Rapport rekenkameronderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Tekst van het document
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
28
In dit hoofdstuk wordt aan de hand van een analyse van 11 inkoopdossiers het beleid omtrent externe inhuur getoetst. Allereerst wordt er in dit hoofdstuk ingegaan op de selectie van de inkoopdossiers en de methode van analyse. Vervolgens zetten we de bevindingen over de inkooppraktijk van externe inhuur op een rij, uitgesplitst naar 1) aanloop naar de opdracht(verlening), 2) de selectie en 3) na opdrachtverlening. Tot slot vatten we de hoofdlijnen die in de resultaten van dit casusonderzoek zijn te ontwaren samen.
Om de uitvoering van het beleid met betrekking tot externe inhuur te illustreren, zijn er 11 inhuurdossiers nader onderzocht. Deze dossiers zijn geselecteerd uit alle dossiers waarvan het waarschijnlijk is dat ze onder het huidige inkoop- en aanbestedingsbeleid hebben plaatsgevonden, dat wil zeggen: na vaststelling van het beleid in 2021. In totaal ging het om 21 inkoopdossiers van externe inhuur die aan dit criterium voldeden, waarvan dus grofweg de helft (namelijk 11 dossiers) is geselecteerd voor nader onderzoek. Bij het selecteren van de te onderzoeken dossiers is gestreefd naar spreiding over het soort functie, de betreffende beleidsterreinen, de omvang van de aanstelling, de totale kosten en totale duur van de inhuur. Alle dossiers verliepen via Flex West-Brabant. In bijlage 1 is een overzicht van de geselecteerde casussen opgenomen. Om deze inkoopdossiers te analyseren, is gebruikgemaakt van een analysekader. De bevindingen over de geanalyseerde inkoopdossiers worden langs de lijnen van dit analysekader gepresenteerd. Daarnaast is het volledige analysekader opgenomen in bijlage 2.
Aan de hand van de drie stappen in het analysekader wordt hieronder gepresenteerd hoe de praktijk van externe inhuur door de ABG-organisatie zich verhoudt tot de gestelde criteria.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
29
Voorafgaand aan de opdracht(verlening) Voorafgaand aan de opdracht(verlening)
Voldaan?
Toelichting
1. Er is een interne opdrachtformulering opgesteld die helder de
In 7 van de 11
Niet in alle dossiers is een opdrachtformulering opgenomen die geschreven is
opdracht omschrijft. Dan gaat het om: doel van de externe inhuur,
dossiers
voordat het proces tot inhuur gestart werd. In alle dossiers is het
onderbouwing dat externe inhuur nodig is en eventuele
inhuurformulier ingevuld waar enkele variabelen (zoals duur en financiële
alternatieven, risico’s van niet inhuren, aard van de werkzaamheden,
kaders) worden benoemd.
duur van de inhuur, kwaliteitseisen en financiële kaders.
2. De interne opdrachtformulering sluit aan bij de doelen van het
Geldt voor alle
Het beleid voor externe inhuur is binnen de drie gemeenten en de ABG-
inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot
dossiers
organisatie beperkt vormgegeven en er zijn geen concrete doelen voor externe
externe inhuur.
inhuur geformuleerd. Wel passen de redenen voor externe inhuur binnen de meer algemene doelen voor inkoop- en aanbesteding. Vervanging bij ziekte, voorzien in ontbrekende expertise of opvangen van piekbelasting, dragen bijvoorbeeld bij aan het maatschappelijk rendement voor inwoners van de drie gemeenten. Het gaat immers om het uitvoeren van gemeentelijke taken.
3. Nut en noodzaak van de opdracht zijn overtuigend
In 10 van de 11
In de meeste dossiers is opgenomen in de toelichting waarom externe inhuur
beargumenteerd in de interne opdrachtformulering.
dossiers
nodig is. Voor één dossier was geen toelichting met de reden van inhuur opgenomen.
4. Een vooraf opgesteld afwegingskader wordt gehanteerd om te bepalen of externe inhuur al dan niet aan de orde is/kan zijn.
In 5 van de 11
Bij projecten wordt er een afwegingskader geschetst. Bij de meeste externe
dossiers
inhuur om andere redenen, bijvoorbeeld voor vervanging bij ziekte of het invullen van openstaande vacatures, wordt geen alternatief voor inhuur gezien. Daarmee is het ook geen vraag of inhuur wel of niet nodig is.
5. Er worden doeltreffendheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat de eigen organisatie beschikt over onvoldoende capaciteit of expertise om de gevraagde kwaliteit te leveren of dat het niet per se
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
In 8 van de 11
In de meeste dossiers worden doeltreffendheidsoverwegingen gemaakt in het
dossiers
voorstel. Bij projecten gaat het veelal om het naar binnen halen van de benodigde expertise. Bij de overige dossiers is het draaiende houden van de
30
Voorafgaand aan de opdracht(verlening)
Voldaan?
noodzakelijk is dat de organisatie de taak zelf uitvoert.
