Bijlage - Onderzoeksrapport “Zorgeloos”

Zorgeloos? Onderzoek naar de aard en een schatting van de omvang van zorgfraude in de Arnhemse wijk Malburgen

Zorgeloos? Onderzoek naar de aard en een schatting van de omvang van zorgfraude in de Arnhemse wijk Malburgen

Kyra van den Akker (KA Research) Eric Bervoets (Bureau Bervoets)

Februari, 2025

2

Bestuurlijke Samenvatting – Zorgfraude is keiharde misdaad Van september tot en met december 2024 deden KA Research en Bureau Bervoets onderzoek naar zorgfraude in Malburgen in opdracht van de gemeente Arnhem. Het onderzoek moest meer zijn dan een droge opsomming van statistieken en rapporten. We zijn daarom zelf ook gaan rondvragen en kijken in de wijk en spraken op die manier met een grote groep professionals en andere sleutelpersonen over verschillende aspecten, dossiers en voorbeelden van zorgfraude om met voldoende scherpte aan te kunnen geven hoe de vlag er bijhangt en waar (dringend) actie nodig is van de gemeente (en haar netwerkpartners). Het onderzoek laat nadrukkelijk zien hoe Malburgen een broedplaats is voor zorgfraude. Het biedt momenteel voor criminelen een ideale voedingsbodem voor misbruik van zorggelden, met verstrekkende gevolgen voor zowel kwetsbare bewoners als de integriteit van het zorgsysteem. Zonder ingrijpen zal het probleem slechts verergeren. Fraude is namelijk meer dan sjoemelen en de overheid ‘te slim af zijn’. Het is keiharde georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Om de lezer die geen gelegenheid heeft om het hele rapport te lezen snel op vlieghoogte te brengen benoemen we de kernresultaten van het onderzoek en geven ook aan waar de gemeente wat ons betreft direct mee aan de slag zou dienen te gaan. Naar ons idee is er geen tijd te verliezen.

Waar het wringt: Kwetsbare wijk: Malburgen, en specifiek Immerloo II, is in 2024 uitgeroepen tot de armste buurt van Nederland. De wijk huisvest een grote groep kwetsbare bewoners, wat het voor criminele zorgaanbieders gemakkelijk maakt om deze kwetsbare inwoners te misbruiken. Deze kwetsbaren winnen er zelf vaak ook nog wat mee; namelijk extra inkomen. Het is dus een win-win situatie. Wildgroei aan zorgbedrijven: In Malburgen zijn bijna 800 zorginstellingen actief. Het is kinderlijk eenvoudig om een zorgbedrijf te starten. Door een simpele inschrijving bij de Kamer van Koophandel is het al mogelijk een zorgbedrijf te starten, zelfs zonder relevante diploma’s. De gemeente heeft beperkt zicht op deze bedrijven, aangezien niet alle zorgaanbieders onder contract staan en er geen meldingen worden ontvangen van nieuwe zorgbedrijven die zich vestigen. Bovendien maakt de huidige capaciteit het onmogelijk om met al deze bedrijven in contact te treden. Een verschuiving lijkt plaats te vinden richting de Wlz vanwege hogere tarieven, omzetgarantie en vermeend minder strenge controles.

3

Financiële schade op grote schaal: De jaarlijkse totale schade die zorgfraude oplevert in Arnhem liegt er niet om. Deze wordt geschat op €2,3 tot €5,7 miljoen1. Gemiddeld heeft de gemeente Arnhem in de afgelopen jaren slechts €300.000 per jaar teruggevorderd. Dit benadrukt hoe lucratief en vrijwel risicoloos het misbruiken van zorggelden in Malburgen is. Fraudeurs hoeven slechts een klein deel van hun winst terug te betalen en kunnen daarna moeiteloos hun praktijken voortzetten. Als een zorgaanbieder in beeld komt vanwege fraude, kunnen ze heel gemakkelijk van naam, locatie of bestuurder veranderen, zich opnieuw inschrijven bij de KvK of een kennis of familielid naar voren schuiven. Van de 800 zorgbedrijven in Malburgen is er door het gebrekkige overzicht nauwelijks zicht op wie hierachter zitten, wat het krijgen en houden van overzicht bemoeilijkt. Criminele verwevenheid: Zorgbedrijven zijn meer dan eens verknoopt met criminele netwerken, waaronder netwerken uit de drugshandel. De politie ziet jongeren, die eerder zijn opgepakt voor drugshandel of bekend zijn met criminele netwerken, in dure auto’s rijden die op naam staan van een zorgbedrijf. Zorgen vanuit opleidingen: Scholen in de regio signaleren een zorgwekkende verandering in het type studenten dat kiest voor zorgopleidingen.

Waar naar inschatting van de school eerder 95% van de jongeren intrinsiek gemotiveerd was om anderen te helpen, lijkt nu 95% voor de zorgsector te kiezen met als hoofddoel snel veel geld te verdienen. Scholen kunnen hier weinig tegen doen; er is geen verhaal tegenover te zetten waarin de pakkans hoog is, omdat dat niet zo is. Bovendien heeft iedereen de vrije keuze om een opleiding te volgen en naar een VOG wordt in het werkveld lang niet altijd gekeken, horen wij van zzp’ers in de zorg. Professionals zien geen uitweg: Ondanks de urgentie voelen veel professionals zich machteloos. Ze delen schrijnende verhalen over zorgfraude, maar de complexiteit en beperkte middelen zorgen voor handelingsverlegenheid. Hierdoor blijft effectieve actie vaak uit. Het systeem faalt: Professionals hebben grote moeite om zorgfraude te herkennen door de enorme wildgroei aan aanbieders en de complexiteit van het zorglandschap. Slechts een verwaarloosbaar deel van de fraude wordt daadwerkelijk gesignaleerd en laat staan aangepakt.

Op basis van een landelijke schatting van het OM, zie: https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staatzorgfraude-voldoende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-gefraudeerd 1

4

Waarom dringend actie nodig is: De gemeentelijke aanpak schiet tekort. Het enige structurele middel is een meldpunt dat vrijwel onbekend is bij inwoners en professionals en het rechtmatigheidstoezicht waarin hard wordt gewerkt – maar te weinig handen zijn als er meer meldingen gaan komen. Controles vinden sporadisch plaats, en zelfs bij geconstateerde fraude zijn de gevolgen voor de fraudeur verwaarloosbaar. Deze slapte in toezicht en handhaving maakt de wijk en de branche extra aantrekkelijk voor fraudeurs, die zonder risico enorme winsten behalen door misbruik van gemeenschapsgeld. Zonder ingrijpen zal Malburgen blijven fungeren als magneet voor zorgfraudeurs, met verstrekkende gevolgen voor de kwetsbare bewoners en het bredere sociale en economische systeem rondom het misbruik van de zorggelden van Arnhem. De huidige situatie in Malburgen is onhoudbaar. Het gebrek aan controle, de overlast, de verwevenheid met criminaliteit en de enorme financiële schade tonen aan dat zorgfraude in deze wijk niet langer genegeerd kan worden.

Dus, aan de slag: Breng allereerst het onbekende lokale meldpunt zorgfraude goed onder de aandacht en zorg dat er gemeld wordt. Leer professionals daarbij ook zien wat zorgfraude is en toon hen dat de gemeente dit serieus en daadkrachtig oppakt. Daarmee gaat zeker de meldingsbereidheid omhoog. Verbeter de informatiepositie; de beschikbare informatie om een vinger aan de pols te houden bij zorgfraude is echt veel te versnipperd. Als onderzoekers hadden wij al veel moeite om alle informatie bijeen te krijgen. Uitvoeringsorganisaties hebben daar al helemaal geen tijd voor. Er moet een enkel informatiepunt zijn. Besef daarbij dat al doende de informatiepositie groter wordt en verbetert. Dus dit is geen pleidooi voor een langdurig ‘eerst alles in kaart brengen’. Bij de fraudebestrijding is het belangrijk voor de gemeente om preventief en repressief te werken aan de Wmo en Jeugdwet op basis van contracten en de Pgb. Die liggen binnen de invloed van de gemeente en hier kan de gemeente een slag maken waardoor het in ieder geval binnen Arnhem minder aantrekkelijk wordt om misbruik te maken van de zorggelden. Ga daarom meer zelf op locatiebezoek. Echt, kom achter dat bureau vandaan. Voor controleurs, toezichthouders en wijkteams is het van belang om zelf uit de eerste hand een beeld te vormen van louche bedrijven op basis van fysieke waarnemingen.

