220517 Informeren over organisatieontwikkelingen bij de RUD Utrecht (401443)

inlichtingen bij

Albert van 't Riet

doorkiesnummer

035-5481611

Aan de raadsleden en steunfractieleden van de gemeente Baarn

uw kenmerk ons kenmerk

datum portefeuillehouder(s) onderwerp

389670 / 401443

17 mei 2022 Wethouder Vissers Informeren over organisatieontwikkelingen bij de RUD Utrecht

Geachte leden van de raad en steunfractieleden,

Tijdens de behandeling van de ontwerp Kadernota 2023 van de RUD Utrecht februari jl. in uw raad, is gevraagd om uitvoeriger in te gaan op de ontwikkelingen binnen de RUD. In de afgelopen jaren is u in het kader van de P&C cyclus deze informatie of verwijzingen ernaar op verschillende momenten aangeboden, maar wij voldoen graag aan u verzoek hier in onderlinge samenhang de rode lijn in te schetsen. De RUD Utrecht is een Omgevingsdienst bestaande uit 150 vergunningverleners, handhavers en ondersteunende medewerkers die samen werken aan een schoon milieu, natuurbehoud en een veilige leefomgeving. De gemeente is zowel eigenaar als afnemer van de RUD. Wethouder Vissers was de afgelopen jaren de bestuurlijke vertegenwoordiger van de gemeente in het Algemeen Bestuur. Bij de start van de RUD Utrecht heeft de organisatie zich gepositioneerd als uitvoeringsdienst. In de eerste fase stond vooral het zo efficiënt mogelijk laten draaien van de productie centraal. Met de komst van de Omgevingswet in het vizier werd echter de noodzaak om als organisatie door te groeien belangrijker. Via het vaststellen van het rapport ‘Kleur bekennen’ begin 2020 heeft het Algemeen Bestuur gekozen voor de variant ‘De RUD als technisch adviserende uitvoeringsdienst’. Deze ontwikkeling heeft een direct effect op welk werk wordt gevraagd en uitgevoerd.

Opgaven worden meer integraal en gebiedsgericht, verantwoordelijkheden komen meer bij de burgers te liggen en digitale ontwikkelingen zorgen voor andere manieren van werken. Om zich voor te bereiden op deze ontwikkelingen is in 2021 het programma ‘Samen op weg’ gestart waarbij vanuit de deelnemers en de RUD Utrecht onder begeleiding van Berenschot vier sporen worden uitgewerkt. Het doel van het programma, en daarmee de stip op de horizon, is te komen tot een RUD die - gezamenlijk met de deelnemers - werkt aan een gezonde en veilige leefomgeving in de regio Utrecht. De deelnemers vullen daartoe hun (collectieve) opdrachtgeverschap en eigenaarschap

1

optimaal in. De RUD voert haar taken kosteneffectief uit in nauwe samenwerking met de deelnemers. En sluit daarbij aan op de letter en de geest van de Omgevingswet en wat de samenleving vraagt. De RUD organisatie wordt daarmee meer toekomstbestendig en Omgevingswet-proof. De RUD Utrecht is op 1 juli 2014 gestart als zelfstandig vormgegeven samenwerkingsverband van en voor elf gemeenten en de provincie Utrecht. Het betreft de gemeenten Amersfoort, Baarn, Bunschoten, Eemnes, Houten, Leusden, Lopik, Nieuwegein, Soest, Utrecht en Woudenberg. Het is een gemeenschappelijke regeling en er is dus sprake van verlengd openbaar bestuur. De gemeenten en provincie zijn samen eigenaar van de RUD Utrecht. De verhouding tussen de deelnemers (percentage eigenaarschap) is gebaseerd op het percentage afgenomen DVO (dienstverleningsovereenkomst) uren bij de RUD Utrecht. De gemeente Baarn is voor 3,0% eigenaar. Ter vergelijking, de gemeente Soest voor 4,2%, Amersfoort voor 12,0%, Utrecht voor 11,1% en de provincie Utrecht voor 52,9%. De vaste lasten van de RUD worden volgens deze verdeling in rekening gebracht. De variabele lasten op grond van de DVO. Gemeenten zijn verplicht de basistaken door de RUD uit te laten voeren. Plustaken zijn een keuze. De gemeente Baarn heeft alle taken bij de RUD neergelegd, omdat Baarn specialistische taken niet in haar formatie heeft.

Andere gemeenten hebben de plustaken deels aan de RUD overgedragen. De gemeente Utrecht voert de meeste plustaken zelf uit. Ontwikkelingen RUD Utrecht De RUD Utrecht is een jonge omgevingsdienst. Vanwege het verplichte karakter van de oprichting van de RUD (en ook diverse andere RUD's in het land) is de organisatie gestart onder een voor verschillende deelnemers negatief gesternte. Inmiddels is te zien dat de samenwerking rondom de RUD Utrecht zich steeds positiever ontwikkelt. Het programma Samen op Weg is een uitvloeisel van deze positieve ontwikkeling richting de toekomst. Het programma is er immers op gericht om de samenwerking tussen de deelnemers en van de deelnemers met de RUD Utrecht te verbeteren. Adviesbureau Berenschot heeft in het verleden onderzoek gedaan naar omgevingsdiensten of RUD's. Berenschot herkende drie fasen in de ontwikkeling van de diensten: 1. Een eerste ‘hoge verwachtingenfase’ ten aanzien van de prestaties van de omgevingsdienst, terwijl condities voor succesvol presteren niet zijn ingevuld. 2. De tweede fase is de ‘crisisfase’. In de crisisfase wordt duidelijk dat de hoge verwachtingen van de deelnemers bij de opstart niet ingelost kunnen worden. Vaak gaat deze crisis gepaard met financiële tekorten en achterblijvende productiecijfers. 3. De derde fase kan gekarakteriseerd worden als de ‘samenwerkingsfase’.

De deelnemers in de omgevingsdienst gaan namelijk met elkaar in gesprek over hoe zij zodanige condities kunnen creëren dat de omgevingsdienst succesvol kan functioneren. Berenschot begeleidt ook de RUD bij de doorontwikkeling. Berenschot constateerde in 2019 dat er binnen de RUD geen financiële crisis heeft plaatsevonden. Tegelijkertijd is er wél sprake is geweest van (grote) ontevredenheid bij een aantal deelnemers over de door de RUD geleverde kwaliteit én de

2

kwaliteit van de onderlinge samenwerking tussen de deelnemers. Bij de start van de RUD Utrecht waren de randvoorwaarden niet zodanig ingeregeld dat de organisatie optimaal kon presteren. In het Berenschot rapport uit 2019 ‘Naar een toekomstbestendige RUD’ is geconstateerd dat de deelnemers van de RUD met name vanuit (individueel) opdrachtgeverschap redeneren. Een citaat uit dit rapport: Ze formuleren een breed scala aan uiteenlopende opdrachten en hebben wisselende verwachtingen ten aanzien van de prestaties van de RUD-organisatie. Hoewel wij constateren dat de bedrijfsvoering van de RUD- organisatie grosso modo ‘in control’ is, stellen we vast dat de organisatie onvoldoende in staat is om aan de uiteenlopende verwachtingen te voldoen. Dit leidt tot ontevredenheid van de deelnemers die vervolgens diep in de uitvoeringscyclus duiken, waar zij stuiten op onduidelijkheden en/of onvolkomenheden aan de kant van de RUD. Dit geeft verder voeding aan hun ontevredenheid. De RUD heeft daar weer een eigen verhaal bij, zo blijkt wanneer zij ‘hoor en wederhoor’ toepassen. Wederzijdse wrevel en irritatie is het gevolg. In 2019 liep ook een (primair bestuurlijk ingestoken) traject om toe te werken naar een gezamenlijk beeld van het gewenste ontwikkelperspectief van de RUD Utrecht voor de aankomende vijf jaar. Dit is het zogenaamde ‘Kleur Bekennen’ traject.

