Uitkomsten onderzoek subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau

Inleiding De gemeente Baarle-Nassau heeft te maken met een verouderd subsidiebeleid dat de afgelopen 10 jaar vrijwel ongewijzigd is gebleven. In de tussentijd staat het sociaal domein onder druk als gevolg van de decentralisatie en de (bijbehorende) financiële tekorten. De financiële druk in het sociaal domein dwingt de gemeente BaarleNassau ertoe om alle subsidie-uitgaven kritisch tegen het licht te houden. Een verouderd subsidiebeleid is niet waardeloos maar kan met een herziening veel effectiever worden ingezet. Dit is in de kern ook de aanleiding geweest voor dit onderzoek en rapport. De gemeente Baarle-Nassau werkt aan een geactualiseerd zorg- en welzijnsbeleid en wil vervolgens het subsidiebeleid daarop afstemmen. De behandeling van het zorg- en welzijnsbeleid wordt geagendeerd tijdens de raadsvergadering begin 2020. Door het huidige subsidiebeleid op voorhand te (laten) onderzoeken, kan direct worden gestart met de herziening ervan zodra het zorg- en welzijnsbeleid in de gemeenteraad is behandeld.

Onderzoekskader Het onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Baarle-Nassau kende een brede insteek waarbij op voorhand geen specifieke onderzoeksvraag is geformuleerd. Na bestudering van de basisdocumenten en enkele subsidiedossiers is in samenspraak met de gemeente Baarle-Nassau een onderzoekskader opgesteld. Enerzijds om het onderzoek af te bakenen en anderzijds om zeker te stellen dat een aantal aspecten in dit rapport aan de orde zou komen. Als onderzoekskader is gekozen om de onderzoeksvraag samen te vatten in 3 hoofdvragen met elk 2 of 3 subvragen. De vragen zijn als volgt geformuleerd: 1.

Wat is het vertrekpunt (onze IST) van waaruit we een haalbare koers uitzetten voor het komende beleid (onze SOLL). Geef een beschrijving van het algemene subsidielandschap van Baarle Nassau aan de hand van 3 niveaus: a. het samenspel tussen raad en college b. de aanwezige subsidie-structuur: het juridisch kader (van wetgeving tot gebruikersovereenkomsten en samenwerkingsovereenkomsten) c. de aanwezige subsidie-cultuur: de uitvoering in de praktijk en de algemene wijze waarop de Aanvraag, het Beheer en de Controle van subsidieprojecten verloopt.

2.

Wat is een oplossing voor de actuele lokale knelpunten die zich voordoen, zoals: a. Opvallend grote reserves bij sommige subsidieorganisaties? b. Haalbaarheid van meer innovatieve financieringsvormen gericht op output/effecten in plaats van de gebruikelijke exploitatiesubsidies of oude afspraken die automatisch doorlopen? c. Welke opvallendheden doen zich nog meer voor in Baarle-Nassau?

3.

Met welke invulling is het nieuwe subsidiebeleid een beleidsmatige aanvulling a. Wat is er in het verleden al gebeurd? b. Wat kan op korte termijn eenvoudig worden opgepakt? c. Wat kan op lange termijn worden gedaan?

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 1 van 21

Conclusie De conclusies die hieronder zijn uitgewerkt, kunnen ook worden omschreven als een samenvatting van de IST. Wat is op dit moment de stand van zaken met betrekking tot het subsidiebeleid van de gemeente BaarleNassau? Wat zijn de knelpunten bij het verlenen van subsidie die moeten worden opgelost om van het subsidiebeleid ook een effectief sturingsinstrument te maken. 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Op dit moment is het subsidiebeleid van de gemeente Baarle-Nassau niet effectief te gebruiken als sturingsinstrument voor de beleidsplannen. Dit komt vooral omdat er geen (logische) samenhang is tussen de verschillende onderdelen. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen de vorm en de inhoud van het subsidiebeleid: a. Vorm: het juridische instrumentarium en de verschillende verordeningen en beleidsregels zijn veel te gecompliceerd voor het doel dat ze dienen: reguliere subsidieverstrekkingen in de gemeente Baarle-Nassau. Op dit moment is er een Algemene Subsidieverordening, een subsidieverordening welzijn en gelden er diverse beleidsregels en subsidienota’s. Dit kan worden teruggebracht tot één subsidieregeling. In deze subsidieregeling worden de beleidsdocumenten vertaald naar subsidiedoelstellingen en subsidiabele activiteiten en worden uitsluitend de aanvullingen ten opzichte van de ASV opgenomen. b. Inhoud: Het subsidiebeleid is op inhoud geen effectief sturingsinstrument omdat het niet aansluit, en daardoor ook niet effectief bijdraagt, op de inhoudelijke beleidsdoelstellingen. In het geval van Welzijn zou het welzijnsbeleid het uitgangspunt moeten zijn en op basis daarvan de subsidiebeleidskeuzes moeten worden gemaakt. Nu zijn het twee afzonderlijke onderdelen.

Aanvullend op het bovenstaande kan met het huidige subsidiebeleid niet adequaat worden ingespeeld op (maatschappelijke) ontwikkelingen. Naast het eigen subsidiebeleid komt dit door de samenwerking met de gesubsidieerde organisaties. Zij krijgen voornamelijk hun exploitatiekosten gesubsidieerd. Als dit niet meer toereikend blijkt te zijn en de jaarlijkse subsidiering door de gemeente Baarle-Nassua verandert, dan doet dit een beroep op het aanpassingsvermogen van deze organisaties. De taakverdeling en onderlinge afspraken tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie zijn niet expliciet uitgewerkt en/of niet het resultaat van bewuste beslissingen. Dit sluit aan bij de aanbeveling van het rekenkameronderzoek uit 2014 waarin staat: bepaal als gemeenteraad hoe u geinformeerd wilt worden over de voortgang. Er is een aantal subsidiedossiers bestudeerd en op basis daarvan zijn geen directe onrechtmatigheden ontdekt. Het lijkt erop dat de subsidie wordt besteed aan een breed scala aan activiteiten, maar omdat een beleidstheorie ontbreekt, kan niet worden gezegd dat deze nuttig zijn en doelmatig bijdragen aan het gevoerde gemeentebeleid. Kijkende naar het verleden blijft een groot deel van de bevindingen uit de rekenkameronderzoeken nog steeds van toepassing.

Het lijkt erop dat de aanbevelingen uit 2011 en 2014 wel zijn opgepakt maar door de decentralisatie (en ABG-fusie) niet duurzaam binnen de organisatie zijn geborgd. De gemeente Baarla-Nassau doet er verstandig aan om nog geen gebruik te maken van nieuwe financieringsinstrumenten of innovatieve subsidievormen met het bestaande juridische instrumentarium. Dit brengt namelijk financiele en juridische risico’s met zich mee die alleen beheerst kunnen worden als het subsidieproces in de gemeente Baarle-Nassau goed functioneert en afwijkingen tijdig worden gesignaleerd.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 2 van 21

Aanbevelingen Onderstaande aanbevelingen kunnen ook worden omschreven als de actiepunten om van IST naar SOLL te werken. De IST is hiervoor samengevat bij de conclusies (en op detail uitgewerkt in hoofdstuk 1.1 t/m 1.3). Onderstaande aanbevelingen komen voort uit die conclusies en zijn een samenvatting van hoofdstuk 3.2 en 3.3 waarin deze uitgebreider zijn uitgewerkt. 1.

Betrek de raad door de uitgangspunten van een subsidie-beleidsherziening uit te werken en aan hen voor te leggen. Benadruk daarbij de versterking van hun kaderstellende en controlerende functie.

2.

Faseer de herziening van het subsidiebeleid met zowel een langetermijn als korte termijnaanpak a.

Korte termijn: Zorg voor gestandaardiseerde subsidieformats en een uitgewerkt subsidieproces. Op deze manier werkt iedereen hetzelfde en wordt de interpratieruimte tijdens de beoordelingsmomenten tot een minimum beperkt;

b.

