Rapport rekenkameronderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Externe inhuur binnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid

Datum: 19 mei 2022 Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen Sabine van Zuydam, voorzitter sabine@necker.nl Onderzoekers: Daan Jacobs daan@necker.nl Stefanie Jager stefanie@necker.nl Nick Woudstra nick@necker.nl

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

2

1.1.

Doelen en ambities.................................................................................................................................... 17

1.2.

Beleid ......................................................................................................................................................... 19

2.1.

Externe inhuur, 2018-2021........................................................................................................................ 21

2.2.

Proces van extern inhuren is beperkt vastgelegd ..................................................................................... 25

2.3.

Zaakdossier ................................................................................................................................................ 27

3.1.

Nadere studie van inhuurdossiers ............................................................................................................. 29

3.2.

Analyse en resultaten ................................................................................................................................ 29

3.3.

Samenvatting bevindingen van het casusonderzoek ................................................................................ 37

4.1.

Monitoring en evaluatie ............................................................................................................................ 38

4.2.

Raadsinformatie en verantwoording ........................................................................................................ 39

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

3

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

4

Aanleiding Met gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsprocessen zijn grote financiële belangen gemoeid. Een deel van het inkoop- en aanbestedingsbeleid dat daarbij om bijzondere aandacht vraagt, heeft betrekking op de inhuur van externe medewerkers. Gemeenten kunnen om verschillende redenen externe capaciteit inhuren, bijvoorbeeld vanwege ziekte, extra werkzaamheden, bestuurlijke prioriteiten of behoefte aan specialistische kennis. Met de tijdelijke inzet van externen is relatief veel geld gemoeid (in 2020 ging het bij de ABG-organisatie om een bedrag van 12,04% van de totale loonsom inclusief de kosten van externe inhuur, waarbij de totale lasten voor externe inhuur/vervanging circa € 4,2 miljoen bedroegen1). Het is daarom van belang dat het inhuurproces goed is ingericht en dat de inzet van externen bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke doelen. Mede vanwege het belang van externe inhuur, wilde de rekenkamercommissie graag onderzoek doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de invulling en uitvoering van de inhuur binnen het gelijkluidend inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen en de Gemeenschappelijke Regeling (GR) ABG-organisatie. Recent is een 213a-onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid afgerond, zowel voor de drie gemeenten als voor de GR ABG-organisatie.

Op basis hiervan is nieuw beleid opgesteld. In het onderhavige rekenkameronderzoek is het 213a-onderzoek niet opnieuw gedaan, maar is er gebruikgemaakt van de resultaten van dit onderzoek. Daarnaast is er in het onderhavige onderzoek een specifieke focus op het onderdeel externe inhuur door de GR ABG-organisatie.2

Doelstelling en vraagstelling Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie de raden inzicht bieden in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de externe inhuur binnen het gelijkluidend inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen en de GR ABG-organisatie. Daarbij had het onderzoek ook oog voor de kansen en uitdagingen die externe inhuur met zich meebrengt; niet alle inhuur is onwenselijk, maar onnodige inhuur brengt vaak hoge kosten met zich mee. Op basis van de doelstelling is de volgende centrale vraag geformuleerd: Hoe doeltreffend en doelmatig is de externe inhuur binnen het gelijkluidend inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen en de GR ABG-organisatie met betrekking tot externe inhuur?

1 2

Jaarstukken 2020 ABG-organisatie, p. 16 & p. 40. Door de drie individuele gemeenten wordt er nauwelijks extern ingehuurd.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

5

De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen, uitgesplitst in drie thema’s: Beleid 1. Welke doelen en ambities hebben de gemeenten en GR ten aanzien van externe inhuur binnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid? 2. Welk beleid is vastgesteld door de gemeenten (raden en colleges, ABG-bestuur) voor externe inhuur? 3. Welk flankerend beleid (bijvoorbeeld afdelingsplanning) is vastgesteld rond strategische personeelsplanning en externe inhuur? Uitvoering en sturing 4. Wat was de aard en omvang van externe inhuur door de ABG-organisatie (vanaf 2018)? 5. Hoe wordt in de praktijk uitvoering gegeven aan het beleid ten aanzien van externe inhuur? 6. Op welke grond en door wie wordt het besluit om over te gaan tot externe inhuur genomen en hoe verhoudt dit zich tot geldende normen en kaders? Welke (externe) factoren beïnvloeden deze keuze? Monitoring en verantwoording 7. Hoe en op welke manier wordt het beleid met betrekking tot externe inhuur gemonitord en geëvalueerd? 8. Op welke wijze worden de gemeenteraden geïnformeerd over (de realisatie van) het beleid met betrekking tot externe inhuur?

Focus Het inhuurproces moet zodanig zijn ingericht dat er sprake is van optimale inzet van externen. Optimaal qua omvang, aantal en bijdrage aan de realisatie van gemeentelijke doelen. In dit onderzoek richtten we ons dan ook op de vraag welk beleid de gemeenten en de GR ABG-organisatie hebben ten aanzien van externe inhuur en hoe daaraan in de praktijk uitvoering wordt gegeven. Ook keken we naar de relatie tussen externe inhuur en de eigen personeelsplanning en de impact die (externe) factoren hebben op de keuze om al dan niet in te huren. Alle producten en diensten aan de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen worden geleverd door de ABG-organisatie. De afzonderlijke gemeenten zelf hebben vrijwel geen medewerkers in dienst, afgezien van de gemeentesecretaris, de griffier en enkele griffiemedewerkers. In een onderzoek naar externe inhuur van medewerkers in deze gemeenten vervult de ABG-organisatie dan ook een centrale rol. In theorie kunnen de gemeenten zelf medewerkers inhuren; in de praktijk komt dit vrijwel niet voor. In een overzicht van de inhuurdossiers uit de periode 2017 tot en met 2021 staat slechts eenmaal opgenomen dat er een medewerker voor een specifieke gemeente is ingehuurd, namelijk een bestuursondersteuner. In een dergelijk geval gaat de rekening dan wel naar de betreffende gemeente, het inkoopproces loopt alsnog via de ABG-organisatie.

In dit onderzoek richtten we ons dan ook op de externe inhuur, zoals die binnen de ABG-organisatie plaatsvindt.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

6

Daarbij is het uiteindelijke doel om inzicht te geven in de aard en omvang van de externe inhuur door middel van kerncijfers. Om deze cijfers te beoordelen, is het echter van belang ze in het perspectief te zien van de beleidsdoelstellingen. Wat is de relatie tussen cijfers en beleidsdoelstellingen? Wordt externe inhuur zo ingezet dat deze bijdraagt aan de realisatie van doelstellingen en past het gevoerde beleid binnen de gegeven kaders? Alleen door de uitvoering in perspectief te zien van het beleid en de beoogde doelstellingen, is een oordeel te vellen over de inzet van externe medewerkers. Daarnaast is het relevant om inzicht te geven in de sturings- en controle-instrumenten die de ABGorganisatie, inclusief het bestuur en de directie, de drie colleges en de gemeenteraden ter beschikking hebben en of die instrumenten voldoende benut worden. Definitie van externe inhuur Onder externe inhuur wordt verstaan: het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, doormiddel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt.3

Onderzoeksuitvoering Bij het vaststellen van de definitieve onderzoeksopzet beoogde de rekenkamercommissie in juli 2021 te starten met het onderzoek en dit in november 2021 af te ronden. De start van het onderzoek is echter vertraagd vanwege vragen en twijfels vanuit de ABG-directie over de bevoegdheid van de rekenkamercommissie gegeven het onderzoeksonderwerp, die op 23 juli 2021 zijn gedeeld met de rekenkamercommissie. Per brief van 22 september 2022 heeft de rekenkamercommissie hierop gereageerd en tegelijkertijd zijn de raden van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen door de rekenkamercommissie geïnformeerd. Uiteindelijk is de rekenkamercommissie halverwege oktober 2021 aan de slag gegaan. Op 17 november 2021 heeft het startgesprek voor dit onderzoek plaatsgevonden. De eerste weken van het onderzoek zijn vervolgens besteed aan de bestudering van opgevraagde documenten, waaronder stukken die betrekking hebben op externe inhuur. De resultaten van deze documentanalyse zijn getoetst en verder uitgediept in een drietal gesprekken. Op 20 december 2021 was er een interview met een vertegenwoordiging van de directie van de ABGorganisatie. Dit interview richtte zich hoofdzakelijk op het vraagstuk van externe inhuur.