Berenschot stelt vast dat de RUD zich aan het einde van de fase van de crisis bevindt en eerste stappen zet richting de samenwerkingsfase. Commissie Van Aartsen In juni 2020 stelde de toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat een commissie in onder leiding van de heer Jozias van Aartsen en gaf de opdracht te adviseren over maatregelen die het VTH-stelsel op milieugebied slagvaardiger en effectiever kunnen maken. Aanleiding waren de frequent voorkomende milieu-incidenten bij onder meer Tata Steel en Chemelot. In 2021 bracht de commissie verslag uit. Volgens de commissie is de onafhankelijkheid van de omgevingsdiensten bij het uitvoeren van hun taak ten onrechte ondergeschikt gemaakt aan nabijheid bij het bevoegd gezag. Daarnaast zijn de omgevingsdiensten ‘onvoldoende robuust’ om hun toezichtrol goed op te pakken en kampen ze met een te divers takenpakket. Daardoor komt een regionale handhavingsstrategie volgens de commissie niet van de grond. Dat kon allemaal gebeuren omdat het interbestuurlijk toezicht op de omgevingsdiensten geheel ontbreekt. Er is geen regie vanuit het rijk. ’Stelselverantwoordelijkheid door de bewindspersoon is in de huidige vorm een fictie’, concludeert de commissie. Ze adviseert het huidige pad van ‘doorontwikkeling’ van het VTH-stelsel te verlaten.

‘Daarvoor zijn dwingender ingrepen nodig om de hoofdproblemen van vrijblijvendheid en fragmentatie aan te pakken.’ De commissie-Van Aartsen noemt tien maatregelen om het VTH-stelsel te verbeteren. Zo moet de ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten worden verhoogd .Er moet meer prioriteit, capaciteit en inzet komen voor strafrechtelijke handhaving en vervolging. Takenpakket en financiering van omgevingsdiensten moeten landelijk worden afgestemd. Verder worden omgevingsdiensten verplicht tot informatie-uitwisseling en tot investeren in kennisontwikkeling. Ook moet er rijkstoezicht komen op het functioneren van de omgevingsdiensten.

3

De conclusies uit dit rapport worden, daar waar van toepassing bij de doorontwikkeling van de RUD (Samen op weg, zie hierna). Ontwikkelperspectief van de RUD Utrecht: Kleur bekennen Na gesprekken met opdrachtgevers stelde bureau Over Morgen in 2020 vast, dat de RUD de taken uit haar basistakenpakket volgens haar opdrachtgevers naar tevredenheid uitvoert. De organisatie werkt in een omgeving waarin structuur, nauwkeurigheid en betrouwbaarheid belangrijk zijn om een goede kwaliteit van dienstverlening te kunnen bieden. Externe ontwikkelingen die op de gemeenten en daarmee ook op de RUD afkomen, zorgen ervoor dat andere competenties en kwaliteiten nodig zijn om ook in de toekomst van meerwaarde te blijven zijn. Soms worden die competenties en kwaliteiten ook nu al gevraagd door de opdrachtgevers, maar lukt het niet om die vraag in te vullen. De opdrachtgevers van de RUD benoemden drie aspecten waar zij bij de doorontwikkeling van de RUD behoefte aan hadden: • Robuuste uitvoering van kerntaken; • Proactief meedenken en technisch adviseren • Innovatieve dienstverlening. Over Morgen werkte drie toekomstvarianten uit, waar deze aspecten in meer of mindere mate naar voren komen. De opdrachtgevers kozen voor de variant 'De RUD als technisch-adviserende uitvoeringsdienst', de TAU variant. De essentie van deze ontwikkelbeweging is: Een gedegen uitvoering van de VTHkerntaken blijft nodig.

In de dienstverlening verschuift de nadruk naar de rol van technisch adviseur. Hierbij staat een resultaatgerichte en proactieve houding centraal. De opdrachtgevers en de dienst werken met korte feedbackcycli met de opdrachtgevers. De medewerkers van de dienst zijn bestuurlijk sensitief en kunnen integraal adviseren op thema’s. Wat betreft het financieringsmodel vraagt dit om de toepassing van bijvoorbeeld 50% als lump sum op adviesdienst-verlening met monitoring op output. Resterende opdrachten krijgen vorm van een strippenkaart binnen DVO. De TAU variant bestaat uit twee onderdelen: a) Competenties. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen “rode” competenties (procesvaardigheden, bestuurlijke sensitiviteit, een ondernemende- en oplossingsgerichte houding of juist een innovatieve of creatieve aanpak) en digitale competenties. Deze competenties moeten meer ontwikkeld worden, naast de al bij de RUD aanwezige “blauwe” competenties (In het Kleur Bekennen rapport wordt de blauwe competentie als volgt omschreven. De RUD als betrouwbare specialist. Is controleur van beleid, uitvoering en handhaving. Gedijt bij gestandaardiseerde producten en voert haar taken uit bij opdrachtverlening). b) Technische advisering inzake specialistische milieuthema’s (zoals lucht, geluid, externe veiligheid, etc.). Het gaat hierbij om plustaken.

Hier is maatwerk nodig, want de opdrachtgevers hebben op het punt van plustaken verschillende behoeften. Programma Samen op weg In vervolg op het rapport uit 2019 en op basis van Kleur Bekennen is Berenschot gevraagd een financiële en organisatorische vertaling te maken van de TAU variant. Op basis van gesprekken met de regievoerders (ambtenaren) kwamen de volgende thema's naar voren:

4

•

•

•

•

Er kunnen grofweg drie verschillende categorieën deelnemers onderscheiden worden binnen de RUD: de provincie, de gemeente Utrecht en de overige (gemeentelijke) deelnemers. Geconcludeerd werd dat -gezien de verschillen in inhoudelijke opgaven tussen de deelnemers- maatwerk per deelnemer mogelijk moet zijn. Voor maatwerk gelden wel een aantal randvoorwaarden, zoals dat taken aan de kant van de RUD voldoende robuust georganiseerd moeten kunnen worden. De regievoerders zien allemaal de noodzaak van de ontwikkeling van de bij (a) genoemde competenties (zie hiervoor). Voor het tweede onderdeel van de TAU variant, technisch advisering (als plustaak), is maatwerk nodig. Gezien bij de vorige bullet genoemde verschillen hebben de deelnemers namelijk verschillende behoeften. Het uitvoeringsbeleid van de deelnemers is niet geharmoniseerd. Richting de toekomst is dit een noodzakelijk vereiste, onder meer omdat dit ervoor zorgt dat de RUD efficiënter kan werken. Bovendien vraagt de wet hier ook om en geeft het deelnemers meer duidelijkheid over de kwaliteit waarmee een taak wordt uitgevoerd. In de governance zijn de rollen van collectief eigenaar en collectief opdrachtgever op dit moment niet goed georganiseerd. Dat hieraan wel behoefte is, laten de ervaringen met de twee bijeenkomsten van het RVO zien.

Een ander aandachtspunt wat naar voren kwam ten aanzien van governance is dat de lijn ambtelijk- bestuurlijk binnen de deelnemers versterkt kan worden.

Het Algemeen Bestuur herkende deze thema's en heeft in 2020 opdracht gegeven een gezamenlijk programma Samen op weg op te starten, van deelnemers en RUD. Het programma bestaat uit vier sporen: 1. Omgevingswet/ TAU competenties; 2. TAU technisch advies (plustaken); 3. Harmonisatie uitvoeringsbeleid; 4. Governance. Het doel van dit programma, tevens de stip op de horizon, is te komen tot een RUD die -gezamenlijk met de deelnemers- werkt aan een gezonde en veilige leefomgeving in de regio Utrecht. De deelnemers vullen daartoe hun (collectieve) opdrachtgeverschap en eigenaarschap optimaal in. De RUD voert haar taken kosteneffectief uit in nauwe samenwerking met de deelnemers. En sluit daarbij aan op de letter en de geest van de Omgevingswet en wat de samenleving vraagt. De RUD organisatie wordt daarmee meer toekomstbestendig en Omgevingswetproof. Dit sluit aan bij de eerder beschreven gewenste toekomst van de RUD vanuit het RVO. Omgevingswet De in deze brief beschreven ontwikkelingen bij de RUD kunnen niet los worden gezien van de Omgevingswet. De doelen die voor de gemeenten gemeenten gelden, gelden immers ook voor de RUD. Daarbij krijgen met name de uitvoeringsdiensten te maken met de zogenaamde bruidsschat regels die met de invoering van de Omgevingswet van het rijk naar gemeenten en waterschappen gaan.

Omdat zowel de RUD als de eigenaren baat hebben bij een op inhoud uniforme aansturing, neemt de RUD hierin het voortouw. De RUD trekt hierbij samen op met de ODRU.

