Bijlage - Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2021), Dadermonitor mensenhandel 2015-2019

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

Aanbeveling over inzicht in de omvang van herhaald daderschap van mensenhandel De mate van herhaald daderschap geeft aan in hoeverre de strafrechtelijke aanpak daadwerkelijk effectief is in het stoppen van daderschap. En daarmee ook van slachtofferschap. Met kennis over recidive kan de strafrechtelijke aanpak worden bijgestuurd. Het voorkomen van herhaald daderschap is dan ook onderdeel van de derde doelstelling en actielijn van het interdepartementale programma Samen tegen mensenhandel (zie §2.3.1.1). Momenteel ontbreekt het echter aan zicht op de recidive van daders van mensenhandel. De Nationaal Rapporteur heeft de staatssecretaris van JenV daarom aanbevolen te onderzoeken hoe vaak daders van de verschillende vormen van mensenhandel recidiveren. De staatssecretaris heeft toegezegd te gaan verkennen of zo’n onderzoek mogelijk is. Er zijn vervolgens gesprekken gevoerd tussen het ministerie van JenV, medewerkers van de recidivemonitor van het WODC, en medewerkers van de Nationaal Rapporteur. Daaruit bleek dat het WODC dit kan onderzoeken.21 Volgens het WODC is het niet wenselijk dit onderzoek op te nemen in de vaste recidivemonitor, omdat het om een zeer specifieke populatie gaat. Daarnaast brengt het WODC na 2021 geen recidivemonitor meer uit.

Het onderzoek apart laten uitvoeren door het WODC brengt volgens het ministerie van JenV te hoge kosten met zich mee.22 Een effectieve aanpak van mensenhandel wordt bemoeilijkt door het feit dat nog steeds geen inzicht bestaat in recidive van mensenhandel. Herhaald daderschap is ernstig en slachtoffers moeten hiertegen worden beschermd. Ook gezien het belang richting te kunnen geven aan de aanpak van resocialisatie om herhaald daderschap te voorkomen – in lijn met de doelstelling in Samen tegen mensenhandel – blijft inzicht hierin van onverminderde prioriteit. Aanbeveling over monitoring van de reactieve dadergerichte aanpak In de vorige dadermonitor constateerde de Nationaal Rapporteur dat het aantal daders dat strafrechtelijk wordt aangepakt steeds verder terugloopt. Ondertussen blijkt uit zowel het programma Samen tegen mensenhandel als de Veiligheidsagenda 2019-2022 een voornemen om de aanpak te intensiveren (zie §2.3.1 en §2.6.1.1).23 Die intensivering gaat niet alleen over een strafrechtelijke aanpak. Het is dus ook van belang dat er zicht komt op de bestuurlijke aanpak van mensenhandel. Zeker nu het programma Samen tegen mensenhandel een belangrijke rol toedicht aan bestuurlijk optreden. Een goed overzicht van de in te zetten en daadwerkelijk ingezette bestuursrechtelijke maatregelen is noodzakelijk om te monitoren of de bestuurlijke aanpak werkt. Dat ontbreek nu.

Daarnaast is het ook onvoldoende mogelijk om de strafrechtelijke aanpak goed te monitoren. Zo ontbreekt het bij bepaalde fasen in de strafrechtelijke aanpak nog aan een volledig zicht op de omvang, zoals bij prevalentie en recidive. Maar ook ontbreekt zicht op de aard van de problematiek, zoals de vorm van mensenhandel in zaken bij het Openbaar Ministerie (OM). Daarom deed de Nationaal Rapporteur in de vorige dadermonitor de aanbeveling, gericht aan de staatssecretaris van JenV, om monitoring van de gehele dadergerichte aanpak mogelijk te maken. In de kabinetsreactie laat de staatssecretaris weten dat er specifieke afspraken tussen OM en politie zijn gemaakt die monitoring van de straf­ rechtelijke aanpak beter mogelijk moeten maken. Ook wijst de staatssecretaris op de rol die de Data Alliantie Strafrechtketen (DAS) bij de verdere ontwikkeling van het Expertisecentrum Mensenhandel Mensensmokkel (EMM) (zie §2.6.1.1) kan spelen. Gegevens van het OM en politie over de aard worden inderdaad vollediger. Helaas laten zowel de DAS als de doorontwikkeling van het EMM langer op zich wachten. Daar kunnen nog steeds stappen in worden gezet. De staatssecretaris geeft verder aan dat het lastiger is om de bestuurlijke aanpak te monitoren. Wel wordt samen met de

21 22 23

30

Overleg ministerie van JenV, WODC en Nationaal Rapporteur, d.d. 13 januari 2020. Overleg ministerie van JenV en Nationaal Rapporteur, d.d. 20 mei 2020. Kamerstukken II 2018/19, 29628, nr. 540.

Inleiding

Vereniging Nederlandse Gemeenten een kader voor het ontwikkelen van mensenhandelbeleid geformuleerd voor gemeenten (zie §2.4.2). Ook zegt de staatssecretaris in gesprek te blijven met regionale partijen. En te bekijken of er bij andere veiligheidsvraagstukken al een methodiek bestaat om (het effect van) een bestuurlijke aanpak te monitoren. Aanbeveling over de strafrechtelijke aanpak van uitbuiting buiten de seksindustrie De strafrechtelijke aanpak van niet-seksuele uitbuiting blijft achter op die van seksuele uitbuiting. Deze vorm van mensenhandel ervaren opsporingsinstanties, het OM en rechtspraak als complex om strafrechtelijk aan te pakken. Om meer ervaring op te doen met strafzaken van niet-seksuele uitbuiting heeft de Nationaal Rapporteur het OM aanbevolen de opsporings- en vervolgingsinspanningen daarin te vergroten en verbreden. De staatssecretaris geeft aan dat het OM en de opsporingsdiensten zich in deze aanbeveling kunnen vinden. Bij de opsporingsdiensten is de aanpak van niet-seksuele uitbuiting geïntensiveerd. Zo is onder andere extra geld beschikbaar gesteld voor de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Directie Opsporing. De Nationaal Rapporteur hoopt deze intensivering dan ook te kunnen waarnemen in de monitoring van de aanpak van arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting.

Aanbeveling over inzicht in de strafoplegging in mensenhandelzaken Uit de vorige dadermonitor mensenhandel bleek dat de opgelegde straffen in mensenhandelzaken behoorlijk verschillen en dat de strafoplegging niet eenduidig is. Daarnaast blijkt uit de cijfermatige gegevens die de Nationaal Rapporteur monitort dat veel verschillende factoren de straf beïnvloeden en dat die factoren ook onderling samenhangen. Er bestaan echter nog veel meer factoren die van invloed zijn op de straf (en elkaar) die de Nationaal Rapporteur niet jaarlijks monitort. Hierdoor is momenteel niet te achterhalen of er gelijk wordt gestraft in vergelijkbare mensenhandelzaken. En welke factoren hierbij, en op welke manier, een rol spelen. Tegelijkertijd bestaat er bij de rechterlijke macht behoefte aan meer handvatten in mensenhandelzaken. Gezien deze bevindingen heeft de Nationaal Rapporteur aanbevolen een diepgaande analyse uit te voeren naar factoren die van invloed zijn op de strafoplegging. De staatssecretaris geeft aan eerst de actuele ontwikkelingen binnen de Rechtspraak op het gebied van oriëntatiepunten voor straftoemeting te willen afwachten, voordat zij besluit over een dergelijk onderzoek. Momenteel ontbreekt dus nog steeds inzicht in de factoren die van invloed zijn in de strafoplegging in mensenhandelzaken.