Eveneens op 20 december 2021 vond er een tweede gesprek plaats, ditmaal met twee wethouders van deelnemende gemeentes (Alphen-Chaam en Baarle-Nassau) die regelmatig met externe inhuur te maken hebben. Deze wethouders zijn tevens lid van het ABG-bestuur. Dit interview richtte zich hoofdzakelijk op de controle en gemeentelijke/gezamenlijke doelstellingen in het gebruik van externe inhuur. Op 21 december 2021 was er tot slot een interview met afdelingsmanagers, P&O en de financiële afdeling van de ABG-

3

Definitie conform Vensters voor Bedrijfsvoering, HR Monitor A+O fonds gemeenten. Via VNG.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

7

organisatie. In dit interview stonden vooral de praktische implicaties en de invulling van het gebruik van externe inhuur in de praktijk centraal. Om de uitvoering van het beleid met betrekking tot externe inhuur te illustreren, zijn er 11 inhuurdossiers nader onderzocht. Deze dossiers zijn geselecteerd uit alle dossiers waarvan het waarschijnlijk is dat ze onder het huidige inkoop- en aanbestedingsbeleid hebben plaatsgevonden, namelijk na vaststelling van het beleid in 2021. Daarbij ging het in totaal om 21 dossiers. Uit deze set van dossiers zijn 11 dossiers geselecteerd, waarbij is gezocht naar spreiding over soort functie, beleidsterreinen, de omvang van aanstellingen, totale kosten en totale duur. Op 5 januari 2022 is de selectie voorgelegd aan de ambtelijk contactpersoon met het verzoek de inkoopdossiers toe te sturen. Op 24 maart 2022 is de conceptrapportage ter feitenverificatie voorgelegd aan de ABG-organisatie. Op 22 april 2022 heeft de rekenkamercommissie de rapportage inclusief conclusies en aanbevelingen aan de colleges van B&W en het ABG-bestuur aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Deze reactie heeft de rekenkamercommissie op 17 mei 2022 ontvangen, waarna de rapportage op 19 mei 2022 aan de gemeenteraden is aangeboden.

Leeswijzer Deze Nota van bevindingen bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 1 beschrijft aan de hand van de beleidsdocumentatie het voor externe inhuur geldende kader. Hoofdstuk 2 geeft inzicht in de praktijk van externe inhuur en het proces dat gelopen wordt om over te gaan tot het extern inhuren van personeel. Hoofdstuk 3 is een casusonderzoek naar 11 trajecten van externe inhuur. Hoofdstuk 4 beschrijft de verantwoordingsstructuur en de mogelijkheden tot sturing door de raad. Een overzicht van geraadpleegde bronnen is opgenomen in bijlage 1, evenals een overzicht van de onderzochte casussen. In bijlage 2 is het analysekader te vinden dat gebruikt is om de casussen te onderzoeken.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

8

Conclusies Op basis van de bevindingen kunnen de volgende conclusies worden getrokken: 1. Specifiek beleid ten aanzien van externe inhuur ontbreekt; het inkoop- en aanbestedingsbeleid is beperkt relevant De drie gemeenten en de ABG-organisatie hebben geen specifiek beleid geformuleerd en vastgesteld ten aanzien van externe inhuur. Het recent bijgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid gaat in slechts enkele gevallen in op de externe inhuur van medewerkers en biedt daarom geen bruikbaar beleidskader. Concrete doelen en ambities met betrekking tot externe inhuur, bijvoorbeeld in relatie tot de organisatievisie, hebben de gemeenten en de ABG-organisatie evenmin; desgevraagd geven betrokkenen slechts aan dat het doel is om niet meer in te huren dan noodzakelijk. In meer algemene zin stellen zij zich wel tot doel om zorgvuldig om te gaan met publiek geld en prioriteit te geven aan kwalitatief hoogwaardige dienstverlening, het nakomen van afspraken en het zijn van een aantrekkelijke werkgever. Deze bredere ambities vertonen verschillende raakvlakken met externe inhuur en kunnen om die reden als het meest relevante beleidskader worden beschouwd. In de praktijk zijn zij echter te abstract om te dienen als leidraad voor de wijze waarop en mate waarin de gemeenten en de ABG-organisatie externen inhuren. 2.

De gemeenten en ABG-organisatie huren relatief weinig in, maar wel structureel meer dan begroot De drie gemeenten en de ABG-organisatie geven jaarlijks ongeveer 10% tot 12% van de totale loonsom uit aan extern ingehuurde medewerkers. In relatieve zin huren zij daarmee weinig extern in; gemiddeld geven Nederlandse gemeenten van de grootte van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen bij elkaar opgeteld jaarlijks 16% tot 20% van de totale loonsom uit aan externe inhuur. Dit past bij een insteek om niet meer in te huren dan noodzakelijk. Wel heeft het als gevolg, zo is onder meer uit de interviews af te leiden, dat er soms voor wordt gekozen om voorgenomen werkzaamheden te temporiseren. Het valt op dat de uitgaven van de gemeenten en de ABG-organisatie aan externe inhuur in de jaren 2018-2021 aanzienlijk hoger zijn dan initieel begroot. De verklaring hiervoor ligt in het feit dat bij de initiële begroting enkel een aantal vaste posten, zoals voor de pot ziekteverzuim, worden meegenomen. Dat externe inhuur ook veel plaatsvindt om ontbrekende expertise in te vliegen of om (te lang) onvervulde vacatures in te vullen is bekend, maar geen basis voor de initiële begroting. In de loop van een jaar wordt de omvang van deze inhuur wel steeds duidelijker en meegenomen in een wijziging van de begroting.

Het gaat hier om een verschuiving van budget voor vaste formatie, naar budget voor externe inhuur.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

9

3. Uitvoeringskaders zijn beperkt vastgelegd; het aanbestedingsmechanisme functioneert niet optimaal Gegeven het feit dat de gemeenten en de ABG-organisatie geen specifiek beleid ten aanzien van externe inhuur kennen, is het niet verwonderlijk dat uitvoeringskaders beperkt zijn vastgelegd. Dat wil echter niet zeggen dat dergelijke kaders ontbreken; gevoerde gesprekken suggereren dat een vaste praktijk met betrekking tot het inzetten van externe inhuur en de werkwijze daarbij bestaat. Dat deze praktijk beperkt is vastgelegd, maakt ze echter wel kwetsbaar; bij veel personele wisselingen kan de huidige uniformiteit onder druk komen te staan. Het enige punt waarop de praktijk van externe inhuur wezenlijk afwijkt van geldende beleidskaders, heeft betrekking op de werving en selectie van externe medewerkers met een schaarse expertise. In lijn met de Aanbestedingswet vindt die werving en selectie plaats via een Dynamisch aankoopsysteem (DAS), dat als doel heeft om verschillende aanbieders op een transparante wijze met elkaar te kunnen vergelijken en zo marktwerking te faciliteren. Door de krapte op de arbeidsmarkt functioneert dit aanbestedingsmechanisme echter niet optimaal; incidenteel, maar steeds vaker zo volgt uit de interviews, wordt alsnog onderhands geworven.