5

Samenwerking met de ODRU Naast de RUD Utrecht bestaat er nog een tweede Omgevingsdienst binnen de provincie Utrecht. De Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU) bedient alle gemeenten in de provincie Utrecht die niet bij de RUD Utrecht zijn aangesloten (15 gemeenten). De ODRU is evenals de RUD Utrecht gevestigd in het provinciehuis. Beide organisaties zitten op een eigen verdieping, maar delen ook een deel van een derde verdieping. Om de samenwerking tussen de twee organisaties extra te stimuleren is ervoor gekozen om op deze verdieping de werkplekken van de ODRU en de RUD letterlijk door elkaar heen en tegenover elkaar in te richten. Beide organisaties zijn zelfstandig vormgegeven rechtspersoonlijkheden, zijn qua omvang bijna gelijk en hebben veel gemeen. De taken voor de gemeenten komen grotendeels overeen, waarbij de ODRU ook enkele bouwtaken (Wabo) uitvoert en de RUD Utrecht meer ‘groene taken’ heeft. De basis is qua werkzaamheden derhalve grotendeels gelijk. De provinciale taken voor de gehele provincie zijn belegd bij de RUD Utrecht (ook binnen het grondgebied van de gemeenten die worden bediend door de ODRU).

De Algemeen Besturen van de ODRU en van de RUD hebben in 2021 de ambitie uitgesproken om meer maatschappelijk effect te bereiken tegen gelijke of lagere publieke kosten door intensiever te gaan samenwerken en hebben deze ambitie dan ook opgenomen in een Intentieovereenkomst. De intensievere samenwerking vindt plaats op dienstenniveau middels horizontale samenwerking, waarbij de ODRU en de RUD over en weer diensten van elkaar inkopen. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Omgevingsdienst en haar eigenaar-gemeenten verandert hiermee niet. De Intentieovereenkomst legt de overeengekomen contouren van een intensievere samenwerking tussen partijen vast en dient als paraplu voor op te stellen dienstverleningsovereenkomsten tussen beide Omgevingsdiensten. Daarin worden de afspraken geconcretiseerd per werkveld. De ODRU en de RUD werken al samen aan specifieke projecten en onderwerpen zoals het omgaan met PFAS en de inventarisatie van de bruidsschat voor de gemeenten (regels die onder de Omgevingswet van het Rijk naar gemeenten en waterschappen worden overgeheveld). Dankzij de intentieovereenkomst wordt het administratief makkelijker om producten en diensten bij elkaar af te nemen. Mocht er bij de ene dienst behoefte zijn aan bepaalde kennis die bij de andere aanwezig is, dan kan de inzet van medewerkers worden uitgewisseld.

Denk bijvoorbeeld aan bodem: de RUD heeft ervaring met Wet bodembescherming die relevant is voor de nieuwe bodemtaken die op de gemeenten afkomen. Zelfstandig hebben de RUD en de ODRU nog steeds de mogelijkheid voort te bestaan, maar er zijn mogelijkheden door samenwerking een hogere toegevoegde waarde te realiseren.

6

Tot slot De gemeente Baarn heeft in haar zienswijzen die in de afgelopen jaren gegeven zijn geen aanleiding gezien melding te maken van (grote) ontevredenheid en ervaart de inzet van de RUD als adequaat.

Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Baarn,

drs. C.E. Creveld gemeentesecretaris

M.A. Röell burgemeester

Bijlagen: Naar een toekomstbestendige RUD_2019 Ontwikkelperspectief van de RUD-Kleur bekennen_2020 Programmaplan Samen op weg RUD Utrecht_2021

7

a.

Naar een toekomstbestendige RUD

Berenschot

Toekomstverkenning RUD Utrecht

61679 – Vertrouwelijk 9 oktober 2019

2

61679 – Vertrouwelijk

Naar een toekomstbestendige RUD Toekomstverkenning RUD Utrecht

André Oostdijk Daniël Huisman Pepijn van der Beek 9 oktober 2019

61679 – Vertrouwelijk

3

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

4

1.1

Aanleiding voor de toekomstverkenning

4

1.2

Doel- en vraagstelling

4

1.3

Onze werkwijze

4

1.4

Opbouw van de toekomstverkenning

5

Bedrijfsvoering en governance nader bezien

6

Deel 1 2.

3.

Bedrijfsvoering en governance beoordeeld

7

2.1

Redeneer vanuit een breder perspectief!

7

2.2

Bedrijfsvoering

8

2.3

Governance: kwetsbare randvoorwaarden hinderen samenwerking in praktijk

10

Oplossingsrichtingen

Deel 2 4.

5.

Onderbouwing van de analyse

13 18

RUD als uitvoeringsorganisatie (bedrijfsvoering)

19

4.1

Hoe is het geregeld?

19

4.2

Hoe gaat het in de praktijk?

24

Samenwerking in rol van opdrachtgever en eigenaar (governance)

28

5.1

Hoe is het geregeld?

28

5.2

Hoe gaat het in de praktijk?

31

Analysekader

35

Overzicht van onderzochte documenten

41

Arena-leermodel

42

Resultaten samenwerkingsscan

43

61679 – Vertrouwelijk

4

1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor de toekomstverkenning De Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (RUD) is een samenwerkingsverband tussen elf gemeenten (waaronder de gemeente Utrecht) en de provincie Utrecht. Daarbij is de RUD de uitvoeringsorganisatie (opdrachtnemer) en zijn de elf gemeenten samen met de provincie Utrecht de opdrachtgevers. De RUD werkt aan een gezonde en veilige leefomgeving. Dit doet de RUD door uitvoering te geven aan taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op het gebied van milieu. De manier waarop de RUD en zijn opdrachtgevers samenwerken, en de verdeling van taken en bevoegdheden zijn vastgelegd in de Gemeenschappelijke Regeling RUD Utrecht. De RUD is opgericht op 1 juli 2014 en wordt gezien als een organisatie in ontwikkeling. De afgelopen jaren heeft de RUD-organisatie veel kritiek van de deelnemers uit het samenwerkingsverband gehad. De kritiek betrof met name de onduidelijkheid over de geleverde producten, het gebrek aan politieke sensitiviteit bij de uitvoering en de te hoge kosten voor de producten (bron: Kadernota 2019). Gevolg hiervan is dat deelnemers – zoals de provincie en de gemeente Utrecht – twijfelen of de RUD-organisatie ‘de basis wel op orde heeft’ en klaar is voor de toekomst. Deze twijfel vormt de directe aanleiding voor dit onderzoek.

1.2 Doel- en vraagstelling De provincie Utrecht en de gemeente Utrecht hebben Berenschot gevraagd om inzicht te geven in de bedrijfsvoering en kwaliteit van de RUD-organisatie. In aanvulling daarop is ons verzocht om een reflectie op de eigen rolinvulling en (op hoofdlijnen) in te gaan op de uiteenlopende wensen en belangen van de andere deelnemers. Dit inzicht moet leiden tot een heldere positionering van de gemeente en de provincie Utrecht in de lopende toekomstdiscussie (“Kleur Bekennen”) over de RUD die uitmondt in een nieuw koersdocument. In het onderzoek hebben we de volgende vraagstelling gehanteerd. 1.

Wat zijn de sterke punten en zwakke punten van de RUD op het gebied van de governance, bedrijfsvoering en kwaliteit van de uitvoering?

2.

In hoeverre en waarin verschillen de wensen, ambities en verwachtingen van deelnemers met betrekking tot de organisatie van de RUD en de taakuitvoering?

3.

Wat zijn mogelijke denkrichtingen om de samenwerking binnen en met de RUD te verbeteren?

1.3 Onze werkwijze De onderzoeksvragen zijn in een – met de begeleidingsgroep besproken – analysekader verder uitgewerkt (zie bijlage 1). Vervolgens hebben we een samenwerkingsscan uitgevoerd om een eerste beeld te krijgen van de verhoudingen binnen het samenwerkingsverband (zie bijlage 4 voor de uitkomsten). De uitkomsten hiervan zijn indicatief en dienden primair als input voor de documentenanalyse en de interviewronde. De documentenanalyse (zie bijlage 2 voor een overzicht) had als doel om een eerste inzicht te krijgen in de RUDorganisatie, de bedrijfsvoering en de werking van de governancestructuur. In een serie interviews hebben we inzichten uit de documentenstudie geverifieerd en aangevuld. We hebben gesprekken gevoerd met de vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het dagelijks bestuur (zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk), met de gemeente Utrecht en de RUD-organisatie. Voor de aanscherping van onze analyse en de formulering van verbeterrichtingen hebben we een workshop verbeterrichtingen georganiseerd. Aansluitend hebben we voorliggende rapportage opgesteld.