Korte termijn: Zorg voor een duidelijke taakverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie.

c.

Korte termijn: Zorg dat een jurist of specialist kijkt naar de subsidiewetgeving (Asv, regels en nota’s) en specifiek de subsidieplafonds, ruimte voor bezwaar en de staatssteunprincipes.

d.

Korte termijn: Maak een afwegingskader zodat het verschil tussen subsidie of inkoop duidelijk is. Kijk vervolgens waar sprake is van overlap. Dat geldt ook in bredere zin met subsidieprojecten in andere ABG-gemeenten.

e.

Korte termijn: Zorg dat het subsidiebeleid kwalitatief én kwantitatief meetbaar is en tevens periodiek wordt geëvalueerd. Kwantitatieve metingen hebben betrekking op de subsidiebedragen, kosten, activiteiten en afwijkingen bij de realisatie t.o.v. de begroting. Kwalitatieve metingen hebben de relatie met de beleidsdoelstellingen. Wat is de impact en wat zijn de effecten van de subsidieverleningen?

f.

Lange termijn: Als de gemeente de subsidieverleningen wil aanpassen qua bedrag en/of de inhoud, dan kan dit niet op korte termijn worden doorgevoerd vanwege de wettelijke beperkingen die hierbij gelden. Het is van belang dat organisaties conform artikel 4.51 Awb een redelijke termijn krijgen om zich voor te bereiden op wijzigingen. Die termijn gaat in zodra dit voornemen kenbaar wordt gemaakt. Het daaropvolgende jaar kan dit concreter worden uitgewerkt (samen met de partners).

g.

Lange termijn: actualiseer en vereenvoudig het wettelijke subsidiekader (Algemene subsidieverordeningen, kadernota’s, beleidsregels). Deze actualisering kent 2 sporen. Alleereerst kan de Algemene Subsidieverordening worden vernieuwd aan de hand van de modelverordening 2016 die door de VNG is gepubliceerd. Daarnaast kan specifiek voor het Welzijnsbeleid een subsidieregeling worden opgesteld waarin beleidsregels, kadernota’s en aparte subsidieverordeningen worden samengevoegd;

h.

Lange termijn: baseer het subsidiebeleid op een beleidstheorie waarbij de beleidsdoelen op een logische wijze samenhangen met de activiteiten en organisaties die worden gesubsidieerd. Anders gezegd: zorg dat het welzijnsbeleid leidend is bij de invulling en de uitwerking van het subsidiebeleid;

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 3 van 21

Inhoudsopgave Inhoud Inleiding .................................................................................................................................................................. 1 Onderzoekskader .................................................................................................................................................... 1 Conclusie................................................................................................................................................................. 2 Aanbevelingen ........................................................................................................................................................ 3

Inhoudsopgave ....................................................................................................................................................... 4 Vraag 1: wat is de actuele IST van waaruit we naar het SOLL-scenario willen toewerken? ................................... 5 Vraag 1.1 - Het samenspel tussen raad en college............................................................................................. 5 Vraag 1.2 - de subsidie-structuur (het juridische kader) .................................................................................... 7 Vraag 1.3 - de subsidie-cultuur (de uitvoeringspraktijk) .................................................................................. 11 Vraag 2: wat zijn de mogelijkheden van nieuwe subsidievormen? ...................................................................... 12 Vraag 2.1 - Haalbaarheid van meer innovatieve financieringsvormen gericht op output/effecten in plaats van de gebruikelijke exploitatiesubsidies of oude afspraken die automatisch doorlopen..................................... 12 2.1.1

- Beleidstheorie bij subsidies .......................................................................................................... 12

2.1.2

- Voorbeelden van innovatieve financieringsvormen ..................................................................... 13

Vraag 3: Wat is er nodig om het subsidiebeleid te verbeteren? .......................................................................... 14 Vraag 3.1 - Wat is er in het verleden al gebeurd? ............................................................................................ 14 Vraag 3.2 - Wat kan op korte termijn eenvoudig worden opgepakt? .............................................................. 14 Vraag 3.3 - Wat kan op lange termijn worden gedaan?................................................................................... 16

Bijlage 1 – Subsidieoverzicht 2018 van de gemeente Baarle-Nassau ................................................................... 17 Bijlage 2 – Samenvatting onderzoeken Rekenkamercommissie .......................................................................... 18 Onderzoek naar subsidiebeleid in Baarle-Nassau ........................................................................................ 18 Effectmeting naar onderzoek ‘Subsidiebeleid’ uit 2011 ............................................................................... 19 Bijlage 3 – Onderzoeksopzet ................................................................................................................................ 21 Bijlage 4 – Presentatie tussentijdse bevindingen aan Nico Sommen ................................................................... 21

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 4 van 21

Vraag 1: wat is de actuele IST van waaruit we naar het SOLL-scenario willen toewerken? Om het subsidiebeleid duurzaam toe te passen als effectief sturingsinstrument, is samenhang en afstemming nodig op alle uitvoeringsniveaus. In het schema hieronder is dat schematisch geprobeerd weer te geven. Als we vanuit de IST naar de SOLL vertrekken, dan zijn de bovenste treden het meest belangrijk. Daar wordt bepaald wat de eindbestemming is en welke koers er vervolgens gekozen wordt. In dit document zal voornamelijk worden ingezoomd op de IST.

Vraag 1.1 - Het samenspel tussen raad en college De uitvoering van het subsidiebeleid is een samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. Dit samenspel begint met de kaderstellende rol van de gemeenteraad. Jaarlijks, bij het behandelen van de gemeentebegroting, stelt de gemeenteraad het (subsidie)budget per vast en wordt de onderverdeling tussen de verschillende beleidsthema’s bepaald. Dit kan na afloop worden vergeleken met de financiële verantwoording. De raad kan deze informatie gebruiken om het (subsidie)budget en de verdeling ervan vervolgens aan te passen. Bij de gemeente Baarle-Nassau ontbreekt het op het gebied van subsidies momenteel aan een duidelijk onderscheid tussen het vooraf bepalen en het achteraf controleren. Er wordt op dit moment vanuit de historie subsidie verleend aan organisaties die individueel in de begroting zijn opgenomen. Vraagt een buurthuis in 2018 om een subsidiebedrag van € 25.000, dan is de verwachting dat dit in 2019 wederom het geval zal zijn. Het gevaar hiervan is dat er weinig tot geen juridische gronden zijn om een subsidieaanvraag af te wijzen indien ze geen € 25.000 maar € 50.000 zouden aanvragen. Om dat te begrenzen kunnen bijvoorbeeld formele subsidieplafonds worden ingesteld.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 5 van 21

Subsidieplafonds De gemeenteraad heeft de mogelijkheid om subsidieplafonds vast te stellen. Een subsidieplafond is een bedrag dat voor een bepaalde periode beschikbaar is gesteld voor subsidieverstrekking. Wanneer er geen subsidieplafond is vastgesteld ontbreekt de wettelijke grondslag om subsidieaanvragen af te wijzen indien het subsidiebudget op basis van de ingediende subsidieaanvragen is uitgeput. Subsidie als schaars goed Zodra er subsidieplafonds zijn ingesteld, krijgt de subsidie automatisch het juridische karakter van een schaars goed. Subsidieaanvragen die bij toewijzing het subsidieplafond zouden overschrijden, moeten namelijk worden afgewezen. Vanwege deze beperking wordt in dit verband gesproken over ‘schaarse subsidies’. Dit betekent dat er verdeelregels (nadere subsidieregels) moeten worden opgesteld voor de verdeling van het budget. Het college bepaalt hierin onder meer op welke wijze de subsidie wordt verdeeld onder de aanvragende organisaties wanneer het beschikbare subsidiebudget ontoereikend is voor de gevraagde subsidie. Er zijn hierbij meerdere mogelijkheden: ●

Volgorde van binnenkomst – Dit betekent dat de aanvragen op volgorde van binnenkomst worden behandeld totdat het beschikbare budget is benut (principe: wie het eerst komt…). Risico hiervan is dat kwalitatief minder goede aanvragen voorrang kunnen krijgen op betere aanvragen. Er moet objectief worden geregistreerd wanneer de aanvragen zijn ontvangen. Als aanvragen op dezelfde dag worden ingediend moet er een back-up-verdeelsystematiek worden bepaald (bijvoorbeeld loting of alsnog naar rato, zie hieronder).