We zijn ons ervan bewust dat er een ontzettend

5

grote workload ligt als alle zorgbedrijven gecontroleerd en bezocht moeten worden, en daar moet op voorhand rekening mee worden gehouden. Er kan eventueel worden gewerkt met steekproeven. Zorg voor een database waarin personen en bedrijven worden geregistreerd die zich (ooit) schuldig hebben gemaakt aan fraude in de zorgsector. Lonend zou ook kunnen zijn om vaker met een beroepsverbod te gaan werken zodat iemand niet meer in de sector aan de slag kan. Betrek de Kamer van Koophandel ook. Vraag landelijk aandacht voor valse diploma’s of om via een EVC aan de slag te gaan in de zorg. Zorg dat barrières worden opgeworpen tegen het aankopen van dit soort diploma’s. Het is veel te makkelijk om aan een vals diploma te komen en daarmee de kluit te belazeren. Ook de sector moet zich hier meer van bewust zijn.

6

Inhoudsopgave 1.

Aanleiding....................................................................................................................................................................................... 8 1.1

Onderzoeksvragen, methode en doel ................................................................................................................................... 8

1.2

Onderzoeksopzet en afbakening ............................................................................................................................................ 9

1.3

Beperkingen en reikwijdte ...................................................................................................................................................... 10

1.4

Leeswijzer..................................................................................................................................................................................... 11

2.

Malburgen en haar voedingsbodem ................................................................................................................................... 12

3.

Signalen, modus operandi & omvang................................................................................................................................. 14 3.1

Signalen ........................................................................................................................................................................................ 15

3.2

Modus Operandi ........................................................................................................................................................................ 15

3.3

Kleine schatting van de omvang .......................................................................................................................................... 17

4.

Financieringsvormen besproken .......................................................................................................................................... 18 4.1

Wet Maatschappelijk Opvang en de Jeugdwet: gemeente aan zet (contractering) ......................................... 19

4.2

Fraude met de Wet langdurige zorg: private partijen als financier ......................................................................... 20

4.3

Fraude in de forensische zorg ............................................................................................................................................... 21

4.4

Pgb’s Wlz, Wmo en Jeugdwet; vermoedelijk hoogste risico ..................................................................................... 22

5.

Knelpunten van de aanpak..................................................................................................................................................... 25 5.1

Het melden van misbruik van de zorggelden ................................................................................................................. 26

5.2

Moeilijk te doorgronden .......................................................................................................................................................... 27

5.3

Het zelfreinigend vermogen van de branche .................................................................................................................. 28

6.

Zorgfraude als crimineel verdienmodel ............................................................................................................................. 30 6.1

Criminele netwerken ................................................................................................................................................................ 31

6.2

Aantrekkingskracht op jongeren .......................................................................................................................................... 32

6.3

Ronselen ....................................................................................................................................................................................... 33

7.

Stappen naar verandering volgens professionals .......................................................................................................... 35 7.1

Een landelijke aanpak en meer samenwerking .............................................................................................................. 36

7.2

Meer zicht krijgen door fysieke controle en handhaving ............................................................................................. 37

8.

Conclusie en beschouwing ................................................................................................................................................... 39

...................................................................................................................................................................................................................... 43 9.

10.

Aanbevelingen en handelingskader ................................................................................................................................... 43 8.1

Korte termijn ................................................................................................................................................................................ 43

9.2

Lange Termijn.............................................................................................................................................................................. 45 Literatuurlijst ............................................................................................................................................................................... 48

7

1. Aanleiding De gemeente Arnhem liet KA Research en Bureau Bervoets onderzoek doen naar de aard en omvang van zorgfraude. Dit fenomeen, waarbij malafide zorgaanbieders bewust misbruik maken van het Nederlandse zorgfinancieringssysteem, heeft de afgelopen jaren zowel landelijk als lokaal meer aandacht gekregen (Algemene Rekenkamer, 2022; Lokale Zaken, 2022; Van der Torre & Heijkoop, 2020). Het onderzoek richtte zich op fraude binnen vier domeinen: de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Wet langdurige zorg (Wlz), Forensische zorg (Fz) en de Jeugdwet (Jw) in Malburgen. Sinds 2020 is de aandacht voor zorgfraude toegenomen, mede door publicaties van Follow the Money en een daaropvolgende motie van 29 januari 2020, waarin werd gevraagd om extra opsporingscapaciteit. Dankzij gemeentelijke investeringen is er meer zicht gekomen op zorgfraude, maar signalen blijven binnenkomen, terwijl structurele oplossingen grotendeels ontbreken. Malburgen werd gekozen als geografische focus voor het onderzoek. Met de aanstelling van een projectleider in september 2024, die zich specifiek richt op de aanpak van zorgfraude, is het essentieel te achterhalen wat er speelt, waar de zwakke plekken in de zorgfinanciering liggen en welke acties er nodig zijn. Dit onderzoek biedt een startpunt om systeemfouten aan te pakken en zorgfraude in Arnhem effectief tegen te gaan.

1.1 Onderzoeksvragen, methode en doel In dit rapport onderzoeken we de aard en een indicatie van de omvang van zorgfraude in de wijk Malburgen. De centrale vraag die in dit onderzoek beantwoord wordt luidt:

Wat is de aard en een schatting van de omvang van zorgfraude in Malburgen op basis van de Wmo, Wlz, de Jeugdwet en Forensische zorg en op welke manier kan de gemeente Arnhem dit tegengaan? 8

Om deze hoofdvraag te beantwoorden, worden de volgende deelvragen onderzocht: 1. Wat weten we momenteel van de aard van zorgfraude in Malburgen op basis van documenten-, open bronnenonderzoek, observaties en interviews met professionals en zorgaanbieders? Kan er ook een schatting worden gemaakt van de omvang? 2. Op welke manier wordt op dit moment misbruik gemaakt van de Wmo(-Pgb), Wlz(-Pgb), Jeugdwet(-Pgb) en Forensische Zorg binnen de gemeente Arnhem? En meer specifiek: in Malburgen? 3. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan aan de gemeente voor het voorkomen en aanpakken van zorgfraude, en dan meer specifiek in het stadsdeel Malburgen?

1.2 Onderzoeksopzet en afbakening Bij de start van het onderzoek is een documentstudie uitgevoerd naar zorgfraude in Nederland, met specifieke aandacht voor de Arnhemse wijk Malburgen. Gemeentelijke documentatie en online bronnen zijn geanalyseerd2. De informatie is geraadpleegd ter aanvulling van de interviews en om tijdens de interviews gerichter door te kunnen vragen en de bevindingen nader te duiden. Ook zijn er semigestructureerde interviews gehouden met overheids- en zorgprofessionals om een beeld van zorgfraude in Malburgen te schetsen. De gemeente Arnhem leverde een lijst met respondenten, waarna de sneeuwbalmethode werd toegepast. De semigestructureerde interviews zijn (met toestemming) opgenomen, uitgewerkt, geanalyseerd en verwerkt volgens de AVG. In totaal zijn 48 respondenten bevraagd in 37 semigestructureerde interviews. Ook zijn er vier zorgbureaus benaderd waar signalen over waren volgens respondenten; drie bureaus reageerden niet op het verzoek om in contact te komen en één bureau wees ons verzoek af. De gehele respondentenlijst is te vinden in bijlage 1. Tot slot zijn er vijf overleggen bijgewoond van de werkgroep zorgfraude, is er een stadswandeling gemaakt door Malburgen met een professional om feeling te krijgen bij de buurt en is er meegelopen met een van de zorgopleidingen om met de jongeren die de opleiding volgen in contact te komen.