61679 – Vertrouwelijk

5

Het onderzoek is begeleid door een ambtelijke begeleidingsgroep, gevormd door twee ambtelijke vertegenwoordigers van de provincie Utrecht en twee ambtelijke vertegenwoordigers van de gemeente Utrecht. De begeleidingsgroep heeft het proces van het onderzoek begeleid en is meerdere malen bijeen geweest om de voortgang van het onderzoek te bespreken.

1.4 Opbouw van de toekomstverkenning Wij hebben onze toekomstverkenning verdeeld in twee delen. Deel 1 bevat een analyse van de bedrijfsvoering en de governance (H2) en verbeterrichtingen voor de lopende toekomstdiscussie met daarbij aandacht voor de positionering van de gemeente en de provincie Utrecht (H3). In onze analyse van de bedrijfsvoering gaan we in op de RUD als uitvoeringsorganisatie en in onze analyse van de governance gaan we in op de RUD als samenwerking, met aandacht voor de aspecten opdrachtgeverschap en eigenaarschap. Deze analyse vormt de basis voor de oplossingsrichtingen. Deel 2 bevat een uitgebreide onderbouwing van de analyse van de bedrijfsvoering en de governance (H4). In onze beschrijving maken we onderscheid tussen feiten en meningen. Bij het lezen van het rapport zal blijken dat de invalshoeken ‘bedrijfsvoering’ en ‘governance’ op onderdelen overlappen. In de hoofdstukken lijkt dan ook hier en daar sprake van een dubbeling. Dat is echter een bewuste keuze van onze kant. NB. Wanneer wij vanaf nu in de rapportage spreken over ‘de RUD’, dan bedoelen we de uitvoeringsorganisatie (tenzij anders genoemd).

61679 – Vertrouwelijk

Deel 1 Bedrijfsvoering en governance nader bezien

6

61679 – Vertrouwelijk

7

2. Bedrijfsvoering en governance beoordeeld Dit hoofdstuk bevat een analyse van de bedrijfsvoering en de governance. We starten met een samenvattende analyse, waarna we vervolgens dieper ingaan op de aspecten bedrijfsvoering (RUD als uitvoeringsorganisatie) en governance (samenwerking in de rol van opdrachtgever en eigenaar).

2.1 Redeneer vanuit een breder perspectief! Gedurende het onderzoek hebben we een breed scala aan rapporten en documenten bestudeerd en gesprekken gevoerd met een groot aantal bij de RUD betrokken partijen (deelnemers en de RUD-organisatie). Wat ons daarbij opgevallen is, is dat de RUD-samenwerking vanuit sterk wisselende perspectieven wordt beoordeeld. Er zijn deelnemers die tevreden zijn met de huidige situatie en deelnemers – zoals de gemeente en de provincie Utrecht – die dat heel duidelijk niet zijn. We merken daarbij op dat deze ontevredenheid niet alleen gaat over de feitelijke taakuitvoering, maar dat er dieperliggende emoties zijn die het oordeel over de samenwerking kleuren. Deze emoties constateren wij met name bij de provincie en de gemeente Utrecht. De gemeente Utrecht stelt na enkele jaren nog steeds het bestaansrecht van de samenwerking op zich ter discussie. De gemeente zou het liefste de klok terug willen draaien en de milieutaken weer in eigen beheer uitvoeren. Utrecht spreekt zelfs van een ‘rouwproces’ als gevolg van de verplichting om taken over te dragen aan de RUD. De provincie is – in verhouding tot de gemeente Utrecht – meer gecommitteerd aan de samenwerking, maar is ontevreden over de kwaliteit van de taakuitvoering. Daarbij vinden beide deelnemers dat de RUD zich te reactief opstelt en te veel ‘mooi weer’ speelt.

Ons valt op dat de deelnemers met name vanuit (individueel) opdrachtgeverschap redeneren. Ze formuleren een breed scala aan uiteenlopende opdrachten en hebben wisselende verwachtingen ten aanzien van de prestaties van de RUD-organisatie. Hoewel wij constateren dat de bedrijfsvoering van de RUD-organisatie grosso modo ‘in control’ is, stellen we vast dat de organisatie onvoldoende in staat is om aan de uiteenlopende verwachtingen te voldoen. Dit leidt tot ontevredenheid van de deelnemers die vervolgens diep in de uitvoeringscyclus duiken, waar zij stuiten op onduidelijkheden en/of onvolkomenheden aan de kant van de RUD. Dit geeft verder voeding aan hun ontevredenheid. De RUD heeft daar weer een eigen verhaal bij, zo blijkt wanneer zij ‘hoor en wederhoor’ toepassen. Wederzijdse wrevel en irritatie is het gevolg. Daarmee willen we geenszins afbreuk doen aan de negatieve gevoelens die hierdoor opgeroepen worden. Integendeel! Wij stellen vast dat ‘het dossier RUD’ met uiteenlopende emoties is omgeven en dat er sprake lijkt te zijn van een vicieuze cirkel van ontevredenheid. In het verlengde hiervan stellen we vast dat er geen structuur is ingericht waarin de deelnemers en de RUD open met elkaar van gedachten kunnen wisselen over wederzijdse verwachtingen en ervaringen.

Er is wel een regievoerdersoverleg (RVO) met de deelnemers en één op één stemmen regievoerders (deelnemers) en accounthouders (RUD-organisatie) wel met elkaar af. Er is echter geen gremium waar regievoerders en accounthouders met elkaar open en in collectief verband van gedachten kunnen wisselen en wederzijdse verwachtingen en ervaringen kunnen expliciteren. Dat geldt zowel voor het opdrachtgever- als eigenaarschap. Deze situatie leidt in onze beleving tot een patstelling die de samenwerking op slot zet. Wij hebben de indruk dat onze analyse niet nieuw is en juist bestaande inzichten en indrukken bevestigt. Tijdens de – in het kader van dit onderzoek uitgevoerde – workshop oplossingsrichtingen, waar regievoerders van de provincie en de gemeente Utrecht en accounthouders van de RUD-organisatie aanwezig waren, hebben wij gemerkt dat het expliciteren van wederzijdse verwachtingen en het benoemen van emoties mogelijk al een deel van de oplossing kán zijn. Dit neemt niet weg dat de deelnemers en de RUD-organisatie nog wel serieuze puzzels hebben te leggen.

61679 – Vertrouwelijk

8

Wij pleiten daarom voor het verbreden van het perspectief. Uitgangpunt daarbij is dat het fenomeen regionale uitvoeringsdiensten in de wet is verankerd. Het is niet te verwachten dat de regelgeving op dit gebied gaat veranderen. Sterker nog: wij zien eerder een verzwaring van de rol van de omgevingsdiensten, mede in het licht van de Omgevingswet en de energietransitie. Het terugnemen of elders beleggen van taken is derhalve geen optie. In onze beleving zijn de klachten symptomen van een dieperliggend probleem. Oplossingsrichtingen voor de klachten zijn primair op dit dieperliggende niveau te vinden. Wij zien als dieperliggend probleem in de huidige situatie dat er sprake is van een wisselend ingevuld opdrachtgeverschap en een gefragmenteerd eigenaarschap. De collectiviteit kan met andere woorden aan kracht winnen. Daarvoor staan alle deelnemers en de RUD zelf nadrukkelijk aan de lat. Zoals een gesprekspartners het verwoordde: “We vragen om een chique diner à la carte, maar we betalen voor een fastfoodrestaurant”. Hiermee bedoelde de gesprekspartner dat aan de RUD-organisatie opdrachten worden verstrekt die door de organisatie in de huidige vorm niet waar gemaakt kunnen worden.

Wij constateren daarbij dat dit leidt tot een principiële vraag en ook bij uitstek politieke vraag: moeten de deelnemers hun verwachtingen bijstellen en – om in de bovenstaande terminologie te praten – vragen om een hamburgermenu in plaats van een chique diner à la carte (adviesvaardigheden en afwikkeling van complexe casussen)? Of moeten de deelnemers investeren in een organisatie die de juiste competenties heeft om ‘een diner à la carte te bereiden’? Een vraag die in collectief verband beantwoord moet worden.