●

Beoordelingsprocedure – Dit houdt in dat er een tijdvak wordt bepaald waarbinnen subsidieaanvragen kunnen worden ingediend. Vervolgens wordt aan de hand van een aantal beoordelingscriteria een score toegekend aan de ingediende aanvragen (subsidietender). Dit beoordelingsproces is arbeidsintensief en gevoelig voor bezwaren omdat aanvragers de toegekende score’s kunnen betwisten.

●

Verdeling naar rato – Dit houdt in dat er een tijdvak wordt bepaald waarbinnen subsidieaanvragen kunnen worden ingediend. Als het aangevraagde subsidiebedrag het beschikbare plafond overstijgt, dan wordt het percentage waarmee het beschikbare budget wordt overschreden, bij alle aanvragen in mindering gebracht. Dit kan een probleem vormen bij structureel gefinancierde organisaties.

Zijn de bestaande subsidieplafonds wel effectief? In het ‘Subsidiekader basisondersteuning gemeente Alphen-Chaam, gemeente Baarle-Nassau en gemeente Gilze en Rijen 2020 tot en met 2022’ staat overigens wel verdekt een subsidieplafond vermeld. Dit brengt echter een paar problemen met zich mee: 1.

2. 3.

Zoals hierboven blijkt is met het instellen van een subsidieplafond sprake van schaarse middelen. Naast een subsidieplafond moet dus ook worden uitgewerkt op welke manier de middelen worden verdeeld wanneer sprake is van een overschrijding van het subsidieplafond. Maar als het subsidieplafond alleen geldt op het gebied van Welzijn, wat betekent dat dan voor de overige beleidsterreinen? Kan daar wel ongelimiteerd subsidis worden aangevraagd? In het document staat: “Op dit subsidiekader zijn de bepalingen van de Subsidieverordening welzijn 2014 en de Beleidsregels welzijnssubsidies 2014 van toepassing, met uitzondering van de aanvraagtermijn”. Deze selectieve vorm van het toepassen van voorwaarden is niet juridisch juist en kan alleen in de verordening zelf worden bepaald.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 6 van 21

Vraag 1.2 - de subsidie-structuur (het juridische kader) Bevindingen m.b.t. de Algemene Subsidieverordening 1.

Bij de gemeente Baarle-Nassau is sprake van meerdere Subsidieverordeningen. a. Allereerst is er de ‘Algemene subsidieverordening Baarle-Nassau’ uit 2007. http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Historie/BaarleNassau/CVDR14778/CVDR14778_1.html b. Daarnaast is er de ‘Subsidieverordening welzijn 2014’ maar die dateert uit 2013. http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Historie/BaarleNassau/CVDR299194/CVDR299194_1.html

2.

De Subsieverordening welzijn 2014 is uitsluitend gericht op het gebied van Welzijn. Dit betekent dat er een beperkt mandaat is voor subsidieverstrekking. Eigenlijk kan er op basis van deze subsidieverordening uitsluitend subsidie worden verstrekt voor activiteiten die direct bijdragen aan het gementeelijke welzijnsbeleid. Tegelijkertijd valt op dat de Algemene subsidieverordening BaarleNassau uit 2007 juist niet benoemd op welke beleidsterreinen deze betrekking heeft. Het is gebruikelijk dat in de Algemene subsidieverordening is opgenomen op welke beleidsterreinen subsidieverstrekking plaatsvindt en dat in specifieke gevallen (zoals op het terrein van Welzijn) afzonderlijke voorwaarden gelden.

3.

Er is niet getoetst op grond van welke subsidieverordening de subsidieverleningen aann de organisaties zijn gebaseerd, maar het is denkbaar dat grote subsidiedossiers niet volledig binnen de welzijnsdefinitie vallen. Dan ontstaat direct de vraag of alle bepalingen uit de verordening wel van toepassing zijn. Los van het antwoord, is de vraag, de onduidelijkheid en de ruimte voor interpretaties in dergelijke gevallen uberhaupt onwenselijk.

4.

In de Subsidieverordening welzijn 2014 wordt (bij gebrek aan een specifieke subsidieregeling) niet duidelijk omschreven welke soorten subsidie er worden verstrekt, welke kosten of activiteiten in aanmerking komen en of er verschillende verantwoording regimes gelden.

5.

Er zijn geen duidelijke afwijzingsgronden opgenomen in de Subsidieverordening welzijn 2014 en de afwijzingsgronden die wél zijn opgenomen in de ASV, worden niet of nauwelijks toegepast. Er bestaat bijvoorbeeld een afwijzingsgrond om aanvragers met veel eigen vermogen subsidieverlening te weigeren. Op dit moment kan het college een aanvraag voor subsidie weigeren indien: a. De activiteiten van de aanvrager niet of niet in overwegende mate gericht zijn op de gemeente of haar ingezetenen of niet of nauwelijks ten goede komen aan de gemeente of haar ingezetenen; b. De subsidieverstrekking niet past binnen het welzijnsbeleid van de gemeente; c. De aanvrager ook zonder subsidieverstrekking over voldoende middelen, hetzij uit eigen middelen, hetzij uit middelen van derden kan beschikken om de kosten van de activiteiten te dekken; d. De aanvrager niet genoegzaam alle geschikte middelen heeft aangewend om de kosten van de activiteit te dekken. Vragen die dit mogelijk bij de aanvrager oproept zijn: wat is dan precies het welzijnsbeleid? Mag ik aanvragen als ik een egalisatiereserve heb voor de verbouwing van het pand? Gelden subsidies van de

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 7 van 21

provincie Noord-Brabant ook als eigen vermogen? Hoe zit dat met Cofinancieringsbijdragen die geen structureel karakter hebben? Kortom: het is dusdanig abstract gefomuleerd dat het vraagt om een aanvullende toelichting. 6.

Er is geen duidelijke bepaling op het gebied van staatssteun opgenomen in de verordeningen. Ook lijkt er geen toetsing te hebben plaatsgevonden op de Europese staatststeuncriteria. Er zijn geen directe aanwijzingen dat de gemeente Baarle-Nassau op dit vlak knelpunten heeft, maar het is wel aan te bevelen om dit te onderzoeken en op voorhand uit te kunnen sluiten. Juist vanwege de relatie met de gemeente Baarle-Hertog en de samenwerking op een aantal dossiers zoals de bibliotheek is sprake van een unieke situatie. Het zou eerder tot de conclusie kunnen leiden dat er sprake is van staatssteun omdat er gekozen is voor een selectief aantal partijen waardoor de mededinging op de Europese markt (lees: Belgie) is verstoord.

7.

De beleidskaders, beleidsregels en diverse nota’s die op de subsidieverlening van toepassing zijn, zijn voor potentiele subsidieaanvragers onbegrijpelijk en weinig concreet/specifiek. Zo heeft een aanvrager dus te maken met de volgende documenten die van toepassing zijn op zijn of haar subsidieaanvraag: a. De Algemene subsidieverordening Baarle-Nassau; b. De Subsidieverordening welzijn 2014; c. Het Subsidiekader basisondersteuning gemeente Alphen-Chaam, gemeente Baarle-Nassau en gemeente Gilze en Rijen 2020 tot en met 2022; d. Beleidsregels welzijnssubsidies 2014; e. De nieuwe koers: eigen kracht eerst! Integraal welzijnsbeleid gemeente Baarle-Nassau 20142018; f. Aanvraagformulier welzijnssubsidie 2020.

8.

Er is geen duidelijke publicatie van de verstrekte subsidies door middel van een jaarlijks subsidieregister. Hierdoor is niet duidelijk wat de realisatie is ten opzichte van het subsidieplafond.