2 Met termen als 'zorgfraude', 'Wmo+fraude', ‘Wlz+fraude’, ‘Forensische zorg+fraude’, ‘jeugdwet+fraude’, 'criminelen + zorg'. 9

In dit onderzoek naar zorgfraude in Malburgen is het cruciaal de kernbegrippen helder te definiëren. Dit voorkomt misverstanden en zorgt voor gerichte dataverzameling. De volgende afbakening en definities sluiten aan bij het rapport van de Algemene Rekenkamer (2022).3 Zorgfraude: Het opzettelijk en structureel onjuist handelen, in strijd met de regels die gelden voor de zorg, met het oog op eigen of andermans financieel gewin4. Het opzettelijke en structurele karakter maakt daarin onderscheid tussen zorgfraude en onzorgvuldigheid. Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo): De Wmo is een wet die regelt dat mensen met een beperking ondersteuning kunnen krijgen. Het doel is dat iedereen kan 'meedoen' in de samenleving en zo lang mogelijk zelfstandig kan blijven wonen. Denk hierbij aan huishoudelijke hulp, dagbesteding, begeleiding, woonvoorzieningen en mantelzorg. Wet langdurige zorg (Wlz): De Wlz is bedoeld voor mensen die voortdurend intensieve zorg of toezicht dichtbij nodig hebben vanwege een ernstige lichamelijke beperking. Jeugdwet: De Jeugdwet regelt de jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en ondersteuning van jeugdigen en hun gezinnen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Jeugdwet ligt bij de gemeenten.

Forensische zorg: Forensische zorg betreft geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en verstandelijk gehandicaptenzorg die onderdeel is van een (voorwaardelijke) straf of maatregel. Deze vorm van zorg heeft als doel het verminderen van recidive en het bevorderen van de veiligheid van de samenleving door passende behandeling en begeleiding van de betrokken personen.

1.3 Beperkingen en reikwijdte Dit onderzoek richt zich op de aard en omvang van zorgfraude in Malburgen, een wijk met kenmerken zoals armoede en beperkte sociale controle, die mogelijk de risico’s op fraude vergroten. Hoewel de focus op Malburgen ligt, wijzen veel bevindingen op bredere trends die ook op andere delen van Arnhem en landelijk van toepassing zijn, al moeten wijkkenmerken altijd worden meegewogen. Het

3 Algemene Rekenkamer. (2022). Een zorgelijk gebrek aan daadkracht. Onderzoek naar de effectiviteit van zorgfraudebestrijding. 4 We spreken in deze rapportage dan ook over zorgfraude; en niet over onzorgvuldigheid. 10

onderzoek identificeert knelpunten in de aanpak van zorgfraude, maar biedt slechts beperkte mogelijkheden voor financieringsstromen zoals de Wlz, waar de gemeente minder invloed op heeft.

1.4 Leeswijzer Het onderzoek begint in hoofdstuk 1 met de aanleiding, onderzoeksvragen, methodologie en afbakening. In hoofdstuk 2 schetsen we de bredere context van Malburgen als wijk en de factoren die zorgfraude mogelijk maken. Vervolgens behandelen we in hoofdstuk 3 de verschijningsvormen van zorgfraude in Malburgen en in hoofdstuk 4 misbruik van de verschillende financieringsstromen binnen de Wet langdurige zorg, de Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdwet, Forensische zorg en Pgb’s. Hoofdstuk 5 gaat in op de knelpunten bij de aanpak van zorgfraude, zoals meldingsbereidheid, organisatorische belemmeringen en het zelfreinigend vermogen van de sector. In hoofdstuk 6 onderzoeken we zorgfraude als crimineel verdienmodel. Hoofdstuk 7 biedt inzichten van professionals, met concrete aanbevelingen zoals een landelijke aanpak en verbeterde handhaving. Hoofdstuk 8 bevat de conclusies en een beschouwing van de resultaten. Hierin beantwoorden we de hoofd- en deelvragen van het onderzoek, waarna de bevindingen in een breder perspectief worden geplaatst. Tot slot biedt hoofdstuk 9 een handelingskader met aanbevelingen voor de korte en lange termijn. De bijlagen bevatten aanvullende gegevens, zoals respondentenlijsten, rechtmatigheidsonderzoeken en overzichten van zorgbedrijven en kosten.

11

2. Malburgen en haar voedingsbodem

•

Immerloo II is in 2024 uitgeroepen tot de armste buurt van Nederland; veel inwoners behoren tot kwetsbare groepen. Het verband tussen armoede en gezondheid leidt tot meer zorgbehoefte, financiële zorgen en creëert een voedingsbodem voor zorgfraude.

•

Zorgfraude komt niet onverwacht door: o

Armoede en normvervaging.

o

Goedkoop vastgoed dat zorgaanbieders aantrekt.

o

Wantrouwen richting de overheid en lage meldingsbereidheid bij bewoners.

•

Malburgen wordt door professionals de ‘zorgboulevard’ genoemd.

•

34% van de bewoners in Malburgen-Oost (Zuid) heeft een langdurige beperking (boven het stedelijk gemiddelde van 24%).

•

Specifieke straten zoals de Akkerwindestraat, Orchislaan en Graslaan zijn overlastgebieden door de concentratie van zorgbehoevenden.

•

De snelle doorloop van bewoners (populatie verandert soms in drie weken) zorgt voor geen binding met de buurt en een moeilijk overzicht voor professionals.

•

Overlast en onrust worden versterkt door de aanwezigheid van zorgbehoevenden met psychosociale problemen en criminele achtergronden.

•

Kortom, de combinatie van armoede, kwetsbare bewoners, normvervaging, goedkoop vastgoed, overlast en lage meldingsbereidheid creëert een voedingsbodem voor het plegen van zorgfraude in Malburgen. 12

Voordat we het thema zorgfraude in Malburgen bespreken, is het belangrijk om eerst nadere kennis te hebben over dit Arnhemse stadsdeel. Malburgen heeft een diverse bevolking en kent kwetsbaarheid door armoede en sociale problematiek. Ondanks verbeteringsprojecten blijft de sociaaleconomische situatie in delen van de wijk zorgelijk. Deze omstandigheden kunnen een voedingsbodem vormen voor zorgfraude, mede door factoren zoals beperkte sociale controle en wantrouwen richting de overheid. Zorgfraude in Malburgen komt volgens geïnterviewde professionals niet onverwacht. Er is een voedingsbodem voor, zeggen ze. Zie voor een korte beschrijving van deze voedingsbodem bijlage 1. Er zijn grofweg drie kenmerken die in hun ogen kansen scheppen voor dit soort van misbruik in deze wijk. Ten eerste wijzen respondenten op de kwetsbaarheid van Malburgen, waar diverse culturen naast elkaar leven zonder altijd voldoende contact of begrip, en waar armoede elk extra inkomen welkom maakt. Veel inwoners zijn hulpbehoevend, en normvervaging neemt toe door de aanwezigheid van exgedetineerden en (ex-)verslaafden.

Het relatief goedkope vastgoed in de wijk trekt – op de tweede plaats - organisaties aan die minder snel op weerstand stuiten omdat de bewoners vaak niet weten waar ze overlast kunnen melden, of het niet doen door een gebrek aan vertrouwen in de overheid, of omdat ze niet goed weten hoe ze potentiële problemen kunnen voorkomen. Ten derde is Malburgen een wijk waar overlast en crimineel gedrag sneller worden geaccepteerd volgens professionals. Het is volgens hen niet ongewoon dat er in Malburgen verwarde personen rondlopen en dat er mensen in dure auto’s rijden, hoewel ze dat ogenschijnlijk niet kunnen betalen. Veel inwoners zijn vooral bezig met overleven, waardoor er weinig aandacht is voor wat er om hen heen gebeurt. Malburgen wordt door professionals ‘de zorgboulevard’ genoemd. Straten zoals de Akkerwindestraat, Orchislaan en Graslaan zijn bij de politie en de gemeente bekend als overlastgebieden door zorgbehoevenden. In de interviews geven professionals ook aan dat ze zorgen hebben over de kwaliteit van de zorg die wordt geleverd door 10 tot 15 aanbieders in Malburgen. Medewerkers van de gemeente vertellen dat het overschot van zorgaanbieders op één locatie een probleem vormt, dat de wijk niet kan dragen, waardoor de wijk zelfs onbewoonbaar wordt, omdat er zo veel overlast is. Overlastmeldingen zijn vaak te herleiden tot enkele zorgbedrijven die zorgbehoevenden huisvesten.