2.2 Bedrijfsvoering Ten aanzien van de bedrijfsvoering concluderen wij in de eerste plaats dat de RUD ‘in control’ is en de bedrijfscyclus van de RUD op orde is. Tegelijkertijd constateren wij in het onderzoek dat er regelmatig ‘gedoe’ is tussen de RUD en deelnemers over (onder meer) de geleverde prestaties; verderop in deze paragraaf gaan wij daar nader op in. Wat betreft het personeelsbestand en het loongebouw van de RUD zijn onze bevindingen. •

71% van de medewerkers in het primair proces werkt langer dan 10 jaar voor de RUD (of één van de voorlopers); voor de RUD als totale organisatie is dit 66%; 56% van de medewerkers in het primair proces is ouder dan 50 jaar; voor de RUD als totale organisatie is dit 52%.

•

Bij de start van de RUD zijn relatief veel medewerkers overgekomen in hoge schalen, tegen het einde van de trede en met een garantietoelage. Dat zorgt ervoor dat:

•

-

het verloop relatief laag is1

-

de RUD relatief duur is en steeds duurder wordt: dit vertaalt zich weer in een steeds hoger uurtarief.

Doordat er weinig personeelsverloop is, zal het enige jaren duren voordat er ‘vers bloed’ kan instromen met andere competenties (procesregisseurs, bestuurlijke sensitiviteit, adviesvaardigheden en dergelijke). Om beweging te krijgen in het personeelsbestand zijn vanuit de RUD overigens wel diverse acties in gang gezet.

Wat betreft de ervaren (kwaliteit van) dienstverlening constateren wij het volgende. •

De RUD presteert goed op ‘standaard’ vraagstukken, waarbij -vanuit technische expertise- de focus ligt op toepassen van de regels. Er is hiervoor voldoende inhoudelijke (technische) kennis aanwezig. Deelnemers (gemeenten) die alleen ‘standaard’ werk hebben belegd bij de RUD zijn dan ook tevreden over het functioneren van de RUD.

De RUD is gestart met 73 medewerkers in het primaire proces (over gekomen vanuit de deelnemers). Hiervan zijn er per heden nog 63 werkzaam bij de RUD. Dit betekent dus een uitstroom van gemiddeld 2 medewerkers per jaar vanaf de oorspronkelijke start. 1

61679 – Vertrouwelijk

9

De RUD is kwetsbaar qua benodigde competenties voor complexe bestuurlijke dossiers. Het gaat dan om

•

competenties als bestuurlijke sensitiviteit, procesvaardigheden, omgevingsbewustzijn, projectmanagement, adviesvaardigheden en dergelijke2. Ook ten aanzien van de (beleids)adviestaken is de RUD relatief kwetsbaar. Het gaat dan bijvoorbeeld om de

•

competentie om bestuurders te adviseren. Een hieraan gerelateerde competentie is een klantgerichte invulling van het opdrachtnemerschap. Het gaat

•

hierbij onder meer om het maken van de vertaling van de klantvraag naar de te leveren dienstverlening (vanuit de rolopvatting dat de RUD een verlengde afdeling is van de deelnemer). Volgens een aantal betrokkenen beroept de RUD zich vooral op de onafhankelijkheid. In onze visie gaat het om een effectieve verbinding van deze twee waarden. Verschillen tussen overgedragen takenpakket, wijze van aansturing en verwachtingen vanuit de deelnemers

•

hebben een negatief effect op de ervaren kwaliteit van de bedrijfsvoering van de RUD. -

Sommige gemeentelijke deelnemers hebben de adviestaken wél overgedragen en andere niet.

-

Verder hebben sommige deelnemers wél complexe dossiers, en andere niet.

-

Het takenpakket wat voor de provincie wordt uitgevoerd verschilt sterk van dat van de gemeenten, waardoor dit als maatwerk gezien zou kunnen worden.

-

Sommige deelnemers willen inhoudelijk goed weten wat de RUD doet, en hebben daar ook intern mensen met expertise voor beschikbaar. Deze deelnemers willen dan vaak ook frequentere en meer uitgebreide rapportages, met meer analyses en duiding van ontwikkelingen die in de rapportages naar voren komen. Andere deelnemers hebben deze behoefte niet.

-

De RUD krijgt van de deelnemers veel extra opdrachten buiten de DVO om. Dit heeft verschillende effecten op de bedrijfsvoering. Omdat het gaat om incidenteel geld kan de RUD hiervoor geen mensen aannemen. Het worden dan inhuurkrachten, die steeds weer geworven en ingewerkt moeten worden.

Voortvloeiend uit de vorige punten komt in dit onderzoek naar voren dat er regelmatig ‘gedoe’ is tussen de RUD en deelnemers (het gaat dan met name om de provincie Utrecht en de gemeente Utrecht) over de kwaliteit van de geleverde prestaties inzake (met name) complexe bestuurlijke dossiers, de voor de dienstverlening in rekening gebrachte kosten en de mate waarin de deelnemers hierop kunnen sturen. Deze discussiepunten geven indicaties van: •

Aan de kant van de RUD: dat de bedrijfscyclus van de RUD op specifieke onderdelen niet op orde is en/of de contactpersonen vanuit de RUD richting de betreffende deelnemers niet in staat zijn om de discussiepunten zodanig te adresseren dat deze niet escaleren.

•

Aan de kant van de betreffende deelnemers: dat er beperkt vertrouwen in de RUD is die ‘het beste’ voorheeft met de deelnemers als opdrachtgever.

•

Dat er wederzijds sprake is van ‘wij-zij’ denken.

Tot slot merken we op dat de in deze paragraaf beschreven bevindingen reeds (min of meer) bekend zijn bij deelnemers als de provincie Utrecht, gemeente Utrecht en de RUD. In die zin hebben wij niet de verwachting dat we met heel nieuwe inzichten zijn gekomen. Er lijkt sprake van een ‘vicieuze cirkel van ontevredenheid’ tussen sommige deelnemers en de RUD, die niet ‘zomaar’ te doorbreken is. Er is met andere woorden sprake van een patstelling. De vraag is dan vooral welke dieperliggende oorzaken aan deze patstelling ten grondslag liggen (op basis waarvan vervolgens bepaald kan worden met behulp van welke oplossingsrichtingen deze doorbroken kunnen worden). De volgende paragraaf gaat hier nader op in.

2

Bij de RUD is dus wel inhoudelijke (technische) deskundigheid beschikbaar voor complexe technische dossiers.

61679 – Vertrouwelijk

10

2.3 Governance: kwetsbare randvoorwaarden hinderen samenwerking in praktijk In de Wet VTH en de Wabo is op hoofdlijnen vastgelegd langs welke lijnen de Gemeenschappelijke Regeling RUD Utrecht zou moeten functioneren. Zo is vastgelegd welke taken in ieder geval door de RUD uitgevoerd dienen te worden (Basistakenpakket), zijn er kwaliteitsregels geformuleerd (Kwaliteitscriteria) en procescriteria opgesteld voor het doorlopen van de beleids- en uitvoeringscyclus. De deelnemers leggen dit vast in een – op het niveau van de RUD – uniforme verordening. In grote lijnen redenerend komt het erop neer dat de deelnemers tijdens het doorlopen van de beleidscyclus opdrachten formuleren aan de RUD-organisatie. Het is vervolgens aan de RUD-organisatie om deze opdrachten in de uitvoeringscyclus te vertalen in een concreet uitvoeringsplan met bijbehorende activiteiten. De voortgang en de resultaten dient de organisatie vervolgens te rapporteren aan de deelnemers. Die kunnen bepalen of hun beleidsdoelen zijn gerealiseerd en nieuwe opdrachten formuleren aan de RUD-organisatie. Belangrijk aandachtspunt hierbij is dat deelnemers zowel opdrachtgever als eigenaar zijn. Zij dienen er met andere woorden voor te zorgen dat de RUD als organisatie in staat is om de opdrachten uit te voeren. Het goed inrichten van de beleids- en uitvoeringscyclus is dan een eerste vereiste.

Dan gaat het onder meer om het goed beleggen van de opdrachtgevers- en eigenaarsrol, het inrichten van de diverse onderdelen van de beleids- en uitvoeringscyclus en ervoor zorgdragen dat beide optimaal op elkaar aansluiten. Dat kan worden gezien als de harde kant van de samenwerking. Samenwerking kent echter ook een zachte kant. Dan gaat het onder meer over de samenwerking en de interactie tussen de deelnemers en de RUD. En dat niet alleen redenerend vanuit het opdrachtgever- en eigenaarschap maar ook vanuit het individuele en collectieve perspectief. Dan gaat het om governance en de samenwerkingsprocessen. Daarvoor zijn een gedeelde gerichtheid en goede competenties noodzakelijk. Hieronder geven we onze analyse van zowel de harde als de zachte kant van de RUD-samenwerking.