Toelichting organisatie - dus in feite dat de beschikbare capaciteit onvoldoende is - de belangrijkste reden om extern in te huren.
6. Er worden doelmatigheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat eventuele alternatieve oplossingen minder aantrekkelijk zijn.
In 2 van de 11
Doelmatigheidsoverwegingen worden niet expliciet gemaakt. Zeker bij inhuur
dossiers
voor vervanging wordt er geen alternatief gezien en dus niet gepresenteerd of overwogen. Slechts in 2 van de 11 dossiers worden überhaupt alternatieven voor externe inhuur benoemd.
7. De juiste inkoopprocedure wordt gevolgd voor de externe inhuur,
Geldt voor alle
aansluitend bij de (zelf) geformuleerde drempelbedragen. Denk aan
dossiers
Dit wordt automatisch berekend in het invulformulier.
enkelvoudig onderhands, meervoudig onderhands, openbaar, Europees. 8. De interne opdrachtformulering is in afstemming met de verantwoordelijke partijen tot stand gekomen.
Geldt voor alle
Dit is geborgd in het inhuurproces, doordat bijvoorbeeld het inhuurvoorstel en
dossiers
de inhuurovereenkomst door de verschillende betrokkenen ondertekent dienen te worden voordat tot inhuur overgegaan kan worden.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
31
In 7 van de 11 onderzochte inhuurdossiers is weliswaar een vorm van een opdrachtbeschrijving opgenomen, maar in geen van de 11 onderzochte dossiers zien we dat de stappen in het proces voorafgaand aan de opdrachtverlening volledig zijn vastgelegd in het betreffende zaakdossier. Wel is in alle dossiers gebruikgemaakt van het inhuurformulier (zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.2.). Bovendien ontbreekt dus in ongeveer een derde van de dossiers een interne opdrachtformulering geheel en werd alleen een inkoopformulier ingevuld (op basis waarvan vervolgens door P&O wel een opdrachtbeschrijving voor Flex West-Brabant is gemaakt, zo volgt uit de interviews). Dat betekent dat er in deze dossiers een inhoudelijke onderbouwing, kwaliteitseisen en/of een schets van risico's en alternatieven ontbreken. Vooral een afweging van alternatieven ontbreekt vaak. In minder dan de helft van de inkoopdossiers (5 van de 11) wordt aan de hand van een afwegingskader geschetst of externe inhuur de beste route is. In één inhuurtraject is er geen losse opdrachtbeschrijving, maar is deze opgenomen in de projectomschrijving. Het inkoopformulier geeft een overzicht van de kosten, methode van aanbesteding, risicobeschrijving en duur van de werkzaamheden. Het beargumenteren van waarom externe inhuur noodzakelijk is, is eveneens onderdeel van het formulier.
In het overgrote deel van de dossiers krijgt dat ook vorm (10 van de 11 dossiers). Veelal komen daar ook doeltreffendheidsoverwegingen bij kijken (8 van de 11 dossiers), maar worden doelmatigheidsoverwegingen veelal niet gemaakt (slechts in 2 van de 11 dossiers was dat wel terug te zien). Hoewel niet kan worden uitgesloten dat dergelijke overwegingen wel degelijk zijn gemaakt, zijn deze niet in de dossiers vastgelegd. In beantwoording op onze vragen antwoordde de ABGorganisatie dat dergelijke afwegingen zijn vastgelegd in de besluiten. Dit is niet in alle gevallen terug te vinden. Doordat er geen sprake is van een uitgebreid geformuleerd beleid omtrent externe inhuur en de opdrachtformulering veelal niet compleet is, is het lastig om te toetsen of de externe inhuur aansluit op de doelen uit het beleid. Niettemin kan worden nagegaan of de redenen voor externe inhuur passen bij de geest van het opgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid en de kaders die bijvoorbeeld uit het bedrijfsplan volgen. Uit de onderzochte dossiers lijkt het grootste gedeelte van de externe inhuur voort te komen uit het invullen van langdurige vacatures en het opvullen van ziekte om te voorkomen dat de organisatie 'stilvalt'.