Opvallend is de snelle doorloop van bewoners binnen die zorglocaties; in drie weken kan soms de gehele populatie al veranderen. Doordat deze populatie zo snel rouleert, is er geen binding met de buurt en is het voor professionals moeilijk bij te houden wie waar woont. Ook zijn er criminaliteit, drugs- en alcoholproblemen. Dit draagt bij aan de onrust in de wijk. De kwetsbaarheid voor zorgfraude beamen professionals, maar zij benadrukken dat dit probleem niet uniek is voor de wijk. Zorgfraude speelt volgens professionals in Malburgen, Arnhem, de regio en zelfs in heel Nederland.

13

3. Signalen, modus operandi & omvang

•

Sinds juli 2023 zijn 28 meldingen van zorgfraude bij de gemeente binnengekomen, waarvan er 8 over Malburgen gingen. o

De informatiecoördinator van de afdeling veiligheid krijgt met name signalen binnen vanuit de afdeling Werk & Inkomen die situaties constateren in de spreekkamer en niet via het online meldpunt; dit meldpunt is veelal onbekend bij respondenten.

•

•

Voorkomende vorm van misbruik: o

Ondermaatse zorg en spookzorg leveren

o

Omkoping en financiële afspraken met cliënten

o

Inzet ongekwalificeerd personeel

o

Gezondheidsfraude

o

Misbruik van vastgoed in beschermd wonen

Fraudecijfers 2023: Landelijk €250-625 miljoen; Arnhem omgerekend €2,3-5,7 miljoen. In 2024 luidt het OM de noodklok met een schatting van zelfs 10 miljard totale fraude in de zorg per jaar. o

Teruggevorderd: €2,5 miljoen in 5 jaar (1,5 miljoen ontvangen). 14

In dit hoofdstuk onderzoeken we de problematiek rondom zorgfraude binnen de gemeente. We beginnen met een bespreking van signalen die wijzen op mogelijk misbruik van zorggelden. Vervolgens lichten we de werkwijzen toe waarmee fraudeurs te werk gaan. Tot slot geven we een schatting van de financiële omvang van dit fenomeen.

3.1 Signalen Bij de gemeentelijke afdeling Veiligheid zijn 28 meldingen van misbruik van zorggelden binnengekomen sinds juli 2023 over geheel Arnhem. Acht van deze meldingen gingen over bedrijven die gevestigd waren in Malburgen. Via het meldpunt zorgfraude kwamen er in 2024, 29 binnen over geheel Arnhem. Of er overlap zit tussen de meldingen die binnenkomen bij de afdeling Veiligheid en het Meldpunt Zorgfraude is onbekend. De gemeentelijke afdeling Veiligheid vertelt dat ze het aantal meldingen ziet groeien sinds er meer bewustwording voor is. Echter, is dit bij het meldpunt Zorgfraude niet te zien.5 Er lijkt nog steeds weinig gemeld te worden vanwege onbekendheid van het meldpunt, met name voor en door inwoners6. De meeste meldingen en signalen komen binnen vanuit de gemeente en ketenpartners. De afdeling Werk & Inkomen stuit in gesprekken op diverse aanwijzingen voor zorgfraude: zoals personen die een uitkering aanvragen en een dwingende begeleider bij zich hebben. Een Zuid-Europees meisje kwam zich melden bij de gemeente met een begeleider die haar zou begeleiden met anorexiaproblematiek terwijl zij daar niet in gespecialiseerd waren. Daarbij valt het de burgerbalie op dat er een groep mensen is die steeds op andere adressen wordt ingeschreven en wisselen tussen zorgpartijen.

3.2 Modus Operandi De manier waarop van zorgfraude wordt gepleegd komen vaak overeen bij de verschillende financieringsvormen. De gemeente stelt dat ongeveer bijna alle signalen die binnenkomen en worden onderzocht, afkomstig zijn uit de Wmo. Dit is ook de financieringsstroom -naast de Jw- waar de gemeente het meeste zicht en invloed op heeft. Deze specifieke vorm van fraude, samen met de

5 2024: 29, 2023: 31, 2022: 29, 2021: 20, 2020: 56, 2019: 54, 2018: 62, 2017: 26, 2016: 2 6 Voor juli 2023 zijn de meldingen niet structureel bijgehouden omdat toen nog niet altijd het verband werd gezien. 15

problematiek rondom Pgb, wordt beschouwd als een van de grootste risico’s voor misbruik van zorggelden door gesproken professionals en medewerkers uit de zorg (zie modus operandi hieronder en paragraaf 4.4). Hieronder worden de in dit onderzoek aan het licht gekomen verschijningsvormen van zorgfraude besproken: Ondermaatse zorg en spookzorg. Een veelvoorkomende vorm van zorgfraude is het leveren van ondermaatse zorg of het declareren van zorg die nooit heeft plaatsgevonden. Sommige zorgaanbieders laten cliënten grotendeels aan hun lot over, terwijl deze aanbieders wel volledige vergoedingen ontvangen. In bepaalde gevallen worden cliënten zonder dagbesteding achtergelaten, wat kan leiden tot overlast in de wijk. Er zijn ook situaties bekend waarin cliënten geëmigreerd zijn zonder dat de zorgverlener dit meldt, terwijl de zorgkosten gewoon blijven doorlopen. Om deze reden worden administratieve gegevens gemanipuleerd om verleende zorg te verantwoorden die in werkelijkheid nooit is geleverd. Dit kan gaan om het kunstmatig opbouwen van cliëntdossiers met verzonnen activiteiten en zorgmomenten. In één geval werd van een analfabete cliënt gerapporteerd dat hij een boek had gelezen, vermoedelijk met behulp van een AI-tool om rapportages geloofwaardig te laten lijken. Omkoping en financiële afspraken met cliënten.

Zorgaanbieders maken soms financiële afspraken met cliënten om frauduleuze declaraties mogelijk te maken. Binnen de Pgb lijkt dit het makkelijkst omdat de verantwoording grotendeels bij de cliënt ligt. Dit kan in de vorm van een vergoeding, onderdag of cadeaus in ruil voor medewerking aan een frauduleus zorgtraject. Cliënten accepteren dergelijke deals vaak uit financiële nood. Dit creëert een systeem waarin zowel de zorgverlener als de cliënt financieel profiteren van niet-geleverde of overmatig gedeclareerde zorg. Inzet van ongekwalificeerd personeel. Om kosten te besparen of om personeelstekorten op te vangen, zetten sommige zorgaanbieders medewerkers in zonder de juiste diploma’s of certificeringen. Er zijn gevallen bekend waarin zorgverleners zonder een verplichte SKJ-registratie of met vervalste certificaten of diploma’s cliënten begeleiden. Dit brengt niet alleen de kwaliteit van de zorg in gevaar, maar kan ook ernstige gevolgen hebben voor de veiligheid en het welzijn van cliënten. Gezondheidsfraude. Daarnaast komt het soms voor dat cliënten een (zwaardere) zorgindicatie krijgen die niet nodig is, dit kan door middel van frauduleuze indicatiestellers of het plegen van gezondheidsfraude, om zo hogere vergoedingen binnen te halen. Denk hierbij aan een overstap van de Wmo naar de Wlz. Misbruik van vastgoed en beschermd wonen.