1.5 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk, Hoofdstuk 2, worden de belangrijkste ontwikkelingen beschreven in de aanpak van mensenhandel op het gebied van beleid, onderzoek, wetgeving en jurisprudentie. Dit gebeurt aan de hand van de in §1.2 geschetste integrale aanpak. Hoofdstuk 3 en Hoofdstuk 4 gaan over de signalering en de opsporing van mensenhandel door opsporingsinstanties. Hoofdstuk 5 geeft een overzicht van het aantal zaken dat opsporingsdiensten aanleveren bij het OM. En van de wijze waarop het OM deze zaken behandelt. Hoofdstuk 6 verkent wat er gebeurt met de zaken waarin het OM tot vervolging is overgegaan. De beslissing van de rechter en de strafoplegging komen aan bod. Hoofdstuk 7 bevat gegevens over de resocialisatie van veroordeelden van mensenhandel. Hoofdstuk 8 beschrijft de persoonskenmerken van de daders van mensenhandel in de strafrechtketen. Tot slot worden de belangrijkste bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken in Hoofdstuk 9 met elkaar in verband gebracht. Hieruit volgt een aantal aanbevelingen.

31

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

2 O  ntwikkelingen aanpak mensenhandel Dit hoofdstuk beschrijft belangrijke ontwikkelingen in de integrale aanpak van mensenhandel in de periode september 2019 tot en met oktober 2020. Daarbij zijn de ontwikkelingen rondom de aanpak van arbeidsuitbuiting in het bijzonder uitgelicht. Er wordt geconcludeerd dat er zowel (inter)nationaal als regionaal en lokaal veel goede ontwikkelingen zijn in de aanpak van mensen­ handel. Toch vallen enkele zaken op. Zo is er beperkt aandacht voor preventie van daderschap. Bovendien krijgen effectmeting en monitoring nog onvoldoende vorm. Om voort te bouwen op de goede ontwikkelingen van de afgelopen periode is het daarom van belang om de aanpak van mensenhandel verder te bestendigen en te verduurzamen.

32

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

2.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op belangrijke ontwikkelingen in de integrale aanpak van mensenhandel in de periode september 2019 tot en met oktober 2020. De ontwikkelingen worden besproken langs de lijnen van de integrale aanpak, zoals in §1.2 is geschetst. Dat wil zeggen dat zowel de ontwikkelingen in de dadergerichte aanpak als in de slachtoffergerichte aanpak in kaart worden gebracht. Een integrale aanpak valt of staat met maatregelen die worden genomen op verschillende terreinen en in verschillende fasen. Bovendien moeten de maatregelen goed op elkaar aansluiten. Dit hoofdstuk maakt inzichtelijk op welk terrein en in welke fase er relatief veel gebeurt, en waar juist nog meer aandacht nodig is. Leeswijzer In §2.2 wordt eerst aandacht besteed aan de internationale ontwikkelingen in de aanpak van mensenhandel. Daarna worden in §2.3 de brede ontwikkelingen in de nationale aanpak in kaart gebracht en worden in het bijzonder de ontwikkelingen rondom arbeidsuitbuiting uitgelicht. In §2.4 wordt vervolgens ingegaan op de regionale en lokale aanpak van mensenhandel.

De daaropvolgende paragrafen belichten de ontwikkelingen binnen de drie doelen van de integrale aanpak (zie §1.2): het voorkomen van slachtofferschap en daderschap (§2.5), het signaleren en stoppen van slachtofferschap en daderschap (§2.6), en het bieden van passende hulp aan slachtoffers en straffen van daders (§2.7). Het hoofdstuk eindigt met een conclusie in §2.8.

2.2 Internationale ontwikkelingen in de aanpak van mensenhandel De aanpak van mensenhandel in Nederland wordt voor een groot deel bepaald door internationale ontwikkelingen. Nederland is gebonden aan een internationaal verdragskader. Als nationale wetgeving of beleid niet voldoet aan het internationale kader, moet dit worden aangepast. Veel verdragen kennen een monitoringsmechanisme. Op deze manier wordt gekeken of een staat voldoet aan zijn verdragsverplichtingen. Vanuit de Raad van Europa rapporteert Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (GRETA) specifiek over de aanpak van mensenhandel in de verdragsstaten. Als verdragsstaat moet Nederland reageren op vragen van GRETA en waar nodig regelgeving en beleid aanpassen.1 Het Nederlands beleid wordt ook gemonitord vanuit de Verenigde Naties, zoals door het Committee on the Rights of the Child (OHCHR). De Nationaal Rapporteur wordt in de gelegenheid gesteld om te reageren op rapporten van internationale organen zoals de OHCHR.2 In deze paragraaf wordt ingegaan op een aantal belangrijke ontwikkelingen in internationale wetten en beleid over de aanpak van mensenhandel.

2.2.1 EU Strategie voor de uitroeiing van mensenhandel Het kader van de Europese Unie (EU) tegen mensenhandel bestaat uit de EU Richtlijn voor de bestrijding van mensenhandel3, de Strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012-20164

1

2 3 4

33

De (tweede) rapportage van GRETA is een van de redenen voor de totstandkoming van het programma Samen tegen mensenhandel, omdat Nederland geen nationaal actieplan had gericht op de bestrijding van mensenhandel. Laatste algemene rapport van GRETA over 2019 dateert van maart 2020. Nationaal Rapporteur, 2019 (List of Issues Prior to Reporting for the Committee on the Rights of the Child). Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan. Europese Commissie, 2012.

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

en de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement in 2017 over de follow-up van de EU-Strategie.5 In het najaar van 2019 heeft het Europees Parlement aandacht gevraagd voor de bestrijding van onder andere seksuele uitbuiting en arbeidsuitbuiting van kinderen. Het Europees Parlement heeft de EU Commissie gevraagd om meer zichtbaar te maken wat zij onderneemt in de bescherming van kinderen.6 Daarop heeft de EU Commissie aangekondigd een nieuwe strategie uit te brengen in 2021. In aanloop daarnaar is ook de Nationaal Rapporteur gevraagd zijn inzichten te delen. De Nationaal Rapporteur heeft positief op het voornemen voor een nieuwe strategie gereageerd. Daarbij heeft hij het belang benadrukt van meetbare indicatoren voor deze nieuwe strategie. En dat een internationale aanpak van mensenhandel integraal en gecoördineerd moet gebeuren door diverse betrokken publieke en private partijen. Verder heeft de Nationaal Rapporteur bijzondere aandacht gevraagd voor de rol van technologie in de aanpak. Mensenhandel vindt immers zowel offline als online plaats.7 Technologie kan bijvoorbeeld bijdragen aan het volgen van geldstromen, maar is ook in te zetten voor slachtoffers van mensenhandel met een Dublinclaim en voor een regionale aanpak van uitbuiting. De Nationaal Rapporteur kijkt uit naar de nieuwe strategie en naar de benoeming van een nieuwe Anti-Trafficking Coordinator.8

2.2.2 Derde voortgangsrapportage Europese Commissie In oktober 2020 heeft de Europese Commissie (hierna ‘Commissie’) de derde voortgangsrapportage met betrekking tot de aanpak van mensenhandel in de EU uitgebracht.9 Daarin wijst de Commissie erop dat, hoewel de volledige impact van de COVID-19-uitbraak nog niet zichtbaar is, het duidelijk is dat criminelen tijdens de crisis aanzienlijke inkomsten genereren en criminele activiteiten intensiveren. Veelal hebben daders van mensenhandel hun modus operandi aangepast; zij bieden hun slachtoffers vaker aan via online advertenties en de uitbuiting heeft zich voor een deel verplaatst naar private woningen en gebouwen. De Commissie waarschuwt dat de meest kwetsbaren het hardst worden geraakt, bijvoorbeeld doordat slachtoffers van mensenhandel later worden gesignaleerd en daardoor niet op tijd de juiste bescherming krijgen. Daarnaast wijst de Commissie erop dat de COVID-19-uitbraak economische krimp en groeiende werkeloosheid zal veroorzaken. Dit zal er naar alle waarschijnlijkheid voor zorgen dat het aantal gevallen van mensenhandel binnen de EU stijgt, nu mensen kwetsbaarder worden voor bijvoorbeeld arbeidsuitbuiting en seksuele uitbuiting. De Commissie neemt een grote verwevenheid waar tussen mensenhandel en andere vormen van georganiseerde criminaliteit, zoals het witwassen van geld, mensensmokkel, drugscriminaliteit en fraude.

