Bijlage 1 - Eindadvies expertgroep 30 APRIL 2019 definitief

Baarle-Hertog Baarle-Nassau

EEN NIEUWE FASE IN DE GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING IN BAARLE

OPRICHTING SAMENWERKINGSVERBAND MET RECHTSPERSOONLIJKHEID

Advies van de expertgroep opgemaakt in opdracht van de gemeenten Baarle-Hertog en Baarle-Nassau 30 april 2019

INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK 1.

INLEIDING........................................................................................................ 3

HOOFDSTUK 2.

AANPAK EN ONDERZOEKSOPZET.................................................................... 5

2.1.

STUURGROEP EN EXPERTGROEP............................................................................................ 5

2.2.

ONDERZOEKSOPDRACHT...................................................................................................... 5

2.3.

INHOUDELIJKE FOCUS............................................................................................................ 6

HOOFDSTUK 3.

DOELSTELLING VAN DE OPSTAP NAAR EEN RECHTSPERSOON.......................10

3.1.

VERSTERKING BESTUURSKRACHT GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING............. 10

3.2.

INTENSIVEREN GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING............................................ 11

HOOFDSTUK 4.

BESTUURLIJKE UITGANGSPUNTEN EN VOORWAARDEN................................. 13

4.1.

BEHOUD VAN DE AUTONOMIE VAN ELK BESTUUR............................................................. 13

4.2.

GELIJKWAARDIGHEID EN GELIJKHEID VAN ELK BESTUUR..................................................13

4.3.

WEDERZIJDS RESPECTEREN VAN IEDERS BINNENLANDSE BESTUURLIJKE CONTEXT.........14

4.4.

BEREIDHEID TOT CONSENSUS EN HET SLUITEN VAN COMPROMISSEN..............................14

4.5.

BEREIDHEID REKENSCHAP TE GEVEN VAN DE ENCLAVEPROBLEMATIEK......................... 15

4.6.

DEMOCRATISCH EN LEGITIEM BESTUREN.............................................................................15

4.7.

SAMENWERKINGSDYNAMIEK AFGESTEMD OP (VERANDERENDE) SAMENWERKINGSBEHOEFTEN.............................................................................................. 16

4.8.

RECHTSZEKERHEID EN CONTINUÏTEIT ZIJN GEWAARBORGD BINNEN HET SAMENWERKINGSVERBAND ................................................................................................. 16

4.9.

SAMENWERKING IS NIET VRIJBLIJVEND................................................................................16

4.10. DE BESTUURSORGANEN ZIJN VOLWAARDIGE ORGANEN................................................ 17 HOOFDSTUK 5.

ONDERZOEKSRESULTATEN EN BEVINDINGEN................................................. 18

5.1.

SAMENWERKINGSVORM.......................................................................................................18

5.2.

STRUCTUUR EN ORGANIEKE REGELINGEN ..........................................................................21

5.2.1.

Bestuursorganen..................................................................................................... 21

5.2.2.

Maatschappelijke zetel en toepasselijk intern recht ..........................................22

5.2.3.

Rechtsgevolgen voor deelnemers en derden ....................................................24

5.2.4.

Administratief en financieel toezicht ....................................................................25

5.2.5.

Presentiegelden...................................................................................................... 28

5.3.

OVERDRACHT BEVOEGDHEDEN VAN REGELINGEN EN BESTUUR.................................... 28

5.3.1.

Rechtspersoon in plaats van GOB........................................................................28

5.3.2.

Groeimodel met bevoegdheidsoverdracht....................................................... 28

5.4.

PERSONEELSINZET ..................................................................................................................29

5.5.

FINANCIËLE ASPECTEN......................................................................................................... 30

5.5.1.

Kosten verbonden aan de (oprichting van) BGTS.............................................30

5.5.2.

Financieringsbronnen .............................................................................................30

5.5.3.

Boekhouding en financiële cyclus........................................................................31

1

HOOFDSTUK 6. CONCLUDEREND ADVIES EXPERTGROEP....................................................... 32 6.1.

MEERWAARDE RECHTSPERSOON T.O.V. HET GOB............................................................ 32

6.2.

VERSTERKT EEN RECHTSPERSOON DE BESTUURSKRACHT IN BAARLE?.............................33

6.3.

BIEDT EEN RECHTSPERSOON GARANTIES VOOR DE (BESTUURLIJKE) ZELFSTANDIGHEID VAN BEIDE GEMEENTEN?..................................................................................................... 34

6.4.

CONCLUDEREND ADVIES: OPRICHTING VAN EEN BGTS.................................................. 35

HOOFDSTUK 7. VERTALING NAAR (ONTWERP)STATUTEN........................................................ 37 BIJLAGE I

52

OVERZICHT VAN DOOR DE EXPERTGROEP UITGEWERKTE ONDERZOEKSVRAGEN...................52 BIJLAGE II

....................................................................................................................... 69

UITWERKING CASUSSEN.................................................................................................................. 69

2

HOOFDSTUK 1. INLEIDING De enclavegemeenten Baarle-Hertog (B) en Baarle-Nassau (NL) vormen feitelijk één gemeenschap, één sociaal-maatschappelijke entiteit van ruim 9.000 inwoners, die bestuurlijk gemanaged wordt op basis van twee stelsels van wet- en regelgeving. De juridische en politiek-bestuurlijke verschillen tussen Baarle-Hertog en Baarle-Nassau maken dagdagelijkse inspanningen, onderzoek en veelvuldig overleg noodzakelijk om samenwerking mogelijk te maken. Het resultaat van deze ‘gedwongen’ samenwerking tussen de gemeenten Baarle-Hertog en BaarleNassau is een unieke product- en dienstverlening die nimmer als Vlaams, Belgisch of Nederlands kan worden bestempeld maar steeds de uitkomst is van een compromis tussen twee referentiekaders. Deze bijzondere bestuurlijke problematiek als gevolg van de complexe enclavesituatie vereist een op maat gesneden bestuurlijke structuur voor de grensoverschrijdende samenwerking in Baarle. In november 1997 besloten de gemeenteraden van Baarle-Hertog en Baarle-Nassau tot het oprichten van het Gemeenschappelijk Orgaan Baarle (GOB). De installatievergadering ervan vond plaats op 21 april 1998.

Het GOB is een publiekrechtelijk grensoverschrijdend samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid en zonder gelede structuur in toepassing van de Benelux Overeenkomst inzake Grensoverschrijdende Samenwerking tussen Territoriale Autoriteiten en Samenwerkingsverbanden van 1986. Aan het GOB werd een tweeledige samenstelling gegeven: — GOB IN PLENAIRE SAMENSTELLING

dit is het hoogste orgaan, bestaande uit beide voltallige gemeenteraden en is bevoegd te beslissen over alle gemeenschappelijke dossiers. — GOB IN BEPERKTE SAMENSTELLING

dit is het uitvoerend orgaan, samengesteld uit beide colleges van burgemeester en schepenen respectievelijk wethouders, en heeft bevoegdheden analoog aan de colleges in eigen gemeenten, te weten dagelijks bestuur en uitvoering van de beslissingen van het GOB in plenaire samenstelling. Het GOB neemt rechtsgeldige beslissingen over het gemeentelijk beleid, die bindend zijn voor de deelnemende partijen (dit zijn de bestuursorganen van de gemeenten). Vervolgens worden ze bekrachtigd door iedere gemeenteraad afzonderlijk, zodat ze ook bindend worden voor de burgers.

3

Het doel is het grensoverschrijdend overleg en de samenwerking te bevorderen en de gemeenschappelijke belangen van beide gemeenten te behartigen. Hiertoe kan het GOB over alle aangelegenheden die beide gemeenten betreffen overleg plegen en beslissen, om het in beide gemeenten gevoerde beleid op elkaar af te stemmen en te komen tot identieke besluitvorming. Op 25 juni 2013 besloot het GOB in plenaire samenstelling tot een werkopdracht voor het GOB-beperkt. De stip op de horizon was een ‘Europese gemeente’ met als tussenstap de oprichting van een samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid. Deze tussenstap zou moeten leiden tot een opwaardering en intensivering van de samenwerking in Baarle met het oog op een betere beleidsafstemming en het realiseren van gezamenlijke uitvoeringsprogramma’s. Hiertoe formuleerde het GOB als randvoorwaarden: — opmaak van jaarlijks beleidsplan en begroting met het oog op een meer planmatige werking, — opmaak van grensoverschrijdend beleidsplan na elke gemeenteraadsverkiezing (strategisch meerjarig beleidsplan), — inbouwen van wederzijds adviesrecht.