Sommige zorgaanbieders investeren in vastgoed en gebruiken deze panden voor beschermd wonen, zonder daarbij de vereiste zorg te leveren. Cliënten 16

worden ondergebracht in woningen waar nauwelijks begeleiding aanwezig is, terwijl er wel hoge zorgtarieven worden gedeclareerd. In sommige gevallen krijgen cliënten gratis onderdak en faciliteiten aangeboden, wat vragen oproept over de financiering en mogelijke financiële constructies achter deze zorg. Bovenstaande werkwijzen tonen aan hoe creatief en veelzijdig zorgfraude kan zijn en hoe het systeem op verschillende manieren wordt misbruikt. Het COA lijkt momenteel een nieuwe sector voor zorgbedrijven, waarbij gelden die het Centraal Administratiekantoor Nederland beschikbaar stelt misbruikt worden7. Dit is dus weer andere financieringsvorm als waar er in dit onderzoek op wordt focust. Verschillende professionals geven aan dat er mensen zijn die goed weten hoe ze nieuwe markten kunnen aanboren waar kwetsbaarheden liggen en dit mogelijk onderling delen.

3.3 Kleine schatting van de omvang Volgens de VNG werd er in 2023 tussen de 250 miljoen en de 625 miljoen gefraudeerd in Nederland door middel van zorggelden.8 Omgerekend naar inwonersaantallen zou er in Arnhem tussen de 2,3 en 5,7 miljoen worden misbruikt in het jaar 2023. De ondergrens van 2,3 miljoen is ongeveer net zo veel als dat er de afgelopen vijf jaar is teruggevorderd door de gemeente. Het OM schatte de totale omvang van fraude in de zorg in 2024 zelfs op 10 miljard in Nederland9. Sinds 2019 zijn er namelijk 24 rechtmatigheidsonderzoeken uitgevoerd door de gemeente, wat heeft geleid tot een terugvordering van bijna 2,5 miljoen euro. In 2023 werden er 20 Wmo kwaliteitsonderzoeken10 uitgevoerd in de regio voor de aangesloten gemeenten door de GGD11. Voor Arnhem geldt dat er in 2023 één onderzoek werd uitgevoerd en dat was een signaalgestuurd onderzoek. Vanuit de IGJ zijn er over jeugdhulpaanbieders, zorginstellingen, zorgaanbieders, zorgverleners en bedrijven in 2024 26 rapportages gepubliceerd met het trefwoord ‘Arnhem’, in 2023, 20 en in 2022, 17.

7 https://www.hetcak.nl/zakelijk/onverzekerbare-vreemdelingen/ 8 https://www.nu.nl/binnenland/6306015/malafide-zorgbedrijven-frauderen-volgens-gemeentenvoor-honderden-miljoenen.html 9 https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-euro-gefraudeerddezorg-aldus-om#:~:text=Jaarbasis,van%20zorgfraude%20bij%20het%20OM. 10 Het betrof proactieve kwaliteitsonderzoeken, kwaliteitsonderzoeken naar aanleiding van de uitkomsten van een quickscan, signaalgestuurde kwaliteitsonderzoeken en herinspecties. 11 De volgende 11 gemeenten hebben de taken binnen de Wmo ten aanzien van inkoop en kwaliteit ondergebracht bij Modulaire Gemeenschappelijke Regeling sociaal domein regio Centraal Gelderland (MGR SDCG): Arnhem, Doesburg, Duiven, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rozendaal, Wageningen, Westervoort en Zevenaar. 17

4. Financieringsvormen besproken

•

Wmo/Jeugdwet: Malburgen-Oost (Zuid): 2x zoveel Wmo-gebruikers als landelijk gemiddelde.

•

Bibob-toets Jeugdwet/Wmo: 24 aanbieders onderzocht; 22 zonder problemen.

•

Belemmering: Pragmatische houding bij Jeugdwet door gebrek aan alternatieven.

•

Wlz: Malburgen-Oost (Zuid): Wlz-gebruik sinds 2018 verdubbeld. Is aantrekkelijk: Hoge vergoedingen (tot 150.000 per jaar) en beperkte controle na toelating. Gemeente kan weinig doen bij Wlz-fraude. Percentage Wlz in Malburgen-Oost (Zuid) is twee keer zo hoog als in Nederland.

•

De vorm pgb (zowel Wmo, Wlz en Jw) vormt groter risico dan de contracteringen volgens professionals vanwege de minste controle12: o

Malburgen-Oost (Noord) op plek 3 van wijken met hoogste percentage veroordeelde zorgaanbieders binnen de pgb-Wmo, Jw en Wlz.

o

12% van de cliënten in Malburgen-Oost (Zuid) ontving zorg van een veroordeelde aanbieder wat goed is voor 20% van de gedeclareerde zorgkosten in de wijk op basis van P pgb-Wmo, Jw en Wlz.. Bijna €520.000.

12 De filosofie achter de verantwoordelijkheid van mensen voor hun pgb komt uit het idee dat mensen zelf de regie moeten hebben over hun zorg en budget. Dit is gebaseerd op zelfredzaamheid, waarbij men eigen keuzes maakt en de zorg zelf regelt. Het risico is echter dat niet iedereen de kennis of middelen heeft om dit goed te doen, wat kan leiden tot misbruik of fraude. 18

In dit hoofdstuk behandelen we zorgfraude per onderzochte zorgvorm: de Wmo, Jeugdwet, Wlz en Forensische Zorg. Omdat het proces van Pgb-aanvragen in de verschillende zorgvormen grotendeels overeenkomt, hebben we hier een aparte paragraaf aan gewijd.

4.1 Wet Maatschappelijk Opvang en de Jeugdwet: gemeente aan zet (contractering) De Wmo en de Jeugdwet contracteringen worden samen besproken omdat het zicht, de processen en de mate van invloed op deze groep door de gemeente grotendeels overeenkomt. Dat komt omdat bij beide financieringsstromen sprake is van contracten van zorgpartijen met de gemeente. Malburgen-Oost (Zuid) heeft in 2023 het op een na hoogste percentage Wmo gebruikers van Arnhem en dit is bijna twee keer zo veel als in Nederland13. Dit kan enerzijds komen omdat het een kwetsbare wijk is met veel armoede waardoor er meer zorg nodig is. Maar zoals we eerder aangaven is er ook een voedingsbodem voor het plegen van zorgfraude. Afgelopen jaar was er een regionale aanbesteding voor de Jeugdwet door de Regionale Inkooporganisatie Sociaal Domein Centraal-Gelderland, voor zowel nieuwe als bestaande jeugdverblijfinrichtingen via een Open House aanbesteding14. Daardoor konden de aangemelde zorgbedrijven worden gescreend door middel van een Bibob-toets. Er werd een dashboard ontwikkeld met risico-indicatoren voor misbruik, gericht op de rechtmatigheid en financiële situatie van de bedrijven. Dit dashboard is sinds 2022 in gebruik genomen. In 2023 is de Bibob-toets uitgevoerd binnen de zorgvorm Beschermd Wonen. In 2024 is deze toets toegepast op de zorgvorm Verblijf.