Beargumenteerd kan worden dat dit bijvoorbeeld past bij het mission statement uit het bedrijfsplan dat de ABG-organisatie doet wat ze belooft, waaronder binnen de doorlooptijd leveren van producten met voldoende kwaliteit. Het volgen van de juiste inkoopprocedure wordt gefaciliteerd via het inkoopformulier. Door de verschillende variabelen in te voeren, wordt in het document automatisch berekend welke inkoopprocedure van toepassing is. Dit is het formulier op basis waarvan de uiteindelijke inkoop plaatsvindt via het DAS. In de 11 onderzochte dossiers is dit inkoopformulier vastgelegd, maar verdere documentatie over de daadwerkelijke uitvoering van de inhuur is niet voorhanden. Strikt genomen is dus niet navolgbaar of in de praktijk ook daadwerkelijk de procedure zoals opgenomen in het 32 inkoopformulier is gevolgd. Tot slot is terug te zien dat iedereen die formeel betrokken dient te zijn bij een verzoek tot externe inhuur, dat ook is, zo is af te leiden uit de handtekeningen.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
32
Selectie Selectie 1. Voorafgaand aan het uitvragen van offertes
Voldaan? Niet van toepassing
Toelichting Bij alle 11 dossiers vond de inhuur plaats via Flex West-Brabant. Op dit platform
vindt een marktoriëntatie plaats en is een lijst met
kunnen geïnteresseerde aanbieders zich aanmelden en kunnen zij reageren op
potentiële aanbieders opgesteld (tenzij er sprake
aanvragen.
is van een openbare aanbesteding).
Flex West-Brabant voert voor een individuele aanvraag dus geen actieve marktoriëntatie uit, maar het staat alle tot het platform toegelaten aanbieders (waaronder ZZP'ers) vrij om te reageren. Iedereen op het platform is daarmee een potentiële aanbieder.
2. Voor het selecteren van potentiële aanbieders
Via Flex West-Brabant in
Om zich aan te kunnen melden bij Flex West-Brabant dient een aanbieder aan een
zijn criteria geformuleerd die worden nageleefd.
alle dossiers
aantal eisen te voldoen. Dat betekent bijvoorbeeld: akkoord gaan met de inkoopvoorwaarden, het invullen van een Uniform Europees Aanbestedingsformulier en het uploaden van een uittreksel van de KvK.27 Deze criteria waren ook van toepassing op de aanbieders in de 11 onderzochte dossiers.
3. Voor onderhandse aanbestedingen is een
In geen van de dossiers
offerteaanvraag verzonden met een duidelijke
Voor alle dossiers is een opdrachtomschrijving een vereiste voor openstelling van een 33 opdracht op Flex West-Brabant. Deze opdrachtomschrijving is echter in geen van de
omschrijving van de opdracht. 4. Voor openbare aanbestedingen is een duidelijke
inhuurdossiers opgenomen. In geen van de dossiers
beschrijving van de opdracht opgenomen in de
Voor alle dossiers is een opdrachtomschrijving een vereiste voor openstelling van een opdracht op Flex West-Brabant. Deze opdrachtomschrijving is echter in geen van de
aanbestedingsdocumenten.
inhuurdossiers opgenomen.
5. Potentiële aanbieders wordt de mogelijkheid
In geen van de dossiers
Informatie hieromtrent is niet opgenomen in het dossier. Het systeem van Flex West-
geboden om vragen te stellen. Indien dat niet
verantwoord
Brabant is hier leidend in. Voor aanbieders is het bij elke openstaande aanvraag
mogelijk is, wordt dat gemotiveerd.
mogelijk om vragen te stellen via het platform. De gestelde vragen en de antwoorden
27 Flex West-Brabant (z.j.). Registreren als leverancier/ZZP'er. Geraadpleegd op 7 maart 2022 via: https://flexwestbrabant-
com.force.com/vms/s/login/SelfRegister?language=nl_NL#type=supplier
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
33
Selectie
Voldaan?
Toelichting daarop zijn voor alle aanbieders inzichtelijk.28
6. De beoordeling van offertes en de wijze waarop
In geen van de dossiers
De beoordeling van offertes is in geen van de gevallen opgenomen in het
die tot stand zijn gekomen, is (verifieerbaar)
inhuurdossier.
vastgelegd in het inkoop-/aanbestedingsdossier. 7. Voor de beoordeling van offertes zijn gunningcriteria met weegfactoren opgesteld. Deze
Niet te beoordelen op basis
Flex West-Brabant hanteert bij het maken van een prijs/kwaliteit-analyse van de
van de dossiers
verschillende aanbieders in de 11 dossiers selectiecriteria die voortvloeien uit de aard
gunningcriteria houden rekening met wet- en
van de opdracht.
regelgeving, algemene beginselen en het eigen
De gunningcriteria zijn in geen van de gevallen opgenomen in het inhuurdossier en zijn
inkoop- en aanbestedingsbeleid. 8. De beoordeling van offertes is gebaseerd op de vooraf bepaalde gunningcriteria.
niet expliciet gerelateerd aan het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid. Niet te beoordelen op basis
Bij de beoordeling van offertes wordt in algemene zin de prijs-kwaliteitverhouding als
van de dossiers
uitgangspunt genomen. Dat is staande praktijk, zo volgt uit de interviews. Of dat in de 11 inkoopdossiers ook is gebeurd, is echter niet te achterhalen omdat dit beoordelingsproces niet is vastgelegd.