De opdrachtgevers- en eigenaarsrol zijn niet bij iedere deelnemer optimaal verbonden Wij constateren dat de deelnemers zich bewust zijn van het onderscheid tussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol, maar dat er in de praktijk met name wordt gestuurd vanuit de opdrachtgeversrol. Omdat de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol in de praktijk nauw met elkaar samenhangen, worstelen deelnemers in de praktijk ook met het expliciet scheiden van de rollen. Ons beeld is dat de verwachtingen hierover bovendien uiteenlopen. De ene deelnemer is actief op zoek naar een balans tussen beide rollen, terwijl de andere deelnemer de noodzaak er niet direct van inziet. Het gevolg is dat deelnemers de afname van hun eigen producten en diensten financieren (opdrachtgeversrol). Aan de andere kant zijn ze terughoudend in het investeren in een robuuste organisatie (eigenaarsrol).

De werking van de beleidsvormende cyclus leidt tot te veel uiteenlopende opdrachten Wij constateren dat de verschillende verwachtingen die voortvloeien uit de beleidsvormende cycli van de deelnemers leiden tot uiteenlopende opdrachten aan de RUD-organisatie. Een belangrijke oorzaak is dat de beleidsvormende cyclus bij de deelnemers ligt en elke deelnemer ook te maken heeft met een eigen lokale of provinciale problematiek. Gevolg is dat de RUD-organisatie uiteenlopende opdrachten krijgt. De organisatie zou in principe in staat moeten zijn om per deelnemer in aantallen uiteenlopende producten te leveren. Zij heeft immers een Producten en Dienstencatalogus (PDC), ook wel de menukaart van de RUD genoemd. In de praktijk vragen deelnemers echter ook om maatwerk in de uitvoering van producten en diensten, waardoor harmonisatie en standaardisatie ingewikkeld is.

61679 – Vertrouwelijk

11

De verbinding tussen de beleids- en uitvoeringscyclus hapert De deelnemers en de RUD-organisatie lijken moeite te hebben met het maken van een goede verbinding tussen de beleids- en uitvoeringscyclus. Een belangrijke oorzaak is dat de deelnemers verschillende beelden hebben over wat een goede verbinding is en hier ook verschillend op sturen (vanuit de opdrachtgeversrol én de eigenaarsrol). Enerzijds verstrekken de deelnemers vanuit de opdrachtgeversrol uiteenlopende opdrachten en hebben zij ook uiteenlopende verwachtingen van welke kwaliteit er van de RUD verwacht kan worden. Deze uiteenlopende verwachtingen vertalen zich in wisselende beelden over de prestaties van de RUD. De kleinere deelnemers zijn vaak positief over de RUD, terwijl de grotere deelnemers (provincie Utrecht en gemeente Utrecht) om verschillende reden vaak ontevreden zijn. Uiteenlopende verwachtingen vanuit de eigenaarsrol liggen ten grondslag aan de uiteenlopende verwachtingen vanuit de opdrachtgeversrol. Omdat er geen collectieve visie op eigenaarschap is, is het onduidelijk wat de deelnemers gezamenlijk van de RUD verwachten. De ene deelnemer stuurt vanuit de eigenaarsrol op een organisatie die zo efficiënt mogelijk de basistaken uitvoert.

De andere deelnemer stuurt vanuit de eigenaarsrol op een organisatie die, naast een efficiëntie uitvoering van de basistaken, ook in staat is een adviesrol te vervullen op de complexere casussen en input te leveren om tot beter beleid te komen. Algemeen wordt erkend dat de RUD onvoldoende tot dat laatste in staat is. Tegelijkertijd verwachten sommige deelnemers wel dat de RUD dat laatste zou moeten kunnen. Dit zorgt uiteindelijk voor spanning. Enerzijds ontbreekt het bij de deelnemers aan collectief eigenaarschap om te sturen op een oplossing. Anderzijds heeft de RUD moeite met het vormen van een gedegen onderbouwing voor wat de organisatie nodig heeft om tot een robuuste organisatie te komen. Gevolg is dat het probleem wel geadresseerd wordt, maar dat er vanuit de deelnemers en de RUD niet proactief gestuurd wordt op een oplossing.

De inrichting van de samenwerking faciliteert het gesprek over elkaar en niet met elkaar We stellen vast dat er geen structuur is ingericht waarin de deelnemers en de RUD-organisatie open met elkaar van gedachten kunnen wisselen over de wederzijdse verwachtingen en ervaringen. Er is wel een RVO met de deelnemers en één op één stemmen regievoerders (deelnemers) en accounthouders (RUD-organisatie) met elkaar af. Tijdens de workshop over verbeterrichtingen, waar regievoerders van de provincie Utrecht en de gemeente Utrecht en accounthouders van de RUD-organisatie aanwezig waren, kwam echter naar voren dat er in de betreffende samenstelling niet eerder van gedachten is gewisseld. Het is daardoor ingewikkeld om als samenwerking een collectief eigenaarschap en opdrachtgeverschap te ontwikkelen waar de perspectieven van de deelnemers gezamenlijk en de RUD-organisatie bij elkaar worden gebracht. De huidige inrichting is te verklaren omdat de RUD-organisatie zich in de huidige inrichting als onafhankelijk opstelt en de deelnemers van de RUD als uitvoerder zien. De deelnemers zijn daarnaast niet goed in staat om collectiviteit te organiseren, waardoor de nadruk op één op één contact tussen deelnemers en de organisatie een logisch gevolg is.

Gevolg is dat de vergaderingen op bestuurlijk (AB en DB) en ambtelijk (RVO) niveau primair in het teken staan van het verdedigen van individuele belangen. Een bestuurder zei treffend: “In het AB zit elke bestuurder met een eigen annotatie die hij of zij dan opleest.” Deze annotatie is dan vanuit het belang van de individuele deelnemer geschreven, maar naar collectiviteit wordt vervolgens niet actief gestreefd.

Een verscheidenheid aan belangen, ervaringen en emoties belemmert een gedeeld beeld over de samenwerking Binnen de RUD-samenwerking leeft er een verscheidenheid aan perspectieven op de samenwerking. Hieraan ligt een verscheidenheid aan belangen, ervaringen en emoties ten grondslag. We benoemen de belangrijkste perspectieven die wij zien.

61679 – Vertrouwelijk

12

Als we ons focussen op de twee grootste deelnemers, de provincie en de gemeente Utrecht, dan ziet de provincie een groot belang bij een succesvolle samenwerking vanwege haar verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel op provinciaal niveau. De gemeente Utrecht ziet daarentegen geen groot belang bij een succesvolle samenwerking, omdat zij liever de VTH-taken zelfstandig uitvoert. Gezien de verplichting om samen te werken, ziet de gemeente Utrecht wel een ander belang: het ondervinden van ‘weinig gedoe’ als gevolg van de samenwerking. Het succes van de samenwerking wordt wisselend ervaren. De oordelen hierover lopen binnen de RUDsamenwerking uiteen: een aantal deelnemers is tevreden en hooguit positief kritisch, terwijl de grootste deelnemers (de gemeente en de provincie Utrecht) ronduit negatief zijn. De provincie en de gemeente Utrecht hebben de ervaring ‘minder te krijgen voor meer geld’, terwijl de (kleinere) deelnemers een vooruitgang zien omdat zij voor de oprichting van de RUD niet altijd goed in staat waren tot een kwalitatieve uitvoering van taken. Wij zien dat er veel spanning op de samenwerking zit. Zo heeft – dat is althans onze indruk – de gemeente Utrecht het gevoel binnen de RUD-samenwerking meer te brengen dan te halen en wordt dat onvoldoende onderkend.

Bestuurlijk vindt de gemeente Utrecht het bijvoorbeeld hinderlijk dat er in het AB herhaaldelijk wordt gezinspeeld op een grotere bijdrage, terwijl de gemeente de ervaring heeft al een (te) grote bijdrage te doen. De provincie Utrecht heeft het gevoel dat de RUD-organisatie het ongenoegen van de provincie bagatelliseert. De provincie ervaart dat de RUD-organisatie een rooskleuriger beeld van de prestaties schetst dan in werkelijkheid het geval is. In de gesprekken die wij gevoerd hebben, worden hier diverse voorbeelden van aangehaald. Uiteraard vindt de RUD hier ook het nodige van. Maar – zoals eerder opgemerkt – tot een goed gesprek komt het onvoldoende.