4

HOOFDSTUK 2. AANPAK EN ONDERZOEKSOPZET 2.1. STUURGROEP EN EXPERTGROEP In uitvoering van de werkopdracht van het GOB in plenaire samenstelling van 25 juni 2013, stelde het GOB in beperkte samenstelling een werkgroep samen, bestaand uit vertegenwoordigers van de provincie Noord-Brabant, de gouverneur van Antwerpen, de Benelux Unie en beide gemeenten. In het overleg op 28 september 2017 opteerde deze werkgroep om enerzijds een stuurgroep en anderzijds een expertgroep op te richten, die als volgt werden samengesteld: STUURGROEP — namens de gouverneur van Antwerpen: de heer B. Abrams — namens de provincie Noord-Brabant: de heer J. ten Doeschate (opgevolgd door R. Heijmerink — namens de Benelux Unie: de heren H. Mooren en S. Verwilghen — namens de gemeente Baarle-Hertog: burgemeester L. Van Tilburg (opgevolgd door F. De Bont), algemeen directeur J. Vervoort en euroambtenaar T. Van Geluwe — namens de gemeente Baarle-Nassau: burgemeester M. de Hoon-Veelenturf, gemeentesecretaris H. Slagboom en euroambtenaar M. Antens

EXPERTGROEP — — — — —

namens de gouverneur van Antwerpen: de heer B. Abrams namens het Vlaams Agentschap Binnenlands Bestuur: de heer E. Lefebre namens de Vereniging voor Vlaamse Steden en Gemeenten: de heer M. Suykens namens de provincie Noord-Brabant: de heer M. van Osch namens het Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: de heer A. van der Goot — namens de Benelux Unie: de heren H. Mooren en S. Verwilghen — namens de gemeente Baarle-Hertog: algemeen directeur J. Vervoort en euroambtenaar T. Van Geluwe — namens de gemeente Baarle-Nassau: gemeentesecretaris H. Slagboom en euroambtenaar M. Antens

2.2. ONDERZOEKSOPDRACHT Vooraleer beide gemeenteraden een besluit nemen over het al dan niet omvormen van het GOB naar een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid, dient inzichtelijk te zijn wat de precieze consequenties van deze of gene beslissing zijn voor de bestuurskracht en de grensoverschrijdende samenwerking in Baarle.

5

De expertgroep kreeg hiertoe volgende onderzoeksopdracht:

— inventariseren van (openstaande) vragen bij de besturen van Baarle-Hertog en Baarle-Nassau m.b.t. het oprichten van een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid, — onderzoeken van deze vragen, knelpunten benoemen en oplossingsrichtingen aangeven, — adviseren van de stuurgroep of begeleiding door externe expertise al dan niet zinvol wordt geacht, — in kaart brengen van de voor- en nadelen van het oprichten van een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid: concretiseren van voor- en nadelen en inzichtelijk maken van de concrete gevolgen voor de beide besturen (zowel juridisch, als organiek als financieel, ...), — inzichtelijk maken en concretiseren van de wijze waarop en de mate waarin een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid leidt tot vergroting van de bestuurskracht van beide besturen.

2.3. INHOUDELIJKE FOCUS Na het inventariseren van de openstaande vragen bij de besturen van BaarleHertog en Baarle-Nassau heeft de expertgroep het totaalpakket van vragen bestudeerd1. Omwille van de veelheid en algemeenheid van deze onderzoeksvragen, koos de expertgroep voor een tweeledige inkadering: 1. HET (HER)BEVESTIGEN VAN ALGEMENE UITGANGSPUNTEN EN RANDVOORWAARDEN Het gaat om basisprincipes waarmee de contouren worden vastgelegd waaraan de grensoverschrijdende samenwerking - ongeacht de vorm - in Baarle dient te voldoen. Dankzij deze inkadering wordt tevens voorkomen dat de expertgroep pistes onderzoekt die bestuurlijk geen draagvlak genieten. Deze uitgangspunten en randvoorwaarden worden verder toegelicht in hoofdstuk 4. 2. FOCUS OP TWEE INHOUDELIJKE DOSSIERS Om te voorkomen dat de opdracht van de expertgroep zich zou beperken tot een louter technisch-juridische insteek, is ervoor geopteerd om de opdracht te concretiseren door ze inhoudelijk te voeden. De expertgroep beantwoordde de onderzoeksvragen daarom aan de hand van twee inhoudelijke dossiers die in aanmerking komen voor een eventuele bevoegdheidsoverdracht aan de rechtspersoon: enerzijds een dossier dat vooral gericht is op uitvoering en anderzijds een dossier dat meer gericht is op beleid.

1 Zie bijlage 1: Overzicht onderzoeksvragen expertgroep

6

Het voordeel van deze werkwijze met twee verschillende casustypes is dat de onderzoeksvragen met meer diepgang en concreet kunnen worden beantwoord en als dusdanig de beoordeling of een rechtspersoon (a) meerwaarde genereert ten opzichte van het gemeenschappelijk orgaan en (b) kan leiden tot een verhoging van de lokale bestuurskracht, inzichtelijker en concreter maakt. Voor beide dossiers geldt dat er overduidelijk een zichtbaar belang is voor onze inwoners. Het betreft dus in beide gevallen dossiers die zich uitstekend lenen voor het uitwerken van de onderzoeksopdracht, die tegelijkertijd ook kansrijk lijken te zijn om onder te brengen in een rechtspersoon met bevoegdheidsoverdracht. Het GOB-beperkt heeft op 11 juni 2018 ingestemd met deze verdere inkadering van het onderzoek. a. UITVOERINGSDOSSIER: HUIS-AAN-HUISINZAMELING VAN HUISHOUDELIJK AFVAL

Deze casus betreft een duidelijk afgelijnd (en gewenst) samenwerkingsonderwerp: het is bekend welke wet- en regelgeving van toepassing is. De voordelen en consequenties van het onderbrengen van deze opdracht in een rechtspersoon kunnen duidelijk in beeld gebracht worden. Juridische vragen vormen hier immers de voornaamste uitdaging, deze beslaan het brede scala gaande van Europese en binnenlandse sectorale wetgeving tot aanbestedingsrecht en organieke wetgeving. Als dusdanig biedt het ophalen van huishoudelijk afval een bijzonder interessante casus op basis waarvan de onderzoeksvragen m.b.t. structuur en organieke kaders concreet en helder kunnen worden beantwoord. Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen is uitgegaan van een scenario waarin beide gemeenten gezamenlijk - op dezelfde wijze - huisaan-huis afval laten inzamelen. Voor dit samenwerkingsdossier zijn de onderzoeksvragen beantwoord vanuit de situatie waarin de huis-aanhuisinzameling gebeurt door IOK Afvalbeheer via een in-house opdracht door middel van beheersoverdracht. Grensoverschrijdende samenwerking op vlak van afvalinzameling volgens dit scenario levert voor beide gemeenten duidelijke voordelen op: —

Politiek en inwoner: -

—

één gezamenlijke voorziening voor één gemeenschap meer duidelijkheid richting de burger beperking eventueel misbruik door inwoners van verschillende systemen (free riding)

Duurzaamheid en leefbaarheid: -

minder vrachtverkeer Z ophaalbewegingen in Baarle-centrum minder vaak containers in het straatbeeld

7

—

Toerisme: -

—

draagt bij tot kwaliteitsvolle uitstraling toeristisch centrum

Financieel: -

mogelijk schaalvoordeel vanwege minder ritten

b. BELEIDSDOSSIER: MOBILITEIT EN VERKEER

De keuze voor verregaande samenwerking op gebied van mobiliteit en verkeer in Baarle is logisch. In het enclavegebied (dat zich hoofdzakelijk rondom het centrum van Baarle situeert) worden zo’n 80 procent van de wegen door de grens doorsneden. Daarnaast verbindt het buitengebied ook de diverse kernen en vormt dit tevens de verbinding van en naar Baarle. Vanwege deze geografische verwevenheid kan een autonoom besluit van één gemeente derhalve grote repercussies hebben voor (het mobiliteitsbeleid van) de andere gemeente. Daarnaast is een gezamenlijk mobiliteitsbeleid omwille van de verkeersveiligheid in de kern Baarle meer dan wenselijk. Dit scenario wordt, met het oog op de overheveling van de bevoegdheid inzake verkeer en mobiliteit naar een rechtspersoon, maar tevens om vanuit de onderzoeksvragen de meerwaarde van dergelijke overheveling te beoordelen, als volgt tweeledig afgebakend2. —

geografische afbakening:

Het gezamenlijk mobiliteitsbeleid zoals hierboven benoemd, betreft alle gemeentelijke wegen in het centrum van de kern Baarle (grofweg de wegen binnen de rondweg). Dat geldt ook voor de gezamenlijke wegen buiten het zojuist gedefinieerde centrumgebied van de kern Baarle. Daarnaast behoren ook de invalswegen naar het centrum van Baarle en naar de kernen Castelré, Ulicoten en Zondereigen tot het plangebied. De (wegen in de) kernen Zondereigen, Ulicoten en Castelré zelf behoren niet tot deze afbakening, met uitzondering van besluiten die betrekking hebben op deze kernen waarvan de invloed merkbaar is voor de andere gemeente (bijvoorbeeld een lokaal verbod voor vrachtverkeer). Deze geografische afbakening wordt op een later moment nog uitgewerkt op een wegenkaart. —

inhoudelijke afbakening:

Verder bakenen we het mobiliteitsbeleid af tot verkeersbeleid. Het gaat effectief om het nemen van verkeersmaatregelen die het plaatsen van gebods- en verbodstekens tot gevolg hebben, zoals bv. maatregelen m.b.t. parkeren, snelheden, één- en tweerichtingsverkeer. De 2 Deze tweeledige afbakening is door de expertgroep gekozen om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. De daadwerkelijke afbakening en overdracht van dit dossier is vanzelfsprekend voorbehouden aan beide gemeentebesturen.

8

bijbehorende aanpassing/inrichting van een weg (aanleg, onderhoud en reconstructie) blijft in principe een autonome beslissing van de afzonderlijke gemeenten. De BGTS krijgt dus als uitdrukkelijke taak om een gezamenlijk verkeers- en mobiliteitsbeleid op te stellen, dat bindend is voor beide gemeenten. De bevoegdheidsoverdracht bevat dus de volgende fasen van beleidsvorming: planvorming (vb. mobiliteitsplan), de (vooropgestelde) vertaling daarvan in verkeersmaatregelen (reglementen), uitvoering ervan en sensibilisering. Hoewel ook een overdracht op vlak van verkeershandhaving wenselijk is, zal de bevoegdheid van de BGTS beperkt blijven tot het formuleren van gewenste afspraken ter zake. Hoewel dit op het eerste zicht een redelijk afgebakend samenwerkingsonderwerp lijkt, ligt net hierin de uitdaging: tot hoeverre is er sprake van politieke wil en bereidheid tot consensus en/of compromissen alsmede tot het zich rekenschap geven van de (gevolgen van) de enclavesituatie? Bovendien is dit tevens een samenwerkingsonderwerp met een redelijke beleidsvrijheid aan beide kanten van de grens. Het zwaartepunt ligt niet zozeer op het juridische vraagstuk (al is er uiteraard ook sprake van juridisch-wettelijke en bevoegheidsissues) maar veeleer op het politiek-bestuurlijke vlak.

9

HOOFDSTUK 3. DOELSTELLING VAN DE OPSTAP NAAR EEN RECHTSPERSOON 3.1. VERSTERKING BESTUURSKRACHT GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING Bestuurskracht is het vermogen van het lokaal bestuur of van het samenwerkingsverband tussen lokale besturen (al dan niet grensoverschrijdend) om huidige en toekomstige lokale problemen op te lossen alsook de bredere maatschappelijke opgaven waarvoor de gemeenten staan en aan de lokale noden te voldoen. Dit ‘vermogen’ bestaat uit: — enerzijds de potenties die het bestuur daartoe heeft en zelf kan ontwikkelen, — anderzijds de wil (handelingsbereidheid) van het lokaal bestuur om aan de verwachtingen te voldoen. 1)

DE POTENTIES DIE HET BESTUUR DAARTOE HEEFT EN ZELF KAN ONTWIKKELEN

In het kader van de grensoverschrijdende samenwerking in Baarle, is bestuurskracht het resultaat van meerdere factoren die elkaar bovendien onderling beïnvloeden: — de (lokale) grensoverschrijdende samenwerking en de structuur waarbinnen deze vorm krijgt (al dan niet met rechtspersoonlijkheid), moet adequaat aan de lokale noden kunnen voldoen -

dit impliceert dat het gekozen samenwerkingsverband in functie staat van lokaal maatwerk en van lokale beleidsvertaling dit vereist een afdoende politiek-bestuurlijke en ambtelijke organisatie in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht

— de gemeentelijke autonomie (sturing en invloed op de beleidsvoering en de tot stand gebrachte dienstverlening) is het uitgangspunt voor een bestuurskrachtig samenwerkingsverband tussen beide Baarles -

deze autonomie is van belang omwille van de burgernabijheid van beleid en dienstverlening en om reden van democratische legitimatie autonomie is bovendien noodzakelijk om de uitvoerbaarheid en de kwaliteit van het eigen beleid - dat per definitie voor het overgrote deel een grensoverschrijdende aangelegenheid is in Baarle - te garanderen

— het vermogen om binnen een redelijke termijn daadkrachtige beslissingen te nemen en deze ook voortvarend uit te (laten) voeren. 2)

DE WIL (HANDELINGSBEREIDHEID) VAN HET LOKAAL BESTUUR OM AAN DE VERWACHTINGEN TE VOLDOEN

Gelet op de veelheid, verscheidenheid en complexiteit van (grensoverschrijdende) samenwerkingsdossiers in Baarle, staat of valt bestuurskracht in Baarle met de ‘bestuurbaarheid’, gedefinieerd als volgt:

10

— een hoge mate van flexibiliteit en affiniteit t.a.v. de samenwerking is vereist, zowel vanuit de politieke als de ambtelijke organisatie - de enclavesituatie impliceert dat elk overheidshandelen mogelijke repercussies voor het handelen van de partnergemeente heeft, er is immers de voortdurende aanwezigheid van de partnergemeente - de maatschappelijke en bestuurlijke vervlechting van twee besturen uit twee landen noodzaakt maatwerk — politiek-bestuurlijke handelingsbereidheid vereist dat het samenwerkingsverband een bestuurlijk evenwicht tussen beide gemeenten garandeert - grensoverschrijdend samenwerken in Baarle vergt een continu proces van zoeken en in stand houden van een delicaat (bestuurlijk) evenwicht - evenwicht tussen politieke belangen en agenda's over een langere termijn voorkomt dat partijen hun hindermacht tegenover elkaar laten gelden — bestuurbaarheid is veeleer een kwestie van de juiste schaal van het bestuurlijk handelen dan van het lokaal bestuur zelf - asymmetrische schaalvergroting leidt tot wanverhoudingen in omvang en in financieel en beleidsmatig opzicht

3.2. INTENSIVEREN GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING Het belang van goede grensoverschrijdende samenwerking in Baarle hangt samen met de handelingsafhankelijkheid tussen beide besturen onderling, de noodzaak om gemeentelijke dienstverlening en voorzieningen in gezamenlijkheid te realiseren, als gevolg van de geografische vervlechting van de twee enclavegemeenten. Zonder deze goede samenwerking en goede verstandhouding zouden beide besturen elkaar onderling belemmeren in het volbrengen van hun maatschappelijke opdracht. Een dergelijke situatie is niet alleen nefast voor de lokale samenleving in Baarle, ook de bovenlokale overheden3 hebben er evenzeer baat bij dat beide besturen in Baarle de wil en overtuiging hebben om een goede samenwerking na te streven en in stand te houden. Lokale wantoestanden kunnen immers danige proporties aannemen dat deze problemen tot in Brussel en Den Haag uitdeinen en aldaar ook hun tol eisen. Kortom, deze bovenlokale overheden hebben een belang en dus een verantwoordelijkheid om de gemeenten Baarle-Hertog en Baarle-Nassau te faciliteren in hun lokale grensoverschrijdende samenwerking en de 3 Met ‘bovenlokale overheden' worden aan Nederlandse zijde de Rijksoverheid en de provincie Noord-Brabant bedoeld. Aan Belgische zijde worden de federale en de gewestelijke overheden en de provincie Antwerpen bedoeld.