Bevindingen m.b.t. de beschikkingen subsidieverlening en -vaststelling 1.

In de beschikking subsidieverlening ontbreekt een groot aantal zaken. Er wordt in meerdere gevallen niet (duidelijk) beschreven voor welke activiteiten er subsidie wordt verleend, hoe het bedrag is berekend, wat de projectperiode is, welke verplichtingen er worden opgelegd, welke bepalingen er in acht zijn genomen bij de verlening, welke voorwaarden gelden bij de subsidieverlening.

2.

De wettelijke termijnen worden niet altijd nageleefd. Zo zijn er subsidieaanvragen ontvangen en in behandeling genomen die na afloop van het aanvraagtijdvak door organisaties zijn ingediend. Er is niet, of in beperkte mate, geregistreerd of de termijnen in acht worden genomen en gehaald.

3.

De vaststellingsverzoeken die worden ingediend, voldoen niet aan de eisen die in de verordeningen zijn bepaald. Zo ontbreekt vaak een inhoudelijk verslag, wordt niet beschreven welke activiteiten zijn uitgevoerd en ontbreekt een accountantsverklaring.

4.

De beschikking tot vaststelling is summier en geeft geen inzicht in de beoordeling, de uitkomsten, en eventueel aanvullende voorwaarden waaraan moet worden voldaan.

5.

Het is niet duidelijk hoe het verzoek tot vaststelling door beleidsmedewerkers is beoordeeld.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 8 van 21

Bevindingen m.b.t. enkele specifieke zaken in de gemeente Baarle-Nassau 1.

Organisaties met een eigen financiële reserve - Bij een aantal organisaties dat subsidie heeft aangevraagd, blijkt uit de jaarrekening dat er sprake is van financiele reserves en/of voldoende eigen middelen om de activiteiten zonder subsidie uit te voeren. Er is gekeken naar dit vraagstuk en het volgende is geconstateerd: a. Het aantal organisaties waar sprake is van een egalisatiereserve of substantieel eigen vermogen, is beperkt. Op basis van deze voorlopige bevindingen kan niet worden geconcludeerd dat er onnodig of onrechtmatig subsidie wordt verstrekt door de gemeente Baarle-Nassau. b. Indien er sprake was van eigen vormogen, was bij deze organisaties in de exploitatierekening overigens wel een tekort zichtbaar. Anders gezegd: zelfs als er sprake was van eigen middelen, dan heeft de subsidie van de gemeente Baarle-Nassau die eigen middelen niet aangevuld maar hoogstens in stand gehouden. c. Uit het bovenstaande subsidiebegrip blijkt dat sprake is van een eenzijdige aanspraak op financiele middelen: als de beschikking tot subsidieverlening vermeldt dat een organisatie subsidie krijgt voor bepaalde activiteiten, dan heeft die organisatie recht op subsidie zodra deze activiteiten zijn uitgevoerd. Het eigen vermogen van de aanvrager speelt op dat moment geen rol meer. d.

In de Algemene Subsidieverordening staat dat de gemeente Baarle-Nassau de subsidieaanvraag kan weigeren indien blijkt dat de aanvrager voldoende eigen middelen heeft om de activiteiten zonder subsidie van de gemeente uit te voeren. Er zijn dus gronden om de subsidieaanvraag af te wijzen, maar blijkbaar worden subsidies op andere gronden alsnog toegekend. e. Het is een misvatting dat elke subsidie die wordt verstrekt aan organisaties met voldoende eigen vermogen, onnodig worden verstrekt. Subsidies worden primair verstrekt om bepaalde activiteiten te stimuleren of te bekostigen als deze een algemeen economisch belang hebben. Vaak gaat het dus om activiteiten die niet tot de reguliere activiteiten van een organisatie behoren en/of een publiek belang dienen. Om die reden kunnen commerciele organisaties ook subsidie krijgen voor bijvoorbeeld het in dienst nemen van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Sterker nog: misschien wel juist doordat ze over voldoende eigen vermogen beschikken, zijn deze organisaties bereid over te gaan tot dit type activiteiten. Dit moet dan ook niet te snel gekwalificeerd worden als knelpunt in de subsidieverstrekking

2.

Hoogte van de verstrekte subsidies – bij het bestuderen van de subsidie-uitgaven is gevraagd om te kijken naar opvallendheden in de hoogte van het bedrag en onderlinge afwijkingen. Het volgende is geconstateerd: a. Er zijn geen opvallend hoge of afwijkende subsidiebedragen geconstateerd. Er zijn wel organisaties (zoals de bibliotheek) die ten opzichte van andere subsidiepartners in BaarleNassau relatief veel subsidie ontvangen. Dit wordt echter verklaard door het aantal gesubsidieerde activiteiten dat wordt uitgevoerd. b. Het ontbreekt aan heldere begrotings- en verantwoordingsinformatie op basis waarvan de raad haar controlerende taken kan uitvoeren. Idealiter wordt er per jaar een subsidiebegroting opgesteld die achteraf wordt verantwoord met de realisatiecijfers en een toelichting op de positieve en negatieve afwijkingen.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 9 van 21

c.

d.

e.

3.

Er is geen onderzoek beschikbaar waarmee de totale subsidieuitgaven van de gemeente Baarle-Nassau kunnen worden vergeleken met andere gemeenten. Wel kan op de site van Open Spending (https://openspendinglijstjes.nl/#page-top) voor het jaar 2019 van alle gemeenten, de sociaal domein-uitgaven omgerekend naar een bedrag per inwoner met elkaar worden vergeleken. In dat overzicht staat Baarle-Nassau met € 758,73 op plek 278 van de 355. Ter vergelijking: Alphen-Chaam staat op plek 314 met € 673,47 en Gilze-Rijen staat op plek 180 met € 973,29. Let wel, dit zijn geen subsidieuitgaven maar geeft wel een indicatie van de sociaal domein-uitgaven in het algemeen. Daar maken de subsidieuitgaven onderdeel van uit. Over het algemeen is het haast ommogelijk om een eenduidend en sluitend subsidieoverzicht van de subsidie-uitgaven op te stellen. Oorzaken zijn onder andere: i. Er verschillen zijn tussen de aangevraagde en gerealiseerde subsidie maar in de overzichten dit niet altijd wordt gespecificeerd; ii. De begroting en realisatie op beleidsthema is ingedeeld maar de subsidiekosten niet op activiteitenniveau worden gespecifceerd. Zo kan niet worden gecontroleerd of alle kosten van een organisatie op dat beleidsterrein betrekking hebben. iii.

Er worden meerdere subsidieaanvragen ingediend per organisatie waardoor overlap van subsidiabele activiteiten niet kan worden uitgesloten op basis van alleeen de kosten. In de meerjarenbegroting van de gemeente Baarle-Nassau zijn kostenwijzigingen gedurende de jaren zichtbaar zonder dat er een duidelijke verklaring voor kan worden gegeven. Het komt bijvoorbeeld voor dat: i. Een subsidie vanaf 2021 t/m 2023 substantieel wordt verhoogd; ii. Een subsidiepartner in één jaar, incidenteel een paar duizend euro extra ontvangt; iii. Een subsidiepartner meerdere keren met meerdere bedragen voorkomt in het overzicht. iv. Een subsidie na 2020 ineens stopt.