61679 – Vertrouwelijk

13

3. Oplossingsrichtingen Op basis van de analyse van de bedrijfsvoering en governance formuleren wij in deze paragraaf oplossingsrichtingen. Wij doen de volgende aanbevelingen om de samenwerking binnen en met de RUD te verbeteren. Aanbeveling 1. Maak in de lopende toekomstdiscussie onderscheid tussen verschillende oplossingsniveaus (richten, inrichten, verrichten). Aanbeveling 2. Besteed expliciet aandacht aan de verschillende belangen, ervaringen en emoties die spelen. Aanbeveling 3. Ontwikkel een verbeteragenda waarin de drie oplossingsniveaus en de relevante (politiek, bestuurlijke en ambtelijke) actoren worden geadresseerd. Aanbeveling 4. Richt een gezamenlijk proces in om dit te realiseren. Wij adviseren de provincie en de gemeente Utrecht (en de overige deelnemers van de RUD) het voorgestelde proces in te bedden in het traject ‘Kleur Bekennen’ en op korte termijn de volgende concrete acties te ondernemen. 1.

Bespreek in alle openheid en transparantie de rapportage met de eigen organisatie intern, met de andere deelnemers en de RUD-organisatie. Biedt de rapportage daarbij niet alleen ter kennisgeving aan, maar organiseer ook één (gezamenlijk) of meerdere (individuele) moment(en) om de rapportage toe te lichten.

2.

Stel aan de andere deelnemers en de RUD-organisatie voor om het voorgestelde proces te verbinden met het traject ‘Kleur Bekennen’ en stel met de andere deelnemers een onafhankelijke procesregisseur aan die de verschillende partijen begeleidt in het te doorlopen proces.

3.

Stel met de andere deelnemers tijdens het traject ‘Kleur Bekennen’ een tijdelijke ambtelijke en bestuurlijke kerngroep in die het gezamenlijke proces, om te komen tot een toekomstbestendige RUD, stimuleert. Wij adviseren om in deze kerngroepen een doorsnee met sleutelfiguren van de samenwerking vertegenwoordigd te hebben. De ambtelijke kerngroep is daarbij expliciet niet het RVO, maar bestaat als tijdelijke structuur naast het RVO. Hierin nemen idealiter de verantwoordelijke Mt-leden van de deelnemende gemeenten en provincie plaats.

4.

Informeer, samen met de andere deelnemers, alle relevante actoren (politiek, bestuurlijk en ambtelijk) over het te doorlopen proces. En expliciteer de rollen en verantwoordelijkheden die elke actor heeft.

5.

Expliciteer, samen met de deelnemers en de RUD-organisatie, hoe medewerkers van de RUD-organisatie vanaf dag één worden meegenomen in het veranderingsproces. Hoewel wij adviseren om eerst op het niveau van de samenwerking (richten) oplossingsrichtingen te formuleren, is het net zo belangrijk dat op het niveau van de RUD als uitvoeringsorganisatie (inrichten) en de dagelijks praktijk (verrichten) medewerkers vanaf het eerste moment worden betrokken. Oplossingen op het niveau van de samenwerking moeten namelijk landen op het niveau van inrichten en verrichten en dienen ook in samenhang benaderd te worden.

6.

Tijdens het onderzoek hebben we geconstateerd dat op de langere termijn een fusie met de ODRU mogelijk aan de orde is. Echter, wij adviseren om tijdens de lopende toekomstdiscussie de focus te leggen op het verbeteren van de samenwerking binnen de RUD en pas vanuit een gedeelde gerichtheid na te denken over de voor- en nadelen van een fusie met de ODRU.

Hierna lichten wij onze aanbevelingen verder toe en hebben wij tot slot, als schot voor de boeg, een aantal vragen opgesteld die kunnen helpen bij het formuleren van oplossingsrichtingen.

14

61679 – Vertrouwelijk

Aanbeveling 1. Maak in de lopende toekomstdiscussie onderscheid tussen verschillende oplossingsniveaus (richten, inrichten, verrichten). Aanbeveling 2. Besteed expliciet aandacht aan de verschillende belangen, ervaringen en emoties die spelen. Onze eerste aanbeveling is om tijdens het traject ‘Kleur Bekennen’ en het verdere vervolg van de samenwerking onderscheid te maken tussen ‘richten’, ‘inrichten’ en ‘verrichten’. Hierdoor is het beter mogelijk onderscheid te maken tussen de verschillende niveaus van (on)tevredenheid en gerichte interventies te doen om de samenwerking te verbeteren. Met richten, inrichten en verrichten bedoelen we het volgende. •

Verrichten. Dit het niveau van de dagelijkse praktijk. De symptomen van (on)tevredenheid (wat gaat er zichtbaar goed en niet goed) uiten zich op dit niveau. Voorbeelden zijn ‘gedoe’ over facturen en bestuursrapportages.

•

Inrichten. Dit is het niveau van de RUD als organisatie. Op dit niveau kunnen we verklaringen (oorzaken) vinden waarom bepaalde symptomen optreden en zijn met name het management van de RUD en het Dagelijks Bestuur (deelnemers in de rol van eigenaar) aan zet.

•

Richten. Dit is het niveau van de RUD als samenwerking. De dieperliggende oorzaken van (on)tevredenheid zijn op dit niveau zichtbaar. Op dit niveau gaat het namelijk over de koers van de RUD, het takenpakket en de dienstverleningsfilosofie, maar ook over de samenwerking en de interactie tussen de deelnemers en de RUD. De verantwoordelijkheid voor het bepalen van de koers van de RUD licht bij de deelnemers: de eigenaren en opdrachtgevers.

De volgende tabel vat het bovenstaande samen. De tabel laat de samenhang tussen de symptomen en de dieperliggende oorzaken van (on)tevredenheid zien. De tabel laat ook zien waar de (eerder geconstateerde) patstelling vandaan komt. Niveau van analyse

Geconstateerde problemen

Verrichten

•

De RUD is niet in staat om aan de uiteenlopende verwachtingen van de deelnemers te voldoen.

Gevolgen van een probleem (symptoomniveau)

•

De RUD beschikt over onvoldoende competenties voor complexe dossiers en (beleids)advisering. De RUD beschikt over medewerkers die al lang voor de RUD werkzaam zijn en – vanuit een onafhankelijke rolopvatting – de focus leggen op het toepassen van regels en minder op de hierboven genoemde competenties.

Balanceert tussen de gevolgen en de oorzaak/kern van een probleem

Er is geen gedeeld opdrachtgeverschap en eigenaarschap. De deelnemers hebben verschillende perspectieven op de samenwerking.

Oorzaak/kern van een probleem

Dagelijkse praktijk Inrichten RUD als uitvoeringsorganisatie

Richten RUD als samenwerking (in de rol van opdrachtgever en eigenaar)

•

•

•

Niveau van ontevredenheid

Een omgeving waarin deelnemers en de RUD-organisatie met elkaar oplossingen formuleren op alle niveaus ontstaat niet zomaar: het vraagt openheid van alle betrokkenen. Tijdens de workshop verbeterrichtingen zei een deelnemer iets wat heel ‘basaal’ en tegelijkertijd cruciaal was:

61679 – Vertrouwelijk

15

“Ik wil dat we met z’n allen gewoon weer fijn gaan samenwerken” Hieruit spreekt dat dit nu niet het geval is, omdat er nog – volledig verklaarbaar – emoties zijn die op individueel en collectief niveau de samenwerking bemoeilijken. Onze tweede aanbeveling is om tijdens het traject ‘Kleur Bekennen’ expliciet aandacht te besteden aan de verschillende belangen, ervaringen en emoties die spelen. Onuitgesproken belangen, ervaringen en emoties kunnen namelijk het proces van richten, inrichten en verrichten (de zogeheten ‘bovenstroom’) in de weg staan. De zogeheten ‘onderstroom’ van belangen, ervaringen en emoties laat zich minder makkelijk ‘vastpakken’ dan de ‘bovenstroom’. Toch staan de deelnemers en de RUD voor de uitdaging de ‘onderstroom’ met de ‘bovenstroom’ te verbinden. Wat in onze ervaring helpt is het creëren van ontmoetingen om inzicht te krijgen in elkaars perspectieven en belangen. Dit stimuleert de deelnemers en de RUD om met elkaar te praten in plaats van (tegen)over elkaar. Deze ontmoetingen kunnen formeel (dus ingebed in de structuur van de samenwerking), maar ook informeel van aard zijn.