11

intensivering ervan. Zulks impliceert dat ook de bovenlokale overheden erkennen dat lokale bestuurskracht in Baarle onlosmakelijk samenhangt met een sterke, lokaal verankerde samenwerking op basis van evenwichtige verhoudingen en onderling vertrouwen. Lokaal leeft de overtuiging: “wat we samen doen, doen we beter”, en dit ten bate van de lokale Baarlese gemeenschap. Dit vereist echter ruimte voor maatwerk, in velerlei opzichten. Zo kan een lokale bibliotheek nooit zuiver Nederlands, noch zuiver Vlaams worden ingericht in Baarle. Er zijn steeds twee referentiekaders, geen van beide mag of kan primeren. Dat vraagt niet alleen een pragmatische (of soms zelfs creatieve) toepassing van wet- en regelgeving, maar ten stelligste ook een grote mate van bestuurlijke en maatschappelijke affiniteit met dit enclavecomplex. Elke asymmetrische wijziging van de bestuurlijke schaal van één of beide gemeenten, zal het huidige bestuurlijke evenwicht doen wankelen. Het zou de complexiteit om zowel de afzonderlijke gemeenten als de Siamese tweeling waarvan ze deel uitmaken, te besturen, doen toenemen met mogelijke polarisering tussen beide tot gevolg. In Baarle is enkel een samenwerkingsmodel dat vertrekt van synergie en integratie in staat om de bestuurlijke en maatschappelijke opgaven op maat van de lokale situatie aan te pakken.

Dit vereist van de bestuurders een natuurlijke reflex om de gemeenschappelijke noemers te detecteren, een denken vanuit gedeelde belangen en niet vanuit tegenstellingen. De met de omvorming van het gemeenschappelijk orgaan naar een rechtspersoon beoogde intensivering van de samenwerking in Baarle moet hieraan bijdragen.

12

HOOFDSTUK 4. BESTUURLIJKE UITGANGSPUNTEN EN VOORWAARDEN Hierna worden de bestuurlijke krijtlijnen gedefinieerd die als voorwaardelijk kader voor het samenwerkingsverband fungeren. Deze uitgangspunten en voorwaarden zijn op maat van de politiek-bestuurlijke realiteit van Baarle geformuleerd en door beide colleges van burgemeesters en schepenen respectievelijk wethouders onderschreven. Voor de opdracht van de expertgroep vormen deze uitgangspunten het raamwerk waarbinnen de beoordeling of de omvorming van het gemeenschappelijk orgaan naar een rechtspersoon al dan niet tot een meerwaarde leidt. Tegelijk genereren ze enkele ‘aannames’ die van invloed zijn op de wijze waarop een eventuele rechtspersoon wordt geconcipieerd, en zijn als dusdanig ook leidend voor onder meer de opmaak van statuten van deze rechtspersoon.

4.1. BEHOUD VAN DE AUTONOMIE VAN ELK BESTUUR Baarle-Hertog en Baarle-Nassau zijn elk autonome besturen. Deze gemeentelijke autonomie van beide gemeenten moet ook binnen een samenwerkingsverband overeind blijven. Tegelijk dringt zich de nuance op dat de geografische verwevenheid beide gemeenten tot samenwerking noodzaakt om hun gemeentelijke taken te behartigen en hen daarbij in een positie van onderlinge afhankelijkheid plaatst. Als gevolg van deze onontkoombare samenwerking kunnen beide gemeenten per definitie nimmer volledig autonoom opereren. Tegelijk dienen beide gemeenten - ongeacht de juridische status, intensiteit en omvang van de samenwerking -over voldoende autonomie (bevoegdheden) te beschikken willen ze kunnen voldoen aan de noden van de eigen inwoners die voortvloeien uit de eigen binnenlandse bestuurlijke context. De hierna volgende randvoorwaarden nuanceren dit verder, en moeten de grensoverschrijdende samenwerking in Baarle behoeden van een arbitrair gebruik van het vetorecht waarover beide gemeenten als autonome besturen beschikken.

4.2. GELIJKWAARDIGHEID EN GELIJKHEID VAN ELK BESTUUR Vanwege de geografische verwevenheid is het evident dat alleen gemeenschappelijk gedragen oplossingen een echte oplossing zijn in de zin dat ze lokaal uitvoerbaar (effectief) en duurzaam zijn. Gemeenschappelijk gedragen oplossingen kunnen enkel tot stand komen wanneer beide gemeenten een gelijkwaardige positie hebben binnen de samenwerking, ongeacht de omvang

13

van de gemeenten en/of de bestuurlijke, ambtelijke en financiële inbreng. In grensoverschrijdende samenwerking is ‘getal’ geen argument. Beide gemeenten dienen met andere woorden een gelijkwaardige positie te bekleden in het bestuurs- en besluitvormingsproces, hetgeen zich o.m. zal moeten vertalen in een vergader- en stemquorum met de zgn. dubbele meerderheden van de bestuursorganen binnen het samenwerkingsverband ter vrijwaring van een paritaire samenstelling.

4.3. WEDERZIJDS RESPECTEREN VAN IEDERS BINNENLANDSE BESTUURLIJKE CONTEXT Beide gemeenten kennen hun eigen binnenlandse bestuurlijke context: wet- en regelgeving, verdeling van bevoegdheden, deelname aan (verplichte) samenwerkingsverbanden. Deze zijn een vast en onvermijdelijk gegeven: omwille van de wettelijkheidsvereiste van het lokaal bestuurlijk handelen en ten behoeve van de (binnenlandse) rechtszekerheid, kunnen beide gemeenten zich niet aan deze kaders onttrekken. Deze binnenlandse juridisch-bestuurlijke kaders kunnen evenwel onderling tegenstrijdig zijn hetgeen de (praktische) samenwerking in Baarle kan hinderen. Dit vraagt om wederzijds begrip en bereidheid tot compromissen (zie verder punt 4.4). In beginsel geldt echter de binnenlandse bestuurlijke context als uitgangspunt, waaraan de juridische status, intensiteit en omvang van de samenwerking in Baarle geen afbreuk kan en mag doen.

4.4. BEREIDHEID TOT CONSENSUS EN HET SLUITEN VAN COMPROMISSEN Grensoverschrijdend samenwerken in Baarle loopt niet alleen tegen wettelijke en juridische verschillen aan, er stellen zich tegelijk ook verschillen in politiekbestuurlijke belangen en prioriteiten. Nu eens dient de meest strenge van beide wetgevingen toegepast te worden, dan weer moet de ene gemeente noodgedwongen met de andere samenwerken wil deze laatste kunnen voldoen aan de eigen binnenlandse verplichtingen. Deze verschillen in bestuurlijke en financiële structuur en de doorwerking ervan in de eigen prioriteitenstelling, alsook verschillen in bestuurscultuur - zoals de invloed van politieke circuits en netwerken, het politieke debat in en de controle door de gemeenteraad over het gemeentelijk beleid, en de terugkoppeling ervan naar de politieke achterban - kunnen alleen overbrugd worden door ervaring en wederzijds respect bij de betrokken politieke organen en ambtenaren. Dit vereist een zekere mate van relativering van de eigen wettelijke kaders en het autonoom vastgestelde beleid. Alleen als dit vermogen tot relativering in beide gemeenten aanwezig is, kan de noodzakelijke consensus ontstaan. Bovendien wordt vastgesteld dat de wetgever diverse materies steeds meer in detail regelt, waardoor de beleids- en onderhandelingsruimte voor gemeenten geringer wordt. 14

4.5. BEREIDHEID REKENSCHAP TE GEVEN VAN DE ENCLAVEPROBLEMATIEK Het erkennen van de bijzondere, complexe grensoverschrijdende situatie en daaruit volgende noodzakelijke samenwerking, is primordiaal voor het zoeken en vinden van compromissen. Dit vraagt van zowel bestuurders als ambtenaren extra kennis, ervaring en betrokkenheid. Grensoverschrijdend samenwerken biedt zelden de meest efficiënte oplossing (inzet van mensen en middelen) of effectieve output (behalen van vooropgesteld doel), terwijl het net omwille van de noodzakelijkheid de meest optimale of zelfs enig mogelijke optie voor gemeentelijke taakbehartiging in Baarle is. Wet- en regelgeving, materiële en financiële faciliteiten en administratief en financieel toezicht in beide landen noodzaken immers tot maatwerk. Het over en weer afstemmen van de politieke belangen en (beleids-)prioriteiten zijn een tijdrovende bezigheid. Willen betrokken bestuurders van de samenwerking een succes maken dan dienen zij hiervoor over een stevige portie goodwill en affiniteit met de bijzondere enclavesituatie te beschikken.