Hoewel dit probleem zich bij een minder krappe arbeidsmarkt vermoedelijk vanzelf oplost, kan dit op korte termijn zorgen voor hogere personeelskosten. 4. Monitoring is vooral financieel van aard; de beperkte verslaglegging zorgt voor kwetsbaarheden Externe inhuur wordt binnen de ABG-organisatie vooral financieel gemonitord; de aandacht voor meer kwalitatieve aspecten van externe inhuur, zoals de aard, aanleiding en kwaliteit, wordt niet standaard besproken. Dit leidt tot ernstige vraagtekens bij de mate waarin de organisatie in staat is om effectief op externe inhuur te sturen; hiervoor is niet alleen financiële informatie nodig, maar ook informatie over het type externe inhuur dat plaatsvindt, wat de redenen zijn voor inhuur, de wenselijkheid daarvan en de kwaliteit van extern ingehuurde medewerkers. Daarbij helpt het niet dat weinig informatie over extern ingehuurde medewerkers centraal wordt verzameld of opgeslagen. Informatie over het wervings- en selectieproces maakt geen deel uit van het inhuurdossier en evaluatie- of beoordelingsgesprekken worden bijvoorbeeld niet standaard vastgelegd in een verslag dat is opgenomen in het zaakdossier. Waardevolle informatie, zoals goede of slechte ervaringen met specifieke bureaus, berust hierdoor bij individuele afdelingshoofden en wordt beperkt gedeeld. 5.

De gemeenteraden worden regelmatig geïnformeerd over externe inhuur; kwalitatieve informatie ontbreekt De gemeenteraden van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen worden hoofdzakelijk via de P&C-cyclus geïnformeerd over zaken die betrekking hebben op externe inhuur. De informatie die zij ontvangen, is echter vooral financieel van aard. De rekenkamercommissie constateert dat de huidige informatievoorziening raadsleden onvoldoende in staat stelt om hun controlerende vraag te vervullen; om de financiële informatie in context te kunnen plaatsen, is ook informatie over de aard van de inhuur noodzakelijk. Dergelijke meer kwalitatieve informatie ontvangen de raden tot op heden vooral incidenteel en op ad hoc basis. De rekenkamercommissie constateert dat de huidige informatievoorziening raadsleden onvoldoende in staat stelt om hun controlerende taak te vervullen.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

10

Aanbevelingen Uit deze conclusies vloeien vijf aanbevelingen voort. Deze aanbevelingen zijn primair gericht aan de ABGorganisatie en raakt haar werkwijze. Niettemin raakt dit ook de drie gemeenten, omdat ze raken aan de manier waarop beleidsbesluiten ten uitvoer worden gebracht en gerealiseerd. 1. Formuleer beleid voor de externe inhuur van medewerkers Het is belangrijk dat er op de korte termijn door de drie gemeenten kaders worden opgesteld om de bestaande praktijk te borgen. Die kaders zouden betrekking kunnen hebben op de wenselijkheid van externe inhuur ten opzichte van de vaste formatie, het maximaal toegestane percentage van de loonsom, of de gewenste kwaliteit. Het opstellen van dergelijk beleid dient drie doelen; het dwingt tot een reflectie op de huidige uitgangspunten, codificeert de staande praktijk en maakt het makkelijker om ten aanzien van externe inhuur te sturen. Door dit beleid in te bedden in het inkoop- en aanbestedingsbeleid, wordt ook duidelijk hoe de externe inhuur van medewerkers zich verhoudt tot aanbestedingsinstrumenten als het Dynamisch Aankoopsysteem (DAS). Dat speelt zeker daar waar nu uit het eigen netwerk wordt geworven en mogelijk niet voor de optimale prijs extern wordt ingehuurd. 2.

Onderzoek mogelijkheden om de mate van externe inhuur nauwkeuriger te begroten Het strekt tot aanbeveling om te onderzoeken hoe de begrote en daadwerkelijke kosten voor externe inhuur beter op elkaar aan kunnen sluiten. Gegeven het feit dat het grote verschil tussen de initiële begroting en de daadwerkelijke realisatie jaarlijks in min of meer dezelfde orde van grootte terugkeert, zou een meer realistische inschatting mogelijk moeten zijn. Dat betekent wel dat in de initiële begroting meer factoren worden meegenomen dan nu het geval is, zoals (te lang) onvervulde vacatures. Mogelijk geeft dit niet alleen inzicht in de mate waarin het huidige verzuimbudget toereikend is, maar helpt het ook om scherpere keuzes te maken in het moment waarop en de mate waarin er voor externe inhuur wordt gekozen. Daarnaast voorziet een meer nauwkeurige begroting de gemeenteraden van een duidelijke maatstaf waaraan de mate van externe inhuur kan worden afgemeten. 3. Beschrijf bestaande uitvoeringskaders en zorg voor een betere verslaglegging Door uitvoeringskaders beter vast te leggen, wordt voorkomen dat aanwezige kennis door personele wisselingen verloren gaat en er op termijn verschillen ontstaan in de wijze waarop er extern wordt ingehuurd. Het inhuurproces verdient daarbij bijzondere aandacht, net als het centraal verzamelen en opslaan van informatie.

Ook dit laatste zorgt er namelijk voor dat aanwezige kennis niet verloren gaat. Daarnaast faciliteert het ook de monitoring en evaluatie van externe inhuur. De inhuurdossiers zijn een logische plaats om veel van deze informatie te verzamelen, maar wellicht zijn ook andere locaties of middelen hiervoor geschikt. 4. Verbreed bestaande monitoringinstrumenten met kwalitatieve indicatoren Door externe inhuur op meer dan financiële indicatoren te monitoren, ontstaat een completer beeld van de mate waarin en wijze waarop er binnen de organisatie extern wordt ingehuurd. Daarbij ligt het voor de hand om de bestaande monitoringsystematiek met enkele meer kwalitatieve indicatoren uit te breiden; de systematiek zelf is voldoende om (grote) risico's te signaleren en indien nodig tijdig in te kunnen grijpen. Onder meer kwalitatieve indicatoren, zouden in dit geval onder andere de reden van

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

11

inhuur, de afdeling en de gemiddelde omvang van aanstellingen kunnen vallen. Door niet alleen naar financiële indicatoren te kijken, kan bovendien meer begrip worden verkregen voor externe inhuur en de goede redenen die er zijn om dit instrument in te zetten. 5. Versterk de informatievoorziening aan de gemeenteraden Om de gemeenteraden beter in staat te stellen om hun controlerende taak te vervullen, is het zaak dat financiële informatie over externe inhuur in context wordt geplaatst en indien mogelijk wordt aangevuld met kwalitatieve gegevens. Dit zorgt er namelijk voor dat raadsleden beter kunnen beoordelen of de daadwerkelijke kosten van externe inhuur in verhouding staan tot de gepleegde inzet, zeker waar die kosten het gevolg zijn van zogenaamd 'maatwerk' voor een van de drie gemeenten. Op termijn stelt het de raden ook in staat om geleverde prestaties af te meten aan het beleid ten aanzien van externe inhuur en de bredere principes zoals die voor de drie gemeenten op inkoop- en aanbesteding van belang worden geacht. De externe inhuur is weliswaar ondergebracht bij de ABG-organisatie, formeel een verbonden partij die op afstand staat van de drie gemeenten en waarvoor externe inhuur een interne aangelegenheid is, maar in feite gaat het om een organisatie waarin alle ambtelijke capaciteit van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen is samengebracht.