Steeds professionelere criminele netwerken houden zich bezig met mensenhandel en het gebruik van technologie speelt een steeds grotere rol. Bijna de helft van de gemelde slachtoffers zijn EU burgers. In de top vijf van EU landen waaruit slachtoffers afkomstig zijn, staat Nederland op nummer vier (1= Roemenië 2= Hongarije 3= Frankrijk 5=Bulgarije). Buiten de EU komen slachtoffers het vaakst uit Nigeria, China, Oekraïne, Marokko en India. Seksuele uitbuiting blijft binnen de EU de meest voorkomende vorm van mensenhandel, maar het aantal gevallen van arbeidsuitbuiting binnen de EU stijgt ook. Arbeidsuitbuiting maakt binnen de EU in de gerapporteerde periode 15% van het totaal aantal

5 6 7 8 9

34

Europese Commissie, 2017. Resolutie van het Europees Parlement van 26 november 2019 (2019/2876(RSP)) naar aanleiding van de 30e gedenkdag van het Verdrag voor de rechten van het kind. Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 33. Op het moment van schrijven van deze monitor is geen nieuwe EU Anti-Trafficking Coördinator benoemd. European Commission, 2020.

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

gemelde gevallen uit. Criminele uitbuiting komt onder andere in Nederland ook steeds vaker voor, ziet de Commissie. Zorgelijk is dat bijna een kwart van de gemelde slachtoffers binnen de EU minderjarig is. Migrantenkinderen, met name zij die zonder ouders naar Europa komen, zijn een van de kwetsbaarste groepen. De Commissie roept dan ook op tot versterking van de aanpak van handel in kinderen. Net als in Nederland blijft ook in de rest van de EU het aantal vervolgingen en veroordelingen van daders laag. De Commissie wil dan ook dan lidstaten meer werk maken van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel. De top vijf van landen met het hoogst aantal vervolgingen wordt gevormd door Frankrijk, België, Roemenië, Oostenrijk en Bulgarije. De top vijf van landen met de meeste veroordelingen is Frankrijk, Roemenië, Duitsland, Spanje en België. De EU Richtlijn met betrekking tot mensenhandel draagt lidstaten onder andere op om opsporingsdiensten te voorzien van de nodige in te zetten middelen en om er voor te zorgen dat zij niet afhankelijk zijn van slachtofferverklaringen in hun onderzoeken. De Commissie onderschrijft het belang van het wegnemen van de financiële winsten van de daders, om zo de verdienmodellen af te breken.

De Nationaal Rapporteur deelt de zorgen van de Commissie over de mogelijke gevolgen van de COVID-19-uitbraak op de kwetsbaarheid van mensen om het slachtoffer te worden van uitbuiting. Die kwetsbaarheid van een groeiende groep, of dat nu alleenreizende migrantenkinderen zijn of werknemers aan de onderkant van de arbeidsmarkt, maakt onderdeel uit van het verdienmodel van daders. De Commissie ziet dan ook criminele uitbuiting en arbeidsuitbuiting stijgen, iets wat we ook terugzien in Nederland. De Nationaal Rapporteur onderschrijft dan ook de oproep van de Commissie aan lidstaten om zich te richten op de verdienmodellen van de daders en het belang van het wegnemen van het financiële gewin. De observatie van de Commissie dat mensenhandel steeds meer verweven is met andere vormen van georganiseerde criminaliteit en dat de rol van technologie hierin steeds belangrijker wordt, vormt hierin ook voor de Nederlandse context een belangrijk aanknopingspunt bij het in kaart brengen van die verdienmodellen.

2.2.3 Intentieverklaring Benelux Eind 2019 hebben België, Nederland en Luxemburg (Benelux) verdere stappen toegezegd in hun grensoverschrijdende samenwerking in de strijd tegen mensenhandel. Dit staat in een ministeriële intentieverklaring die zij hebben afgelegd.10 Met deze verklaring wil de Benelux binnen de EU een voorbeeld geven hoe Staten slachtoffers van alle vormen van mensenhandel beter kunnen beschermen. De intentieverklaring gaat vooral over de bescherming van slachtoffers van mensenhandel uit landen buiten de EU, die zijn uitgebuit in een ander land dan het EU-land waar zij hulp en bijstand zoeken. Ook in Nederland is er sprake van een grote toename van het aantal slachtoffers van buiten de EU.11 Als zij in Nederland aangifte doen, hebben zij doorgaans een Dublinstatus, omdat zij al in een ander EU-land verblijfsrecht hebben aangevraagd.12 Recent is wetgeving ten opzichte van deze groep veranderd. Zij krijgen alleen nog verblijfsrecht in het kader van hun slachtofferschap als er voldoende opsporingsindicaties voor mensenhandel

10 11 12

35

Secretariaat-Generaal van de Benelux Unie (2019) Benelux-Intentieverklaring betreffende de BENELUX-­ samenwerking inzake mensenhandel. Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 45. Zie Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 30, voor nadere toelichting over mogelijke slachtoffers met een Dublinstatus.

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

in Nederland zijn. Voor deze slachtoffers geldt echter dat uitbuiting vaak in een ander EU-land of zelfs buiten de EU heeft plaatsgevonden. Zij moeten dan terugkeren naar het Dublinland en bescherming in Nederland houdt dan op. Eerder deed de Nationaal Rapporteur de aanbeveling om het inzicht te verbeteren in de groep slachtoffers met een Dublinstatus en effectief beleid te ontwikkelen om hen te beschermen.13 De drie ministers van Justitie willen daarnaast bestaande wettelijke tekortkomingen in de bescherming van slachtoffers bij de EU aankaarten en oplossingen activeren.14 De verklaring onderstreept dat deze oplossingen gezocht moeten worden in het belang van een multidisciplinaire aanpak. Politici, justitiële en politiële autoriteiten, maatschappelijk werkers en ngo’s moeten ter plaatse actief samenwerken om slachtoffers snel en doeltreffend bijstand te kunnen verlenen. De Nationaal Rapporteur dringt aan op uitvoering van de ondertekende intentieverklaring nu deze het belang van een integrale aanpak op internationaal niveau onderstreept. Hierbij is het belangrijk om de effecten van de intentieverklaring periodiek te evalueren en om bij te sturen indien nodig.

2.2.4 Liechtenstein initiatief Het Liechtenstein initiatief is een collectief financieel kader voor de hele financiële sector en zakelijke dienstverleners in hun actie tegen mensenhandel. Het initiatief is een publiek-private samenwerking tussen de regeringen van Liechtenstein, Australië en Nederland, de Universiteit van de Verenigde Naties (Centre for Policy Research) en de private sector. In september 2019 heeft de Financial Sector Commission van het Liechtenstein initiatief een actieplan uitgebracht en aangeboden aan de General Assembly van de Verenigde Naties.15 In het actieplan staan vijf doelen die de financiële sector moet behalen en waar onmiddellijke actie bij is vereist: 1) nakoming van wetten die gericht zijn op de bestrijding van mensenhandel, 2) kennis van en uitdragen van die bestaande wetten, 3) invloed creëren en gebruiken om mensenhandel en de risico’s daarop te adresseren en te verminderen, 4) voorzien in een effectieve remedie voor de schade die door mensenhandel wordt aangericht, en 5) investering in innovatie voor preventie van mensenhandel. De Nationaal Rapporteur onderschrijft het belang van financiële opsporing en van publiek-private samenwerking, en is benieuwd naar de effecten van dit actieplan.

