtheid in de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie, procesvaardigheden en creatieve, oplossingsgerichte samenwerking met andere organisaties. Deze ontwikkeling past ook in het gedachtegoed van de Omgevingswet. Ondanks dat wij in het kader van deze opdracht geen cultuuronderzoek hebben gedaan bij de RUD, willen wij wel als werkhypothese poneren dat -gezien de opbouw van het medewerkersbestand- de ontwikkeling van een
61679 – Vertrouwelijk
24
andere cultuur op de werkvloer van de RUD (naar de genoemde andere kernwaarden, rolopvatting en competenties) een uitdaging is. In de situatie van de RUD heeft het middenmanagement een belangrijke rol in het onderhouden van de contacten met de deelnemers. Een analyse van het verloop onder de teamleiders laat zien dat dit relatief hoger ligt dan bij de medewerkers. Dit relatief hoge verloop heeft -zo blijkt uit gesprekken- tot gevolg dat de continuïteit van de samenwerking richting de ambtelijke contactpersonen bij de deelnemers onder druk staat; de relaties en werkafspraken moeten immers steeds opnieuw worden opgebouwd. Daarnaast is onze veronderstelling dat dit relatief hoge verloop het (extra) lastig maakt om nieuwe kernwaarden, rolopvattingen en competenties ‘werkend’ te krijgen in de cultuur op de werkvloer.
Acties vanuit de RUD Het is op deze plaats van belang op te merken dat -om beweging te krijgen in het personeelsbestand- vanuit de RUD Utrecht diverse acties in gang zijn gezet. Er is vorig jaar een generatiepact afgesloten met het GO (de vakbonden) waarvan medewerkers steeds actiever gebruik gaan maken. De vrijkomende ruimte wordt ingevuld met nieuwe (jonge) medewerkers. Om deze jonge medewerkers te boeien en binden is een young professional programma opgezet in 2019. Voor de werving en selectie van jonge medewerkers is de RUD-partnerships aangegaan met partijen die deze groep weet te bereiken.
4.2 Hoe gaat het in de praktijk? De beleving die we opgehaald hebben uit de interviews is als volgt.
Standaard vraagstukken gaan in de regel goed De RUD presteert goed op ‘standaard’ vraagstukken waarbij de focus ligt op toepassen van de regels vanuit inhoudelijke (technische) deskundigheid, zo blijkt uit de interviews. Er is hiervoor voldoende inhoudelijke (technische) kennis aanwezig. Deelnemers (gemeenten) die alleen ‘standaard’ werk hebben belegd bij de RUD zijn dan ook tevreden over het functioneren van de RUD. Citaten uit deze gesprekken zijn: “De uitvoering van de klassieke milieutaken is gewoon goed”. “Ik ben erg tevreden over de huidige dienst. Het gaat er nu over: hoe kan het beter.”
De RUD is kwetsbaar qua benodigde competenties voor complexe dossiers Uit de gesprekken komt verder naar voren dat de RUD kwetsbaar is qua benodigde competenties voor complexe bestuurlijke dossiers. Op het moment dat het gaat om (handhaving bij) complexere bestuurlijke dossiers worden namelijk andere, niet alleen inhoudelijke competenties (vanuit technische deskundigheid toepassen van de regels) gevraagd. Het gaat dan om competenties als bestuurlijke sensitiviteit, procesvaardigheden, omgevingsbewustzijn, projectmanagement, adviesvaardigheden en dergelijke. Een citaat uit de brief van de provincie aan de RUD van 16 april 2019 illustreert dit:
61679 – Vertrouwelijk
25
“We ontvangen van diverse medewerkers, waaronder de medewerkers van de opdrachtgeversunit maar ook van inhoudelijke beleidsmedewerkers op het gebied van milieu, bodem en boa-taken, signalen over een structureel gebrek aan kwaliteit. Het meest acute onderwerp voor de provincie is de taakuitvoering van de RUD Utrecht rondom het bedrijf Van De Groep (VDG) uit Bunschoten.” Voor ons is duidelijk geworden dat de RUD Utrecht op dit moment onvoldoende in staat is een complex dossier als VDG te behandelen. De afgelopen maanden is gebleken dat de kwaliteit bij de RUD onvoldoende is om in control te komen op het dossier en dat dit de integrale aanpak negatief beïnvloedt. Daarnaast is gebleken dat de RUD voor de uitvoering van diverse provinciale taken zowel tekortschiet op het gebied van kwaliteit en competenties van het personeel als van de bedrijfsvoering (zoals monitoring en verslaglegging). Dit wordt zowel aan de kant van de deelnemers (niet alleen de provincie, maar ook die gemeenten die beschikken over complexe bestuurlijke dossiers) als aan de kant van de RUD zelf onderkend. Vanuit de RUD wordt hierover het volgende aangegeven. Vanuit de RUD is het bekend dat er tekortschietende competenties zijn op dit gebied. Er is gekozen om alleen ‘platte’ uitvoeringscapaciteit over te brengen naar de nieuwe organisatie, met vooral inhoudelijk vaardige en competente medewerkers.
De RUD Utrecht heeft vanaf het begin geen projectleiders en procesvaardige medewerkers met bredere competenties die nodig zijn om te ‘verbinden’ en vaardig zijn om te kunnen omgaan met complexe dossiers. Dit resulteert er in dat de basis van onze uitvoering op voldoende niveau functioneert, maar de RUD niet goed genoeg in staat is om complexere opgaven op een voldoende niveau uit te voeren. Deze constatering is door de RUD vanaf oktober 2016 meerdere malen neergelegd bij het AB van de RUD Utrecht.
RUD is kwetsbaar qua competenties voor (beleids)advisering Ook ten aanzien van de (beleids)adviestaken is de RUD relatief kwetsbaar. Het gaat dan bijvoorbeeld om de competentie om bestuurders te adviseren. Bij de RUD verschilt het sterk per deelnemer in welke mate de adviestaken zijn overgedragen. Bijvoorbeeld: •
De provincie geeft aan dat destijds niet alleen medewerkers zijn overgedragen, maar ook vacatureruimte met een doelstelling voor beleidsadvisering.
•
De grootste gemeentelijke deelnemer in de RUD, de gemeente Utrecht, heeft de adviestaken niet overgedragen. De gemeente Utrecht wil bijvoorbeeld invoering van de Omgevingswet zelf oppakken (en hiervoor in RUD verband niet meebetalen), terwijl andere deelnemers hiervoor wel budget ter beschikking willen stellen aan de RUD.