4.6. DEMOCRATISCH EN LEGITIEM BESTUREN De grensoverschrijdende samenwerking behelst nagenoeg de hele breedte van het gemeentelijk belang. Om die reden, alsmede gelet op de vereiste van een engagement tot niet-vrijblijvende samenwerking, zou een vertegenwoordiging van de besturen van Baarle-Hertog en Baarle-Nassau door een beperkte afvaardiging in het samenwerkingsverband contraproductief werken. Enkel een volwaardige deelname van elk gemeentelijk bestuursorgaan in het samenwerkingsverband kan bewerkstelligen dat elk raadslid evenwaardig en op voet van gelijkheid voeling heeft met de samenwerking. De inhoudelijke discussies over materies van gemeenschappelijk belang worden immers gevoerd binnen het samenwerkingsverband zelf, mét de partner van over de grens. Daar dit in een kleine gemeenschap als Baarle raakt aan het merendeel van gemeentelijk beleid, is het dus noodzakelijk dat de voltallige bestuursorganen van elke gemeente zitting nemen in de respectieve bestuursorganen van het samenwerkingsverband. Door de beperkte omvang van beide gemeenteraden en colleges is dit ook praktisch geen belemmering. Daarenboven worden bestuurders van de ene gemeente - voor wat de materies met grensoverschrijdende impact betreft - electoraal afgerekend op zowel de eigen bestuursagenda als het bestuurlijk handelen van de andere gemeente.

Deze realiteit rechtvaardigt niet alleen de voltallige invulling van de bestuursorganen van het samenwerkingsverband, maar tevens het inbouwen van pariteitsmechanismen zoals de dubbele meerderheidsvereiste, in het besluitvormingsproces van het samenwerkingsverband. 15

4.7. SAMENWERKINGSDYNAMIEK AFGESTEMD OP (VERANDERENDE) SAMENWERKINGSBEHOEFTEN De samenwerkingsdynamiek - en daarmee de samenwerkingsstructuur - dient flexibel te zijn. Het moet mogelijk zijn om bepaalde ambities en taken die nu nog niet te voorzien zijn, onder te brengen in de samenwerking. Dit zal ertoe leiden dat het samenwerkingsverband als een groeimodel moet worden geconcipieerd, waarbij bv. gefaseerd, in functie van de gedeelde uitdagingen en behoeften, sprake kan zijn van bevoegdheids- en beheersoverdracht. Daarnaast moet de flexibiliteit bij elk der partijen aanwezig zijn en blijven om in de marge van periodiek af te sluiten grensoverschrijdende akkoorden en meerjarenplannen, te kunnen inspelen op veranderende behoeften en nieuwe maatschappelijke vraagstukken.

4.8. RECHTSZEKERHEID EN CONTINUÏTEIT ZIJN GEWAARBORGD BINNEN HET SAMENWERKINGSVERBAND Burgers maken ook voor de in de schoot van een samenwerkingsverband tot stand gebracht product- en dienstverlening aanspraak op rechtszekerheid. Dit houdt o.m. in dat de samenwerking stoelt op rechtsgeldige en standvastige besluitvorming die (minstens) de deelnemers bindt. Ter vrijwaring van de continuïteit ervan dienen beide besturen daadwerkelijk gebonden te zijn door vigerende besluitvorming van het samenwerkingsverband. Andere middelen, zoals het vastleggen van meerjarige grensoverschrijdende afspraken in bestuursakkoorden en financiële meerjarenplannen komen deze continuïteit zeker ten goede. Als gevolg van verschil in ritme van lokale verkiezingen zijn evenwel periodes waarin het tempo van de samenwerking wordt gematigd, onvermijdelijk. Bovendien kan evenmin uitgesloten worden dat nieuwe politieke constellaties als gevolg van de lokale stembusgang in één of beide gemeenten, nieuwe (politieke) inzichten met zich meebrengen. Uit hoofde van rechtszekerheid zullen dergelijke politieke wendingen zich juridisch moeten verankeren in nieuwe of gewijzigde besluitvorming door het samenwerkingsverband.

4.9. SAMENWERKING IS NIET VRIJBLIJVEND Het ‘gedwongen bestuurlijk huwelijk’ tussen Baarle-Hertog en Baarle-Nassau impliceert dat beide gemeenten tot samenwerking ‘verplicht’ zijn en derhalve elkaar niet op vrijblijvende basis in functie van diverse interne politieke of bestuurlijke overwegingen kunnen bejegenen. Tevens zou vrijblijvendheid erg schadelijk kunnen zijn voor de samenwerking en daarmee ook voor de inwoners: 16

beide gemeenten hebben immers een enorme hindermacht over elkaar. Er bestaat een delicaat evenwicht tussen enerzijds gemeentelijke autonomie en gelijkwaardigheid, en anderzijds het dwingende karakter van het in gezamenlijkheid behartigen van hun maatschappelijke taken. Dit evenwicht moet juridisch verankerd worden in een partijenbindende besluitvorming van het samenwerkingsverband, dat, indien mogelijk en wenselijk, tevens rechtsgevolgen voor derden heeft, en dat tegelijk voorzien is van garanties voor gelijkwaardigheid (zie ook punt 4.2 en 4.6). De ‘gedwongen vrijwilligheid’ moet aanzetten tot een consistent en getrouw hanteren van het samenwerkingsverband, niet enkel wanneer dat de eigen agenda goed uitkomt, maar telkens wanneer een gemeenschappelijk belang in het geding is.

4.10. DE BESTUURSORGANEN ZIJN VOLWAARDIGE ORGANEN De bestuursorganen - zowel van beide gemeenten als van het samenwerkingsverband - dienen volwaardige organen te zijn met duidelijk afgebakende taken en bevoegdheden. Ieder bestuursorgaan heeft een concreet nut of noodzaak. Er kan geen sprake zijn van ‘window dressing’. Indien sprake is van een bevoegdheids- of beheersoverdracht van de deelnemende partijen aan het samenwerkingsverband is een volwaardige invulling van de bestuursorganen evident, echter het leeuwendeel van de samenwerkingsmateries zullen - minstens in de beginfase - geen onderdeel zijn van dergelijke overdracht. Voor deze materies is een expliciet engagement van beide besturen vereist om het samenwerkingsverband zo in te richten dat die materies waarbij gemeenschappelijke belangen in het geding zijn, ook daadwerkelijk in dit forum aan de orde worden gesteld en zo mogelijk en nodig door het samenwerkingsverband worden aangepakt. Daartegenover staat dan weer dat een ongebreidelde overdracht van bevoegdheden aan het samenwerkingsverband kan leiden tot politieke weerstand. Met een zorgvuldig, geleidelijk groeimodel kan erover gewaakt worden dat op dit vlak een politiek gedragen evenwicht wordt bewerkstelligd.