2.2.5 Liaisons in bron- en transitlanden Volgens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (JenV) worden nieuwe vaste politieliaisons geplaatst in Polen, op de Westelijke Balkanroute (Kroatië) en Italië. In Nigeria bestond al zo’n vaste politieliaison.16 Dit zijn landen waaruit slachtoffers van mensenhandel afkomstig zijn (bronlanden). En landen die gebruikt worden als doorreisland (transitlanden). De daadwerkelijke plaatsing van de liaisons heeft vertraging opgelopen door de COVID-19-uitbraak. De plaatsing van nieuwe liaisons moet bijdragen aan meer zicht op migratiestromen, een betere informatiepositie en een verbetering in de samenwerking met lokale (opsporings)autoriteiten. Daarnaast geeft de staatssecretaris aan dat de liaisons ook een rol kunnen spelen bij het versterken van lokale opsporing, het versterken van de opvang van en de omgang met slachtoffers, en het vergroten van de bewustwording over de problematiek van mensenhandel. De Nationaal

13 14

15 16

36

Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 59. Zie website Benelux, www.benelux.int/nl/nieuws/de-benelux-landen-werken-samen-om-de-bescherming-van-slachtoffers-van-mensenhandel-de-europese-unie-te-verbeteren (geraadpleegd 26 november 2020). United Nations University, 2019. Kamerstukken II 2019/20, 28638, nr. 176.

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

Rapporteur hoopt dat dit kan bijdragen aan het bestrijden van de problematiek rondom onder meer Dublinclaimanten17 en alleenreizende minderjarige vreemdelingen (amv) (zie §2.6.1.3), waarop hij al meerdere keren heeft gewezen. De resultaten van deze investeringen op internationale samenwerking ziet de Nationaal Rapporteur met belangstelling tegemoet.

2.2.6 Trafficking in Persons rapport In juni 2020 publiceerde het Amerikaanse State Department18 de jaarlijkse rapporten over mensenhandel, de zogenaamde Trafficking in Persons (TIP) rapporten. In deze rapporten houden de Verenigde Staten de inspanningen van landen in de strijd tegen mensenhandel tegen het licht.19 De Nederlandse aanpak van mensenhandel voldoet aan de Amerikaanse standaarden voor het uitbannen van mensenhandel. In het rapport wordt echter opgemerkt dat het Openbaar Ministerie (OM) minder zaken heeft vervolgd en dat er minder veroordelingen voor mensenhandel zijn, minder slachtoffers zijn geïdentificeerd en dat de pilot multidisciplinaire advisering slachtofferschap mensenhandel is stopgezet. Daarnaast maakt het TIP-rapport opnieuw melding van de toegenomen signalen van mensenhandel op de BES-eilanden (Bonaire, Sint Eustatius en Saba).20 Het TIP-rapport onderschrijft de eerder door de Nationaal Rapporteur gedane aanbevelingen om de bescherming van kwetsbare kinderen tegen seksuele uitbuiting te versterken21, de dataverzameling voor beleid te verbeteren22, meetbare doelen op te nemen in het nationale programma Samen tegen mensenhandel23 (zie §2.3.1) en het gebrek aan zaken van niet seksuele uitbuiting te onderzoeken.24

2.2.7 Conclusie internationale ontwikkelingen De Nationaal Rapporteur constateert dat er verschillende interessante internationale ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, die ongetwijfeld hun weerslag zullen hebben op het nationaal te voeren beleid. Mensenhandel is vaak een internationaal delict en vraagt dus om intensieve internationale samenwerking. Door te leren van initiatieven in het buitenland kan internationale samenwerking bovendien bijdragen aan de nationale aanpak van mensenhandel. Verder vindt de Nationaal Rapporteur het een goede ontwikkeling dat er vanuit internationaal perspectief aandacht is voor financiële opsporing. Dit is een onmisbaar onderdeel van de aanpak van mensenhandel. Mensenhandel draait immers om verdienmodellen achter het uitbuiten van anderen. Een succesvolle financiële blik op de verschillende verschijningsvormen geeft meer zicht op de aard en de omvang van mensenhandel. Ook kan daarmee de opsporing efficiënter worden ingericht en kan slachtoffers meer passende financiële compensatie worden geboden.

17 18 19 20 21 22 23 24

37

Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p.59. Het United States Department of State (DoS) wordt kortweg het State Department genoemd en is het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken. Website U.S. Department of State, www.state.gov/reports/2019-trafficking-in-persons-report-2/netherlands/ (geraadpleegd 1 september 2020). Het mandaat van de Nationaal Rapporteur betreft niet de BES eilanden en kan daar niet over rapporteren. Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 60. Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 161. Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 159. Nationaal Rapporteur, 2019 (Dadermonitor mensenhandel 2013-2017), p. 189.

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

2.3 Nationale ontwikkelingen in de aanpak van mensenhandel Deze paragraaf beschrijft brede ontwikkelingen in de integrale aanpak van mensenhandel in Nederland.

2.3.1 Interdepartementaal programma Samen tegen mensenhandel Het interdepartementale programma Samen tegen mensenhandel (hierna het programma) bestaat sinds 13 november 2018 en is bedoeld om de aanpak van alle vormen van mensenhandel te intensiveren.25 Een belangrijke rol is weggelegd voor de verschillende ketenpartners: ministeries, gemeenten, opsporingsinstanties, opvang- en zorginstellingen, scholen, ngo’s en private partijen moeten de aanpak verbeteren. Het programma heeft destijds vijf actielijnen vastgesteld die passen bij de integrale aanpak (zie §1.2). De Nationaal Rapporteur heeft in de Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-201826 uitgebreid op het programma gereflecteerd. De Nationaal Rapporteur heeft toen de staatssecretaris van JenV aanbevolen om ervoor te zorgen dat de implementatie en samenhang van maatregelen in het programma structureel worden gecoördineerd en dat een gedegen monitoring wordt vormgegeven. Op 13 november 2019 is een voortgangsbrief27 van het eerste jaar van het programma uitgebracht.28 Hierin wordt aan de hand van de opgestelde vijf actielijnen gekeken naar het geboekte succes en naar wat er nog beter kan. De voortgangsbrief bevat een groot aantal ontwikkelingen. Deze monitor biedt geen uitputtend overzicht van alle ontwikkelingen, maar enkele belangrijke en richtinggevende initiatieven worden hieronder uitgelicht. 2.3.1.1

Actielijn 1: Doorontwikkelen van de basisaanpak van mensenhandel Deze actielijn ziet op het doorontwikkelen van de signalering, de opsporing en vervolging van daders en de opvang van slachtoffers van mensenhandel. Signalering Er zijn verschillende maatregelen genomen om het signaleren door professionals te verbeteren. Zo worden alle eerstelijns politiemedewerkers getraind in het herkennen van uiteenlopende vormen van mensenhandel. Daarnaast heeft de Artsenfederatie KNMG het onderwerp mensenhandel opgenomen in de KNMG-meldcode kindermishandeling en huiselijk geweld. Zo krijgen medische professionals meer handvatten om mensenhandel te signaleren en te melden. Verder is de adviesrol bij Veilig Thuis uitgebreid en wordt er bij jeugdhulporganisaties extra aandacht besteed aan het signaleren van slachtoffers van mensenhandel. Om het probleem rondom kwetsbare jongeren in de jeugdzorg aan te pakken, zijn er verschillende initiatieven gestart. Zo is Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha) met vier andere zorginstanties29 een programma gestart waarbij onderzoek wordt uitgevoerd naar kennisniveau, knelpunten en bestaande hulpmiddelen.­ Daarmee willen ze tot een geïnformeerde oplossing of verbetering komen. Daarnaast is er een

25 26 27 28 29

38

Ministerie van J&V, ministerie van SZW, ministerie van VWS en ministerie van BZ, 2018. Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018). Kamerstukken II 2019/20, 28638, nr. 176. De tweede voortgangsbrief is niet opgenomen in deze monitor omdat de brief pas na de in dit hoofdstuk beschreven periode (september 2019 tot en met oktober 2020) is gepubliceerd. De betreffende zorginstellingen zijn Entrea Lindenhout, Bijzonder Jeugdwerk, Koraal locatie De La Salle en Enver.