Een hieraan gerelateerde competentie is een klantgerichte invulling van het opdrachtnemerschap. Het gaat hierbij onder meer om het maken van de vertaling van de klantvraag naar de te leveren dienstverlening (vanuit de rolopvatting dat de RUD een verlengde afdeling is van de deelnemer). Volgens een aantal betrokkenen beroept de RUD zich vooral op de onafhankelijkheid. In onze visie gaat het om een effectieve verbinding van deze twee waarden. Voor wat betreft de adviestaken wordt de samenwerking gezocht met de ODRU, die hierin beter ontwikkeld zou zijn, zo wordt in diverse gesprekken aangegeven10. De ODRU heeft namelijk relatief veel middelgrote en kleinere deelnemers die een beroep doen op (beleids)advisering vanuit de ODRU 11.
In combinatie daarmee zou het ook gaan om competenties als klantgerichtheid, bestuurlijke sensitiviteit en projectmatig werken. De ODRU hebben wij overigens in het kader van dit onderzoek niet gesproken. 11 Hierbij merken we op dat de ODRU, gezien het karakter van deze Omgevingsdienst, naar wij hebben begrepen net als de RUD Utrecht ook niet (of beperkt) over de competenties beschikt voor complexe bestuurlijke dossiers. 10
61679 – Vertrouwelijk
26
Verschillen tussen deelnemers hebben een negatief effect op de ervaren kwaliteit van de bedrijfsvoering Verschillen tussen overgedragen takenpakket, wijze van aansturing en verwachtingen vanuit de deelnemers hebben een negatief effect op de ervaren kwaliteit van de bedrijfsvoering van de RUD. De volgende punten zijn in het onderzoek naar voren gekomen: •
Zoals hiervoor aangegeven hebben sommige gemeentelijke deelnemers de adviestaken wél overgedragen en andere niet. Verder hebben sommige deelnemers wél complexe dossiers, en andere niet.
•
Het takenpakket wat voor de provincie wordt uitgevoerd verschilt sterk van de gemeenten.
•
De provincie en sommige gemeentelijke deelnemers willen inhoudelijk goed weten wat de RUD doet, en hebben daar ook intern mensen met expertise voor beschikbaar.
Deze deelnemers willen dan vaak ook frequentere en meer uitgebreide rapportages, met meer analyses en duiding van ontwikkelingen die in de rapportages naar voren komen. Zie bijvoorbeeld ook eerdergenoemd citaat uit de brief van de provincie aan de RUD. De RUD kan dit (vaak) niet op de gewenste wijze leveren, wat het wantrouwen richting de RUD voedt. Diverse andere gemeenten die wij hebben gesproken hebben deze behoefte niet, getuige bijvoorbeeld het volgende citaat uit een gesprek bij een gemeente: “De RUD is eigenlijk een verlengde afdeling van je organisatie, die moet je niet gaan controleren op alles. Dat doe je ook niet bij al je eigen afdelingen.” •
De praktijk is dat gedurende het jaar de RUD van de deelnemers veel aanvullende opdrachten krijgt buiten de DVO om. De omvang hiervan verschilt per deelnemer. Dit heeft verschillende effecten op de bedrijfsvoering. We noemen: -
Omdat het gaat om incidenteel geld kan de RUD hiervoor geen mensen aannemen. Het worden dan inhuurkrachten, die steeds weer geworven en ingewerkt moeten worden. Het draagt daardoor niet bij aan het oplossen van de geconstateerde kwetsbaarheden van de RUD. Ook is de vraag in hoeverre dit een houdbaar model is bij de huidige (krappe) arbeidsmarkt.
-
De realisatie (jaarrekening) valt veel hoger uit dan de begroting. Dat kan -bij sleutelfiguren die verder op afstand staan van de RUD- vragen oproepen of de RUD wel ‘in control’ is.
-
Doordat de vaste kosten (overhead) voornamelijk worden berekend over de uitvoeringsopdracht in de DVO ontstaat er een scheefgroei in de bekostiging van de vaste kosten 12.
In het volgende hoofdstuk zullen wij dieper ingaan op dit thema (verschillen tussen de deelnemers in de wijze van omgaan met de RUD).
Er is regelmatig ‘gedoe’ tussen de RUD en deelnemers Voortvloeiend uit de vorige punten komt in dit onderzoek naar voren dat er regelmatig ‘gedoe’ is tussen de RUD en deelnemers (het gaat dan met name om de provincie Utrecht en de gemeente Utrecht) over de kwaliteit van de geleverde prestaties inzake (met name) complexe bestuurlijke dossiers, de voor de dienstverlening in rekening gebrachte kosten en de mate waarin de deelnemers hierop kunnen sturen. Discussiepunten (klachten/frustraties) zijn bijvoorbeeld de vraag wanneer een taak als ‘complex’ kan worden gekwalificeerd (complex heeft tot gevolg
Daarnaast zou dit kunnen leiden tot de perverse prikkel voor deelnemers om de taken in het DVO (met relatief hoge tarieven, gezien de opslag voor de vaste kosten) zo beperkt mogelijk te houden en de omvang van de aanvullende opdrachten zo groot mogelijk te maken. Om deze prikkel tegen te gaan is de afspraak dat alleen incidentele opdrachten als aanvullende opdracht kunnen worden ingediend bij de RUD. Structureel werk moet ondergebracht worden in de DVO. 12
61679 – Vertrouwelijk
27
dat de RUD meer uren kan schrijven voor een bepaalde taak), de afrekening van de spoedlocaties en de mate waarin gestuurd kan worden op kentallen. Wij hebben er in dit onderzoek niet voor gekozen elk discussiepunt in detail te gaan onderzoeken. Dit zou namelijk vereisen dat we -per discussiepunt- een ‘waarheidsvinding’ onderzoek zouden moeten uitvoeren door de feiten op een rij te zetten en vervolgens hoor- en wederhoor toe te passen. Een dergelijk onderzoek op symptoomniveau zou -naar onze inschatting- niet helpen om de hiervoor geschetste problemen en de dieperliggende oorzaken op te lossen. Deze discussiepunten geven wel indicaties van: •
Aan de kant van de RUD: dat de bedrijfscyclus van de RUD op specifieke onderdelen niet op orde is en/of de contactpersonen vanuit de RUD richting de betreffende deelnemers niet in staat zijn om -vanuit een klantgerichte houding- de discussiepunten zodanig te adresseren dat deze niet escaleren.