9. Het inkoop/aanbestedingsdossier is compleet en bevat alle benodigde stukken, van de interne opdrachtformulering tot offertes, gunningbeslissingen en overeenkomsten.
28
In geen van de dossiers 34
Flex West-Brabant (z.j.). FAQ: Hoe kan ik een vraag stellen over een openstaande aanvraag. Geraadpleegd op 7 maart 2022 via: https://flexwestbrabant.nl/faq/.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
34
Alle onderzochte inkoopdossiers verliepen via Flex West-Brabant. Deze organisatie neemt een deel van de selectie uit handen. Deze werkwijze maakt dat aan de minimale juridische kaders zoals vastgelegd in de Aanbestedingswet (zoals de soort aanbesteding op basis van de vastgestelde drempelwaarden) wordt voldaan, zowel in het geval van een openbare als een onderhandse aanbesteding. De overige criteria zijn in geen van de gevallen zichtbaar gedocumenteerd in het zaakdossier. Dit betekent dat bijvoorbeeld de opdrachtomschrijving (opgesteld door de P&O-afdeling, zo blijkt uit interviews) en criteria voor het selecteren van potentiële aanbieders niet zijn opgenomen in het zaakdossier. Dit geldt voor alle dossiers. Deze variabelen worden wel ingevoerd in het systeem van Flex West-Brabant. In geen van de zaakdossiers is verantwoordingsinformatie over het doorlopen selectieproces opgenomen. Een deel van de informatie is bij Flex West-Brabant voorhanden, zoals de aanvragen voor externe inhuur en aanbestedingsdocumenten. Voor de beoordeling van aanbiedingen is de werkwijze dat Flex West-Brabant een prijs/kwaliteitsanalyse aanlevert, op basis waarvan kandidaten worden geselecteerd voor een gesprek. Na het gesprek wordt gekozen wie de opdracht krijgt gegund.
Of deze reguliere werkwijze ook daadwerkelijk in de 11 onderzochte dossiers is gevolgd, is niet na te gaan, omdat dit niet gedocumenteerd is. Op welke criteria de beoordeling vooraf en in het gesprek is gebaseerd, is niet vooraf geëxpliciteerd en dus eveneens niet vastgelegd. Ook achteraf niet: er is geen informatie opgenomen in de 11 onderzochte inhuurdossiers over hoe de ABG-organisatie tot de keuze kwam. In geen van de onderzochte dossiers is informatie over monitoring van resultaten, kwaliteit en voortgang, noch een evaluatie van doorlopen trajecten en de getrokken lessen daaruit opgenomen. Dat geldt dus ook voor communicatie met de aanbieder en de eventuele opvolging van getrokken lessen. In de interviews komt naar voren dat monitoring, afstemming en beoordeling van resultaten in feite plaatsvindt doordat de externen meedraaien in de reguliere dagelijkse aansturing en in de functionerings- en beoordelingscyclus. De sturingsinformatie die daaruit volgt voor externe inhuur in bredere zin, bijvoorbeeld over aanbieders die in meer of mindere mate bevallen, komt daarmee echter niet uit de verf. De informatie blijft immers binnen de directe verantwoordingsrelatie van de externe met zijn of haar leidinggevende en wordt niet opgenomen in het inhuurdossier of breder gedeeld binnen de organisatie.
Overkoepelend De inhuurprocedure die gevolgd wordt door de ABG-organisatie voldoet, door het gebruik van de diensten van Flex West-Brabant, naar alle waarschijnlijkheid aan de juridische kaders uit de Aanbestedingswet. Dat geldt voor alle onderzochte dossiers. Doordat niet alle documenten worden opgenomen in het zaakdossier, is het niet te controleren of het proces ook daadwerkelijk goed doorlopen wordt. Er wordt daarmee niet voldaan aan de onderdelen in het analysekader.
Overkoepelend
Voldaan?
35
Toelichting
De inkoopprocedure voor externe inhuur is in
In de dossiers opgenomen stukken
overeenstemming met wet- en regelgeving en
bieden onvoldoende basis om vast te
sluit aan bij de doelen en kaders van het inkoop-
In geen van de
stellen of de uitvoering voldoet aan
en aanbestedingsbeleid en andere beleidskaders
dossiers
wet- en regelgeving. Bovendien
over externe inhuur.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
ontbreekt er een helder beleid.