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

motie30 aangenomen om de kennis en producten van de commissie Azough31 in te voeren in instellingen voor jongeren met een licht verstandelijke beperking (lvb) en bij instellingen voor geestelijke gezondheidszorg (GGZ). Tevens is er een proeftuin van start gegaan bij de Nationale Politie en zorginstellingen (zie §2.6.2.1). De gedeelde vrees bestaat namelijk dat een deel van de jongeren die in instellingen wonen kwetsbaar zijn voor mensenhandel. Betere informatie-uitwisseling moet leiden tot een verbeterde samenwerking. Opsporing en vervolging Mensenhandel is als prioriteit opgenomen in de Veiligheidsagenda 2019-2022 (zie §2.6.1.1). Daarin is onder andere als afspraak opgenomen dat de politie meer verdachten gaat aanleveren bij het OM op het gebied van mensenhandel. Voor de opsporing en vervolging van mensen­ handel is structureel 2 miljoen euro extra ter beschikking gesteld. Een deel daarvan wordt gebruikt voor de training van eerstelijns politiemedewerkers en de opleiding van gecertificeerde mensenhandel-rechercheurs. Het andere deel gaat naar onderzoek. Denk hierbij aan de onderzoeken van het Centrum Kinderhandel Mensenhandel (CKM) (zie §2.6.1.3) en proeftuinen gericht op bijvoorbeeld vakantieparken (zie §2.6.1.3), aangiftebereidheid en zorginstellingen (zie §2.6.2.1).

Opvang slachtoffers Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft 2 miljoen euro per jaar beschikbaar gesteld om 36 extra opvangplaatsen te creëren voor slachtoffers met meervoudige en complexe problematiek. Denk hierbij aan slachtoffers die vaak tussen wal en schip vallen, zoals Dublinclaimanten en slachtoffers met psychische problemen, een verslaving of een lvb. Het zou het bredere zorgveld helpen als de opgedane lessen vanuit deze opvang worden bijgehouden en verder over het land worden verspreid. Zo kan worden geleerd van de specifieke aard van de problematiek van deze slachtoffers en de manier waarop zij het best kunnen worden geholpen. 2.3.1.2

Actielijn 2: Doorontwikkelen van aanpak van arbeidsuitbuiting Om aan de verplichtingen te voldoen in het ILO Forced Labour Procotol32, zijn er verschillende stappen gezet. De ministeries van JenV en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) verkennen hoe ernstige benadeling beter en integraal kan worden opgepakt. Aanpak van malafide werkgevers en terugvorderen van achterstallig loon zijn twee aspecten die in deze verkenning worden meegenomen. Ook worden mogelijkheden onderzocht om malafide werkgevers zo veel mogelijk te frustreren, als artikel 273f Sr niet toereikend is om hen aan te pakken. Verder wordt er gekeken naar de beschikbare vormen van ondersteuning voor slachtoffers in de gevallen dat zij geen bescherming via 273f Sr kunnen krijgen. Deze verkenningen zijn, mede vanwege de COVID-19-uitbraak, nog niet afgerond.33 Tevens is de capaciteit bij de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) in het programma Arbeidsuitbuiting uitgebreid. Om signalen van mensenhandel die langs verschillende kanalen binnenkomen op een plek te beoordelen en bij het juiste team te laten landen, is een intern informatieplein opgericht. Ook is er een landelijke expert mensenhandel gestart, die zorgt voor de verbin-

30 31 32 33

39

Kamerstukken II 2019/20, 28638, nr. 169. Nederlands Jeugdinstituut, 2019. International Labour Organization, 2016. Schriftelijke informatie ministerie van SZW, d.d. 16 juni 2020.

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

ding tussen verschillende ketenpartners en ISZW. Zie voor meer ontwikkelingen rondom de aanpak van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling het uitgelichte stuk vanaf pagina 42. 2.3.1.3

Actielijn 3: Voorkomen van slachtofferschap en daderschap De maatregelen in deze actielijn hebben tot doel om slachtoffer- en daderschap te voorkomen. Eind 2019 heeft Stichting School en Veiligheid een tool ontwikkeld.34 Het doel van deze tool is door uitwisseling van informatie met alle betrokkenen op een school een compleet beeld van een leerling te vormen. Zo kan een school inzichtelijk maken hoe gebeurtenissen, situaties en kenmerken het leven en welzijn van de jongere positief of negatief beïnvloeden. De Nationaal Rapporteur is hierover positief, maar plaatst wel een kanttekening. Deze tool kan weliswaar worden gebruikt bij het signaleren van problematiek, waaronder mensenhandel of seksueel geweld tegen kinderen, maar de tool kan deze problematiek niet voorkómen. Ook wordt onder deze actielijn het initiatiefwetsvoorstel “Strafbaarstelling misbruik prostituees die slachtoffer zijn van mensenhandel” genoemd.35 Dit initiatiefwetsvoorstel moet bijdragen aan het ontmoedigen en vervolgen van klanten die seks kopen van slachtoffers van uitbuiting (zie §2.3.3). Daarnaast zijn er meer initiatieven gericht op de aanpak klanten.

Zo is het ministerie van JenV verschillende processen gestart, waarbij ten behoeve van de opsporing gesprekken zijn gevoerd met de politie en het OM en een wetswijziging wordt verkend om het betalingsaspect bij de vervolging van klanten die seks kopen van zestienminners te expliciteren. Ten behoeve van bewustwording bij de klanten zelf zijn er expertmeetings gehouden met een aantal ngo’s en de Nationaal Rapporteur. Deze expertmeetings hebben tot doel om de knel­ punten en mogelijkheden in kaart te brengen rondom het ontmoedigen en vervolgen van klanten die seks kopen van minderjarigen. En om met een pakket van maatregelen te komen om klanten die seks kopen van minderjarigen te ontmoedigen. In de expertmeetings is informatie verzameld over welk type klant het grootste risico vormt om seks te kopen van minderjarigen en welke kenmerken die klanten hebben. Ook is gezocht naar de meest effectieve interventie om deze risicogroep te weerhouden. Ten tijde van het schrijven van deze monitor hebben deze expertmeetings nog geen interventie opgeleverd. Een ander traject in het kader van bewustwording is een fictieve profielen campagne die verkend wordt. Daarnaast doet het CKM onderzoek naar zaken rondom betaalde seks met een 16- of 17-jarige. Er wordt gekeken naar de strafmaat in de onderliggende strafdossiers om te onderzoeken wat klanten drijft en afschrikt.

Het onderzoek richt zich ook op het opsporingsbeleid en de wet- en regelgeving omtrent de aanpak van klanten. Op basis van dit onderzoek kunnen vervolgens gerichte maatregelen worden ontwikkeld om deze klanten aan te pakken.