•
Aan de kant van de betreffende deelnemers: dat er beperkt vertrouwen in de RUD is die ‘het beste’ voorheeft met de deelnemers als opdrachtgever.
•
Dat er wederzijds sprake is van ‘wij-zij’ denken.
Er lijkt sprake te zijn van een patstelling Tot slot merken we op dat de in dit hoofdstuk beschreven bevindingen reeds (min of meer) bekend zijn bij deelnemers als de provincie Utrecht, gemeente Utrecht en de RUD. In die zin hebben wij niet de verwachting dat we met heel nieuwe inzichten zijn gekomen. Er lijkt sprake van een ‘vicieuze cirkel van ontevredenheid’ tussen sommige deelnemers en de RUD, die niet ‘zomaar’ lijkt te doorbreken. Er is met andere woorden sprake van een patstelling. De vraag is dan vooral welke dieperliggende oorzaken aan deze patstelling ten grondslag liggen (op basis waarvan vervolgens bepaald kan worden met behulp van welke oplossingsrichtingen deze doorbroken kunnen worden). Het volgende hoofdstuk gaat hier nader op in.
61679 – Vertrouwelijk
28
5. Samenwerking in rol van opdrachtgever en eigenaar (governance) De provincie, de gemeente Utrecht en de andere deelnemers hebben in de RUD een bestuurlijk en een financieel belang. Sturen op deze belangen kan op verschillende manieren, waarbij we ons beperken tot de eigenaarsrol en opdrachtgeversrol. Daaronder verstaan wij het volgende: 1.
In de rol van eigenaar sturen de deelnemers op de langetermijndoelen van de RUD en bewaken zij de (financiële) continuïteit van de organisatie.
2.
Als opdrachtgevers formuleren de deelnemers de inhoudelijke opdracht aan de RUD en bewaken zij de uitvoering van deze opdracht op de korte termijn.
De eigenaarsrol en opdrachtgeversrol kunnen niet los van elkaar worden gezien. Het zijn weliswaar twee verschillende ‘petten’, maar in de praktijk hangen ze nauw samen. In de praktijk is het cruciaal dat ‘eigenaren’ en ‘opdrachtgevers’ niet alleen binnen de eigen organisatie interacteren, maar dat ook tussen de deelnemers naar een gezamenlijk standpunt wordt gezocht. In die zin gaat het ook om een samenwerkingsvraagstuk en is het belangrijk om te inventariseren wat de positie van de andere deelnemers is. In dit hoofdstuk beschrijven we de samenwerking in de rol van opdrachtgever en eigenaar. Daarbij maken we onderscheid tussen feiten en meningen.
5.1 Hoe is het geregeld? In deze paragraaf brengen we de feiten over de samenwerking in de rol van opdrachtgever en eigenaar naar voren.
Borging opdrachtgeversrol en eigenaarsrol De gemeente Utrecht maakt in haar beleid13 geen onderscheid tussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol. De provincie Utrecht doet dat wel14. De provincie maakt het volgende onderscheid: De opdrachtgeversrol kenmerkt zich door o.a. het formuleren en uitzetten van opdrachten, opstellen prestatieindicatoren, maken van rapportageafspraken, bewaken van levering en budgetten, inhoudelijke afstemming en inhoudelijke ontwikkelingen. Bij een aantal verbonden partijen is dit de belangrijkste rol. De eigenaarsrol kenmerkt zich door de focus op de continuïteit en toezicht op het beleid en de algemene gang van zaken van de verbonden partij. Denk hierbij o.a. aan het wijzigen van de GR of statuten, uittreden uit of opheffen van de verbonden partij, werking van rechts- en/of samenwerkingsvorm, organisatieontwikkeling en de P&C-cyclus (toetsen en goedkeuring van begroting en jaarrekening). Bij grote risico’s en belangen is het van belang om de rollen van opdrachtgever en eigenaar ambtelijk te scheiden. Kijkend naar de andere deelnemers is het beeld wisselend. Er zijn een aantal deelnemers die in hun beleid wel onderscheid maken tussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol, maar er zijn ook evenveel deelnemers die dat niet doen.
Uit de gesprekken blijkt overigens wel dat alle deelnemers zich in de praktijk bewust zijn van het onderscheid tussen de twee rollen.
13 14
Nota verbonden partijen gemeente Utrecht (2015) Nota verbonden partijen provincie Utrecht (2017)
61679 – Vertrouwelijk
29
Het expliciet beleggen van de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol is eerder uitzondering dan regel. De provincie Utrecht is de uitzondering op de regel. Zij heeft de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol, in relatie tot de RUD Utrecht, zowel ambtelijk als bestuurlijk bij verschillende personen belegd. Ook heeft zij de afstemming tussen ‘eigenaren’ en ‘opdrachtgevers’ van de RUD Utrecht intern georganiseerd. De andere deelnemers die wij hebben gesproken, waaronder de gemeente Utrecht, hebben de rollen ambtelijk en bestuurlijk niet bij verschillende personen belegd.
Werking beleidsvormende cyclus Het VTH-beleidsplan en het werkprogramma vormen de primaire sturingsinstrumenten van elke deelnemer (opdrachtgeversrol).15 Conform de Wabo heeft elke deelnemer een vierjarig beleidsplan opgesteld. De deelnemers concretiseren het beleidsplan in een werkprogramma. Deelnemers die dat willen kunnen het opstellen van hun werkprogramma beleggen bij de RUD Utrecht. Deelnemers die zelf een werkprogramma opstellen stemmen de uitvoerbaarheid van de inhoud af met de RUD. Omdat de deelnemers verschillende opgaven hebben zijn er uiteenlopende verwachtingen ten aanzien van de uitvoering van taken (opdrachtgeversrol). De RUD onderscheidt in zijn ontwikkelplan16 drie type verwachtingen die wij hieronder weergeven. (1) Voor de gemeente Utrecht is er voornamelijk de behoefte dat de RUD het werk zo efficiënt mogelijk uitvoert. Er wordt om een functionele organisatie gevraagd, waarbij in het primair proces soortgelijke werkzaamheden bij elkaar zijn gebracht. Er wordt weinig gevraagd op het gebied van ondersteuning op beleid. […] (2) De provincie Utrecht heeft andere en meer gebiedsgerichte opgaven. Deze opgaven vragen juist om meer samenwerking op beleidsniveau om zo effectief mogelijk de uitvoering in te kunnen zetten. […] In gesprek wordt invulling gegeven aan de keuzes voor de uitvoering.