Zicht op hoe die organisatie haar resultaten behaalt is daarmee net zo relevant als wat die resultaten precies zijn.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

12

Aan de gemeenschappelijke rekenkamercommissie van de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen

Alphen, Baarle-Nassau, Rijen, 10 mei 2022

Geachte leden van de gemeenschappelijke rekenkamercommissie, In de afgelopen maanden heeft uw commissie onderzoek uitgevoerd naar de externe inhuur bij onze gemeenten en de ABG-organisatie. Op 22 april 2022 ontvingen wij uw concept-rapport. U stelde ons in de gelegenheid om onze reactie op het rapport te geven. Van die gelegenheid maken wij graag gebruik. Uw onderzoek richt zich op vier organisaties: de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen en op de ABG-organisatie. Aan alle vier deze organisaties biedt u de gelegenheid om op uw concept-rapport te reageren. De colleges van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen en het bestuur van de ABG-organisatie hebben gemeend een gezamenlijke reactie op uw rapport te formuleren, als volgt. 1. Allereerst spreken wij onze dank uit aan de rekenkamercommissie voor de tijd en energie die de commissie heeft besteed aan het onderzoek naar externe inhuur binnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het rapport van de rekenkamercommissie geeft een helder inzicht in de praktijk van externe inhuur door de ABG-organisatie. Wij lazen een milde en positief kritische grondtoon in het rapport. 2. De ABG-organisatie heeft zich de afgelopen jaren ingespannen om de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, waaronder de externe inhuur, te optimaliseren.

Door middel van een speciaal daarvoor ontwikkeld digitaal formulier waarin alle variabelen van de gewenste inhuur worden ingevoerd, kunnen de managers direct zien welke financiële en juridische mogelijkheden en randvoorwaarden voor de gewenste inhuur gelden. Op deze wijze wordt geborgd dat de inhuurprocessen op de juiste wijze verlopen, hetgeen wij ook teruglezen in het rapport van uw commissie.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

13

3. Daarnaast zien wij ook onze inspanningen om externe inhuur alleen in te zetten indien de werkzaamheden onvoorzien, onuitstelbaar en/of onvermijdbaar zijn, terug in de conclusies dat een relatief beperkt percentage van de loonsom wordt besteed aan externe inhuur. 4. Samenvattend lezen wij in het onderzoeksrapport dat de inhuur van externe medewerkers door de ABG-organisatie 1.) op correcte wijze verloopt 2.) beperkt van omvang is en 3.) binnen de beschikbare budgetten plaatsvindt. Dit sluit aan bij de bevindingen van de accountant over de afgelopen jaren. 5. Het hiervoor onder 1. tot en met 4. benoemde vinden wij onvoldoende terug in de conclusies vanaf pagina 9. van de onderzoeksrapportage. Het ontbreken van deze nuance in de conclusies doet naar onze mening geen recht aan het onderzoek. 6. Zoals aangegeven heeft de ABG-organisatie zich de afgelopen jaren ingespannen om de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid te optimaliseren. In dat kader hebben wij met grote belangstelling kennisgenomen van uw aanbevelingen om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inhuur verder te verbeteren. • Als reactie op uw aanbevelingen 1. en 3. willen wij vanzelfsprekend de door ons gehanteerde werkwijze beschrijven. • In reactie op de aanbevelingen 4. en 5. gaan wij graag met de raden het gesprek aan over hun informatiebehoefte.

Wij stellen voor aan te sluiten bij de al bestaande contactmomenten inzake de managementletter en jaarrekeningcontrole. • Uw 2e aanbeveling is technisch zeer moeilijk realiseerbaar als gevolg van de constructie met de gemeenschappelijke regeling en de daarbij behorende zeer lange doorlooptijden van Kaders en begroting. Wij zijn graag bereid onze reactie mondeling nader toe te lichten.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

14

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

15

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

16

Deelvragen 1. Welke doelen en ambities hebben de gemeenten en GR ten aanzien van externe inhuur binnen het inkoopen aanbestedingsbeleid? 2. Welk beleid is vastgesteld door de gemeenten (raden en colleges, ABG-bestuur) voor externe inhuur? 3. Welk flankerend beleid (bijvoorbeeld afdelingsplanning) is vastgesteld rond strategische personeelsplanning en externe inhuur?

Het beleid van een gemeente ten aanzien van externe inhuur staat niet op zich. Idealiter raakt het aan verschillende ambities op andere terreinen, zoals inkoop en aanbesteding, de gemeentelijke financiën en het personeelsbeleid. In deze paragraaf staan we stil bij de doelen en ambities van de verschillende gemeenten die raken aan het beleid ten aanzien van externe inhuur en schetsen daarmee de bredere kaders die op dat beleid van toepassing zijn. Politieke ambities: zorgvuldige omgang met uitgaven Bij aanvang van een nieuwe bestuursperiode worden politieke ambities doorgaans vastgelegd in coalitieakkoorden of -programma's, raadsakkoorden, of bestuursakkoorden en -programma's. In AlphenChaam is er in 2018 een raadsakkoord gesloten, in Baarle-Nassau een coalitieakkoord en in Gilze en Rijen een coalitieprogramma. In deze akkoorden en het programma wordt geen expliciete aandacht besteed aan externe inhuur of inkoop en aanbesteding. Ook op het personeelsbeleid van de gemeenten en de werkorganisatie gaan de akkoorden en het programma niet expliciet in.

De enige uitzondering is dat in het coalitieprogramma van Gilze en Rijen "de invulling van benodigde personele kennis en kunde om uitvoering te geven aan 'de vele groene projecten''' als doel is gesteld.4 In meer algemene zin benoemen de gemeenten wel de ambitie om zorgvuldig met uitgaven (dus ook die voor de ABG-organisatie en die voor externe inhuur) om te gaan. Zo valt in het raadsakkoord van AlphenChaam de ambitie te lezen dat men verantwoord financieel beleid voert en zorgt voor een gezonde gemeentelijke begroting.5 In het coalitieakkoord van Baarle-Nassau wordt gesteld dat de gemeente Baarle-Nassau financieel gezond is en dat men dit zo wil houden. Dat betekent dat kritisch wordt gekeken naar de gemeentelijke uitgaven.6 In Gilze en Rijen streeft men volgens het coalitieprogramma in de bedrijfsvoering naar "beperkte en uitlegbare afwijkingen tussen planning en realisatie, zowel van productie als financiën, met periodieke afstemming van verwachtingen tussen gemeenteraad, college en werkorganisatie".

4

Gemeente Gilze en Rijen (2019). Coalitieprogramma 2019-2022: grote opgaven, breed draagvlak. Gemeenteraad Alphen-Chaam (2018). Raadsakkoord 2018-2022: Hart voor de leefomgeving. 6 Gemeente Baarle-Nassau (2018). Coalitieakkoord: Samen toekomstgericht. 5

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

17

Doelstellingen ten aanzien van inkoop en aanbesteding zijn vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid Op een goede wijze inkopen en aanbesteden is voor zowel de ABG-organisatie als de ABG-gemeenten van groot belang, zo wordt gesteld in het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021. Het doel van het beleid is niet enkel besparen, maar ook bijdragen aan de kwaliteit van opdrachten, bijvoorbeeld door het stimuleren van efficiënte en innovatieve oplossingen. Daarnaast biedt het de mogelijkheid om bij te dragen aan gemeentelijke doelstellingen, zoals het stimuleren van werkgelegenheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen. De ABG-organisatie en -gemeenten benoemen de volgende vijf algemene doelstellingen ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid:7 1. Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn; 2. Het bereiken van een optimale (integrale) prijs-kwaliteitverhouding; 3. Optimaal maatschappelijk rendement van investeringen realiseren voor de eigen inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners; 4. Administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor ondernemers; 5. Harmonisatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid binnen de ABG-gemeenten. Daarnaast worden er vier specifieke doelstellingen genoemd waaraan het inkoop- en aanbestedingsbeleid een bijdrage dient te leveren: 1. 2. 3. 4.