17

HOOFDSTUK 5. ONDERZOEKSRESULTATEN EN BEVINDINGEN 5.1. SAMENWERKINGSVORM De Benelux Overeenkomst inzake Grensoverschrijdende Samenwerking tussen Territoriale Autoriteiten en Samenwerkingsverbanden van 12 september 1986 bood in het verleden reeds een nuttig juridisch kader voor (onder meer) lokale grensoverschrijdende samenwerking in Baarle, met volgende drie instrumenten: ADMINISTRATIEVE AFSPRAAK beperkte overeenkomst waarin enkele modaliteiten van samenwerking worden geregeld tussen twee of meer partijen, zoals bijvoorbeeld het uitvoeren van welbepaalde werkzaamheden of het verlenen van een welbepaalde dienst. VOORBEELD BAARLE: gezamenlijke bibliotheek en de gezamenlijke milieustraat GEMEENSCHAPPELIJK ORGAAN publiekrechtelijk overlegorgaan zonder gelede structuur en zonder rechtspersoonlijkheid, welke rechtsgeldige beslissingen kan nemen die partijenbindend zijn. VOORBEELD BAARLE: Gemeenschappelijk Orgaan Baarle (GOB) OPENBAAR LICHAAM publiekrechtelijke rechtspersoon met gelede structuur (algemene vergadering, dagelijks bestuur en voorzitter), welke partijenbindende beslissingen kan nemen met desgevallend tevens rechtsgevolgen voor derden, en met de mogelijkheid van beheers- en bevoegdheidsoverdracht, eigen financiën en eigen personeel. VOORBEELD BAARLE: Academie voor Muziek en Woord de Noorderkempen

Sinds 2006 bestaat op het niveau van de Europese Unie een juridisch kader voor grensoverschrijdende samenwerking, op grond van Verordening (EG) nr. 1082/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 (gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 1302/2013): de Europese Groepering voor Territoriale Samenwerking (EGTS). Het nieuwe Benelux-Verdrag inzake Grensoverschrijdende en Interterritoriale Samenwerking van 20 februari 2014 (in voege sinds 01-01-2019) combineert de voordelen van de oude Benelux-Overeenkomst van 1986 en van de EGTSVerordening (EG) Nr. 1082/2006 uit 2006. De Benelux Groepering voor Territoriale Samenwerking (BGTS) wordt door het nieuwe verdrag geïntroduceerd, en komt in de plaats van het openbaar lichaam. Het verdrag neemt enerzijds de sterke punten van het oude Benelux Verdrag over (zoals de mogelijkheid van drie samenwerkingsvormen, die makkelijk - zonder toestemming van hogerhand - kunnen worden opgezet rondom een brede

18

waaier aan beleidsthema’s) en brengt anderzijds vernieuwende elementen, die deels zijn ontleend aan de EGTS-verordening en deze deels verder willen aanvullen. Zo is voor deze nieuwe rechtspersoon - BGTS (ter vervanging van het openbaar lichaam) - het oude uitgangspunt dat de statuten cumulatief aan het interne recht van elk der betrokken landen moeten voldoen, losgelaten, en geldt voor een limitatieve lijst van aangelegenheden enkel het recht van de maatschappelijke zetel. Een BGTS heeft verder de mogelijkheid om, naast de maatschappelijke zetel, één of meer vestigingen op te richten. Het nieuwe verdrag laat de keuze tussen (a) een bestuurssysteem met een algemene vergadering en raad van bestuur (zoals eerder al voorzien in het oude verdrag m.b.t. het openbaar lichaam, en tevens gangbaar bij de Nederlandse en Vlaamse binnenlandse intergemeentelijke samenwerking), of (b) een bestuurssysteem met een algemene vergadering en een directeur (zoals voorzien in de Europese EGTS-verordening). Deze keuze wordt voorzien omdat beide systemen, naargelang van de situatie, verdienstelijk zijn gebleken. Overeenkomstig de werkopdracht van het GOB-plenair van 25 juni 2013, is de opzet het omvormen van het gemeenschappelijk orgaan naar een rechtspersoon, waarbij derhalve de keuze bestaat voor een BGTS of een EGTS. Schematische vergelijking tussen het GOB en de rechtspersonen BGTS en EGTS GOB

BGTS

EGTS

voorafgaande goedkeuring4

nee

nee

ja

rechtspersoonlijkheid

nee

ja

ja

rechtsgeldige beslissingen

ja

ja

ja

bindend voor de partijen

bindend voor de partijen

bindend voor de partijen

nee

kan in bepaalde gevallen

nee

derden4 5

te bepalen in de statuten

4 Vlaamse Minister van Binnenlandse Aangelegenheden en Nederlandse Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties 5 Afhankelijk van de bevoegdheidsoverdracht en de cumulatie van binnenlands recht

19

eigen boekhouding

nee

ja

ja

eigen personeel

nee

mogelijk

mogelijk

eigen directeur

nee

mogelijk

verplicht

partners

decentrale overheden

centrale en/of decentrale overheden

centrale en/of decentrale overheden

overdracht bevoegdheden van regeling en bestuur

nee

mogelijk

taken (geen regelgevende bevoegdheden)

toepasselijk recht

m.b.t. alle thema’s voor zover deze tot de bevoegdheden van de partners behoren

gecumuleerd intern recht van de partners

bestuursorganen geen gelede structuur

uitgesloten: taken m.b.t. uitoefening van publiekrechtelijk toegewezen bevoegdheden en taken tot waarborging van de alg. belangen van de staat of andere overheidsinstanties, bv. politie en justitie

intern recht maatschappelijke zetel mogelijkheid oprichting vestiging(en)

intern recht maatschappelijk zetel

keuze: (a) algemene vergadering en raad van bestuur; of (b) algemene vergadering en directeur

(algemene) vergadering en directeur

zetelverplaatsing zonder ontbinding

niet van toepassing

ja

nee

mogelijkheid tot oprichten vestiging

niet van toepassing

ja

nee

20

Op basis van een vergelijking tussen beide, geniet een BGTS de voorkeur op een EGTS, omdat deze laatste minder mogelijkheden biedt en dus minder flexibiliteit toelaat. Een EGTS is ontstaan vanuit de behoefte aan integratie en samenwerking op grotere schaal en tussen grotere entiteiten, waaronder ook regionale en nationale overheden. De intensiteit en omvattendheid van de samenwerking tussen Baarle-Hertog en Baarle-Nassau vraagt daarentegen een samenwerkingsvorm die voldoende flexibel inzetbaar is en past bij de kleinschaligheid van de Baarlese gemeenschap. De BGTS is daarvoor het best passende instrument, zoals tevens blijkt uit de argumenten in de uitwerking van de keuzes hierna.

Deze keuze voor een BGTS is als uitgangspunt genomen in wat hierna volgt. De bevindingen en het eindadvies van de expertgroep zijn met andere woorden het resultaat van de uitwerking en beantwoording van de onderzoeksvragen met de oprichting van een BGTS voor ogen.

5.2. STRUCTUUR EN ORGANIEKE REGELINGEN Algemeen uitgangspunt voor de oprichting van een BGTS is om de structuur en werkwijze ervan eenvoudig en eenduidig te houden: niet alleen zijn de samenwerkingsmateries zelf ingewikkeld genoeg, het samenwerkingsverband moet ook flexibel en duurzaam zijn om in te kunnen spelen op alle (huidige en toekomstige) noden.

5.2.1. Bestuursorganen

Bij een BGTS bestaat de keuze uit een structuur met algemene vergadering en dagelijks bestuur of een structuur met algemene vergadering en directeur. Er wordt geopteerd voor een bestuur met de tweeledige structuur van een algemene vergadering en een raad van bestuur. In deze bestuursorganen zetelen de beide voltallige gemeenteraden respectievelijk beide voltallige colleges. Dit laatste volgt uit de in hoofdstuk 4 toegelichte uitgangspunten en dient, evenals de navolgende bevindingen, nader te worden gespecificeerd in de ontwerpstatuten. Deze keuze volgt mede uit de overweging dat beide gemeenten er nadrukkelijk voor opteren dat de BGTS vooralsnog geen eigen personeel aanwerft en om tevens vooralsnog géén personeel over te hevelen naar de BGTS. Een bestuursstructuur met een directeur naast de algemene vergadering strookt hier dan ook niet mee. Het personeel dat om niet wordt ingezet, wordt aangestuurd door of onder de verantwoordelijkheid van de algemeen directeur respectievelijk

21

gemeentesecretaris van Baarle-Hertog en Baarle-Nassau, die beide samen de facto de directie van de BGTS kunnen voeren. De reeds bestaande overlegvormen, zoals het burgemeesters-secretarissenoverleg en de diverse overleggen tussen portefeuillehouders, worden voldoende geacht om de afstemmings- en coördinatienoden van de samenwerking te kunnen ondervangen.

5.2.2.Maatschappelijke zetel en toepasselijk intern recht TOEPASSELIJK INTERN RECHT

Artikel 2 van het Benelux Verdrag stelt dat de “grensoverschrijdende en interterritoriale samenwerking slechts mogelijk is in het kader van de wetgeving van de betrokken partijen”. Daarnaast volgt uit artikel 5 van het Verdrag dat de overdracht van bevoegdheden aan de BGTS slechts mogelijk is binnen de grenzen van het interne recht van elk der deelnemers die deze bevoegdheden aan de deelnemers toekent.