(3) De gemeente Amersfoort vraagt steeds vaker een adviesrol waarbij we in staat zijn om complexe integrale opgaven op te pakken. De verwachting is dat deze variant, naar de Omgevingswet toe, steeds meer gaat voorkomen. Er wordt daarbij meer een houding van nee tenzij, naar ja mits verwacht, waarbij er rekening wordt gehouden met de lokale afwegingsruimte. […] N.B. hierboven beschrijven wij type verwachtingen. De verwachtingen die de gemeente Utrecht en/of de gemeente Amersfoort heeft kunnen bijvoorbeeld ook gelden voor de provincie Utrecht.
Verbinding beleids- en uitvoeringscyclus De deelnemers hebben een gezamenlijke missie geformuleerd (eigenaarsrol). Deze missie is vastgelegd in het bedrijfsplan en staat hieronder weergegeven. De missie is niet verder geconcretiseerd door middel van gezamenlijke doelstellingen17.
Bedrijfsplan RUD Utrecht 2.0 (16 oktober 2013) Ontwikkelplan RUD Utrecht (2017) 17 Met gezamenlijke doelstellingen bedoelen wij in dit geval een gewenste situatie – met betrekking tot een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving – die de deelnemers in gezamenlijkheid bepaald hebben. Deze gezamenlijke doelstellingen kunnen bijvoorbeeld landen in een VTH-beleidsplan en worden geconcretiseerd in een werkprogramma. 15 16
61679 – Vertrouwelijk
30
De RUD Utrecht 2.0 staat voor het waarborgen en ontwikkelen van een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving. Aan opdrachtgevers wordt doelgericht maatwerk geleverd, op tijd en van een passende prijs/kwaliteitsverhouding’. Onder passend wordt hierbij verstaan: voldoen aan de normen zoals de wettelijke kwaliteitseisen. Deelnemers nemen producten en diensten van de RUD af door dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) af te sluiten (opdrachtgeversrol).18 De DVO’s bevatten onder andere het afgesproken (verschillende) kwaliteitsniveau in de uitvoering van de basistaken in de eerste jaren en de plustaken die door de betreffende deelnemer worden ingebracht c.q. afgenomen. Ook wordt de bijdrage in de kosten van het basispakket dienstverlening en de kosten voor de levering van de afgesproken plustaken in de DVO van de betreffende deelnemer opgenomen. De Producten en Dienstencatalogus (PDC) vormt de basis voor de afspraken die worden gemaakt in de DVO. De PDC kan worden gezien als de menukaart van de RUD Utrecht en geeft inzicht in welke producten en diensten er (kunnen) worden geleverd en wat hieronder wordt verstaan. Wanneer er specifieke wensen zijn vanuit de opdrachtgever dan kunnen deze worden afgenomen via een aanvullende opdracht. De deelnemers sturen op basis van outputfinanciering (opdrachtgeversrol).
De deelnemers zijn in 2018 overgegaan naar outputfinanciering, dit is een financieringsvorm waarin per geleverde dienst of product wordt afgerekend. Deelnemers stellen gezamenlijke resultaten vast in de kadernota en de programmabegroting (opdrachtgeversrol en eigenaarsrol). De gezamenlijke resultaten19 zijn er op dit moment met name op gericht op het gebied van ICT en VTH 3.0 stappen te zetten, de focus op een kwalitatief goede uitvoering aan de VTH-taken te leggen en de ‘basis op orde’ te brengen. De bestuurlijke besluitvorming vindt plaats binnen het AB en DB, de ambtelijke afstemming vindt plaats binnen het regievoerdersoverleg (RVO) (eigenaarsrol en opdrachtgeversrol). Bestuurlijk zijn het AB en DB de gremia voor besluitvorming. Het AB bepaalt de richting van de RUD Utrecht. Het DB is bevoegd tot de dagelijkse aansturing van de RUD Utrecht. In het AB staan primair de belangen van de deelnemers voorop, rekening houdend met de belangen van de RUD en de andere deelnemers. In het DB staat het belang van de RUD voorop, rekening houdend met de belangen van de deelnemers.20 De ambtelijke afstemming tussen de deelnemers vindt plaats in het regievoerdersoverleg (RVO). Het RVO is bedoeld om: 21 •
AB-vergaderingen voor te bereiden
•
Opdrachtgeversrol gezamenlijk in te vullen
•
Eigenaarsrol gezamenlijk in te vullen
•
Ontwikkelingen in de wet- en regelgeving te bespreken.
De RUD heeft de verantwoording per deelnemer en voor de samenwerking als geheel georganiseerd (opdrachtgeversrol en eigenaarsrol). Periodiek stelt de RUD een rapportage per deelnemer op waarin verantwoording wordt afgelegd over de geleverde prestaties. Ook stelt de RUD een breed jaarverslag op waarin de geleverde prestaties per opdrachtgever staan. Naast de bespreking van de rapportages vindt er ten minste eenmaal per jaar overleg plaats tussen vertegenwoordigers van de deelnemer en de RUD. Hierdoor hebben de individuele deelnemers zicht op welke financiële middelen er nodig zijn voor een goede taakuitoefening. Het stelt de deelnemers bovendien in staat om bij te sturen indien financiën en de (kwalitatieve) uitvoering van taken niet in verhouding zijn.
Bedrijfsplan RUD Utrecht 2.0 (16 oktober 2013) Kadernota 2019, 2020 RUD Utrecht; Programmabegroting 2018, 2019, 2020 20 Bedrijfsplan RUD Utrecht 2.0 (16 oktober 2013) 21 MMERKS, Samen regievoeren (31 maart 2016) 18 19
61679 – Vertrouwelijk
31
Dit gebeurt dan in de vorm van een aanvullende opdracht en daarmee een verhoging van de variabele bijdrage. Voor de samenwerking als geheel stelt de RUD bestuursrapportages en jaarstukken op. Hierin legt de RUD verantwoording af over de prestaties die in de kadernota en programmabegroting vastgesteld zijn. De deelnemers sturen via de vaste bijdrage op de continuïteit van de organisatie (eigenaarsrol). De RUD Utrecht heeft een duaal financieringssysteem. De vaste kosten (bedrijfsvoering en directe vaste kosten van de programma’s) worden middels een vaste bijdrage vergoed. De overige kosten in de primaire programma’s worden middels een variabele bijdrage op basis van levering van producten en diensten gedekt. De vaste bijdrage is bedoeld om de financiële continuïteit en de robuustheid van de organisatie te waarborgen.