Arnhem was daarbij niet de verantwoordelijke partij, maar voerde de toets uit in opdracht van Inkoop SDCG, die eindverantwoordelijk was voor het proces. Binnen de overige zorgvormen is de Wet Bibob nog niet toegepast. In 2024 is besloten dat de toets bij alle toekomstige inkooprondes wél zal worden ingezet. Een gemeenteprofessional geeft aan dat er in Arnhem 231 zorgaanbieders actief zijn binnen

Geitenkamp staat op de eerste plek met 12,9% Een "jeugdverblijfinrichting" is een instelling waar jongeren tussen 12 en 18 jaar tijdelijk of langdurig worden geplaatst voor begeleiding, bescherming of vanwege strafrechtelijke maatregelen. Dit kan bijvoorbeeld in het kader van jeugdzorg of jeugdreclassering. Er zijn verschillende soorten, zoals jeugdzorginstellingen voor opvoedingsproblemen en justitiële jeugdinrichtingen voor veroordeelde jongeren. Justitiële inrichtingen vallen onder de Forensische Zorg. 13 14

19

de Wmo en Jeugdwet, waarvan de meeste binnen de jeugdbegeleiding vallen. Van hen is in 2024 ongeveer 10% gescreend via een Bibob-toets. Sinds oktober 2021 zijn hoofdaannemers verplicht om onderaannemers, inclusief ZZP’ers, aan te melden. Elke aangemelde onderaannemer wordt door Inkoop-SDCG getoetst op diploma’s, VOG en Kamer van Koophandel-inschrijving. Professionals maken zich echter zorgen over de bewustwording van fraude, vooral binnen de Jeugdwet. Vanwege het tekort aan locaties zijn wijk- of jeugdprofessionals vaak blij als ze een jongere kunnen plaatsen, waardoor ze het lastig vinden om een partij als ongeschikt te beschouwen als er geen goed alternatief is. Een pragmatische houding gaat soms boven een kritisch oordeel, wat kan leiden tot minder strikte controles op mogelijke fraude. Een professional vertelt hierover: “Hen wil je niet plaatsen bij een organisatie waarbij geen SKJ-geregistreerd personeel rondloopt. Daar maakte ik me zorgen over. En aan de andere kant, als je dan hoorde van de jeugdbeschermers, de jeugdreclassering of de wijkcoaches: “Ja, maar hij krijgt daar een kamer die is volledig ingericht. Ze zijn 24 uur aanwezig”. Zij proberen je eigenlijk over te halen om toch te plaatsen bij zo’n organisatie… Dus dan maak ik me vervolgens ook zorgen over die professionals die deze locatie aanraden en die heel hard op zoek zijn naar een plek.

Terwijl het niet kan kloppen dat een aanbieder geen SKJ-personeel heeft en een pand heeft wat helemaal ingericht is, waar de jongeren geen huur hoeven te betalen. En ze daar wel mogen wonen.” – gemeente

4.2 Fraude met de Wet langdurige zorg: private partijen als financier In 2018 maakte 2,2% van de Nederlandse bevolking gebruik van de Wet langdurige zorg (Wlz), wat tot 2023 nauwelijks steeg (2,4%), Echter, in Malburgen-Oost (Zuid) verdubbelde het bijna. In Malburgen-West is het juist weer opvallend laag en komt het al jaren niet boven de 1% uit. Dit onderbouwt de verhalen van professionals: In Malburgen-Oost (Zuid) zitten verschillende (grotere) zorginstellingen en dit is het gebied waar veel vastgoed is opgekocht van waaruit zorg wordt geleverd aan kwetsbaren.15 Zie Bijlage 6 voor een visueel overzicht. Ook waren de kosten per client in de Wlz in

15 Het is niet duidelijk of deze personen allemaal in de Wlz zitten 20

2020 in Arnhem 15% hoger dan het landelijke gemiddelde. Een verschil dat sinds 2016 vrijwel constant is gebleven. Waarom die kosten structureel hoger zijn in Arnhem, is onbekend. Zie Bijlage 6 voor alle cijfers. Professionals vinden deels een verklaring voor de toename van het aantal Wlz-gebruikers door de wijziging in de wetgeving, waarbij beschermd wonen nu onder de Wlz valt en minder via de Wmo wordt gefinancierd. Strengere controles door de gemeente op de Wmo en Jeugdwet kunnen ervoor zorgen dat malafide zorgaanbieders moeilijker toegang hebben tot die financiering. Daarnaast is het een logisch verschijnsel als zorgaanbieders hun dienstverlening naar de Wlz verplaatsen vanwege de hogere tarieven, wat voordelen biedt voor zowel goedwillende als kwaadwillende aanbieders. De Wlz biedt meer zekerheid, aangezien cliënten vaak langdurige zorg nodig hebben, wat een omzetgarantie biedt en ogenschijnlijk minder controle met zich meebrengt. Een zorgprofessional vertelt: “Als je binnen wil komen bij de Wlz wordt er wel een flinke controle uitgeoefend, maar als je eenmaal bent toegelaten, dan is de controle daarna nagenoeg weg.” – zorgprofessional. Daarbij valt er in de Wlz volgens professionals ook het meeste geld te verdienen.

Voor cliënten met een licht verstandelijke beperking varieert de vergoeding tussen €75.000 en €95.000 per jaar, terwijl dit voor intensievere zorg kan oplopen tot meer dan €150.000 per jaar. Zorgaanbieders kunnen profiteren door meerdere cliënten onder te brengen, onvoldoende zorg te leveren, en hiervan te profiteren. De gemeente kan niet effectief optreden tegen deze vorm van misbruik, omdat zij geen contracten heeft met de betrokken zorgaanbieders en omdat de gemeente hier niet verantwoordelijk voor is. Dit beperkt hun mogelijkheden, die vaak enkel bestaan uit het melden van incidenten bij andere instanties in de hoop dat zij dit oppakken.

4.3 Fraude in de forensische zorg Op de forensische zorg is minder zicht door de meeste respondenten. Twee van de gesproken zorgprofessionals zijn werkzaam in de forensische zorg en vertellen dat de contracten voor de forensische zorg met de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) lopen. Daar leggen zij dan ook verantwoording aan af en die controles worden als streng ervaren. DJI komt altijd op locatie en kijkt of de zorgplannen kloppen en of die in lijn zijn met de rapportages. Ook uren en declaraties worden gecheckt. Het gevoel heerst dat fraude plegen binnen deze contracten kan, totdat ze komen controleren; en dan ben je je contract kwijt. Deze controle wordt gevoerd vanuit DJI maar ook vanuit de reclassering die betrokken is bij de cliënt die geplaatst wordt binnen zo’n instelling. Professionals 21

ervaren dat de reclassering de signalen goed waarneemt en personen niet meer op een locatie plaatst als afspraken niet worden nageleefd. In Arnhem doet DJI-zaken met 46 aanbieders waarvan er 18 begeleid wonen aanbieden en 25 ambulante zorg. Hiervan zijn er 516 gevestigd in Malburgen.17 “Als die een cliënt bij ons plaatst en wij maken er een rotzooi van dan komt die reclasseerder wel even kijken. Dat kan je ook maar 1 of 2 keer doen en dan komen ze niet meer bij jou met cliënten.” – zorgprofessional Er zijn wel professionals die zich zorgen maken om de kwaliteit van sommige forensische instanties. Er is een professional die voorheen werkte als jeugdzorgspecialist en opmerkte dat er wel locaties zijn zonder SKJ-geregistreerd personeel waar deze jongeren worden gehuisvest en waar ze bijvoorbeeld gratis een volledig ingerichte kamer krijgen zonder huur te hoeven betalen. Volgens verschillende professionals zijn de plaatsers van deze jongeren vaak al erg blij dat er een locatie in beeld is vanwege schaarste, waardoor er door sommigen minder wordt gekeken naar de kwaliteit.