2.3.1.4

Actielijn 4: Versterken van de gemeentelijke aanpak van mensenhandel In het Interbestuurlijk Programma (IBP) zijn afspraken gemaakt om de gemeentelijke aanpak van mensenhandel te versterken. Alle gemeenten in Nederland moeten in 2022 een duidelijk beleid voor mensenhandel hebben en er moet een landelijk netwerk van zorgcoördinatie gecreëerd worden. Ontwikkelingen in de gemeentelijke en regionale aanpak van mensenhandel worden uitgebreid beschreven in §2.4.1.

34 35

40

Website Stichting School en Veiligheid, www.schoolenveiligheid.nl/actueel/intervisietool-niet-pluisinstrument/ (geraadpleegd 2 oktober 2020). Kamerstukken II 2019/20, 34091, nr. 11.

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

2.3.1.5

Actielijn 5: Delen van kennis en informatie Er zijn verschillende stappen ondernomen om het delen van kennis en informatie te stimuleren en te faciliteren. Dit is nodig omdat verschillende ketenpartners een belemmering ervaren bij het delen van informatie. Dat heeft te maken met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), maar ook met onduidelijkheid en angst bij organisaties over welke gegevens gedeeld mogen worden. Het ministerie van JenV heeft onderzocht op welke wijze en onder welke voorwaarden ketenpartners informatie met elkaar kunnen delen. Aan de hand van dat onderzoek is een concept-handreiking opgesteld die ondersteuning kan bieden bij de vraagstukken van ketenpartners. De Nationaal Rapporteur hoopt dat de handreiking snel met de ketenpartners wordt gedeeld en dat deze wordt aangevuld met de benodigde randvoorwaarden, zoals trainingen. Bovendien is het van belang dat de effecten van deze handreiking en aanvullende maatregelen worden gemeten, zodat kan worden bezien of er meer nodig is om de knelpunten rondom gegevensuitwisseling op te lossen.

2.3.1.6

Klankbordgroep en monitoring Samen tegen mensenhandel In de voortgangsbrief kondigt de staatssecretaris van JenV aan op korte termijn een klankbordgroep in te richten voor het programma Samen tegen mensenhandel. De klankbordgroep moet ervoor zorgen dat professionals en beleidsmakers samenkomen en gezamenlijk de resultaten monitoren en nadenken over de verdere invulling van de actielijnen.37 Helaas is deze klankbordgroep op het moment van schrijven van deze monitor nog niet tot stand gekomen.38 De Nationaal Rapporteur heeft eerder met een aanbeveling aangedrongen op structurele programmacoördinatie en monitoring van de effecten van het programma.39 Deze aanbeveling geldt daarom onverkort.

2.3.1.7

Voortzetting interdepartementale ambities Mensenhandel staat hoog op de politieke agenda. Vier ministeries hebben eind 2018 gezamenlijk afgesproken om de integrale aanpak van mensenhandel te intensiveren. Dat past bij de urgente problematiek van mensenhandel. De voortgangsbrief die hierboven is toegelicht laat zien wat er de laatste twee jaar is gedaan in de aanpak van mensenhandel. De Nationaal Rapporteur constateert dat er veel inspanningen zijn geleverd en dat er brede betrokkenheid is van veel verschillende partijen. Het programma heeft bijgedragen aan meer aandacht, ook op lokaal niveau, voor de aanpak van mensenhandel. De Nationaal Rapporteur is positief gestemd over alle individuele initiatieven, maar mist nog de samenhang en coördinatie van deze initiatieven. De Nationaal Rapporteur benadrukt dat politieke aandacht en prioriteit voor mensenhandel, ook na de formatie van een nieuw kabinet in 2021, moet blijven om daadwerkelijk impact te bewerkstelligen. De aanpak van mensenhandel is immers gebaat bij een duurzame en gecoördineerde integrale, en dus ook interdepartementale, aanpak. De Nationaal Rapporteur is van mening dat de aanpak in de toekomst vooral gebaat is bij volharding, verduurzaming en (professionele) verdieping en een focus op de meest urgente problematiek. Daarvoor is het cruciaal om te weten waar de aanpak van mensenhandel op dit moment staat.

De vraag die in aanloop naar de verkiezingen van 2021 rijst, is welke effecten de afgelopen twee jaar zijn behaald met het programma Samen tegen mensenhandel. En of daarmee is voldaan aan de vooraf gestelde ambities en doelen. Tegelijkertijd kan worden bezien of de in 2018 gestelde ambities en

37 38 39

41

Kamerstukken II 2019/20, 28638, nr. 176. Mondelinge informatie ministerie van J&V, d.d. 17 september 2020. Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 161-162.

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

doelen nog passend zijn. Het lijdt geen twijfel dat de brede aanpak van mensenhandel, ook in verbinding met de aanpak van ondermijning, duurzame intensivering nodig heeft en dus onderwerp zou moeten zijn van het komende regeringsprogramma. Is de aanpak gericht op de juiste zaken? Is er voldoende zicht op achterliggende mechanismen en verdienmodellen? Op welke terreinen is intensivering nodig? Intensivering hoeft zich niet alleen te laten kenmerken door meer activiteiten, maar kan ook tot uiting komen door meer focus en samenhang en het kiezen van de juiste activiteiten. Bovendien moet de meest urgent te beschermen groep centraal staan in de aanpak van mensenhandel. Denk aan een focus op minderjarige en adolescente slachtoffers en daders van seksuele uitbuiting en de grote groep slachtoffers met een Dublinstatus. Vanuit daar moet worden bekeken hoe deze doelgroepen het best beschermd kunnen worden. Bijvoorbeeld door een regionale aanpak, door meer inzicht in de groep te vergaren, door betere financiële opsporing en/of door gebruik van technologische instrumenten. Met een goede probleem­analyse kunnen organisaties die betrokken zijn bij de aanpak van mensenhandel focus aanbrengen, gerichter te werk te gaan en hun doelstellingen scherp formuleren.

Tot slot moet continu getoetst worden of de aanpak gericht is op de juiste personen en wat het effect daarvan is, om indien nodig bij te kunnen sturen. Zo kan een langdurig effectieve integrale aanpak worden vormgegeven.

2.3.2 Wetsvoorstel regulering sekswerk Eind 2019 is het wetsvoorstel van de Wet regulering sekswerk (Wrs)39 ter consultatie aangeboden. Dit wetsvoorstel richt zich onder andere op een uniforme vergunningsplicht voor seksbedrijven en individuele sekswerkers. Daarmee beoogt de wet uitbuiting tegen te gaan en tot een acceptabele en inzichtelijke prostitutiebranche te komen. De Wrs is na tien jaar in consultatie gegaan. Zoals eerder geconstateerd verkeerden gemeenten door het uitblijven van dit wetsvoorstel al geruime tijd in onzekerheid.40 Gemeenten kunnen daardoor moeilijk duurzaam prostitutiebeleid ontwikkelen en kunnen de rol die zij hebben in de aanpak van seksuele uitbuiting niet altijd goed vervullen. Onder andere de gemeenten Utrecht en Amsterdam zijn, ondanks dat de Wrs nog niet in werking is getreden, al begonnen met plannen voor het herinrichten van prostitutiezones binnen hun gemeente. De Nationaal Rapporteur heeft gereageerd op het wetsvoorstel en zich daarbij beperkt tot de aspecten die verband houden met zijn mandaten mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen.41 In zijn reactie benadrukt de Nationaal Rapporteur dat veel verschillende actoren en maatregelen nodig zijn om uitbuiting tegen te gaan en te komen tot een acceptabele en inzichtelijke prostitutiebranche.

Zo is een breed en samenhangend beleidskader nodig voor preventie, controle, (bestuurlijke) handhaving, opsporing en vervolging, en nazorg en hulpverlening om kwetsbaren in de prostitutiesector te beschermen. Wetgeving vormt daarbij slechts een onderdeel van deze bredere aanpak. Het invoeren van een Wrs is op zichzelf dus niet afdoende om seksuele uitbuiting tegen te gaan.