5.2 Hoe gaat het in de praktijk? In deze paragraaf brengen we de meningen over de samenwerking in de rol van opdrachtgever en eigenaar naar voren.
Borging opdrachtgeversrol en eigenaarsrol Deelnemers zijn wisselend enthousiast over het scheiden van de rollen en het afzonderlijk beleggen ervan (opdrachtgeversrol en eigenaarsrol). Er zijn deelnemers die het wenselijk vinden om bij grote risico’s en belangen de rollen van opdrachtgever en eigenaar te scheiden, maar uit de gesprekken komt naar voren dat er ook deelnemers zijn die hier de toegevoegde waarde niet van inzien. Ook zijn er deelnemers die aangeven de rollen te scheiden uit praktische overwegingen, omdat de werklast hierdoor verdeeld kan worden.
Werking beleidsvormende cyclus De meeste deelnemers en de RUD ervaren een aantal knelpunten ten aanzien van de harmonisatie en standaardisatie van beleid (opdrachtgeversrol). In de kadernota 2019 komen er een aantal knelpunten in het samenwerkingsverband en de opdrachten die daaruit voortkomen naar voren. Deze knelpunten komen ook veelvuldig aan bod in de gesprekken. Deze staan hieronder beschreven. Eenvoud versus lokale keuzes. De RUD Utrecht wil voorkomen dat het beeld van ‘willekeurig handelen’ ontstaat in de samenleving. […] Vandaar dat ze werkt op basis van uitvoeringsstrategieën, zoals de Landelijke Handhavingsstrategie. Deze strategieën zijn door de opdrachtgevers vastgesteld, maar lokaal niet allemaal hetzelfde uitgewerkt. Dat maakt de uitvoering complex omdat de RUD Utrecht bovenlokaal werkt. […] Maatwerk versus efficiency. De RUD Utrecht is bezig om taken, op het gebied van registraties en interne werkprocessen, in samenhang en uniform te organiseren. Ze blijft echter op verzoek van de opdrachtgevers ook maatwerk toepassen bij de uitvoer van producten en diensten. Dit heeft als voordeel dat het de mogelijkheid biedt om in te spelen op de lokale situatie. Het blijft echter op gespannen voet staan met de voordelen van uniformering: efficiency en kostenbeheersing. Commitment versus minimale samenwerking.
Om een optimale kwaliteit te kunnen leveren in de uitvoerende taken, zoekt de RUD Utrecht aansluiting bij de koplopers in de uitvoering van VTH-taken. Dat kunnen opdrachtgevers of externe partijen zijn. […] Daarbij is het dilemma dat een aantal opdrachtgevers zich terughoudend opstelt in het meedenken en doen, waardoor de kans bestaat dat zij onvoldoende kunnen aanhaken bij nieuwe ontwikkelingen.
Verbinding beleids- en uitvoeringscyclus De deelnemers zijn wisselend tevreden over de prestaties van de RUD Utrecht (opdrachtgeversrol). Twee oorzaken die in de gesprekken veelvuldig aan bod komen beschrijven wij hieronder. Aan beide oorzaken ligt een verschil in verwachting ten grondslag.
61679 – Vertrouwelijk
•
32
De kleinere deelnemers hebben andere verwachtingen dan de grotere deelnemers. Uit de gesprekken komt naar voren dat de kleine deelnemers, uitzonderingen daargelaten, tevreden zijn over de prestaties van de RUD. De kleinere deelnemers waren voor de oprichting niet altijd in staat de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken te waarborgen, terwijl de uitvoering met de komst van de RUD veel robuuster georganiseerd is. De grotere deelnemers zijn daarentegen vaak erg kritisch en soms zelfs ontevreden over de prestaties van de RUD. Uit de gesprekken komt naar voren dat hieraan ten grondslag ligt dat de grotere deelnemers voor de oprichting vaak al een ‘stevige’ eigen dienst (afdeling) voor de uitvoering van taken hadden, en met de komst van de RUD geen verbetering menen te zien. Dit geldt met name voor de gemeente Utrecht. De gemeente is kritisch op de prestaties van de RUD, omdat zij vindt dat de eigen organisatie beter in staat is tot een goede taakuitoefening. De gemeente ervaart nu eerder ‘gedoe’ dan een structurele verbetering van de uitvoering van taken. Uit de gesprekken komt naar voren dat er bij de deelnemers en de RUD begrip is voor de houding van de gemeente Utrecht, maar tegelijkertijd is men ook erg kritisch op de relatief beperkte participatie ten aanzien van de samenwerking.
•
De deelnemers nemen verschillende soorten producten en diensten af. Uit de gesprekken blijkt dat de RUD, uitzonderingen daargelaten, de basistaken naar tevredenheid uitvoert. De RUD heeft daarentegen moeite met zijn adviesrol ten aanzien van complexere opgaven en het leveren van input voor de beleidscyclus van de individuele deelnemers. Dit geldt met name voor de provincie Utrecht. De provincie is kritisch op de prestaties van de RUD, omdat zij een groot aantal producten en diensten afneemt waarin de adviesrol en het leveren van input voor de beleidscyclus een belangrijke rol spelen. De provincie vindt dat de RUD deze taken niet goed genoeg uitvoert. Uit de gesprekken komt overigens naar voren dat de RUD zich hier bewust van is. Dit hebben we nader toegelicht in het vorige hoofdstuk. De meeste overige deelnemers snappen de ontevredenheid van de provincie, maar zijn tegelijkertijd ook kritisch op de verwachtingen die de provincie heeft. Ten aanzien van dit laatste punt houden de overige deelnemers zichzelf overigens ook een kritische spiegel voor. Ze vragen zich af of ze soms niet te veel van de RUD vragen.
Uit de samenwerkingsscan komt naar voren dat het wisselend wordt ervaren of de RUD voldoende kennis en competenties voor de uitvoering van taken heeft. Het bovenstaande ligt hieraan ten grondslag. Stelling: De RUD heeft voldoende kennis en competenties voor de uitvoering van de taken.