Meer mogelijkheden bieden aan lokale en regionale ondernemers; Versnelling van gemeentelijke procedure, vermindering regeldruk; Een gezond gemeentelijk huishoudboekje; Invulling geven aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen.

Organisatiedoelen uit bedrijfsplan ABG-organisatie bieden een aanvullend kader In de praktijk wordt het bedrijfsplan voor de ABG-organisatie door zowel bestuur en directie als medewerkers gezien als kader op het gebied van personeelsbeleid en externe inhuur, zo blijkt uit gevoerde gesprekken. Dit bedrijfsplan is opgesteld als richtsnoer voor de doorontwikkeling van de ABGorganisatie en is in 2019 vastgesteld door het bestuur van de ABG-organisatie. Ook is het bedrijfsplan ter kennisgeving aangeboden aan de drie gemeenteraden ter onderbouwing van de ABG-begroting 2020.8 Gesprekspartners refereren naar de zogeheten mission statements in dit bedrijfsplan. Daarmee lijkt men te doelen op de drie organisatiedoelen zoals geformuleerd in het bedrijfsplan: 1. Van buiten naar binnen werken: inwoners, instellingen en bedrijven zijn tevreden over de dienstverlening van de ABG-organisatie en de ABG-organisatie versterkt de bestuurskracht van de drie gemeentebesturen. 2. Doen wat we beloven: producten worden binnen budget en doorlooptijd met voldoende kwaliteit geleverd.

7 8

ABG-organisatie (2021, 17 februari). Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021. ABG-organisatie (2019, 11 juni). Bedrijfsplan ABG-organisatie 2019-2021.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

18

3. Aantrekkelijke werkgever zijn: de ABG-organisatie inspireert medewerkers en weet mensen met de juiste kennis en competenties binnen te halen en vast te houden. De medewerkers en de ABG-organisatie halen het maximale uit de onderlinge samenwerking. Gesprekspartners geven aan dat personeel, zowel intern als extern, bij zou moeten dragen aan de mission statements. Daarmee vormen de mission statements een kader voor externe inhuur.

De gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen en de ABG-organisatie kennen geen afzonderlijk beleid ten aanzien van externe inhuur. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid vormt dan ook het beleidskader waarbinnen externe inhuur plaatsvindt. De ABG-gemeenten en de ABG-organisatie hebben een gelijkluidend inkoop- en aanbestedingsbeleid. Dat beleid is sinds 2021 identiek voor de GR ABG-organisatie en de drie afzonderlijke gemeenten. Daarmee is een verdere stap gezet in het harmoniseren van het beleid.9 Hiervoor hadden de afzonderlijke gemeenten elk een beleid waarin werd gestreefd naar uniformiteit tussen de gemeenten, maar waarbij de afzonderlijke raden verschillende accenten hebben gelegd.10 Dit beleid uit 2021 is opgesteld en vastgesteld nadat de gemeente Gilze en Rijen in 2020 een 213a-onderzoek heeft laten uitvoeren naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente en de uitvoering hiervan door de ABG-organisatie.

Op het moment van het artikel 213a-onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid door de gemeente Gilze en Rijen, was het vigerende beleid het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid van de ABGorganisatie en de drie ABG-gemeenten uit 2017. Het onderzoek leverde negen aanbevelingen op ten aanzien van zowel beleid als uitvoering:11 1. Betrek een inkoopadviseur conform het inkoophandboek bij aanbestedingstrajecten; 2. Breng nut en noodzaak van het inkoopbeleid en de verantwoordelijkheden van vakafdelingen daarbij onder de aandacht; 3. Zorg voor een integrale inkoopregistratie, met daarin een overzicht van alle inkooptrajecten; 4. Onderzoek het huidige inkoop-opdrachtformulier, verken eventuele verbetermogelijkheden en zorg dat de drempel om deze te gebruiken zo laag mogelijk is; 5. Stuur als budgethouders/ambtelijke directie op het opstellen en goed motiveren van afwijkingsbesluiten; 6. Draag ook zorg voor de registratie van afwijkingsbesluiten en bijbehorende motivatie; 7. Bij een nieuw op te stellen inkoopbeleid kan de gemeente overwegen een hogere grens voor nationaal openbare aanbesteding te hanteren;

9

Gemeenteraad Gilze en Rijen (2021, 19 juli); gemeenteraad Alphen-Chaam (2021, 23 september); gemeenteraad Baarle-Nassau (2021, 29 september). Raadsvoorstel vaststellen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021. 10 Gemeenteraad Alphen-Chaam (2016, 12 januari). Raadsvoorstel tot vaststelling van het inkoop- en aanbestedingsbeleid Alphen-Chaam 2016-2020. 11 Unravelling (2020, 10 september). 213a onderzoek Gilze en Rijen inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

19

8. Zorg met name bij complexe en meerjarige aanbestedingen voor een goede balans in de gunningscriteria en wees daarbij waakzaam op mogelijke neveneffecten van gunning op basis van de laagste prijs; 9. Werk zo mogelijk met raamcontracten. In reactie op het onderzoeksrapport kondigde het college van Gilze en Rijen aan de negen aanbevelingen over te willen nemen en te willen verwerken in het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021-2024.12 In de inleiding van dit beleid valt te lezen dat de ABG-organisatie de aanbevelingen uit het 213aonderzoek van Gilze en Rijen over heeft genomen en dat deze integraal onderdeel vormen van het nieuwe beleid.13

In 2021 is een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld door het ABG-bestuur en de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen. De actualisatie was nodig omdat het beleid uit 2017 niet meer aansloot op actuele wet- en regelgeving. Daarnaast signaleerde men de beweging dat inkoop niet een op zichzelf staand proces was: het gaat niet uitsluitend om het verwerven van het werk, de levering of de dienst, maar ook om het behalen van een breder rendement door bij te dragen aan de (integrale) bestuurlijke doelstellingen en ambities.14 Daarmee biedt het ook een kader voor externe inhuur van personeel: namelijk dat dit zou moeten bijdragen aan de (integrale) bestuurlijke doelstellingen en ambities. Om welke (integrale) bestuurlijke doelstellingen en ambities het specifiek gaat voor externe inhuur, wordt in het beleid zelf niet geëxpliciteerd. Naast het inkoop- en aanbestedingsbeleid is er geen beleid of plan ten aanzien van externe inhuur vastgesteld.15 Er is geen beleidsdocument waarin is vastgesteld wat motieven voor externe inhuur zijn en welke werkwijze wordt gehanteerd. Verder is er geen eenduidige definitie opgenomen wat externe inhuur voor de ABG-organisatie inhoudt. In veel gemeentelijke organisaties is er een personeelsbeleid dat sturing geeft op het gebied van personeelszaken en externe inhuur.

De ABG-organisatie hanteert het personeelshandboek als personeelsbeleid. Dit handboek gaat in op zaken als gedragscodes, arbeidsvoorwaarden en duurzame inzetbaarheid. In dit handboek van de ABG-organisatie wordt niet ingegaan op externe inhuur.16 De hoofdlijnen uit dit personeelsbeleid stammen uit de ontstaansperiode van de ABG-organisatie, zo komt naar voren in interviews. Gesprekspartners lichten toe dat het personeelsbeleid zal worden geactualiseerd na vaststelling van het nieuwe bedrijfsplan dat momenteel in ontwikkeling is.