35
Na de opdracht(verlening) Na de opdracht(verlening) 1. Tijdens de uitvoering van de opdracht (na de opdrachtverlening) wordt gemonitord of de gemaakte afspraken ook daadwerkelijk worden nagekomen.
Voldaan?
Toelichting
In alle dossiers:
Informatie over de uitvoering van de opdracht wordt niet opgenomen in
Gedeeltelijk, maar beperkt
het dossier. Extern ingehuurde werknemers worden meegenomen in een
navolgbaar
reguliere beoordelingscyclus.
2. Er wordt regelmatig met de aanbieder afgestemd over te leveren werkzaamheden, resultaten en/of voortgang, dit is vastgelegd in bijbehorende dossiers.
Informatie over de uitvoering van de opdracht wordt niet opgenomen in In geen van de dossiers
het dossier. Extern ingehuurde werknemers worden meegenomen in een reguliere beoordelingscyclus en worden via de reguliere lijn aangestuurd in het dagelijks werk.
3. Het geleverde eindproduct of de geleverde dienstverlening
In alle dossiers:
Informatie over de uitvoering van de opdracht wordt niet opgenomen in
wordt op de vastgestelde kwaliteit en realisatie van beoogde
Gedeeltelijk, maar beperkt
het dossier. Extern ingehuurde werknemers worden meegenomen in een
navolgbaar
reguliere beoordelingscyclus.
doelen beoordeeld.
Ten aanzien van de onderzochte inhuurdossiers zijn er geen signalen dat 4. Indien de kwaliteit niet voldoet, is de aanbieder hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld en gevraagd de verplichting
dit is voorgekomen. Het is in ieder geval niet vastgelegd in het zaakdossier. Niet te beoordelen
(alsnog) na te komen.
Tegelijkertijd36dient ook opgemerkt te worden dat nauwelijks wat is vastgelegd in het zaakdossier, wat het niet een betrouwbare indicator maakt.
5. De inkoopprocedure voor de externe inhuur is geëvalueerd. Leerpunten zijn schriftelijk vastgelegd en gedeeld. 6. De getrokken lessen uit de inkoopprocedure hebben opvolging gekregen.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
Er vindt geen formele evaluatie plaats van de externe inhuur. Individuele In geen van de dossiers
ervaringen worden wel meegenomen in de toekomst, maar niet geborgd en gedeeld. Er is op dit punt dus niets schriftelijk vastgelegd.
In geen van de dossiers
Zie het voorgaande punt.
36
Door het ontbreken van beleid is het niet te toetsen of de externe inhuur voldoet aan beleidsdoelstellingen.
Er wordt om verschillende redenen gebruikgemaakt van externe inhuur, waaronder tijdelijke vervanging, piekbelasting, het binnenhalen van externe expertise of het opvullen van vacatures. Dit beeld komt overeen met de onderzochte casussen. Het belangrijkste doel van externe inhuur is het waarborgen van continuïteit van de uitvoering van taken door de ABG-organisatie voor de gezamenlijke gemeentes. De externe inhuurtrajecten die zijn onderzocht, sluiten daarbij aan. In de onderzochte casussen is er in drie dossiers sprake van externe inhuur om vacatures op te vullen. Dit zorgt ervoor dat het percentage externe inhuur hoger is dan het geval zou zijn als vacatures door vaste medewerkers ingevuld zouden worden. De landelijke context en arbeidsmarkt zorgen ervoor dat dit laatste niet mogelijk is. Uit de dossieranalyse blijkt dat er slechts in zeer beperkte mate dossiervorming plaatsvindt. Zo zijn in geen van de dossiers de stappen die zijn gezet richting de keuze om in te huren navolgbaar en evenmin is er documentatie opgenomen die het selectieproces inzichtelijk maken. Tevens blijken de evaluatie en monitoring uit de onderzochte casussen niet opgenomen te worden in het zaakdossier. Dit sluit aan bij het algemene beeld dat naar voren kwam in de interviews.
37
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
37
Deelvragen 7. Hoe en op welke manier wordt het beleid met betrekking tot externe inhuur gemonitord en geëvalueerd? 8. Op welke wijze worden de gemeenteraden geïnformeerd over (de realisatie van) het beleid met betrekking tot externe inhuur?