HUIS-AAN-HUISINZAMELING VAN HUISHOUDELIJK AFVAL Als rechtspersoon kan de BGTS de huis-aan-huisinzameling van huishoudelijk afval zelfstandig aanbesteden. Baarle-Hertog heeft de uitvoering van huisvuilinzameling echter toevertrouwd aan IOK AFVALBEHEER. Dit houdt in dat Baarle-Hertog voor de afvalinzameling exclusief een beroep doet op IOK AFVALBEHEER en dit bijgevolg, zelfstandig of als deelnemer van de BGTS, niet anders kan regelen dan in samenwerking met IOK AFVALBEHEER. Een loutere bevoegdheidsoverdracht door Baarle-Hertog aan de BGTS is bijgevolg uitgesloten, een aanbesteding door de BGTS voor de huisvuilinzameling in beide Baarles kan evenmin. Het Decreet Lokaal Bestuur (DLB) staat deelname van de BGTS in IOK AFVALBEHEER niet toe. Om deze opdracht alsnog onder te brengen in de BGTS, kan IOK AFVALBEHEER als exploitatievennoot lid worden van de BGTS, waarbij Baarle-Hertog de bevoegdheid inzake huisvuilinzameling overdraagt aan de BGTS, zij het evenwel enkel om de afvalinzameling in samenwerking met IOK AFVALBEHEER te regelen. De afname van diensten door BaarleNassau van IOK AFVALBEHEER wordt dan mogelijk gemaakt en verantwoord door deze wederzijdse participatie. Gezien de uitgangspunten genoemd in hoofdstuk 4 is deze optie niet wenselijk omdat dit de toetreding van een derde partij tot het nieuwe samenwerkingsverband impliceert.

Een juridisch sluitende optie is een wijziging van het DLB zodat ook grensoverschrijdende publiekrechtelijke verenigingen zoals de BGTS kunnen deelnemen in samenwerkingsverbanden gevormd op grond van dit decreet, waaronder IOK AFVALBEHEER.

Zoals gesteld, is een BGTS voor andere dan in het Benelux verdrag opgesomde aangelegenheden altijd gebonden aan de wetgeving uit beide landen. Dit betekent dat de binnen een BGTS tot stand gebrachte samenwerking steeds en cumulatief aan het recht dat van toepassing is voor elke deelnemer aan de BGTS

22

dient te voldoen. Een BGTS biedt dus geen oplossing voor tegenstrijdigheden tussen sectorale wetgeving van toepassing op de samenwerkingsmateries.

WETTELIJKE VERSCHILLEN VERKEERSAANDUIDINGEN Beleidsafstemming inzake mobiliteit met een éénduidige aanduiding van gebods- en verbodsbepalingen is in Baarle de logica zelf. Een mobiliteitsbeleid van de BGTS dat tot het instellen van verkeersmaatregelen met bijhorende verkeerstekens leidt, moet echter altijd tot stand komen binnen de kaders van het interne recht van beide landen. De wettelijke voorschriften in België en Nederland op vlak van mobiliteit en verkeer vertonen beduidende verschillen. Dit betekent dat ook in geval van samenwerking binnen een BGTS op vlak van mobiliteit en verkeer, zelfs ingeval van een bevoegdheidsoverdracht, overleg met bevoegde landelijke instanties noodzakelijk blijft om tot pragmatische oplossingen te komen.

MAATSCHAPPELIJKE ZETEL

Het land waar de maatschappelijke zetel zich bevindt, bepaalt het toepasselijk recht voor een limitatieve lijst van aangelegenheden, te weten: — opstelling en interpretatie van de statuten, — beoordeling van de rechtsgeldigheid van de besluiten van de bestuursorganen, — aansprakelijkheid, — openbaarheid van bestuur, — overheidsopdrachten, — ontbinding en vereffening.

Er kan tevens geopteerd worden voor de oprichting van een vestiging in het ander land dan het land van de maatschappelijke zetel. In dit geval is het recht van het land van de vestiging (en niet deze van het land van de maatschappelijke zetel) van toepassing op de arbeidsverhoudingen met personeelsleden in dienst van deze vestiging en op overheidsopdrachten die weliswaar uitgaan van de BGTS maar uitsluitend verbonden zijn aan deze vestiging. Of de oprichting van een dergelijke vestiging in het geval van Baarle enige meerwaarde kan bieden, is evenwel op dit moment niet duidelijk. Dit juridisch vraagstuk dient nog nader te worden onderzocht (zie ook punt 5.2.3.).

23

OVERHEIDSOPDRACHTEN EN DE ‘IN HOUSE EXCEPTIE’ De 'in house exceptie' betekent dat lokale overheden als deelgenoot van een intergemeentelijk samenwerkingsverband in toepassing van het Decreet Lokaal Bestuur (DLB) of van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr), de overheidsopdrachtenwetgeving niet moeten toepassen wanneer zij van deze samenwerkingsverbanden diensten afnemen. In beginsel kan de BGTS langs Nederlandse zijde deelgenoot zijn in gemeenschappelijke regelingen waarvan de gemeente Baarle-Nassau deel uitmaakt, en dus ook de ^n house exceptie' genieten wanneer de BGTS opdrachten en diensten afneemt van deze gemeenschappelijke regelingen. Het DLB laat deelname van een BGTS aan Vlaamse samenwerkingsverbanden echter niet toe. Dit heeft als gevolg dat de ïn house exceptie' op grond waarvan Baarle-Hertog opdrachten en diensten afneemt van bv. IOK en IOK AFVALBEHEER, in het kader van een bevoegdheidsoverdracht uitgesloten is voor de BGTS. Een mogelijke oplossing is een wijziging van het DLB zodat ook grensoverschrijdende publiekrechtelijke verenigingen zoals de BGTS kunnen deelnemen in samenwerkingsverbanden gevormd op grond het DLB, waaronder IOK en IOK AFVALBEHEER.

OPRICHTINGSDUUR

Op grond van het DLB mag de oprichtingsduur van de dienstverlenende en opdrachthoudende vereniging niet meer dan 18 jaar bedragen. Na afloop van de statutair bepaalde duur kan de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging opeenvolgende keren verlengd worden voor een termijn die telkens niet langer mag zijn dan 18 jaar. De Nederlandse Wgr legt geen maximumduur vast voor het openbaar lichaam. Voor Baarle betekent dit dat een BGTS voor een maximale duur van 18 jaar kan worden opgericht. Het is raadzaam om in de statuten ook afspraken te maken over de momenten en wijze waarop de BGTS geëvalueerd wordt.

5.2.3.Rechtsgevolgen voor deelnemers en derden

In de statuten van een BGTS dienen onder meer de concrete verplichtingen voor de deelnemende partijen te worden bepaald (art. 6 (2) (i) van het Beneluxverdrag). De deelnemers kunnen derhalve bepalen dat ze gebonden zijn door de besluiten van de BGTS. Besluiten van de bestuursorganen van de BGTS hebben evenwel niet automatisch rechtsgevolgen naar derden, zélfs in het geval deze besluiten betrekking hebben op een samenwerkingsmaterie die het voorwerp van een bevoegdheidsoverdracht is. In tegenstelling tot het GOB, is het voor een BGTS echter geenszins uitgesloten dat beslissingen genomen worden die derden binden. Dit is afhankelijk van wat dienaangaande in de statuten wordt bepaald, binnen de grenzen van het

24

betreffende interne recht van elke deelnemer. Van belang hierbij is voorts dat, in geval van bevoegdheidsoverdracht, overeenkomstig artikel 11 van het Verdrag, de rechtsbetrekkingen met de aan de BGTS rechtsonderhorige natuurlijke en rechtspersonen en de daaraan verbonden rechtsgang geregeld blijven door het recht dat van toepassing zou zijn als de deelnemende overheden zelf de toegekende bevoegdheden hadden uitgeoefend. Hetzelfde geldt voor de toegang tot de rechter: elke natuurlijke en rechtspersoon behoudt zijn oorspronkelijke toegang tot rechterlijk toezicht op de handelingen van de BGTS. In dit verband dient de BGTS uitdrukkelijk de mogelijkheden van beroep te vermelden, dit met het oog op de rechtsbescherming van derden. Voor besluiten met betrekking tot niet-overgedragen bevoegdheden blijft de extra bekrachtiging door de afzonderlijke gemeenteraden van de deelnemers noodzakelijk, ook al zetelen deze deelnemers in de BGTS er steeds in hun functie van vertegenwoordiger van hun gemeente.