4.4 Pgb’s Wlz, Wmo en Jeugdwet; vermoedelijk hoogste risico In de voorgaande paragrafen hebben we de geboden zorg besproken op basis van contracteringen. In deze paragraaf richten we ons op een andere financieringsstroom: het persoonsgebonden budget (Pgb). Professionals geven aan dat Pgb’s in zowel de Wmo, Jw en Wlz het grootste risico vormen voor misbruik van zorggeld omdat er weinig toezicht op is. Dat kan komen omdat het een maatwerkvoorziening is en de cliënt zelf beoordeelt over de kwaliteit, er momenteel niet ge-bibobt kan worden op deze vorm en er geen contracten worden afgesloten tussen de gemeente en de aanbieder met voorwaarden. Als de cliënt tevreden is – is het goed. Malburgen-Oost (Noord) behoort zelfs tot de top 3 wijken met het hoogste percentage veroordeelde zorgaanbieders; bijna 17% van de Pgbzorgleveranciers in de Wmo, Jw en Wlz in deze wijk is veroordeeld. Ook ontvangt 12% van de cliënten in Malburgen-Oost (Zuid) zorg van een veroordeelde zorgaanbieder wat goed is voor bijna 20% van de totaal gedeclareerde zorgkosten in die wijk, ofwel €518.360 over circa 12% van de cliënten. Dat zorg wordt geleverd door personen met antecedenten wil uiteraard niet per definitie zeggen dat ze misbruik maken van zorggeld, maar de cijfers zijn wel opvallend hoog. Malburgen valt negatief op vergeleken

16 3 ambulant en 2 beschermd wonen. 17Https://experience.geowebonline.nl/Geocortex/Viewer/?app=15bdee5808c44b62bea29cca16d971 22

met andere buurten en iemand die eerder de fout in is gegaan heeft een hoger risico op recidive dan iemand die dat nog nooit heeft gedaan18. Voor een gedetailleerd overzicht en een vergelijking, zie Bijlage 6.19 Professionals wijzen op verschillende fraudeopties bij het gebruik van Pgb’s in de Wmo, Wlz en Jw. Aangezien de cliënt zelf het Pgb aanvraagt en verantwoordelijk is voor de besteding, kunnen onderlinge afspraken zonder effectief toezicht worden gemaakt. Ook hoorden we over gezondheidsfraude; dit gaat aan zorgfraude vooraf. Iemand veinst dan een ziekte, of krijgt een indicatie opgelegd die niet passend is door een frauduleuze indicatiesteller. Het uitgangspunt lijkt te zijn dat het Pgb goed besteed is zolang de cliënt tevreden is. Om dit tegen te gaan, werken wijkteams liever met gecontracteerde partijen. Zorgverleners leggen inhoudelijk alleen verantwoording af aan de cliënt of diens verantwoordelijke budgethouder (indien de cliënt zelf niet in staat is om dit te doen) over de geleverde zorg, wat ruimte kan bieden voor misbruik. Hoe dit per financieringsvorm gedaan moet worden is bij wet geregeld20. Een zorgverlener gaf aan nooit gecontroleerd te zijn tijdens het verlenen van Pgb-zorg binnen de Wmo. Volgens hem zouden wijkteams meer inzicht moeten krijgen in de situatie van de zorgontvanger.

De gemeente heeft stappen ondernomen: nu wordt gecontroleerd of de Pgb-aanbieder in de Jw of de Wmo bevoegd is voor de zorg die hij levert. Dit gebeurt via de wijkcoach, die documenten opvraagt en laat toetsen door de afdeling Toezicht en Handhaving van de gemeente, waarbij KVK-nummer, diploma’s, VOG en SKJ-registratie worden gecontroleerd. Ook stelt het zorgkantoor binnen de Wlz keukentafelgesprekken te voeren voor het toewijzen van een Wlz-pgb. Wanneer professionals die de keukentafelgesprekken voeren zich bewust zijn van de signalen van zorgfraude, hier actie op ondernemen en iedereen spreken die een Pgb aanvraagt, wordt het risico op misbruik sterk ingeperkt. Het is goed om op deze manier de kraan gedeeltelijk dicht te draaien omdat instanties zoals de Nla, politie en gemeente stellen niet de capaciteit te hebben om alles repressief op te pakken.

18 Recidivepercentages variëren echter met het soort straf en dus met het soort delict dat eraan voorafging: ze zijn hoger na detentie, respectievelijk 47% bij meerderjarigen en 56% bij minderjarigen. Daarentegen is de recidiveprevalentie bij volwassenen na een werkstraf 28% en na toezicht door de reclassering bij een voorwaardelijke sanctie 35%. Van alle strafzaken van volwassenen komt jaarlijks 70% voor rekening van veroordeelden die al eerder met politie en justitie in aanraking zijn gekomen (recidivisten). Bij minderjarigen is dat ruim 40%. In Parlement en wetenschap. (2021). Recidive als maat voor effectiviteit 19 www.zichtopondermijning.nl 20 Wmo 2015 – Artikel 2.3.6, Wlz – Artikel 5.1.1 en 5.1.2 en Jeugdwet – Artikel 7.2.6 23

Schrijnende voorbeelden In de zorg komen soms schrijnende voorbeelden van misbruik en verwaarlozing naar voren, die niet alleen de betrokken cliënten schaden, maar ook het vertrouwen in het systeem ondermijnen. Eén van de zorgprofessionals vertelde over een ZZP’er die shisha of weed voor zijn cliënten bestelde en hen vervolgens ‘doelloos’ voor de woning, waar ze huisvesting kregen, liet hangen. Deze cliënten ontvingen verder geen dagbesteding, wat hen in een uitzichtloze situatie achterliet. Er zijn ook gevallen waarin jongerenwerkorganisaties geconfronteerd worden met cliënten die slechts een paar uur bij hen worden ‘gedumpt’, waarbij de begeleider zich vervolgens uit de voeten maakt. Hoewel de organisatie hier niet meer mee akkoord gaat, wordt dit soms nog steeds geprobeerd. Het geeft een verontrustend beeld van hoe kwetsbare jongeren soms worden behandeld. Een andere cliënt met intensieve WLZ-begeleiding bleek geëmigreerd, terwijl de zorgprofessionals hiervan niet op de hoogte waren. Ook was er een analfabetische cliënt in de WLZ over wie in zijn rapportage stond beschreven dat hij een boek had gelezen; vermoedelijk waren deze rapportages met behulp van een Ai-tool geschreven.

Toen de mentor van deze man de inconsistenties aanstipte, werden zij en de cliënt door de zorgprofessionals uitgescholden, wat leidde tot een verslechterde relatie tussen de mentor en de cliënt, die vermoedelijk bang is om over de situatie te praten, omdat hij weet: straks ben ik oud en heb ik ze echt nodig. Een ander schrijnend voorbeeld uit de interviews betreft een cliënt met dwangstoornissen in een pand vol camera's. Wanneer hij niet luisterde of stopte met zijn dwangmatige gedrag, werden er medewerkers naar hem toegestuurd en kreeg hij ervanlangs. De sfeer was zo beklemmend dat het leek op een "Big Brother is watching you"-scenario. Als de politie aan de deur kwam, werden ze via de ringbel aangesproken en weggestuurd. Als zo’n cliënt hiervan een melding doet worden dit soort cliënten soms niet geloofd denkt de politie, omdat zij vaak al in de war zijn of drugs gebruiken. Daarnaast zijn er ook voorbeelden van organisaties waarvan de politie signalen heeft dat iemand zich daarvan ophoudt in het criminele circuit. Professionals zien dan dikke auto’s en denken dat cliënten vermoedelijk ook betrokken zijn bij de uitvoering van criminele activiteiten. Tot slot zijn er zorgprofessionals die asociaal gedrag vertonen zoals het veroorzaken van overlast in de wijk door fout parkeren, luidruchtig te zijn en een grote mond te hebben naar de overheid.

24

5. Knelpunten van de aanpak

•

Het melden van zorgfraude is een belemmering. o

Slachtoffers, betrokkenen en professionals kunnen fraude melden via verschillende kanalen, maar weten deze vaak niet te vinden.

o

Slachtoffers realiseren vaak niet dat ze misbruikt worden, spelen het spel mee of zijn bang voor de gevolgen van het melden van fraude.

o •

Sommige zorgbedrijven creëren afhankelijkheid wat het melden bemoeilijkt.

Professionals vinden zorgfraude moeilijk te doorgronden. o

Het grote aantal zorgaanbieders (800 in Malburgen) maakt toezicht lastig. Professionals vinden het moeilijk om fraude te herkennen, vooral wanneer zorgpraktijken op papier legitiem lijken.

o

Er is verwarring over verschillende zorgfinancieringsmodellen, wat het identificeren van fraude bemoeilijkt.

•

Personeelstekorten leiden tot fraude, zoals onterecht gebruik van diploma's. Strikte controles bestaan, maar veel aanbieders leven deze onvoldoende na.

•

Malafide zorgaanbieders kunnen gemakkelijk van instelling wisselen, waardoor het probleem blijft bestaan.

•

Er is behoefte aan meer samenwerking binnen de sector om fraude structureel aan te pakken.