Monitoring Er is maandelijks overleg over de hoeveelheid en de kwaliteit van externe inhuur tussen de afdelingsmanagers, directie en financiële afdeling. Het overleg richt zich voornamelijk op de financiële aspecten van externe inhuur. Er is een dashboard waar de afdelingshoofden inzicht krijgen in de kosten voor externe inhuur. Dit wordt besproken tijdens het maandelijks overleg. De controle op de kwaliteit van inhuur wordt door de afdelingsmanagers getypeerd als maatwerk. De kwalitatieve informatie over externe inhuur wordt individueel bekeken, dit wordt niet samengebracht in dossiers of veralgemeniseerd. Dit heeft als gevolg dat kennis verloren kan gaan, bijvoorbeeld over de samenwerking met de opdrachtgever, of als er een personele wisseling plaatsvindt in het P&O-team. Op het niveau van de ingehuurde medewerker worden bijvoorbeeld documenten over de beoordelingscycli niet opgenomen in het zaakdossier. Er vindt ook geen verdere monitoring plaats. Het ABG-bestuur keurt vooraf de initiële begroting goed en accordeert begrotingswijzigingen via 2 tussenrapportages.Mocht er sprake zijn van substantiële overschrijdingen buiten de afdelingsbudgetten, dan heeft de directie (via de afdelingsmanagers) een waarschuwingsplicht. Dit is de afgelopen jaren niet vaak gebeurd.
Over de procedure omtrent uitvoering van externe inhuur is geen besluit genomen door het bestuur, dit wordt gezien als uitvoeringsaangelegenheid. De colleges willen wel kunnen sturen op 38 inkoop en aanbesteding. Het bestuur acht het echter niet wenselijk en ook niet nodig om alles op detailniveau te bespreken, zo blijkt uit de interviews. De huidige procedure, met verantwoording achteraf en bestuursrapportages, wordt als voldoende geacht. Formeel vindt monitoring plaats middels de rapportages die het bestuur ontvangt. Daarnaast worden bestuurders op de hoogte gehouden van de stand van zaken binnen de organisatie via bedrijfsvoeringsoverleggen en mondelinge terugkoppelingen. Hierdoor hebben de bestuurders op het voor hen gewenste detailniveau zicht op de inhuur, zo blijkt uit de interviews. Voor de overdracht van informatie van het ABG-bestuur en -directie naar de colleges van B&W van de drie gemeenten, zijn de lijnen vervolgens kort. Het bestuur van de ABG-organisatie bestaat immers uit bestuurders van de drie gemeenten en de gemeentesecretarissen vormen de directie.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
38
Tegelijkertijd is het de vraag hoe goed ABG-bestuur en -directie en in het verlengde daarvan de colleges van B&W kunnen sturen op externe inhuur. Er wordt immers maar beperkt (kwalitatieve) informatie over dit onderwerp verzameld en veel wordt via informele overleggen gedeeld. Hierdoor is het niet duidelijk en achteraf controleerbaar hoe externe inhuur uitpakt, en wat hiervan geleerd kan worden. Ook wordt er geen informatie bijgehouden over de mate van doeltreffendheid van externe inhuur. Evaluatie De managers beoordelen extern ingehuurden hetzelfde als het personeel, bijvoorbeeld als het gaat om functionerings- en beoordelingsgesprekken. Mocht er sprake zijn van langdurige externe inhuur, gaat de medewerker mee in de reguliere cyclus van gesprekken. Er zijn geen specifieke evaluatiemomenten over het beleid omtrent externe inhuur. Als er een intentie is om ingehuurde medewerkers vast in dienst te nemen, worden deze medewerkers meegenomen in de vaste cyclus van beoordelingsgesprekken. De kwalitatieve informatie over externe inhuur wordt individueel bekeken, dit wordt niet samengebracht. Er wordt geen verantwoording aan de directie of individuele colleges afgelegd als alles loopt zoals het hoort te lopen, afgezien van de reguliere rapportages.