Aantal subsidiepartners – Voor een gemeente met ca. 7.000 kent de gemeente Baarle-Nassau een substantieel aantal subsidiepartners. Er is gevraagd dit te onderzoeken en het volgende is geconstateerd: a. Ten opzichte van andere gemeenten (met meer inwoners) is geen sprake van relatief veel subsidiepartners. Dit komt omdat een aantal subsidievoorzieningen voor elke gemeente hetzelfde is, ongeacht de omvang. Denk hierbij aan buurthuizen en wijkvoorzieningen, openbare gebouwen zoals de bibliotheek en de ouderenorganisaties en sportverenigingen. b. Doordat organisaties meerdere subsidieaanvragen indienen, lijkt het aantal subsidiepartners ook hoger dan het in werkelijkheid is. c. In tegenstelling tot veel andere gemeenten is weinig sprake van gecombineerde subsidieaanvragen. Er zijn bijvoorbeeld gemeenten die het jongerenwerk of welzijnswerk financiering door éénmalig subsidie te verstrekken aan een samenwerkingsverband van organisaties. Dit bevordert tevens de samenwerking tussen organisaties en voorkomt overlap in activiteiten. d. Het aantal subsidiepartners hangt ook af van het inkoopbeleid. Wanneer diensten worden ingekocht, dalen de subsidieuitgaven. Voor Baarle-Nassau is in dit onderzoek niet gekeken naar de ingekochte diensten waardoor de samenhang tussen beide financieringsvormen niet kan worden onderzocht.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 10 van 21

Vraag 1.3 - de subsidie-cultuur (de uitvoeringspraktijk) 1.

Het belangrijkste kenmerk van de subsidiecultuur in de gemeente Baarle-Nassau kan worden samengevat als ‘gewoonte’. Subsidie wordt jaarlijks aan min of meer dezelfde partijen verstrekt. Sterker nog, het is op organisatieniveau opgenomen in de begroting. Hierdoor krijgt het subsidiebeleid meer het karakter van financiering van lokale organisaties dan van effectieve, beleidsgestuurde financiering.

2.

Aanvullend op het bovenstaande lijkt op basis van de subsidieaanvragen van de afgelopen jaren weinig sprake te zijn van vernieuwing of innovatieve activiteiten. Dit geldt zowel op het gebied van de subsidiabele activiteiten als voor de wijze van financiering zelf. In de meeste gevallen is sprake van exploitatiesubsidies voor de instandhouding van bepaalde activiteiten en faciliteiten. Hierdoor zijn de organisaties die subsidie ontvangen minder wendbaar en dynamisch zodra blijkt dat de activiteiten geen effectieve meerwaarde hebben voor het welzijnsbeleid.

3.

Er is het risico van beeldvorming omdat de doelen, verwachtingn en conclusies nergens expliciet duidelijk wordt gemaakt. Hierdoor kan het zijn dat organisaties hun uiterste best doen om activiteiten uit te voeren terwijl blijkt dat deze geen effectieve bijdrage meer leveren aan het welzijnsbeleid. De gemeente kan dan denken dat de subsidie niet effectief wordt besteed terwijl de organisaties niet begrijpen waarom de gemeente het subsidiebeleid wil wijzigen terwijl ze zo hard hun best doen.

4.

Doordat het ontbreekt aan een duidelijk beoordelingskader en standaardprocedure bij het behandelen van de subsidie-aanvragen, is de doorlooptijd (en daarmee de administratieve lasten) voor beleidsmedewerkers onnodig groot. Als duidelijker zou zijn omschreven voor welke activiteiten subsidie beschikbaar zou zijn, welke kosten subsidiabel en alle stukken op eenzelfde wijze zouden zijn verwerkt, dan zou dat voor de medewerkers veel tijd kunnen schelen. Nu is onnodig sprake van maatwerk en komt veel neer op de interpretatie van de behandelende medewerker.

5.

De meeste subsidies die door de gemeente Baarle-Nassau zijn verstrekt hebben betrekking op exploitatiesubsidies, waarbij sprake is van tekortfinanciering. Het zijn projecten waarbij in de subsidieaanvraag geld wordt gevraagd voor bepaalde activiteiten. Vervolgens wordt bij de afrekening een jaarrekening meegestuurd met exploitatieberekening waaruit blijkt dat (door de uitgevoerde activiteiten) een tekort is ontstaan wat met de subsidie is gefinancierd. Er zijn nagenoeg geen stimuleringssubsidies verstrekt. Ook geen subsidies die gericht zijn op innovaties in de aanpak, samenwerking of ontwikkeling van bepaald aanbod richting de inwoners van Baarle-Nassau

6.

Alhoewel er proces van toenemende ambtelijke samenwerking tussen ABG-gemeenten in gang is gezet, is nog weinig synergie in het gevoerde subsidiebeleid. Hetzelfde geldt voor de afdeling inkoop binnen de gemeente Baarle-Nassau. Het is zeer wel denkbaar dat er synergievoordelen zijn te behalen als er wordt gekeken hoe de afdelingen met elkaar kunnen samenwerken.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 11 van 21

Vraag 2: wat zijn de mogelijkheden van nieuwe subsidievormen? In het vorige hoofdstuk is ingegaan op de bevindingen die zijn gedaan met het onderzoek. Voordat we invulling geven op de vraag wat er op de korte en lange termijn gedaan kan worden om die bevindingen het hoofd te bieden, gaan we eerst kort in op een specifiek vraag over het eigen vermogen van organisaties en duiden we de achtergrond bij de aanbevelingen bij vraag 3.

Vraag 2.1 - Haalbaarheid van meer innovatieve financieringsvormen gericht op output/effecten in plaats van de gebruikelijke exploitatiesubsidies of oude afspraken die automatisch doorlopen De subsidies die door de gemeente Baarle-Nassau worden verstrekt, kenmerken zich door continuiteit van langdurige, onveranderde subsidierelaties. Ook is het aantal subsidiepartners relatief groot voor een kleine gemeente, maar dit komt omdat er een aantal basisvoorzieningen wordt gesubsidieerd die onafhankelijk zijn van het inwonersaantal. Bijvoorbeeld: buurthuizen, bibliotheek en welzijnsorganisaties. De gemeente wil onderzoeken of de bestaande aanpak kan worden veranderd, met name omdat het beeld ontstaat dat niet alle verstrekt subsidie leidt tot doeltreffende resultaten. Alvorens in te gaan op een aantal nieuwe financieringsinstrumenten, geven we kort de beleidstheorie weer die daar aan ten grondslag ligt.

2.1.1 -

Beleidstheorie bij subsidies

Korte beleidstheorie bij het verstrekken van subsidie1 Een subsidie zou al bij de start zodanig moeten worden vormgegeven dat de mogelijkheden voor een goede effectevaluatie worden ‘ingebouwd’. Een aantal aspecten die een goede effectevaluatie mogelijk maken kán namelijk alleen maar vooraf worden geregeld. Het ‘inbouwen’ van evalueerbaarheid vereist een gestructureerde voorbereiding van de subsidie, waarbij alle relevante aspecten in een logische volgorde aan bod komen en worden vastgelegd. Een instrument dat hierbij behulpzaam kan zijn is het ‘Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving’ (iak). In het iak worden in een vaste volgorde de vragen beschreven die een beleidsambtenaar zich bij de voorbereiking van beleid zou kunnen/moeten stellen (zie http://kennisbank.kc-wetgeving.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-enregelgeving). Kort gezegd werken subsidies als volgt: er wordt subsidie gegeven (input) voor het uitvoeren van een activiteit (output) en deze activiteit wordt verondersteld bij te dragen aan een gewenst maatschappelijke effect (outcome). Dit is een eenvoudige vorm van een beleidstheorie. Dit beeld is uiteraard een zeer versimpelde weergave van de werkelijkheid. Er kunnen om te beginnen tussen de activiteit en het gewenste maatschappelijke effect nog diverse schakels zitten.

De keten van subsidie via activiteit naar maatschappelijk effect is bovendien vaak maar één van de ketens van factoren die de uiteindelijke outcome beïnvloeden. Gelijktijdig meespelende factoren kunnen bijvoorbeeld zijn: ander beleid of economische omstandigheden. Een heldere beschrijving van de beleidstheorie is een essentieel onderdeel van een goede beleidsvoorbereiding. Ook voor de effectevaluatie achteraf is een duidelijke beleidstheorie van groot belang. Vier punten die aandacht verdienen bij de beschrijving van een beleidstheorie zijn: 1. 2. 3.

de probleemanalyse; het verband tussen subsidie, activiteit en outcome; de formulering van de doelen;

1

Handreiking effectevaluaties van subsidies Randvoorwaarden, uitvoering en benutting (Algemene Rekenkamer, 2011) Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 12 van 21

4.

de vastlegging van de beleidstheorie en de doelen.