61679 – Vertrouwelijk
33
Deelnemers en de RUD zijn positief kritisch over het sturen op basis van outputfinanciering (opdrachtgeversrol). Uit de gesprekken komt naar voren dat de stap naar outputfinanciering er in positieve zin voor heeft gezorgd dat de deelnemers en de RUD een beter gesprek kunnen voeren over de kwalitatieve uitvoering van taken. Het heeft zakelijkheid in de verhoudingen gebracht en de deelnemers ervaren hierdoor meer grip op de uitvoering. Uit de gesprekken komt tegelijkertijd naar voren dat de sturing op basis van outputfinanciering ook zorgt voor minder flexibiliteit. Hierdoor bestaat het gevaar dat de sturing op output eerder als een doel op zich wordt beschouwd dan als een middel om een gewenst effect te realiseren. De deelnemers en de RUD spreken van rolversmelting ten aanzien van de sturing op de uitvoering van taken (opdrachtgeversrol en eigenaarsrol). Feitelijk staan in het AB primair de belangen van de deelnemers voorop (opdrachtgeversrol) en in het DB het belang van de RUD (eigenaarsrol). Het RVO is in feitelijke zin bedoeld om de beide rollen ambtelijk gezamenlijk in te vullen. Uit de gesprekken krijgen wij mee dat het RVO met name ingezet wordt om de besluitvorming in het AB voor te bereiden. Primair vanuit de eigen opdrachtgeversrol en secundair vanuit de eigenaarsrol.
Ook horen wij dat met name in het DB vaak al snel “de AB-pet” wordt opgezet en dat tijdens deze vergaderingen overwegend de belangen van de individuele deelnemers voorop staan (in plaats van het belang van de RUD Utrecht). Deelnemers hebben wisselende beelden over hoe de verantwoording vanuit de RUD eruit hoort te zien (opdrachtgeversrol en eigenaarsrol). Uit de gesprekken komt naar voren dat de onderbouwing en de uitgangspunten van de verantwoording, uitzonderingen daargelaten, in orde zijn. Wel zijn met name de provincie en de gemeente Utrecht kritisch op hoe de verantwoording eruit hoort te zien, maar hebben ze tegelijkertijd ook tegengestelde verwachtingen van wat een goede verantwoording inhoudt. Wij horen dat de provincie relatief kritisch op de kwaliteit van de verantwoording is en uitgebreidere rapportages met een betere inhoudelijke toelichting verwacht. De gemeente Utrecht daarentegen vindt dat de verantwoording vaak te veel en te gedetailleerd is. Deelnemers zijn kritisch over de rolinvulling van de provincie en de gemeente Utrecht, maar zijn ook kritisch op zichzelf (opdrachtgeversrol en eigenaarsrol). Uit de gesprekken komt naar voren dat de provincie zich als eigenaar in positieve zin committeert aan de samenwerking, maar dat de provincie vanuit dit commitment soms ook tot in detail ideeën heeft over hoe de RUD zou moeten functioneren.
Wij krijgen mee dat de gemeente Utrecht zich daarentegen – in de rol van eigenaar – veel terughoudender opstelt, terwijl de andere deelnemers en de RUD een actievere inspanning wensen. Deelnemers en de RUD zien ook kansen in een intensievere samenwerking met de gemeente Utrecht. De andere deelnemers die wij gesproken hebben zijn overigens ook kritisch op de eigen rolinvulling. Zij erkennen in algemene zin dat het belang van de opdrachtgever vaak boven het belang van de eigenaar wordt gesteld. Een voorbeeld dat wordt genoemd is dat de deelnemers relatief veel met aanvullende opdrachten werken en dat deze soms niet meer in verhouding staan tot wat er in de DVO’s afgesproken is. De middelen zijn toereikend om de opdrachten van de deelnemers uit te voeren, maar voor verdere investeringen in de robuustheid van de organisatie geldt dit niet (opdrachtgeversrol en eigenaarsrol). De meeste deelnemers die wij gesproken hebben vinden dat de RUD voldoende financiële middelen heeft voor de uitvoering van taken. Dit beeld komt ook naar voren uit de samenwerkingsscan.
61679 – Vertrouwelijk
34
Stelling: Er zijn bij de RUD voldoende financiële middelen beschikbaar voor de uitvoering van de taken.
Deelnemers zijn daarentegen overwegend kritisch over de beschikbare middelen voor innovatie en de ontwikkeling van de organisatie op de lange termijn. De deelnemers sturen niet actief op het ontwikkelen van een robuuste organisatie (eigenaarsrol). Uit de gesprekken komt naar voren dat er soms irritatie en onbegrip tussen RUD en sommige deelnemers is ontstaan, omdat de RUD niet altijd kan leveren wat de deelnemers wensen. Zowel de deelnemers als de RUD onderschrijven dat de organisatie beperkt competenties in huis heeft voor het voeren van regie op complexe dossiers, invulling van de adviesrol en het leveren van input voor beleid. De RUD adresseert dit probleem wel, maar het stoort sommige deelnemers dat de RUD ‘om een zak geld vraagt’ zonder met een gedegen plan te komen. Uit de gesprekken komt naar voren dat de houding van de RUD vaak eerder reactief en “nee, tenzij” dan proactief en “ja, mits” is. Andere kant van het verhaal is dat de deelnemers die wij gesproken hebben aangeven dat zij vanuit hun eigenaarsrol ook niet actief sturen op het ontwikkelen van een robuuste organisatie.
35
61679 – Vertrouwelijk
Analysekader Voor het onderzoek hebben we een analysekader ontwikkeld waarin we de onderzoeksvragen (paragraaf 1.2) operationaliseren. In het analysekader belichten we drie invalshoeken: 1.
RUD als uitvoeringsorganisatie (kwaliteit en bedrijfsvoering).
2.
Samenwerking in de rol van opdrachtgever en eigenaar (governance).
3.
Verbeterrichtingen en de positie/rol van de provincie en de gemeente Utrecht daarin.
Deze drie invalshoeken staan uiteraard niet op zichzelf. Zo beïnvloedt het functioneren van de RUD de wijze waarop de governance invulling krijgt. We hanteren daarbij de Big-8 als verbindend principe in het onderzoek. Het analysekader hebben we daarom ook opgebouwd langs de lijn van de Big-8. Het evaluatiekader (analysekader) bestaat uit drie onderdelen (onderzoekslijnen): 1.