5.2.4. Administratief en financieel toezicht

Artikel 13 van het Benelux-Verdrag handelt over het administratief en financieel toezicht. Dit artikel dient echter samen gelezen te worden met artikel 11 van het Verdrag dat handelt over het toepasselijk recht en bevoegd rechtscollege. Om deze bepalingen inzake toezicht nader te duiden, dringt zich een onderscheid op tussen (a) besluiten van de deelnemers over de BGTS (en in casu de besluiten over o.m. over oprichting, verlenging, statuten, ...), (b) besluiten genomen door de BGTS inzake inhoudelijke samenwerkingsdossiers (en in casu besluiten die verband houden met aan de BGTS toegekende bevoegdheden), en (c) besluiten over de aangelegenheden waarvoor het land van de administratieve zetel c.q. vestiging het toepasselijke recht bepaalt. (a) BESLUITEN VAN DE DEELNEMERS OVER DE BGTS

De administratieve toezichtprocedures van het interne recht blijven van toepassing op alle beslissingen van de deelnemers in verband met een BGTS (artikel 13, eerste lid). De memorie van toelichting stelt bij dit artikel dat “uit het principe van de goede trouw voortvloeit dat deze toezichthouders rekening houden met de grensoverschrijdende context van de samenwerking en dat zij elkaar op de hoogte houden bij eventuele problemen.” (b) BESLUITEN VAN DE BGTS

Over het toezicht op de besluiten van de organen van de BGTS bestaan heel wat onduidelijkheden. De bewoordingen van zowel het Verdrag als de memorie van toelichting bij artikel 13 zijn immers niet geheel eenduidig wat dit betreft.

25

Hierbij is echter ook artikel 11, eerste lid van het Verdrag van belang. Daarin staat gestipuleerd dat, voor zover aan een BGTS bevoegdheden van regeling en bestuur werden toegekend, de rechtsbetrekkingen met de aan de BGTS rechtsonderhorige natuurlijke en rechtspersonen en de daaraan verbonden rechtsgang geregeld blijven door het recht dat van toepassing zou zijn als de deelnemende overheden zelf de toegekende bevoegdheden hadden uitgeoefend. Volledigheidshalve kan worden opgemerkt dat de bepalingen over het administratief toezicht en de rechtsbetrekkingen met de burger grotendeels zijn overgenomen uit de oude Beneluxovereenkomst van 1986 (behalve de mogelijkheid voor de toezichthoudende overheden om eventueel een gezamenlijke toezichthouder aan te wijzen). In die Overeenkomst handelde een artikel over het toezicht “op de deelnemers” voor wat betreft de oprichting van een samenwerkingsverband, toetreding of uittreding, terwijl een ander artikel handelde over de overeenkomstige toepassing van de interne controle- en toezichtsregelen “op de besluiten van het bestuur” van een GOL (grensoverschrijdend openbaar lichaam). De toelichting bij dit laatste artikel stelde: “Principe is, dat deze besluiten onderworpen zijn aan het toezicht van elk der betrokken landen.

[...] Met toezicht wordt niet alleen gedacht aan vormen van preventief toezicht (goedkeuring e.d.), maar ook aan het repressieve toezicht (de bevoegdheid om besluiten te schorsen of te vernietigen die volgens het interne recht van één van de betrokken leden met het recht of het algemeen belang strijdig zijn).” De overheden die volgens het interne recht bevoegd zijn voor het administratief toezicht op de deelnemers, kunnen gezamenlijk één toezichthouder aanwijzen die instaat voor het algemene administratieve toezicht op een BGTS (artikel 13, tweede lid). De toezichthoudende overheden kunnen voorts de toezichtprocedure regelen. Zo’n gezamenlijke toezichthouder kan dwingende maatregelen nemen ten opzichte van een BGTS, nadat hij de overheden die hem hebben aangewezen hiervan op de hoogte heeft gesteld, tenzij deze maatregelen geen uitstel dulden (artikel 13, derde lid). Onduidelijk is of de intentie ook daadwerkelijk leeft om een gezamenlijke toezichthouder aan te duiden, en welke consequenties dit desgevallend voor de BGTS heeft. (c) BESLUITEN OVER ZAKEN GEREGELD DOOR HET LAND VAN MAATSCHAPPELIJKE ZETEL C.Q. VESTIGING

Daar de boekhouding van de BGTS wordt gevoerd met toepassing van het interne recht dat geldt in het land waar de maatschappelijke zetel zich bevindt, wordt het financieel toezicht, onverminderd eventuele richtlijnen van de gezamenlijke toezichthouder, conform (a), op de financiële toestand, jaarrekening en rechtmatigheid van de verrichtingen van de BGTS, uitgeoefend door één of meer door de BGTS benoemde commissarissen, (artikel 13, vierde,

26

vijfde en zesde lid). Dit neemt niet echter niet weg dat de procedures van algemeen c.q. administratief toezicht op de besluiten van de BGTS die hiermee verband houden, eveneens volgens het interne recht van de deelnemers van toepassing blijven (conform artikel 13, eerste lid). Onduidelijk is echter hoe de regel van artikel 11, eerste lid van het Verdrag, dat het interne recht blijft gelden in de rechtsbetrekkingen met de burger, zich verhoudt tot de toepassing van het recht van de maatschappelijke zetel, inzonderheid “het beoordelen van de rechtsgeldigheid van de rechtshandelingen die door de organen van een BGTS worden gesteld” overeenkomstig artikel 11, tweede lid. Uit de tekst zelf van artikel 11 volgt evenwel dat deze regel (eerste lid), altijd primeert. De memorie van toelichting bij artikel 11 bevestigt tevens uitdrukkelijk dat deze regel voorgaat op alle andere regels uit artikel 11 met betrekking tot het toepasselijke recht.

De expertgroep adviseert om, in de periode voorafgaand aan de oprichting van een BGTS Baarle, de hierboven geschetste vragen (alsook elders in hoofdstuk 5 benoemde onduidelijkheden) met juridische expertise aan beide zijden van de grens uit te klaren met inachtneming van de situatie in Baarle, en vat deze opdracht tot juridische verduidelijking als volgt samen: 1 LAND VAN VESTIGING (ZIE PUNT 5.2.2.) Hoe dient de bepaling inzake het toepasselijk recht van het land van vestiging op overheidsopdrachten die uitgaan van een BGTS en die uitsluitend verbonden zijn aan deze vestiging (artikel 11, derde lid van het Verdrag) gelezen en geïnterpreteerd te worden? 2 BEVOEGDHEDEN VAN REGELING EN BESTUUR (ZIE PUNT 5.3.2.) Aan de BGTS kunnen bevoegdheden van regeling en bestuur worden overgedragen door de deelnemers binnen de grenzen van de door het intern recht aan hen toegekende bevoegdheden. Wat betekent bevoegdheden van regeling en bestuur? Deze terminologie is onbestaand in het Belgisch en Vlaams recht. 3 RECHTSGEVOLGEN VAN BESLUITEN VOOR DERDEN (ZIE PUNT 5.2.3.) Besluiten van een BGTS inzake aan de BGTS overgedragen bevoegdheden hebben niet automatisch rechtsgevolgen voor rechtsonderhorigen en derden. Op grond van artikel 6, tweede lid van het verdrag wordt dienaangaande in de statuten bepaald welke de taken, bevoegdheden en werkwijze van de BGTS zijn.

Hoe dient deze bepaling gelezen te worden en hoe verhoudt dit zich tot het administratief toezicht (zie 4) en de beoordeling van de rechtsgeldigheid van deze besluiten (zie 5) ? 4 ADMINISTRATIEF TOEZICHT OP BESLUITEN VAN BGTS (ZIE PUNT 5.2.4.) Is en zo ja, in welke zin, artikel 13 inzake toezicht op de besluiten van de deelnemers over de BGTS mutatis mutandis van toepassing op de besluiten van de bestuursorganen van de BGTS?