39 40 41

42

Website Overheid, www.internetconsultatie.nl/sekswerk (geraadpleegd 9 oktober 2020). Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 65-66; Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), Hoofdstuk 2. Website Nationaal Rapporteur, www.nationaalrapporteur.nl/publicaties/brieven/2019/12/13/consultatiereactie-wetsvoorstel-regulering-prostitutie (geraadpleegd 16 oktober 2020).

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

Daarnaast constateert de Nationaal Rapporteur dat de focus van het wetsvoorstel voornamelijk ligt bij vergund en onvergund sekswerk, maar dat er te weinig aandacht is voor vrijwillig en gedwongen sekswerk. Ook is er in het wetsvoorstel onvoldoende aandacht voor kwetsbare groepen die niet in aanmerking komen voor een vergunning. Een voorbeeld hiervan is de groep personen jonger dan 21 jaar en de groep sekswerkers die illegaal in Nederland verblijft. Dat zij niet in aanmerking komen voor een vergunning sluit niet uit dat zij, al dan niet gedwongen, toch sekswerk verrichten. Naar aanleiding van een motie van de ChristenUnie in de Tweede Kamer is een onderzoek toegezegd om in kaart te brengen hoe uitvoering wordt gegeven aan de internationale verplichtingen rondom het tegengaan van seksuele uitbuiting en welke stappen op dat gebied nog genomen zouden kunnen worden.42

2.3.3 Wetsvoorstel strafbaarstelling klanten Het initiatiefwetsvoorstel ‘Strafbaarstelling misbruik prostituees die slachtoffer zijn van mensenhandel’43 stelt klanten strafrechtelijk aansprakelijk als zij weten of hadden moeten weten dat er sprake was van mensenhandel. Het voorstel ligt, op het moment van schrijven van deze monitor, ter behandeling bij de Eerste Kamer. De Nationaal Rapporteur beschouwt dit wetsvoorstel als een schakel in de bredere aanpak om slachtofferschap en daderschap van mensenhandel te voorkomen.

2.3.4 Conclusie nationale ontwikkelingen De Nationaal Rapporteur constateert dat er de afgelopen periode veel initiatieven zijn ontplooid om op een breed vlak mensenhandel tegen te gaan. Dat er aansluiting wordt gezocht in wetgeving is een goede ontwikkeling. Wel merkt de Nationaal Rapporteur op dat er te weinig aandacht is voor preventie, een essentieel onderdeel om kwetsbare groepen, zoals jongeren, te beschermen. De Nationaal Rapporteur acht het van belang om ook in een volgende kabinets­periode structureel gestalte te geven aan de in het programma interdepartementaal uitgesproken ambities in de aanpak van mensenhandel. Een andere ontwikkeling die de Nationaal Rapporteur graag verankert ziet, is continue reflectie. Bij elk initiatief dient de vraag te worden en te blijven gesteld: welk doel dient dit programma of deze maatregel, en is de aanpak gericht op de juiste dingen? Is er voldoende zicht op achterliggende mechanismen en verdienmodellen? Op welke terreinen is intensivering nodig? De Nationaal Rapporteur merkt hierbij op dat intensivering op verschillende manieren kan plaatsvinden. De nadruk hoeft niet altijd te liggen op meer initiatieven, maar op de juiste initiatieven. Analyse van beschikbare data en casuïstiek, is onontbeerlijk om tot die juiste richtingen te komen.

42 43

43

Kamerstukken II 2020/21, 35484, nr. 2. Kamerstukken II 2014/15, 34091, nr. 2.

Uitgelicht: Arbeidsuitbuiting

Quote invoegen

44

Uitgelicht: Arbeidsuitbuiting

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

Arbeidsuitbuiting is een complex probleem dat raakt aan veel verschillende (beleids)terreinen. Het grijpt bovendien in in de brede context van misstanden op de arbeidsmarkt. Binnen die brede context van misstanden en slecht werkgeverschap op de arbeidsmarkt vormt arbeidsuitbuiting als meest ernstige variant het sluitstuk. Voor deze brede context van (on)eerlijk werk is de afgelopen jaren in toenemende mate maatschappelijke en politieke aandacht geweest. Dit heeft geleid tot veel verschillende rapportages en beleidsstukken.47 De COVID-19 crisis heeft in 2020 daarnaast opnieuw bloot gelegd dat er veel kwetsbare werkenden zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt. Ondanks deze inzichten blijft echter onduidelijk hoe vaak en in welke vormen arbeidsuitbuiting zich daadwerkelijk aandient, en op welke wijze dit samenhangt met die bredere context van (on)eerlijk werk en de kwetsbaarheden van bepaalde groepen mensen op de arbeidsmarkt. Wat is arbeidsuitbuiting? Arbeidsuitbuiting is een vorm van mensenhandel waarbij sprake is van gedwongen of verplichte arbeid of dienstverlening zonder seksuele component. Bij gedwongen arbeid gaat het om een formele werkgever-werknemersrelatie en vindt de uitbuiting plaats in een georganiseerde sector, zoals onder andere de tuinbouwsector of de binnenvaart.

Bij gedwongen dienstverlening ontbreekt vaak een arbeidsovereenkomst en is de sector waarin de tewerkstelling plaatsvindt ongeorganiseerd. Voorbeelden hiervan zijn uitbuiting binnen het huishouden of van au pairs. Arbeidsuitbuiting in de zin van mensenhandel is strafbaar volgens artikel 273f Wetboek van Strafrecht (Sr). Gebrek aan zicht op slachtoffers van arbeidsuitbuiting De Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019 laat zien dat er weinig zicht is op de slachtoffers van arbeidsuitbuiting.48 In de periode 2015 tot 2019 zijn er 1.166 slachtoffers gemeld, een gemiddelde van zo’n 230 slachtoffers per jaar. Het grootste deel van de meldingen bij CoMensha wordt gedaan door de ngo FairWork. De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid – Directie Opsporing (ISZW-DO), de opsporingsinstantie belast met de opsporing van arbeidsuitbuiting, meldt per jaar over diezelfde periode gemiddeld 60 slachtoffers per jaar.49 Strafrechtelijke aanpak arbeidsuitbuiting is ingewikkeld Slachtoffers van arbeidsuitbuiting worden dus weinig gemeld. Dat kan samenhangen met het feit dat het begrip arbeidsuitbuiting nog relatief weinig ingekleurd is. De strafbaarstelling van arbeidsuitbuiting is relatief jong.50 Het aantal rechterlijke uitspraken over arbeidsuitbuiting is beperkt, zeker in vergelijking met de uitspraken over seksuele uitbuiting (zie §6.4.1).

In de Dadermonitor mensenhandel 2013-2017 concludeerde de Nationaal Rapporteur bovendien dat de jurisprudentie over de reikwijdte van de strafbaarstelling van niet seksuele uitbuiting niet eenduidig is. Dit leidde tot de aanbeveling om de opsporings- en vervolgingsinspanningen van niet seksuele uitbuiting te vergroten en te verbreden, om zo tot rechtsvorming te komen.51

47

48 49 50 51

45

Onder meer de ‘Integrale aanpak misstanden arbeidsmigranten’, de ‘Brede maatschappelijke heroverweging – Eerlijk werk’, de ‘Staat van eerlijk werk’ en de adviezen van het ‘Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten’. Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 51. Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 49. Gedwongen dienstverlening is strafbaar sinds 2005. Gedwongen bedelarij is strafbaar sinds 2013. Nationaal Rapporteur, 2019 (Dadermonitor mensenhandel 2013-2017), p. 190.