Onderzoekslijn ‘Kwaliteit en bedrijfsvoering’ waarin we de RUD als uitvoeringsorganisatie belichten (kwaliteit en bedrijfsvoering). De onderzoekslijn Kwaliteit en bedrijfsvoering richt zich primair op de operationele cyclus van de Big-8. Daarbij is wel van belang dat vanuit de strategische cyclus van de Big-8 vanuit de deelnemers naar de RUD werkbare kaders worden meegegeven.
2.
Onderzoekslijn ‘Governance’ waarin we de samenwerking in de rol van opdrachtgever en eigenaar belichten (governance). De onderzoekslijn Governance richt zich met name op de strategische cyclus van de Big-8.
3.
Voor de derde onderzoekslijn ‘Verbeterrichtingen’ verifiëren we de uitkomsten uit de eerste twee onderzoekslijnen door een aantal thema-overstijgende vragen in het evaluatiekader op te nemen. De onderzoekslijn Verbeterrichtingen richt zich op verbeterrichtingen en de positie/rol van de provincie en de gemeente Utrecht daarin.
Wij hebben het evaluatiekader breed ingestoken; het is daarmee nadrukkelijk geen checklist. Wij steken het evaluatiekader breed in om zo de kans op eventuele blinde vlekken te minimaliseren. Tegelijkertijd brengen we focus aan door de Big-8 als verbindend principe in het onderzoek te hanteren. Wij analyseren relevante documentatie en voeren de gesprekken langs de vragen uit het evaluatiekader.
1. Onderzoekslijn Kwaliteit en bedrijfsvoering De onderzoekslijn Kwaliteit en bedrijfsvoering richt zich primair op de operationele cyclus van de Big-8. Daarbij is wel van belang dat vanuit de strategische cyclus van de Big-8 vanuit de deelnemers naar de RUD werkbare kaders worden meegegeven. De nu volgende tabel bevat vragen die afgeleid zijn van de eisen die -in onze visie- aan een volwassen uitvoeringsorganisatie gesteld mogen worden.
36
61679 – Vertrouwelijk
Categorie
Vragen
Programma & organisatie / doelen
• • • • • •
•
Programma & organisatie / tijdschrijven
• • • • • •
Programma & organisatie / financiën
• • • • • • •
Programma & organisatie / risicomanagement bedrijfsvoering
•
•
•
•
In hoeverre zijn de strategische doelen van de RUD afgeleid van de doelen van de opdrachtgevers in het operationeel beleidskader? In hoeverre zijn de doelen van de opdrachtgevers in het operationeel beleidskader zoveel als mogelijk geharmoniseerd? In hoeverre zijn de strategische doelen van de RUD uitgewerkt in operationele doelen c.q. te realiseren output (voor de teams en de individuele medewerker)? In hoeverre zijn er -samen met de opdrachtgevers- duidelijke doelen geformuleerd en uitgewerkt in KPI’s? Is de P&C cyclus ingericht conform de wettelijke voorschriften van een gemeenschappelijke regeling? In hoeverre stuurt het management erop dat teams en individuele medewerkers gericht zijn op het realiseren van de met de opdrachtgevers afgesproken output? In hoeverre monitort de RUD ontwikkelingen in de omgeving (bijvoorbeeld de Omgevingswet) en zorgt voor een adequate voorbereiding? En in hoeverre stellen de deelnemers in de rol van eigenaren hiervoor budget beschikbaar? Is er een tijdschrijfsysteem (met name voor medewerkers waarvoor de uren worden verrekend met de opdrachtgevers)? Bewaakt het management dat medewerkers elke week tijdschrijven? Is er een norm vastgesteld voor het aantal productieve (declarabele) uren die een medewerker moet realiseren? Zo ja, wat is deze norm (per functie)? In hoeverre is er bij deze norm voldoende ruimte voor ontwikkeling van de medewerker?
Is een eventuele norm voor het aantal productieve uren afgestemd met de opdrachtgevers? In hoeverre stuurt het management erop dat medewerkers de norm voor het aantal productieve uren realiseren? Is de begroting van de RUD meerjarig in evenwicht? Laat de jaarrekening van de afgelopen twee jaren beperkte tekorten of overschotten zien (minder dan € 100.000)? Is er een verplichtingenadministratie? In hoeverre stuurt het management erop dat de uitgaven binnen de budgettaire kaders vallen? Heeft de jaarrekening van de RUD sinds de start steeds een goedkeurende verklaring van de accountant gekregen? Onderzoekt de RUD periodiek in hoeverre de hoogte van de uurtarieven vergelijkbaar is met andere omgevingsdiensten? Onderzoekt de RUD periodiek in hoeverre de opdrachtgevers/eigenaren een goede prijs/kwaliteitverhouding krijgen voor de dienstverlening? In hoeverre wordt er gewerkt met een risicomanagementsystematiek (voor de bedrijfsvoering), waarbij risico’s zijn geïdentificeerd en beheersmaatregelen zijn geformuleerd én geïmplementeerd? In hoeverre wordt aan de eigenaren gerapporteerd over de mate waarin risico’s zich manifesteren, welke acties zijn genomen en wat het effect was van deze acties? Heeft de accountant in de afgelopen twee jaar in de managementletter gerapporteerd over cruciale risico’s in de bedrijfsvoering? Zo ja, welke risico’s betrof het en welke acties heeft de RUD
hierop genomen? Wordt er gewerkt met de ‘three lines of defense’ systematiek van control, waarbij de focus ligt op het beheersen van risico’s in het primair proces (1e lijn)?