Zorg- en welzijnbeleid als uitgangspunt Het nieuwe zorg- en welzijnsbeleid dat momenteel wordt uitgewerkt zou een perfecte aanleiding kunnen zijn om de beleidstheorie uit te werken en met het nieuwe subsidiebeleid te versterken. Daarvoor is nodig om de knelpunten en oplossingsrichtingen te definiëren en op basis daarvan te bepalen welke subsidie(vormen) bijdragen aan het oplossen ervan.

2.1.2 -

Voorbeelden van innovatieve financieringsvormen

Om een indruk te geven van alternatieve financieringsinstrumenten die tegenwoordig worden ingezet, is hieronder een vijftal voorbeelden kort uitgewerkt. •

Matchfunding Wanneer een overheidsorganisatie gebruik maakt van het instrument matchfunding, ondersteunt zij crowdfundingsacties. Het instrument matchfunding wordt daarom ook wel kort uitgelegd als publieke cofinanciering van crowdfunding. Het instrument matchfunding kent geen wettelijke of algemeen geaccepteerde definitie.

•

Netwerksubsidie In de netwerksubsidie spelen de subsidieverstrekker – en ontvanger de hoofdrol, maar anders dan in de klassieke subsidierelatie is de subsidieontvanger in de netwerksubsidie niet één persoon of partij. De subsidieontvanger bestaat in de netwerksubsidie uit verschillende partijen die een samenwerkingsverband, een netwerk, vormen.

•

Publieke prijsvraag Het instrument publieke prijsvraag bestaat in vele verschillende vormen en wordt in een gevarieerd aantal beleidsterreinen ingezet. Het heeft de volgende twee kenmerken: - Er is sprake van een procedure waarin het beste antwoord op een vraag, die door een overheidsorganisatie is gesteld, wordt geselecteerd. Er kunnen ook meerdere antwoorden worden geselecteerd en de vraag kan ook afkomstig zijn van meerdere overheidsorganisaties tezamen. - Het beste antwoord wordt beloond met een prijs. Deze prijs varieert, maar omvat vaak een vervolgopdracht of een financieringsbijdrage van de overheidsorganisatie aan een bepaald project aan de inzender.

•

Revolverend fonds Fondsen die worden opgericht door overheidsorganisaties bestaan in verschillende verschijningsvormen. Met de term ‘fonds’ wordt slechts aangeduid dat financiële middelen bijeengebracht zijn om een bepaald doel te realiseren.

•

Right to Challenge Met het instrument Right to Challenge wordt vaak bedoeld dat burgers het recht krijgen om publieke taken over te nemen wanneer zij een plan hebben waardoor deze taak beter en/of goedkoper kan worden uitgevoerd. Zo kunnen burgers de exploitatie van het plaatselijke zwembad overnemen wanneer de overheid daarmee dreigt te stoppen of de exploitatie van de buurtspeeltuin overnemen.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 13 van 21

Vraag 3: Wat is er nodig om het subsidiebeleid te verbeteren? Vraag 3.1 - Wat is er in het verleden al gebeurd? In het verleden zijn er 2 rekenkameronderzoeken uitgevoerd naar het subsidiebeleid in de gemeente BaarleNassau. We hebben de belangrijkste bevindingen en conclusies hieronder weergegeven:

Vraag 3.2 - Wat kan op korte termijn eenvoudig worden opgepakt? Op de korte termijn kunnen de zaken worden aangepakt die niet direct betrekking hebben op de structuur en cultuur van de organisatie. Het betreft vooral zaken als het aanpassen van subsidieformats en het formuleren van doelstellingen waarbij gemeten kan worden in hoeverre deze worden behaald met de subsidieverstrekkingen. We hebben deze hieronder kort uitgewerkt.

Aanvullen format beschikkingen tot subsidieverlening en vaststellingen Zoals ook bij de bevindingen opgemerkt, wordt in een aantal beschikkingen niet duidelijk omschreven waar de subsidie voor wordt verstrekt en welke (beoordelings)proces voorafgaand aan het besluit is doorlopen. In een beschikking tot subsidieverlening kan betrekkelijk eenvoudig het volgende worden opgenomen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Wanneer de subsidieaanvraag is ontvangen en binnen welke regeling of binnen welk thema; Op welke gronden de aanvraag is getoetst om de volledigheid ervan te kunnen vaststellen; Op welke inhoudelijke gronden de aanvraag is getoetst en wat de uitkomst daarvan is; Wat het besluit is, voor welke specifieke activiteiten en in welke periode subsidie wordt verstrekt en hoe dit subsidiebedrag is berekend. Wat de tussentijdse verplichtingen zijn van de subsidieontvanger (rapportages, eisen, publiciteit, etc) Wanneer het verzoek tot vaststelling van de subsidie uiterlijk moet zijn ontvangen;

Voor vaststellingsbeschikkingen geldt min of meer hetzelfde. Hier wordt alleen niet de aanvraag getoetst op bovenstaande onderdelen maar het vaststellingsverzoek. Er wordt echter wel een vergelijking gemaakt met de ingediende aanvraag om te toetsen of er is uitgevoerd waarvoor de subsidie is verleend.

Instellen uniform beoordelingskader voor ambtelijke medewerkers met subsidietaken De bovenstaande (juridische) eisen aan de beschikking bij het verlenen en vaststellen van subsidie is geen garantie op een gelijkwaardige behandeling en beoordeling. Zonder een vaste procesbeschrijving en beoordelingskader ligt het risico op willekeur namelijk nog op de loer. Immers een subsidieverzoek kan afhankelijke van de werkwijze van de betreffende medewerker tot verschillende uitkomsten leiden. Dit kan eenvoudig worden voorkomen met standaardformats. Enkele suggesties: 1.

2.

Een afwegingskader inkoop/subsidie waarin een aantal vragen moet worden beantwoord op basis waarvan wordt bepaald of een activiteit of verzoek valt onder subsidies of inkoop. Zo wordt voor betrokkenen ook direct helder waarom een bepaalde dienst wordt ingekocht en niet gesubsidieeerd en wat het verschil tussen beide financieringsvormen is. Een beoordelingsformat waar aan de hand van een aantal vragen wordt vastgelegd op welke wijze een subsidieaanvraag is beoordeeld en doorlopen. Een groot aantal gemeenten hanteert daarbij

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 14 van 21

3. 4.

tevens het vierogenprincipe door het format voor akkoord af te stemmen met een beleidsmedewerker of financieel expert. Een rapportageformat waarmee wordt bijgehouden wat de resultaten zijn, welke beleidsindicatoren daarbij horen en op welke wijze het bijdraagt aan de maatschappelijke effecten. Een duidelijke procesbeschrijving van de wijze waarop aanvragen, verzoeken en overige meldingen worden behandeld. Dit zorgt niet alleen voor duidelijkheid, maar dwingt ook om na te denken over het proces zelf en brengt mogelijke risico’s en aandachtspunten in beeld wanneer de situatie anders verloopt dan voorzien. Anders gezegd: het draagt bij aan het leereffect.

Verbeteren meetbaarheid subsidiebeleid Terugkomend op de IST en de SOLL van het subsidiebeleid, is het meten, het registreren en het vastleggen van subsidie-informatie cruciaal. Enerzijds voor het bepalen van IST, anderzijds als route-navigatie op weg naar de SOLL. Over de mate waarin en het detailniveau waarop de informatie wordt verzameld, kan worden gediscussieerd maar daar hoeft natuurlijk niet op te worden gewacht. Enkele suggesties om de meetbaarheid te bevorderen zijn: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Het registreren van de verstrekte subsidie per beleidsonderdeel (wordt al deels gedaan) Het registreren van de kostensoorten waarvoor subsidie wordt verstrekt; Het registreren van de organisatiekenmerken, de locatie, het type aanvrager en relatie met andere partners. Het registreren van de activiteiten en de resultaten van de gesubsidieerde projecten. Wat is er met de subsidie gedaan, wat zijn de concrete resultaten. Het registreren van het bereik dat de activiteiten hebben, hoeveel inwoners worden bereikt en bediend. Het vaststellen van de relatie met beleidsindicatoren, en het meten van maatschappelijke effecten.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 15 van 21

Vraag 3.3 - Wat kan op lange termijn worden gedaan?