12

Gemeente Gilze en Rijen (2020, 29 september). Memo van College van burgemeester en wethouders inzake: Rapport collegeonderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid. 13 ABG-organisatie (2021, 17 februari). Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021. 14 ABG-organisatie (2021, 17 februari). Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021. 15 In reactie op het ambtelijk wederhoor geeft de organisatie aan dat er wel een gedragslijn is, die is vastgelegd het mandaatregister en de budgethoudersregeling. Deze gedragslijn stelt dat budgethouders uitsluitend mogen overgaan tot externe inhuur als er sprake is van midellang of lang ziekteverzuim, specialistische kennis ontbreekt, of vacatures moeilijk te vervullen zijn. 16 ABG-organisatie (2020, 25 maart). Personeelshandboek.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

20

Deelvragen 4. Wat was de aard en omvang van externe inhuur door de ABG-organisatie (vanaf 2018)? 5. Hoe wordt in de praktijk uitvoering gegeven aan het beleid ten aanzien van externe inhuur? 6. Op welke grond en door wie wordt het besluit om over te gaan tot externe inhuur genomen en hoe verhoudt dit zich tot geldende normen en kaders? Welke (externe) factoren beïnvloeden deze keuze?

In de periode 1 januari 2018 tot en met 31 december 2021 zijn er in totaal 175 inkoopdossiers voor externe inhuur. De totale opdrachtwaarde van deze dossiers bedraagt ongeveer € 12,8 miljoen. De gemiddelde opdrachtwaarde per inkoopdossier bedraagt ruim € 73.000. In de onderstaande tabel is te zien dat de meeste inhuur plaatsvond in 2021, zowel wat betreft het aantal inkoopdossiers (66) als de totale opdrachtwaarde (ruim € 4 miljoen). In de registratie van de inkoopdossiers wordt onderscheid gemaakt in 15 verschillende segmenten. De meeste inkoopdossiers (41) in de periode 2018 tot en met 2021 vallen onder het segment sociaal domein. Daarna volgen ruimtelijke ordening/milieu (35 inkoopdossiers) en burger-/publiekzaken (28 dossiers).17 De vier aanbieders die het meest terugkomen in de inkoopdossiers zijn elk betrokken bij 10 tot 27 inkoopdossiers, wat neerkomt op 34,2% van de in totaal 175 inkoopdossiers in de onderzochte periode. Het gaat hierbij om aanbieders die op meerdere segmenten externe krachten aanbieden. Dit betekent dat de ABG-organisatie zich bij de keuze voor waar of wie extern in te huren, niet beperkt tot één of enkele aanbieders. Zoals zichtbaar in onderstaand overzicht valt het aantal inkoopdossiers in 2019 aanzienlijk lager uit.

In reactie op schriftelijke aanvullende vragen van de rekenkamercommissie geeft de ABG-organisatie aan in 2019 bewust gestuurd te hebben op vermindering van de hoeveelheid externe inhuur omdat de directie van mening was dat er in een aantal teams te lang werd ingehuurd en de verhouding tussen tijdelijk en vast personeel scheef liep. Op basis van verstrekte gegevens kon daarnaast niet worden vastgesteld wat de aanleiding was voor individuele inhuurdossiers. Hierdoor is niet vast te stellen welk deel van de inhuurdossiers past binnen de reguliere werkzaamheden van de ABG-organisatie en welk deel het gevolg is van aanvullende werkzaamheden voor individuele gemeenten (het zogenaamde 'maatwerk'). De ABG-organisatie geeft aan, op vragen van de rekenkamercommissie, dat in de jaren 2018 tot 2021 circa 10% tot 12% van de 17

De verschillende segmenten zijn (op volgorde van meest voorkomend): Sociaal domein, Ruimtelijke ordening/milieu, Burger-/publiekzaken, Administratief/secretarieel, Bouwkunde/civiele techniek, Openbare orde en veiligheid, Communicatie, Financieel/economisch, Buitendienst/groenvoorziening, Gezondheidszorg, Juridisch, Management/leidinggeven/coördinatie, Facilitair, HRM, Bestuurlijk.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

21

totale loonsom van extern ingehuurd personeel voor rekening van deze maatwerkwerkzaamheden kwam. De rekenkamercommissie heeft echter niet de beschikking kunnen krijgen over documentatie die deze cijfers onderbouwen. Wel geeft de ABG-organisatie aan dat het onderscheid tussen externe inhuur voor reguliere werkzaamheden en voor maatwerk in de praktijk niet altijd zichtbaar is. Zo worden vaste medewerkers regelmatig ingezet voor maatwerk, en ingehuurde medewerkers voor reguliere taken. De ABG-organisatie geeft aan dat dit inherent is aan het karakter van de ABG-organisatie als dienstverlenende organisatie voor de drie gemeenten.

Aantal inkoopdossiers

Gemiddelde opdrachtduur (in weken)

Gemiddelde opdrachtwaarde

Totale opdrachtwaarde

44

57

€ 85.377,69

€ 3.756.618,41

20

43

€ 54.449,48

€ 1.088.989,63

45

48

€ 86.134,71

€ 3.876.061,80

66

33

€ 61.814,15

€ 4.079.734,15

175

45

€ 73.150,88

€ 12.801.403,99

2018

2019

2020

2021

Totaal

In de begroting van de ABG-organisatie is externe inhuur opgenomen als inhuur ter vervanging bij langdurige ziekte, externe expertise/advies en uitbesteding.18 In de jaarstukken 2018 wordt melding gemaakt dat er in de praktijk ook gebruik wordt gemaakt van externe inhuur ter invulling van vacatures of bij piekbelasting.19 Bij de post tijdelijke vervanging/advieskosten gaat het over het invullen van vacatures of het inhuren van externe expertise die niet voorradig is binnen de organisatie. Denk hierbij aan projectleiders, het aanvullen van uitvoerend personeel bij uitval of het invullen van langdurige openstaande vacatures op beleidsafdelingen. Uitbestedingsbudgetten worden gebruikt om bepaalde taken uit te besteden aan externen. Het gaat hier om volledige taken zoals afvalinzameling en accountantskosten, die niet belegd worden binnen de organisatie.

18 19

ABG-organisatie (2017, 18 mei). Meerjarenbegroting 2019-2021. ABG-organisatie (2019, 9 april). Jaarstukken 2018.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

22

In de onderstaande tabel is te zien dat de werkelijke realisatie miljoenen hoger ligt dan het origineel begrote bedrag. Dit werd telkens lopende het jaar naar boven bijgesteld in een begrotingswijziging. De initiële begroting wordt opgesteld op basis van het ziekteverzuimbudget (1% van de totale salariskosten) en de inzet van medewerkers van de Diamant-groep, het ontwikkel- en werkbedrijf, en juridische advisering. Er wordt in de initiële begroting geen rekening gehouden met externe inhuur voor het opvullen van vacatures of het uitvoeren van projecten. In de loop van het jaar wordt steeds duidelijker welke externe inhuur daadwerkelijk plaatsvindt of zal plaatsvinden en het budget wordt daarop bijgesteld. Het verschil tussen de begroting na wijziging en de uiteindelijke rekening kan worden verklaard door personele afwijkingen, zoals ziekte en het meer of minder opnemen van verlof. Dit verklaart de kleine verschillen tussen de uiteindelijke rekening en de begroting na wijziging.