Aanbeveling 3. Ontwikkel een verbeteragenda waarin de drie oplossingsniveaus en de relevante (politiek, bestuurlijke en ambtelijke) actoren worden geadresseerd Aanbeveling 4. Richt een gezamenlijk proces in om dit te realiseren. Onze derde aanbeveling is om het traject ‘Kleur Bekennen’ te gebruiken voor het opstellen van een verbeteragenda waarin de drie oplossingsniveau en de relevante (politiek, bestuurlijke en ambtelijke) actoren worden geadresseerd. Wij adviseren om eerst op het niveau van de samenwerking (richten) oplossingsrichtingen te formuleren, omdat het hierdoor eenvoudiger wordt om oplossingsrichtingen op het niveau van de RUD als uitvoeringsorganisatie (inrichten) en de dagelijks praktijk (verrichten) te formuleren. Omdat er geen gedeeld opdrachtgeverschap en eigenaarschap is en de deelnemers verschillende perspectieven op de samenwerking hebben, blijven de problemen namelijk nu op het niveau van ‘inrichten’ en ‘richten’ steken. Het risico bestaat dat oplossingsrichtingen op het niveau van ‘richten’ en ‘verrichten’ vooral het karakter hebben van ‘symptoombestrijding’. De ‘bal’ ligt hiermee dus primair bij de deelnemers (en dus niet bij de RUD). Dit betekent overigens niet dat er op het niveau van de RUD als uitvoeringsorganisatie geen verbeteringen noodzakelijk zijn.

Eerst hebben de deelnemers echter als collectief de volgende principiële (en bij uitstek politieke vraag) te beantwoorden: Moeten de deelnemers hun verwachtingen bijstellen of moeten de deelnemers investeren in een organisatie die de juiste competenties heeft op het gebied van adviesvaardigheden en de afwikkeling van complexe casussen? Het is de bedoeling dat oplossingen op het niveau van richten worden vertaald naar én in samenhang staan tot oplossingen op het niveau van inrichten en verrichten. Alle relevante politieke, bestuurlijke en ambtelijke actoren hebben hierin een eigen taak, omdat op elk niveau verschillende oplossingsrichtingen geformuleerd moeten worden. Het gaat dan om: •

Op het politieke niveau (raden en Provinciale Staten) vindt het richten plaats.

•

Op het bestuurlijke niveau (AB en DB) vindt het richten en inrichten plaats.

•

Op het ambtelijke niveau (organisaties deelnemers en RUD) vindt de inrichting en de verrichting plaats.

Met name de bestuurders van de deelnemers hebben een bijzondere verantwoordelijkheid in de besluitvorming over de richting van de RUD, omdat zij een schakel vormen tussen het politieke en het ambtelijke niveau. Het beeld dat een bestuurder schetst over de samenwerking en/of het (gebrek aan) commitment dat een bestuurder toont om van de samenwerking een succes te maken kent daardoor een groter bereik.

61679 – Vertrouwelijk

16

Het bepalen van de toekomst van de RUD zien wij als een ‘complex vraagstuk’. Wij kwalificeren het vraagstuk als complex, omdat de deelnemers wisselende perspectieven op de samenwerking hebben waar een verscheidenheid aan belangen, ervaringen en emoties aan ten grondslag ligt. Overeenstemming vinden tussen de deelnemers is daarmee vooral een kwestie van elkaars belangen, ervaringen en emoties leren kennen. Onze vierde aanbeveling is om een proces in te richten, waarbij de deelnemers in een proces van overleg en onderhandeling tot overeenstemming moeten komen, waarbij de belangen van iedere deelnemer worden gerespecteerd. Dit betekent dat: •

er vooraf tussen de betrokken partijen (deelnemers én de RUD) afspraken worden gemaakt over de manier waarop de oplossingsrichtingen worden bepaald3

•

deze procesafspraken voor elk van de betrokken partijen voldoende ruimte moeten bieden om de eigen belangen te dienen

•

de focus in eerste instantie niet ligt op de inhoud van de oplossingsrichting, maar op de manier c.q. het proces waarop de partijen hierover tot overeenstemming komen.

De uitkomst van dit proces kan zijn: •

Consensus: alle deelnemers (en de RUD) zijn het met elkaar eens over de toekomstrichting en de weg om daar te komen.

•

Commitment: een deelnemer committeert zich aan het resultaat, maar niet op basis van inhoudelijke gronden.

•

Tolereren: een deelnemer committeert zich niet aan het resultaat, maar gaat het ook niet blokkeren of hinderen. In dit geval ben je het met elkaar eens dat je het met elkaar oneens bent.

Wij adviseren een onafhankelijke procesregisseur aan te stellen, die de verschillende partijen begeleidt in het te doorlopen proces. Vaardigheden die deze onafhankelijke procesregisseur zou moeten bezitten zijn4: •

onderhandelvaardigheden en conflicthantering

•

kennis van groepsdynamica en gevoel voor menselijke verhoudingen

•

inzet van participatieve werkvormen en interventietechnieken

•

sociale vaardigheden

•

communicatievaardigheden, waaronder gespreks- en interviewtechnieken

•

monitoring- en evaluatietechnieken.

Daarnaast adviseren wij om -samen met de andere deelnemers- een tijdelijke ambtelijke en bestuurlijke kerngroep in te stellen die het gezamenlijke proces, om te komen tot een toekomstbestendige RUD, faciliteert. Wij adviseren om in deze kerngroepen een doorsnee met sleutelfiguren van de samenwerking vertegenwoordigd te hebben. Het ligt daarbij voor de hand dat in ieder geval de provincie en de gemeente Utrecht hierin zitting hebben, maar wij adviseren ook om deelnemers die andere belangen en perspectieven vertegenwoordigen een plaats te geven in de kerngroepen. In de ambtelijke kerngroep nemen idealiter de verantwoordelijke Mt-leden van de deelnemende gemeenten plaats. De ambtelijke kerngroep is daarbij expliciet niet het RVO, maar bestaat als tijdelijke structuur naast het RVO. Een separate aanbeveling ten aanzien van het RVO is om separate momenten in te plannen om het goede gesprek (over bijvoorbeeld het organiseren van collectief eigenaarschap) met elkaar te voeren.

De procesafspraken kunnen volledig worden geëxpliciteerd en geformaliseerd, maar kunnen ook informeel van aard zijn. Gebaseerd op de publicatie “Strategisch beïnvloeden in veranderprocessen” (2018) geschreven door Joris de Bie (Berenschot) en Frank Wijnands (WUR) 3 4

17

61679 – Vertrouwelijk

Tot slot: stel vanuit een gedeelde gerichtheid de juiste vragen om tot oplossingsrichtingen te komen. Tot slot adviseren wij om vanuit een gedeelde gerichtheid oplossingsrichtingen in de ‘bovenstroom’ te formuleren. Als schot voor de boeg hebben wij enkele vragen opgesteld om tot oplossingsrichtingen per niveau te komen. Wij adviseren daarbij om te starten bij de vragen op het niveau van de samenwerking (richten). Niveau van analyse

In het proces te beantwoorden vragen

Verrichten

•

Dagelijkse praktijk • Inrichten

•

RUD als uitvoeringsorganisatie

•

•

• • • Richten RUD als samenwerking (in de rol van opdrachtgever en eigenaar)

• •

• •

Hoe richten we de rapportages en de bijbehorende gesprekken zodanig in dat elke deelnemer voldoende ‘grip’ ervaart, en mogelijke geschilpunten vroegtijdig worden opgespoord en op een constructieve manier worden besproken? Wat gebeurt er als medewerkers van de RUD niet uitkomen met het kengetal wat voor een bepaalde activiteit staat? Wat voor type organisatie is nodig om de verwachtingen van de deelnemers in te kunnen vullen? Wat is de gewenste rolopvatting van medewerkers van de RUD (onafhankelijk versus meedenkend) en wat voor houding & gedrag past hierbij? Wat voor type medewerkers met welke competenties heeft de RUD nodig om de gewenste dienstverlening te kunnen leveren? En hoe kan dit vertaald worden in het breed op te stellen strategisch personeelsplan.