Subsidierelaties opnieuw vormgeven Voor de lange termijn is het van belang dat organisaties conform artikel 4.51 Awb een redelijke termijn krijgen om zich voor te bereiden op mogelijke wijzigingen in het subsidieneleid. Die termijn gaat in zodra dit voornemen kenbaar wordt gemaakt. Het daaropvolgende jaar kan dit concreter worden uitgewerkt (samen met de partners). Wijzigingen omtrent het subsidiebeleid kunnen er toe leiden dat de voorwaarden waaronder subsidie wordt verstrekt of de hoogte van het subsidiebedrag verandert. Los van de principes van algemeen behoorlijk bestuur, geldt voor deze verandering dus een wettelijke ‘termijn’. Naast de redelijke termijn die in acht genomen dient te worden, schrijft de wet voor dat een wijziging voldoende gemotiveerd moet worden. In de geest van de wet moet het college de noodzaak van de subsidiebeleidsherziening kunnen onderbouwen omdat dit ertoe kan leiden dat organisaties hun jaarlijkse subsidie (gedeeltelijk) kwijtraken.

Nieuwe ASV en verbeteren samenhang juridisch instrumentarium Bij vraag 1.2, onderdeel 7 is al beschreven welke documenten, beleidsregels en verordeningen allemaal van toepassing zijn op de actuele subsidieverstrekkingen. Dit is logischerwijs het gevolg van een jarenlang en ongewijzigd subsidieproces. Voor aanvragers is dit bijna ontoegankelijk geworden. In de kern kan echter worden volstaan met: 1. 2.

Één geactualiseerde Algemene Subsidieverordening die van toepassing is op alle beleidsthema’s Een aanvullende en specifieke subsidieregeling voor het welzijnsbeleid dat periodiek kan worden geactualiseerd en waarin is omschreven: a. Wat het doel is waarvoor subsidie wordt verstrekt; b. Wat het beschikbare subsidieplafond is; c. Welke activiteiten, organisaties en/of kostensoorten voor subsidie in aanmerking komen.

Bovenstaande onderdelen kunnen worden gezien als juridische onderelen. Inhoudelijk kan dit worden aangevuld met: 1.

2.

Een beleidsplan voor het betreffende inhoudelijke beleidsthema (zoals het welzijnsbeleid). Hierin staat omschreven wat de inhoudelijke vraagstukken zijn, wat de plannen zijn voor de komende jaren en aan de hand van welke indicatoren de ontwikkelingen worden gemeten. Een subsidiebeleidsplan waarin staat wat de uitgangspunten zijn van het subsidiebeleid. Dit kan eventueel worden aangevuld met formats en een controle- en verantwoordingsprotocol wat ertoe bijdraagt dat de subsidieprojecten op dezelfde manier worden gecontroleerd en worden vastgelegd.

Zoals uit het bovenstaande blijkt, gaat een herziening van het subsidiebeleid vooral om het doelgericht en in samenhang uitwerken van de nieuwe aanpak. Daarbij moet ook de lokale gemeentecultuur en de samenwerking met lokale organisaties worden betrokken.

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 16 van 21

Bijlage 1 – Subsidieoverzicht 2018 van de gemeente Baarle-Nassau Type organisatie Voorlichting Bureau Halt en slachtofferhulp Bureau Halt en slachtofferhulp APV en andere vergunningen Overige handel, ambacht en industrie Landbouw Bevordering toerisme, volksfeesten en feestverl. Bevordering toerisme, volksfeesten en feestverl. Leerplicht en RMC Peuterspeelzalen Openbare bibliotheek Muziekschool Coördinator cultuurplaats en project cultuurloper Coördinator cultuurplaats en project cultuurloper Tennis Baarle-Nassau Tennis Ulicoten Subsidie sportverenigingen Subsidie sportverenigingen Subsidie sportverenigingen Subsidie sportverenigingen Voetbal Baarle-Nassau Voetbal Ulicoten Voetbal Ulicoten Subsidie muziek, zang- en toneelverenigingen Subsidie muziek, zang- en toneelverenigingen Subsidie muziek, zang- en toneelverenigingen Subsidie muziek, zang- en toneelverenigingen Subsidie muziek, zang- en toneelverenigingen Subsidie muziek, zang- en toneelverenigingen Subsidie muziek, zang- en toneelverenigingen Subsidies algemeen Subsidies algemeen Subsidies algemeen Subsidies (musea, verzamelingen, expositieruimten) Overige natuurbescherming Subsidies recreatie en toerisme Integratie van etnische minderhden Ouderenverenigingen Ouderenverenigingen Ouderenverenigingen Ouderenverenigingen Ouderenverenigingen Ouderenverenigingen Ouderenverenigingen Ouderenverenigingen Jeugdwerk Jeugdwerk

Jeugdwerk Dorpshuizen, dorpsraden en bewonersparticipatie Dorpshuizen, dorpsraden en bewonersparticipatie Dorpshuizen, dorpsraden en bewonersparticipatie Culturele Centra Algemeen maatschappelijk werk Algemeen maatschappelijk werk Lichte ondersteuning Lichte ondersteuning Lichte ondersteuning Basis gezondheidszorg algemeen Basis gezondheidszorg algemeen Totaal

Omschrijving Stichting De Stille Genieter (lokale omroep) Stichting Slachtofferhulp Nederland Bureau Halt Centraal Bureau Fondsenwerving Gemeente Breda, Landstad de Baronie (streekmanager) Gemeente Breda, Landstad de Baronie (jaarlijkse bijdrage) Stg. Ondernemend Baarle (STOB) Subsidie VVV Regionaal Bureau Leerplicht West-Brabant Kober Groep (subsidie) Theek 5 Academie voor muziek en woord De Noorderkempen Stichting Cultuurplaats Akkerwinde Basisschool, subsidie cultuurlopers Tennisclub Baarle (materialenbudget) T.C. Ulicoten (materialenbudget) Sportvereniging Baarle Tennisclub Baarle Gloria Atletiek Gloria UC Sportvereniging Gloria UC Sportvereniging (materialenbudget) Sportvereniging Ulicoten (materialenbudget) Sportvereniging Ulicoten (comp.verg. huur grond) Muziekvereniging Ulicoten Jongerenkoor Young Voices Ulicoten Toneelgroep De Kater Harmonie Sint Remie Toneelvereniging Ulicoten Stichting TooN! Bestuur stichting Nogalwiedus Stichting Dassepop Stichting Kunst Diaconie Protestantse Gemeente Chaam c.a. Heemkundekring Amalia van Solms Prov. N-B, gebiedscontr. Baronie (groen/blauwe diensten) Stg. De Haaikneuters (subsidie) Stichting nieuwkomers en vluchtelingenwerk Alleenstaandensoos Bejaardenbond BN (Seniorenvereniging Baarle-Nassau) Bejaardenbond UC (K.B.O.