201821

201922

202023

Begroting

Begroting na wijziging

Rekening

Tijdelijke vervanging/advieskosten

€ 405.556

€ 2.271.352

€ 2.219.422

Uitbestedingsbudgetten

€ 819.259

€ 1.538.787

€ 1.527.129

Tijdelijke vervanging/advieskosten

€ 391.056

€ 2.943.189

€ 3.006.022

Uitbestedingsbudgetten

€ 918.139

€ 1.486.408

€ 1.521.670

Tijdelijke vervanging/advieskosten

€ 361.319

€ 2.927.133

€ 2.913.152

Uitbestedingsbudgetten

€ 1.018.166

€ 1.302.926

€ 1.316.966

Kosten inhuur externen20

10,57%

10,01%

12,04%

De kosten voor externe inhuur bij vervanging of het invullen van vacatures worden over het algemeen opgevangen binnen bestaande afdelingsbudgetten. Het verschil tussen begroot en gerealiseerd bedrag aan externe inhuur is het gevolg van een verschuiving van budget, meestal van vaste formatie naar externe inhuur. Bijvoorbeeld: in het budget van een afdeling is ruimte om een nieuwe medewerker aan te stellen die in dienst komt van de ABG-organisatie. Dat kan zijn omdat het team groter wordt ofwel 20

Kosten inhuur externen als % van totale loonsom + kosten inhuur externen. ABG-organisatie (2019), 9 april. Jaarstukken 2018. 22 ABG-organisatie (2019), 9 april. Jaarstukken 2019. 23 ABG-organisatie (2019), 9 april. Jaarstukken 2020. 21

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

23

omdat een vertrekkende medewerker wordt vervangen. Indien deze vacature niet of niet snel genoeg vervuld kan worden, kan de keuze worden gemaakt om extern in te huren. Het budget binnen de vaste formatie dat eigenlijk beschikbaar was voor het aanstellen van een nieuwe medewerker, wordt dan aangewend voor externe inhuur en naar deze begrotingspost overgeheveld. Veelal is het beschikbare budget voor het aanstellen van een nieuwe medewerker voldoende om extern in te huren, zo geven respondenten aan. Mocht dit niet toereikend zijn, dan is er een ziekteverzuim-pot aanwezig. Deze pot bestaat uit € 250.000 en voorziet daarmee niet in alle gevallen waar deze voor bedoeld zou zijn. Niet al het ziekteverzuim kan worden betaald uit deze pot. Er wordt vooral aan de burgerkant aanspraak gemaakt op deze budgetten, omdat betrokken afdelingen op volle capaciteit moeten draaien om te blijven voldoen aan de wettelijke taken van een gemeente. Denk hierbij aan het clusterburgerzaken, toezicht en handhaving, groenonderhoud of overige activiteiten die de burger direct raken. Een deel van de verklaring voor de hogere uitgaven aan externe inhuur is dus toe te schrijven aan de inhuur om vacatures die (te lang) onvervuld blijven, op te vangen. Dat dit nodig is, komt door de krapte op de arbeidsmarkt.

Tegenover de hogere uitgaven aan externe inhuur staan dan weer lagere uitgaven aan de vaste formatie, waardoor onderaan de streep de afdelingsbudgetten veelal niet worden overschreden. Daarnaast zorgen de taken die op de gemeente afkomen (bijvoorbeeld de Omgevingswet) voor een noodzaak tot een flexibele schil in het personeelsbestand, aldus respondenten. Deze personele inzet wordt extern ingehuurd. In het geval van nieuwe opdrachten of projecten die een uitbreiding van de bestaande werkzaamheden betekenen, wordt er over het algemeen gezorgd voor extra financiering. Ook in het geval van aanvullende ambities en uitvoeringsvraagstukken vanuit de individuele gemeenten is er over het algemeen sprake van budget-begeleide voorstellen. Voor afdelingen in het ruimtelijk domein speelt mee dat er sprake is van eigen inkomsten, bijvoorbeeld uit leges, waardoor de afdeling voor een deel zelfvoorzienend functioneert. Dit tempert de verzoeken voor extra budget om externe inhuur te financieren. Krapte op de arbeidsmarkt Door de huidige situatie op de arbeidsmarkt wordt de keuze voor aanbieders van externe inhuur en personen beperkt, terwijl er sprake is van een grotere vraag door vacatures die minder makkelijk opgevuld kunnen worden. Dit zorgt ervoor dat er minder mogelijkheden zijn om te sturen op tarieven en er vaker gekozen moet worden om de eventuele tekorten intern op te vangen.

Minder externe inhuur dan gemiddeld De externe inhuur als percentage van de totale loonsom en de kosten van externen bedraagt tussen de 10% en 12% binnen de ABG-organisatie in de jaren 2018-2020. Landelijk ligt dit gemiddelde sinds enkele jaren tussen de 16% en 20%.24 Het percentage externe inhuur is daarmee substantieel lager dan het Nederlands gemiddelde. Een mogelijke verklaring hiervoor, zoals aangegeven in de interviews, is dat de organisatie kritisch kijkt of het mogelijk is om werkzaamheden op te schuiven in het geval van uitval of overvraging van de organisatie. Deze prioritering leidt aan de ene kant tot een laag percentage externe inhuur, aan de andere kant zorgt dit voor uitstel en vertraging van beleidsambities.

24

A&O-fonds Gemeenten (2020). Personeelsmonitor gemeenten.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

24

Het proces om extern in te huren, is niet in formele stukken vastgelegd. Wel is er een werkwijze gecreëerd die hetzelfde is voor de gehele organisatie. Deze werkwijze is afgestemd via een directiebesluit van december 2020. De uitvoeringstaak van externe inhuur is volledig belegd bij de afdelingsmanagers, mits binnen het bestaande budget. In het geval van inhuur op projectbasis wordt een projectomschrijving opgesteld. Hierbij wordt ook de eventueel extern in te huren personele kracht beargumenteerd. De gehele projectomschrijving, inclusief financiële onderbouwing, moet worden goedgekeurd door de directie. Als er een noodzaak lijkt te zijn tot externe inhuur, bijvoorbeeld bij ziekte, vervanging vanwege ziekte of langdurige afwezigheid, is de eerste stap het controleren of capaciteitsproblemen intern op te lossen zijn. Mocht dit niet het geval zijn, dan maakt de afdelingsmanager een inhuurvoorstel en toont daarin de noodzaak van vervanging aan, waarbij er drie criteria zijn: onvoorzien, onvermijdelijk en onuitstelbaar. Dat voorstel wordt gemaakt met een standaardformulier in het zaaksysteem. Daarin zit ook een kostentool waarmee kosten (incl. overhead) direct inzichtelijk worden. Het formulier wordt gecontroleerd door de financiële afdeling. Deze afdeling zorgt of er voldoende budget is, of de tarieven kloppen en of de aanbestedingsprocedure correct gevolgd wordt.