25

Er is een aantal belemmeringen in de aanpak van misbruik van de zorggelden die door professionals besproken zijn in de interviews. Enerzijds het melden van misbruik en anderzijds de aanpak waarin weinig overzicht is door het grote aantal betrokken partijen en het grote aantal zorgaanbieders. In dit hoofdstuk gaan we daar verder op in.

5.1 Het melden van misbruik van de zorggelden Zowel slachtoffers, betrokkenen (zoals familieleden) en professionals kunnen melding doen van misbruik van zorggelden en daar zijn verschillende mogelijkheden voor. Zoals bij Meld Misdaad Anoniem, het gemeentelijk meldpunt zorgfraude of de Inkoop Sociale Dienst Centraal Gelderland. Professionals uit de wijk geven aan dat ze signalen wel eens melden, maar niet weten waar ze precies terecht moeten (laat staan inwoners). Bovendien krijgen ze geen terugkoppeling over wat er met de melding is gebeurd, wat demotiveert om opnieuw te melden. Er leeft een gevoel dat er niet genoeg met de meldingen wordt gedaan. De gemeente kan hier ook adequater mee aan de slag: sinds september 2024 is er een projectgroep zorgfraude binnen de gemeente, echter worden er nog geen casussen vanuit die werkgroep in gezamenlijkheid opgepakt. Slachtoffers vinden het vaak moeilijk om melding te maken. Dit komt omdat zij soms niet beseffen dat ze worden misbruikt of afhankelijk zijn van de zorg die ze ontvangen. Professionals vermoeden dat sommige zorgbedrijven deze afhankelijkheid bewust creëren door onderdak en zorg te combineren21. Wanneer cliënten vrezen op straat te belanden bij een klacht, is het melden van fraude moeilijk.

In de raadsbrief (Arnhem, januari 2024) staat dat het aanbieden van een woning altijd los moet staan van begeleiding om afhankelijkheid te voorkomen, maar in de praktijk blijkt dit toch nog anders. “En die patiënt, die zit vaak zo vast aan die zorg, die kan daar niks van zeggen, want dan wordt die niet gewassen, snap je?” – politie

21 Het combineren van zorg en wonen mag onder bepaalde voorwaarden, en dit is in de wet geregeld. Het verbod op het combineren van zorg en wonen komt naar voren uit de bredere regelgeving en richtlijnen die zijn opgesteld om belangenverstrengeling en misbruik te voorkomen, zoals in de Wlz en Wmo. Dit kan een grijs gebied zijn, dat onderhevig is aan interpretatie van de wet en de praktijk van zorgaanbieders. 26

De Inkoop-SDCG benadrukt het belang van zorgvuldige afhandeling van meldingen en pas actie te ondernemen bij een definitief besluit. Ze hebben eerder problemen gehad met zorgbedrijven die minder toewijzingen kregen vanwege een gerucht dat ten onrechte was verspreid.

5.2 Moeilijk te doorgronden In het onderzoek stuiten we op drie belangrijke knelpunten in de aanpak van misbruik van de zorggelden. Ten eerste bemoeilijkt de wildgroei aan zorgaanbieders het overzicht, waardoor het lastig wordt om in kaart te brengen met wie we eigenlijk te maken hebben. Door een simpele inschrijving bij de Kamer van Koophandel is het al mogelijk een zorgbedrijf te starten, zelfs zonder relevante diploma’s. De gemeente heeft beperkt zicht op deze bedrijven, aangezien niet alle zorgaanbieders onder contract staan en er geen meldingen worden ontvangen van nieuwe zorgbedrijven die zich vestigen. Bovendien maakt de huidige capaciteit het onmogelijk om met al deze bedrijven in contact te treden. Daarnaast is het vaak moeilijk vast te stellen of bepaalde praktijken daadwerkelijk fraude betreffen. Tot slot brengt de complexiteit van verschillende financieringsvormen en de spreiding over wijken extra uitdagingen met zich mee. Hieronder lichten we deze knelpunten afzonderlijk toe. In 2020 besloot de gemeente, mede door de motie van de gemeenteraad, om verscherpt toezicht te houden op zorgbureaus naar aanleiding van de eerste artikelen van Follow the Money, waarin Arnhem in een negatief daglicht kwam.

De structuur van de zorgsector, waardoor marktwerking centraal staat, trekt zowel partijen aan die binnen de regels werken als degenen die deze overtreden om winst te maken. Dit resulteerde in verscherpt toezicht op de zorgsector door de ambtelijke organisatie, vooral tijdens de nieuwe inkooprondes van de Jeugdwet en de Wmo in datzelfde jaar door Bibobonderzoeken uit te gaan voeren. Professionals in de wijken geven aan dat, ondanks het toenemende toezicht en de controles bij aanbestedingen, het overzicht van zorgbureaus in Malburgen verloren is gegaan. Dit is begrijpelijk gezien het aantal. Volgens een KVK-overzicht zijn er 5599 zorgaanbieders in Arnhem22, waarvan 782

22 De SBI-codes die geselecteerd zijn: 32991, 85599, 86102, 8621, 86104, 86221, 86222, 86913, 86919, 86923, 86929, 8710, 8720, 87301, 87302, 87901, 87902, 881091, 88102, 88103, 88991, 88992, 88993, 88999. Deze codes zijn gebaseerd op de SBI-codes die zichtopondermijning.nl gebruikt voor alle zorg-gerelateerde SBI-codes en branches. 27

geregistreerd zijn in Malburgen volgens het zorgaanbiedersportaal23, en 848 volgens onze eigen KVKanalyse. Een ander knelpunt is dat professionals soms moeite hebben in te schatten of een zaak daadwerkelijk zorgfraude is. Het is duidelijk wanneer iemand zonder diploma zorg biedt, maar soms wordt er ondermaatse zorg geleverd of lijken situaties op papier plausibel, terwijl ze in de praktijk niet haalbaar zijn. Een gemeentelijke professional deelt een voorbeeld van zo'n grijs gebied: “Er was laatst een civiele uitspraak geweest over een van onze partijen…In die zaak was te lezen dat dat de zzp’er gigantisch veel verdiende. Op papier zou hij 22 uur per dag en 7 dagen in de week werken. De bank geloofde dat niet, maar hij gaf aan waakdiensten én dagdiensten te hebben. In theorie kan het, maar je bent niet 3 maanden lang 22 uur per dag aan het werk. Het zou heel goed fraude kunnen zijn.” - Gemeenteprofessional Een andere oorzaak van het gebrek aan overzicht is dat het voor professionals soms moeilijk is te bepalen in welke financieringsvorm of wijk een partij werkzaam is, omdat dit vaak door elkaar loopt. Een Wmo-aanbieder in Malburgen verleent niet altijd zorg in Malburgen, en een partij die zorg aanbiedt in de Wmo is niet per definitie niet actief in de Wlz.

Door het grote aantal zorgaanbieders en betrokken overheidspartijen die onder andere toezicht houden vinden professionals het soms lastig om te beslissen wie aan zet is en wat er gedeeld mag worden. Daarnaast wordt er heen en weer gemerkt dat er te weinig capaciteit is om het probleem repressief aan te pakken. Ook vertellen de IGJ, GGD, Politie en Nla dat ze niet alles op kunnen pakken en is er een artikel verschenen waarin het OM dit ook openbaart24. Er kan echt maar een heel klein deel van de zaken opgepakt worden door (repressief) betrokken partijen. Meer informatie over de betrokken partijen en hun taken is te vinden in bijlage 5.

5.3 Het zelfreinigend vermogen van de branche Professionals schetsen een zorgsector die worstelt met het handhaven van kwaliteit en integriteit, vooral door structurele personeels- en capaciteitsproblemen. Het tekort aan zorgpersoneel leidt ertoe dat vaak zonder grondige controle op diploma’s, registraties of achtergrond personeel wordt aangenomen, wat ruimte biedt voor malafide praktijken. Dit hoeft niet per direct bewust malafide te zijn