Ulicoten) Welfare Ulicoten OKRA Trefpunt Minderhout Stichting W-groep Baarle Stichting Herdenking Bevrijding Baarle Vrouwen van Nu Stg. Jeugdactiviteiten Ulicoten B-There Stichting Jeugdwerk Baarle Stichting Plus Stichting Het Dorpshuis Dienstencentrum Ulicoten Dorpsraad Ulicoten Stg. Samenlevingsopbouw Baarle Stichting Radar Alzheimervereniging De Twern IMW Breda MEE West-Brabant E.H.B.O. St. Damiaan Zonnebloem Baarle

Progr. 0 1 1 1 3 3 3 3 4 4 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 7 7

Taakveld Subsidie in 2018 10 € 4.954,00 120 € 1.730,00 120 € 2.310,00 120 € 193,00 310 € 5.000,00 330 € 4.000,00 340 € 16.097,97 340 € 45.300,04 430 € 19.224,00 430 € 64.125,93 560 € 208.360,65 530 € 20.181,56 530 € 4.000,00 530 € 3.250,00 520 € 1.928,00 520 € 964,00 510 € 1.500,00 510 € 3.000,00 510 € 4.847,00 510 € 4.800,00 520 € 1.095,00 520 € 818,00 520 € 4.366,66 530 € 9.000,00 530 € 2.285,00 530 € 500,00 530 € 10.000,00 530 € 1.870,00 530 € 1.000,00 530 € 7.500,00 530 € 1.000,00 530 € 2.750,00 530 € 200,00 540 € 5.325,60 570 € 15.560,00 570 € 750,00 610 € 8.971,00 610 € 400,00 610 € 8.568,00 610 € 7.440,00 610 € 1.050,00 610 € 150,00 610 € 650,00 610 € 1.125,00 610 € 3.888,00 610 € 1.930,00 610 € 13.262,00 610 € 8.000,00 610 € 26.495,00 610 € 32.800,00 610 € 2.050,00 610 € 269.083,00 610 € 2.527,00 610 € 500,00 610 € 56.544,00 610 € 74.167,00 610 € 92.325,00 710 € 7.900,00 710 € 5.000,00 € 1.104.611,41

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 17 van 21

Bijlage 2 – Samenvatting onderzoeken Rekenkamercommissie Onderzoek naar subsidiebeleid in Baarle-Nassau Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau (2011) Conclusies uit het onderzoeksrapport 1.

2.

3.

Raad en college sturen niet op de mate waarin gesubsidieerde instellingen bijdragen aan gemeentelijke doelen. Dit blijkt allereerst uit het feit dat de gemeente in overeenkomsten en subsidiebeschikkingen geen koppeling maakt tussen de te behalen prestaties en de te realiseren gemeentelijke doelen. In de tweede plaats blijkt dit uit het feit dat de (jaarlijkse) verantwoordingsinformatie van de gesubsidieerde instellingen niet expliciet ingaat op het bereik van deze gemeentelijke doelen. Het subsidiebeleid en de gekozen subsidievormen suggereren wel sturing op doelbereik. De rekenkamercommissie concludeert dat het subsidiebeleid van de gemeente goed in elkaar zit. Zo wordt duidelijk gemaakt wat de gemeentelijke doelen zijn, welke instellingen subsidie ontvangen, aan de hand van welke indicatoren de gemeente de prestaties wil meten en welke subsidievormen geldend zijn. Zowel het vermelden van de te bereiken doelen als het gebruik van budgetsubsidies suggereren een sturing op doelbereik. In de praktijk is hiervan geen sprake. De ambtelijke organisatie heeft geen procesbeschrijving voor het subsidieproces opgesteld. Hierdoor is voor niet direct betrokkenen onduidelijk welke stappen gezet dienen te worden en binnen welke termijn. In de praktijk blijkt dat de gemeente zich over het algemeen aan de globale termijnen uit de subsidieverordening weet te houden.

Aanbevelingen uit het onderzoeksrapport 1.

2.

Bepaal of de gemeente in haar subsidieverstrekking dient te sturen op doelrealisatie. Hierbij kan de raad ervoor kiezen om a. in geen van de gevallen te sturen op de mate waarin de gesubsidieerde instelling bijdraagt aan gemeentelijke doelen, b. dit slechts in een aantal gevallen te doen - bijvoorbeeld bij de ‘grote gesubsidieerde instellingen’ die een jaarlijkse subsidie ontvangen, of c. dit in geen van de gevallen te doen. Belangrijke afweging hierbij is of de voordelen hiervan (transparantie over bestede publieke middelen) opwegen tegen de mogelijke beperkingen (bijvoorbeeld in personele capaciteit). Geef het college opdracht het subsidiebeleid (afhankelijk van de bij aanbeveling 1 gekozen richting) te wijzigen. Op het moment dat de raad ervoor kiest om geheel of in een aantal gevallen te sturen op de bijdrage van de gesubsidieerde instelling aan de realisatie van gemeentelijke doelen, dan heeft dit een verscherping van de verantwoordingscyclus tot gevolg. De gemeente dient in dat geval tot explicietere afspraken met gesubsidieerde instellingen te komen over de vraag aan welke gemeentelijke doelen zij moeten bijgedragen. Dit vormt dan het uitgangspunt voor de definitieve subsidiebeschikking.

Op het moment dat de raad ervoor kiest om in geen van de gevallen te sturen op de bijdrage aan gemeentelijke doelen, dan beveelt de rekenkamercommissie aan om de doelsubsidies om te zetten in een waarderingssubsidie. Daarnaast adviseert de rekenkamercommissie om in dat geval expliciet melding te laten maken in toekomstig subsidiebeleid dat de gemeente stuurt op basis van waardering in plaats van doelrealisatie. Zo verschaft de gemeente helderheid over haar

Onderzoeksrapport subsidiebeleid gemeente Baarle-Nassau Marco Veenstra, BMC Implementatie, januari 2020

Pagina 18 van 21

3.

4.

beleidslijn. Zodra het college het subsidiebeleid heeft gewijzigd volgens de door u gekozen beleidslijn, zal u als raad in de gelegenheid worden gesteld dit gewijzigde subsidiebeleid vast te stellen. Geef het college opdracht om een procesbeschrijving op te laten stellen voor het subsidieproces. De afwezigheid van deze beschrijving brengt het risico met zich mee dat voor toekomstige medewerkers niet duidelijk wordt welke stappen er in het subsidieproces van belang zijn. Daarnaast kan onduidelijkheid over de te hanteren termijnen risico’s voor de rechtmatigheid met zich meebrengen. Bepaal als gemeenteraad hoe u geïnformeerd wenst te worden over de voortgang. Zodra u een keuze heeft gemaakt voor één van de twee uitgangspunten, beveelt de rekenkamercommissie aan met het college expliciet af te spreken wanneer u welke informatie krijgt over de voortgang van de uitvoering van de wijzigingen die met dit uitgangspunt gemoeid zijn.

Effectmeting naar onderzoek ‘Subsidiebeleid’ uit 2011 Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau (2015)

Conclusies na de effectmeting De rekenkamercommissie constateert dat de gemeente Baarle-Nassau belangrijke stappen heeft gezet in de ontwikkeling van het welzijnsbeleid en het subsidiebeleid. Conform de aanbeveling van de rekenkamercommissie is het nieuwe subsidiebeleid afgestemd op het welzijnsbeleid. De raad heeft daarbij de keuze gemaakt om in te zetten op doelsubsidies. Het welzijnsbeleid bevat dan ook de doelen waar gemeentelijke subsidies aan dienen bij te dragen. Volgens de ambtelijke organisatie zijn er nieuwe afspraken gemaakt met instellingen over de wijze waarop zij aantoonbaar moeten maken hoe zij bijdragen aan gemeentelijke doelen. Vanaf het begrotingsjaar 2015 wordt uitvoering gegeven aan nieuwe afspraken op dit gebied. Volgens de rekenkamercommissie is aandacht gewenst voor de wijze waarop instellingen aantoonbaar dienen te maken hoe zij precies bijdragen aan de doelen van de gemeente met het subsidiebeleid. Het nieuwe aanvraagformulier laat nog onvoldoende zien wat de gemeente van instellingen op dit gebied verwacht, omdat er nog niet wordt gevraagd aan welke doelen de instelling denkt bij te dragen. Een ander aandachtspunt is de uitwerking van een procesbeschrijving subsidiebeleid. De rekenkamercommissie merkte in 2011 op dat een dergelijke procesbeschrijving van belang is om de interne werkwijze in de organisatie te borgen.