Op termijn wordt een nieuw personeelsinformatiesysteem geïmplementeerd, hierin zit het formulier ingebouwd. Dit formulier wordt organisatie-breed gebruikt. De belangrijkste onderdelen van het inhuurformulier zijn: Onderdelen van het inkoopformulier Periode van de inhuur (en het bijbehorende aantal uren per week) Dekking Mogelijkheid tot verlenging Verplicht regime voor sociale en specifieke diensten Rechtmatigheidstoets (met onder andere het inkooprisico, het mandaat, de Europese drempelwaarde en of de aanbesteding Europees is voorgeschreven) Budget voor de vacatureruimte In het geval van externe inhuur ter vervanging vanwege ziekte of langdurige afwezigheid, zijn er meerdere bekostigingsmogelijkheden. Mocht er geen budget zijn, dan kan er via de directie een verzoek worden ingediend om een beroep te doen op de ziekteverzuimvoorziening of ophoging van het budget. Binnen een team of cluster wordt eerst gekeken of er werk op te vangen is, maar de dynamiek tussen de organisatie en de drie gemeenten en het daarbij behorende ambitieniveau zorgt volgens betrokkenen voor een hoge belasting. Externe inhuur ligt hierdoor vaker als een optie voor.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

25

In de praktijk, zo blijkt uit de interviews, wordt er regelmatig budgetneutraal ingehuurd, bijvoorbeeld door minder uren in te huren dan de uren waarvoor de vaste medewerker vervangen moet worden. De afdelingsmanagers geven aan dat er een deel overhead wegvalt bij externe inhuur, waardoor de effectieve arbeidstijd gelijk blijft. Als externe inhuur wordt gebruikt om langdurige vacatures op te vullen, wordt dit in principe vanuit de reeds vastgestelde afdelingsbudgetten gefinancierd. Er is immers budget beschikbaar gesteld om de vaste vacatureruimte op te vullen. Stroomschema procedure externe inhuur Constatering van de noodzaak tot externe inhuur

Inhuurvoorstel en inhuurformulier

Controle door P&O

Wervingstekst plaatsen op Flex West-Brabant

Managers en P&O voeren gesprekken

P&O rondt de aanvraag af via Flex WestBrabant

Wanneer het voorstel getekend is, maakt de afdeling financiën een verplichting aan. De personeels- en organisatieafdeling (P&O) maakt een wervingstekst op voor Flex West-Brabant, waar de vacatures uitgezet worden. Op de einddatum van de vacature maken de managers en P&O een selectie en vinden gesprekken met kandidaten plaats. P&O rondt de aanvraag administratief af via Flex West-Brabant.

De gemeente werkt samen met Flex West-Brabant. Flex West-Brabant is een Dynamisch aankoopsysteem (DAS)25 voor de inhuur van tijdelijk personeel voor 25 overheidsorganisaties in West- en Midden-Brabant, waaronder de ABG-organisatie. Flex West-Brabant beschikt over een grote hoeveelheid CV's en profielen van mogelijke kandidaten voor externe inhuur. Verder levert zij een prijskwaliteitvergelijking op de individuele dossiers. Deze analyse is niet gebaseerd op kaders die zijn vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid, maar wordt door Flex West-Brabant aangeleverd. In de praktijk wordt dit criterium gebruikt om een afweging te maken. Deze methode wordt als prettig ervaren door de afdelingsmanagers. Zij geven aan dat Flex West-Brabant het proces voor hen ontzorgt. Wat is een DAS? Dynamische aankoopsystemen komen voort uit de Aanbestedingswet.26 Bij een Dynamisch aankoopsysteem is er sprake van een aanbesteding of gunning voor leveranciers en zzp’ers die zijn toegelaten tot het Dynamisch aankoopsysteem. Een Dynamisch aankoopsysteem is daarmee een inkoopportaal voor (semi)overheden. Wanneer een leverancier is toegelaten tot het Dynamisch aankoopsysteem van Flex West-Brabant, is het mogelijk om te reageren op offerteaanvragen. Deze offerteaanvragen zijn alleen zichtbaar wanneer je in het Dynamisch aankoopsysteem bent toegelaten.

Het voordeel van een dynamisch inkoopsysteem is dat niet voor elke aanvraag een heel aanbestedingsproces doorlopen hoeft te worden. Dat is geregeld in het instellen van het DAS.

25

Hiermee voldoet de inhuur van de gemeentelijke overheden van West-Brabant aan de Europese aanbestedingscriteria. Hierdoor krijgen alle marktpartijen gelijke kansen om goede kandidaten bij de gemeentelijke overheden van West-Brabant in te zetten. 26 Rijksoverheid, Aanbestedingswet 2012.

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

26

In principe vindt alle inhuur vanaf schaal 9 plaats via Flex West-Brabant. Inhuur voor lagere schalen vindt plaats via een consortium aan uitzendbureaus. In de interviews is benoemd dat de reden hiervoor de marktwerking en rechtmatigheid is. Alleen als men op zoek is naar specifieke expertise die lastig vindbaar is via Flex West-Brabant, wordt ook wel eens via het eigen netwerk geworven. Dit is op dit moment nog een uitzondering, maar lijkt steeds meer voor te komen, zo blijkt uit de interviews. Deze bureaus en organisaties schrijven zich vervolgens in via Flex West-Brabant. Hier doen zich enkele dilemma's voor. Doordat de externe expertise die via het eigen netwerk wordt geworven zich alsnog melden bij Flex West-Brabant, is de formele rechtmatigheid van de inhuur geborgd. Deze werkwijze brengt echter het risico met zich mee dat externe medewerkers voor een hoger tarief worden ingehuurd dan anders het geval was geweest. Door in het eigen netwerk te werven en in feite de opdracht onderhands aan te besteden vind er geen vergelijking op tarieven plaats met eventuele concurrerende aanbieders. Van de gewenste marktwerking is dan ook geen sprake. Tegelijkertijd is het de vraag of in situaties van hele specifieke expertise het regulier uitzetten van de inhuurvraag via Flex West-Brabant het gewenste resultaat zou opleveren, zo merken geïnterviewden op.

Zonder zelf actief te werven, is het goed mogelijk dat personen die beschikken over lastig vindbare, schaarse specifieke expertise, niet reageren en de inhuurvraag onvervuld blijft. Het is bovendien niet vast te stellen in hoeverre het risico dat de kosten voor deze inhuur hoger zijn dan als de reguliere weg bewandeld zou worden zich daadwerkelijk manifesteert. Wel is om meer principiële redenen het buiten het systeem van Flex West-Brabant om werken onwenselijk. De facto onderhandse aanbesteding is namelijk niet wettelijk verboden, maar ook niet in lijn met de geest van de Aanbestedingswet en de doelstellingen van de ABG-organisatie ten aanzien van Flex-West Brabant. Flex West-Brabant werkt met raamcontracten. Deze praktijk is in lijn met de aanbeveling uit het 213aonderzoek van de gemeente Gilze en Rijen waarin wordt gesteld dat de gemeente met dergelijke raamcontracten zou moeten werken.

Van alle externe inhuur wordt een dossier aangelegd. In dit dossier worden normaliter het proces, de inhuur, offertes et cetera vastgelegd. Uit de interviews blijkt dat deze dossiers ook bestaan binnen de ABG-organisatie, maar dat deze slechts in beperkte mate worden gevuld met wat gebruikelijk is. Dat geldt zowel voor de inhuurdossiers die via Flex West-Brabant verlopen, als die via het consortium van uitzendbureaus. Wel is dossiervorming bij Flex West-Brabant aanwezig, bijvoorbeeld over de doorlopen selectie, maar die informatie is niet opgenomen in het zaakdossier. Er zijn geen afspraken gemaakt over de informatie die in het dossier opgenomen dient te worden, behalve het inkoopformulier en de opdrachtverlening. In het volgende hoofdstuk wordt op casusniveau gekeken naar de compleetheid van 11 dossiers die illustratief zijn voor het brede veld van externe inhuur. Verlenging In het geval van verlenging wordt niet hetzelfde proces doorlopen als bij initiële inhuur. Uit gesprekken met de afdelingsmanagers blijkt dat zij de voorkeur geven aan verlenging boven een nieuw inhuurtraject. De inhuurtrajecten zijn niet afhankelijk van ingehuurde personen, maar van de functie die extern

Rekenkamercommissie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen

27

ingehuurde medewerkers vervullen. Binnen een bestaand inhuurtraject kan dus een tussentijdse wisseling van personen die vanuit een aanbieder de functie invullen plaatsvinden, zonder dat daarvoor een nieuw traject gestart hoeft te worden. In de administratie blijft dit staan als hetzelfde inhuurtraject. Wel wordt hier een nieuw zaakdossier voor gestart.