Periodieke raadsinformatie Monitoring van de externe inhuur vindt plaats via de P&C-cyclus: bestuursrapportages, de begroting, kadernota en jaarrekeningen van de ABG-organisatie. Op die momenten is het mogelijk om te sturen en bij te sturen. In deze documenten wordt niet inhoudelijk ingegaan op de externe inhuur, de raad krijgt vooral kwantitatieve informatie gepresenteerd, zoals de vaste BBV-indicator van de externe inhuur uitgedrukt als percentage van de totale loonsom en de kosten voor externe inhuur. Bij dit percentage wordt verder geen nadere duiding gegeven, bijvoorbeeld of het hoog of laag is of in verhouding staat tot de gestelde doelen. Ook wordt er niet stilgestaan bij de inhuur die voortkomt uit maatwerk voor gemeenten of hoe die zich verhoudt tot de organisatievisie. Er zijn in de afgelopen jaren geen specifieke rapportages omtrent inhuur voor gemeenteraden gemaakt. Het vaste rapportagemoment aan de raden is via de jaarstukken. Het totaal van de loonsom plus inhuurkosten wordt beschouwd als totaalbudget, wat de gemeenteraad beoordeelt met de begroting. Raadsbetrokkenheid
39
De gemeenteraden van de betrokken gemeenten hebben in de afgelopen jaren geen vragen gesteld over het onderwerp externe inhuur. Daarnaast zijn er in geen van de gemeenten moties en/of amendementen ingediend over het onderwerp en zijn er geen signalen terug te vinden dat het onderwerp bij het bespreken van P&C-stukken zoals de begroting, aan bod is gekomen. In de gemeenteraad van Gilze en Rijen is gesproken over het capaciteitstekort en de personeelstekorten die hierbij horen. Het onderwerp externe inhuur is daarbij niet aan de orde gekomen. In het kader van een 213a-onderzoek (een onderzoek uitgevoerd in opdracht van het college, naar artikel 213a van de Gemeentewet) is er discussie geweest over de begroting van de ABG-organisatie, en de rol van externe inhuur hierin, in de gemeenteraad van Gilze en Rijen. De discussie in de commissie middelen richtte zich onder andere op de incomplete dossiers betreffende inkoop en aanbestedingen en de mogelijkheid van een inkoopadviseur bij de gemeente.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
39
Bronvermelding Voor de bronvermeldingen verwijzen wij naar de voetnoten in de lopende tekst.
Geïnterviewde personen
Naam
Organisatie
Datum interview
De heer Wiersema
ABG-organisatie, algemeen directeur en tevens gemeentesecretaris Gilze en Rijen
20 december 2021
Mevrouw Visser
ABG-organisatie, adviseur P&O
20 december 2021 21 december 2021
Mevrouw Hertogh
ABG-organisatie, afdelingsmanager IA&O
20 december 2021
De heer Thijssen
ABG-organisatie, afdelingsmanager financiën en control
20 december 2021
De heer Van Tilborg
Gemeente Baarle-Nassau, wethouder
20 december 2021
De heer Van Raak
Gemeente Alphen-Chaam, wethouder en tevens algemeen bestuurslid ABGorganisatie
20 december 2021
De heer Sprangers
ABG-organisatie, afdelingsmanager sociaal 21 december 2021 beleid
De heer Hartjes
ABG-organisatie, afdelingsmanager openbare ruimte
21 december 2021
Mevrouw Gommers
ABG-organisatie, adviseur Financiën en Control
21 december 2021
Mevrouw Van Riel
ABG-organisatie, afdelingsmanager ruimtelijke ontwikkeling
21 december 2021
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
40
40
Onderzochte casussen29 Functietitel
Looptijd aanstelling
Omvang aanstelling per week
Opdrachtgever
Opdrachtwaarde
Beleidsmedewerker
1 november 2021 tot 1 mei 2022
24 uur
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 46.920
Beleidsmedewerker
1 oktober 2021 tot 1 16 uur juli 2022
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 49.935
Bestuursadviseur
8 november 2021 tot 1 april 2022
24 uur
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 25.265
Bestuursondersteuner
27 oktober 2021 tot 1 april 2022
32 uur
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 29.857
Klantcontactmedewerker
1 oktober 2021 tot 1 28 uur januari 2022
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 23.483
Medewerker accommodaties
22 september 2021 tot 31 december 2022
18 uur
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 10.481
Projectleider
22 september 2021 tot 1 juli 2022
16 uur
ABG-organisatie (bestuur)
€ 57.465
1 februari 2020 tot 1 januari 202330
Wisselend. Gemiddeld 12 uur per week.31
ABG-organisatie (budgethouder/bestuur)
€ 132.507
Tijdelijke versterking sociaal team
1 januari 2022 tot 31 december 2022
28 uur
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 78.568
Trainee
18 oktober 2021 tot 17 oktober 2022
32 uur
ABG-organisatie (budgethouder)
€ 75.361
Vergunningverleners (4fte)
1 januari 2022 tot 1 juli 2022
36 uur
ABG-organisatie (bestuur)
€ 266.144
Projectleider
41
29
In alle dossiers is uitgegaan van het bedrag zoals vernoemd in het inkoopformulier. De kosten voor (werkplek)account zijn buiten beschouwing gelaten. In enkele dossiers is het bestuur de opdrachtgever van de opdracht. Dit is afhankelijk van de opdrachtgrootte en de mate waarin de externe inhuur binnen de bestaande afdelingsbudgetten past. In verband met de privacy van betrokkenen zijn de onderzochte casussen geanonimiseerd en zijn de werkzaamheden niet op detailniveau beschreven in de rapportage. 30 Deze functie is uitgevoerd door twee verschillende personen 31 In eerste instantie is er een technisch projectleider ingehuurd voor 12 uur per week (voor de duur van twee jaar), vervolgens is de inhuur verlengd voor 4 uur per week (tot 01-01-2022). Daarna is de inhuur verlengd voor 16 uur per week (tot 01-01-2023).