37
61679 – Vertrouwelijk
Categorie
Vragen
Voorbereiden / uitvoeren
• • •
Uitvoeren / levering producten en diensten
•
•
Uitvoeren / processen
•
•
• • •
Uitvoeren / kwaliteit van de uitvoering
•
• • • • •
In hoeverre voldoet de RUD aan de kwaliteitscriteria? In hoeverre wordt er gewerkt aan de hand van een jaarlijks geactualiseerd uitvoeringsprogramma? Gebruikt de RUD een set van vastgestelde strategieën (voor vergunningverlening, toezicht, handhaving en gedogen)? In hoeverre zijn er met de opdrachtgevers afspraken vastgelegd over standaard- en maatwerkproducten en diensten (bijvoorbeeld via een PDC en DVO)? In hoeverre hebben de opdrachtgevers de mogelijkheid om maatwerk te vragen van de RUD? Hoe wordt de prijs berekend die voor het maatwerk bij de betreffende deelnemer in rekening wordt gebracht? In hoeverre zijn de processen zodanig ingericht dat de met de opdrachtgevers afgesproken doelen zo effectief en efficiënt mogelijk gerealiseerd kunnen worden? In hoeverre zijn de processen beschreven en up-to-date? In hoeverre zijn de primaire, besturings- en de ondersteunende processen en de onderlinge samenhang vastgelegd? In hoeverre wordt in de praktijk gewerkt conform de procesbeschrijvingen? Zijn er voor de verschillende processen proceseigenaren benoemd? Is -daar waar één proces uitgevoerd wordt door meerdere teams/afdelingengeborgd dat er een soepele overgang is van het ene naar het andere team? In hoeverre heeft de RUD tijd en middelen beschikbaar voor verbetertrajecten? Worden er regelmatig onderzoeken uitgevoerd, bijvoorbeeld audits o.b.v.
het lean gedachtegoed, om te analyseren in hoeverre processen verbeterd kunnen worden (lerende organisatie)? Zo ja, wat wordt met de onderzoeksresultaten gedaan? Zijn er met de opdrachtgevers afspraken vastgelegd over de kwaliteit van diensten en producten? Zijn kwaliteitsdoelen vertaald in normen en indicatoren? Is er een systeem ingericht voor kwaliteitsmonitoring? In hoeverre worden de prestaties gemonitord en vergeleken met de kwaliteitsdoelen? Worden uit deze vergelijking lessen getrokken voor verbetering (lerende organisatie)? In hoeverre laten de prestaties van de RUD qua kwaliteit van de uitvoering progressie zien sinds de start van de RUD Utrecht? Wordt de ervaren kwaliteit van dienstverlening periodiek gemeten? Het gaat dan met name om de klanttevredenheid van klanten én van opdrachtgevers. Vinden periodiek onderzoeken plaats naar de beleving/tevredenheid van de medewerkers? In hoeverre zijn de verschillende onderzoeken een belangrijke bron van verbetering en vernieuwing (lerende organisatie)? Hoe zorgt de RUD voor voldoende kennis en competenties voor de uitvoering van de verschillende (meer of minder complexe, uitvoerende en advies)taken? In hoeverre beschikt de RUD Utrecht over de competenties om integraal te kunnen adviseren?
38
61679 – Vertrouwelijk
Categorie
Vragen
Uitvoering / kwetsbaarheid versus continuïteit
• • • •
Uitvoering / overhead
• •
Monitoren
• •
•
• •
Zijn er eenpitters in de organisatie of is elke functie dubbel uitgevoerd? Daar waar sprake is van kwetsbare functies, wordt dan gewerkt met slimme samenwerkings-of uitbestedingsconstructies? Zit het ziekteverzuimpercentage in de laatste twee jaar op het landelijk gemiddelde van gemeenten (of lager)? Zit het personeelsverloop in de laatste twee jaar op het landelijk gemiddelde (of lager)? In hoeverre is de omvang van de overhead genormeerd, door deze te relateren aan de omvang van het primair proces? In hoeverre wordt periodiek onderzoek gedaan naar de omvang en inrichting van de overhead, bijvoorbeeld door deze te vergelijken met die van andere uitvoeringsorganisaties? Wordt er meerdere keer per jaar gemonitord in hoeverre de met de opdrachtgevers afgesproken doelen en prestaties worden gerealiseerd? Wordt deze monitoringinformatie gerapporteerd aan de verschillende gremia (bestuur en ambtelijke organisatie van de deelnemers), waarbij op een begrijpelijke wijze realisatiecijfers vergeleken worden met de doelstellingen? Indien blijkt dat de afgesproken prestaties niet gerealiseerd worden, vindt dan: Een analyse plaats van de oorzaken? Informeren van de betreffende deelnemer? Afspraken met de betreffende deelnemer over de te nemen acties? Is de benodigde monitoringsinformatie zoveel als mogelijk digitaal beschikbaar? In hoeverre zijn de gegevens (in de informatiesystemen) op
orde? In hoeverre is de informatie om te kunnen monitoren up-to-date beschikbaar in één (managementinformatie)systeem? Hebben zowel managers, medewerkers als opdrachtgevers toegang tot dit systeem?
39
61679 – Vertrouwelijk
2. Onderzoekslijn Governance De onderzoekslijn Governance richt zich met name op de strategische cyclus van de Big-8. Navolgende tabel bevat het evaluatiekader voor deze onderzoekslijn. Categorie
Vragen
Algemeen
Opdrachtgeversrol en eigenaarsrol • • • •
• •
Welk onderscheid maken de deelnemers tussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol? Hoe hebben de deelnemers de eigenaarsrol en opdrachtgeversrol belegd binnen de organisatie? En hoe werkt dat in de praktijk? Hoe hebben de deelnemers intern de afstemming tussen de eigenaarsrol en opdrachtgeversrol georganiseerd? Hoe zien de deelnemers de invulling van de opdrachtgeversrol en eigenaarsrol van de andere deelnemers? In hoeverre zijn ze hier wel of niet tevreden over? Hoe maken de deelnemers gebruik van hun stemrecht in het AB en DB? In hoeverre maken zij onderscheid tussen de verschillende ‘petten’? Hoe vindt de afstemming tussen de deelnemers plaats? Welke gremia zijn hiervoor ambtelijk en bestuurlijk georganiseerd?
Eigenaarsrol • Strategisch en operationeel beleidskader
Hoe sturen de deelnemers vanuit hun eigenaarsrol op een robuuste organisatie?
Eigenaarsrol • • •
Welke meerjarige doelstellingen hebben de deelnemers samen vastgesteld? Hoe sturen de deelnemers op de realisatie van de meerjarige doelstellingen? In hoeverre zijn de deelnemers tevreden over de prestaties op de lange termijn?
Opdrachtgeversrol • • • • •
Welke bestuurlijke prioriteiten hebben de deelnemers op de korte termijn? Hoe sturen de deelnemers op deze bestuurlijke prioriteiten? Hoe stemmen de deelnemers hun bestuurlijke prioriteiten met elkaar af? In hoeverre wordt er bijvoorbeeld gestreefd naar harmonisatie en standaardisatie? In hoeverre zijn de deelnemers tevreden over de prestaties op de korte termijn?