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
41
Kader voor het beoordelen van inkoopdossiers externe inhuur Om te beoordelen of en in hoeverre beleid ten aanzien van externe inhuur van de gemeente doelmatig en doeltreffend is, maken we in de analyse van dossiers gebruik van een analysekader. Dit analysekader is gebaseerd op eerder onderzoek naar externe inhuur als onderdeel van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en biedt als zodanig een nuttige spiegel om de praktijk in de ABG-organisatie aan te spiegelen. Het analysekader is verdeeld in drie stappen: 1) Voorafgaand aan de opdracht(verlening) 2) Selectie 3) Na de opdracht(verlening) Vervolgens wordt er een overkoepelend oordeel gegeven over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het traject.
Voorafgaand aan de opdracht(verlening)
Voldaan?
Er is een interne opdrachtformulering opgesteld die helder de opdracht omschrijft. Dan gaat het om: doel van de externe inhuur, onderbouwing dat externe inhuur nodig is en eventuele alternatieven, risico’s van niet inhuren, aard van de werkzaamheden, duur van de inhuur, kwaliteitseisen en financiële kaders. De interne opdrachtformulering sluit aan bij de doelen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot externe inhuur. Nut en noodzaak van de opdracht zijn overtuigend beargumenteerd in de interne opdrachtformulering. Een vooraf opgesteld afwegingskader wordt gehanteerd om te bepalen of externe inhuur al dan niet aan de orde kan zijn/is. Er worden doeltreffendheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat de eigen organisatie beschikt over onvoldoende capaciteit of expertise om de gevraagde kwaliteit te leveren of dat het niet per se noodzakelijk is dat de organisatie de taak zelf uitvoert.
42
Er worden doelmatigheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat eventuele alternatieve oplossingen minder aantrekkelijk zijn. De juiste inkoopprocedure wordt gevolgd voor de externe inhuur, aansluitend bij de (zelf) geformuleerde drempelbedragen. Denk aan enkelvoudig onderhands, meervoudig onderhands, openbaar, Europees. De interne opdrachtformulering is in afstemming met de verantwoordelijke partijen tot stand gekomen.
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
42
Selectie
Voldaan?
Voorafgaand aan het uitvragen van offertes vindt een marktoriëntatie plaats en is een lijst met potentiële aanbieders opgesteld (tenzij er sprake is van een openbare aanbesteding). Voor het selecteren van potentiële aanbieders zijn criteria geformuleerd die worden nageleefd. Voor onderhandse aanbestedingen is een offerteaanvraag verzonden met een duidelijke omschrijving van de opdracht. Voor openbare aanbestedingen is een duidelijke beschrijving van de opdracht opgenomen in de aanbestedingsdocumenten. Potentiële aanbieders wordt de mogelijkheid geboden om vragen te stellen. Indien dat niet mogelijk is, wordt dat gemotiveerd. De beoordeling van offertes en de wijze waarop die tot stand zijn gekomen, is (verifieerbaar) vastgelegd in het inkoop-/aanbestedingsdossier. Voor de beoordeling van offertes zijn gunningcriteria met weegfactoren opgesteld. Deze gunningcriteria houden rekening met wet- en regelgeving, algemene beginselen en het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid. De beoordeling van offertes is gebaseerd op de vooraf bepaalde gunningcriteria. Het inkoop/aanbestedingsdossier is compleet en bevat alle benodigde stukken, van de interne opdrachtformulering tot offertes, gunningbeslissingen en overeenkomsten.
43
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
43
Na de opdracht(verlening)
Voldaan?
Tijdens de uitvoering van de opdracht (na de opdrachtverlening) wordt gemonitord of de gemaakte afspraken ook daadwerkelijk worden nagekomen. Er wordt regelmatig met de aanbieder afgestemd over te leveren werkzaamheden, resultaten en/of voortgang, dit is vastgelegd in bijbehorende dossiers. Het geleverde eindproduct of de geleverde dienstverlening wordt op de vastgestelde kwaliteit en realisatie van beoogde doelen beoordeeld. Indien de kwaliteit niet voldoet, is de aanbieder hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld en gevraagd de verplichting (alsnog) na te komen. De inkoopprocedure voor de externe inhuur is geëvalueerd. Leerpunten zijn schriftelijk vastgelegd en gedeeld. De getrokken lessen uit de inkoopprocedure hebben opvolging gekregen.
Overkoepelend
Voldaan?
De inkoopprocedure voor externe inhuur is in overeenstemming met wet- en regelgeving en sluit aan bij de doelen en kaders van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en andere beleidskaders over externe inhuur.
44
Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen
44