Uitgelicht: Arbeidsuitbuiting

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

Twee zaken, verschil in resultaat Een treffend voorbeeld in de strafrechtelijke jurisprudentie dat wél beschikbaar is, is een arrest52 van het gerechtshof Den Haag. In deze zaak ging het om een aardbeienkweker die tijdens het plukseizoen gebruikmaakte van seizoenarbeiders die geworven waren in Oost-Europa. Deze arbeiders hadden een contract getekend in een taal die die zij niet machtig waren, kregen minder dan het minimumloon uitbetaald, ontvingen geen salarisstroken, en ingeval van ziekte werden zij niet doorbetaald. Bovendien werden zij zeer slecht gehuisvest in een kantine, schuur en (lekkende) tent waar geen of onvoldoende sanitaire voorzieningen aanwezig waren. Verder liet de verdachte de boekhouding zo aanpassen dat het leek alsof de werknemers het minimumloon verdienden, terwijl dit in werkelijkheid niet zo was. Door zijn manier van handelen heeft de verdachte substantieel financieel voordeel genoten en de arbeiders, die juist vanwege hun zwakke financiële positie naar Nederland zijn gekomen, niet. Volgens het hof gingen deze omstandigheden verder dan slecht werkgeverschap of ernstige benadeling en daarom werd arbeidsuitbuiting van kwetsbare arbeidsmigranten bewezenverklaard. Alhoewel de werkgever in deze zaak werd veroordeeld, ligt dat voor veel andere schrijnende gevallen anders.

Zoals in de grote zaak ‘Cornwall’.53 In deze zaak ging het over de tewerkstelling van meerdere Filipijnse matrozen in de Nederlandse binnenvaart. De matrozen spraken geen Nederlands en weinig Engels. Het hof achtte bewezenverklaard dat de arbeidscontracten valselijk waren opgemaakt, dat deze contracten waren gebruikt voor het aanvragen van verblijf- en werkvergunningen en dat de slachtoffers werden onderbetaald. Ook constateerde het hof dat de verdachten de Filipijnse matrozen in een kwetsbare positie hadden gebracht door de vele onduidelijkheden rondom de regels en rechten van de werknemers, waardoor er wel sprake was van slecht werkgeverschap.54 Maar het hof achtte niet bewezen dat er overmatig overgewerkt was, dat de werkomstandigheden onveilig waren en dat de huisvesting onder de maat was terwijl onduidelijk bleef in welke mate economisch voordeel was behaald. In deze complexe zaak werden de verdachten daarom vrijgesproken van mensenhandel.

ARBEIDSUITBUITING OF NIET: CRITERIA BINNEN DE RECHTSPRAAK Binnen de rechtspraak zijn criteria ontwikkeld om te bepalen of er sprake is van uitbuiting.55 Deze criteria zien op de aard en duur van de tewerkstelling, de beperkingen die dat meebrengt voor het slachtoffer en het financiële voordeel dat daarmee wordt behaald door de werkgever. De criteria zijn vaak lastig te bewijzen, mede omdat er bij de strafrechtelijke aanpak van arbeidsuitbuiting sprake lijkt van open normen in 273f Sr. Zo is bij seksuele uitbuiting het handelen van verdachten om personen te gaan uitbuiten voldoende om tot een veroordeling te komen; de uitbuiting hoeft dus nog niet daadwerkelijk te hebben plaatsgevonden. Voor arbeidsuitbuiting moet de aard en de duur van de tewerkstelling wel worden bewezen, waarmee het er op lijkt dat de uit-

52 53

54

55

46

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 16 maart 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:2189. Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1284; Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1285; Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1286; Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1287. Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1284; Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1285; Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1286; Hof Den Haag 16 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1287. Zie voor verdere toelichting over de strafbaarstelling van mensenhandel Nationaal Rapporteur, 2019 (Dadermonitor mensenhandel 2013-2017), Hoofdstuk 2.

Uitgelicht: Arbeidsuitbuiting

Ontwikkelingen aanpak mensenhandel

buiting dus al gaande moet zijn om tot een veroordeling te komen. Met een dergelijke invulling van het artikel kunnen geen toekomstige situaties worden voorkomen, terwijl dat ook juist bij arbeidsuitbuiting zo belangrijk is.

Enkel aan de hand van de beperkt beschikbare jurisprudentie is het niet mogelijk om een goed beeld te krijgen van de omvang van arbeidsuitbuiting in Nederland en door het beperkt aantal zaken dat voor de rechter is gebracht, is het bovendien nog onvoldoende helder wanneer misstanden tussen werkgevers en werknemers beoordeeld kunnen worden als daadwerkelijke arbeidsuitbuiting. Met name de scheidslijn tussen ernstige benadeling en arbeidsuitbuiting is niet helder. Bij ernstige benadeling gaat het vaak om gevallen van malafide werkgevers die hun werknemers ernstig onderbetalen, hen laten werken in slechte werksituaties of andere grove overtredingen van de arbeidswetten begaan, terwijl er bijvoorbeeld geen sprake is van aantoonbaar fysiek geweld of misbruik van een kwetsbare positie. Ernstige benadeling is geen term die volgt uit strafrechtelijke of bestuursrechtelijke wetgeving, maar is een door de ISZW geïntroduceerd begrip. In geval van ernstige benadeling zijn er kennelijk onvoldoende aanknopingspunten om de werkgever strafrechtelijk te vervolgen volgens ­artikel 273f Sr. In het maatschappelijk en politiek debat wordt er dus gesproken over oneerlijk werk, slecht werkgeverschap, ernstige benadeling en arbeidsuitbuiting, maar is op dit moment nog te weinig duidelijkheid over de invulling van deze begrippen.

Daardoor ontbreekt een helder normenkader voor de aanpak van arbeidsuitbuiting. Zoals eerder in deze paragraaf uiteen werd gezet, en zoals ook duidelijk werd in de beschreven zaken, is arbeidsuitbuiting veelal nauw verweven met andere uitingsvormen van slecht werkgeverschap en ernstige benadeling. In onderstaande wordt wat we weten over die context kort geschetst. Kwetsbare werkenden Arbeidsuitbuiting vindt voornamelijk plaats aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Dit gaat vaak om laagbetaalde, laaggeschoolde en flexibele arbeid in sectoren zoals de bouw, land- en tuinbouw, distributie, schoonmaak of de vleesverwerkende industrie. In Nederland werken vooral arbeidsmigranten in deze sectoren: meer dan 400.000.56 Arbeidsmigranten zijn extra kwetsbaar doordat ze bijvoorbeeld de Nederlandse taal niet spreken of illegaal in Nederland verblijven, zo blijkt uit de jurisprudentie. Hoeveel arbeidsmigranten precies te maken krijgen met arbeidsuitbuiting is onbekend, maar arbeidsmigranten zijn al jaren oververtegenwoordigd in de officiële slachtofferregistraties van mensenhandel bij CoMensha.57 Dat arbeidsmigranten bovengemiddeld kwetsbaar zijn is al langere tijd bekend.

De parlementaire commissie Koopmans die al in 2011 onderzoek deed naar arbeidsmigratie uit Midden- en Oost-Europa stelde dat “Nederland niet in staat is geweest de toestroom van arbeidsmigranten uit Midden- en Oost- Europa in goede banen te leiden. De commissie is geschrokken van het groot aantal malafide uitzendbureaus en de slechte, soms schrijnende, huisvestingsituaties van arbeidsmigranten. […] Migranten worden onderbetaald door hun werkgevers en huisjesmelkers laten migranten te veel betalen voor kleine en slechte huisvesting.” Ook zegt de commissie te zijn “geschrokken van de aard en omvang van uitbuitingssituaties. Het gaat dan met name

56 57

47

Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, 2020a, p. 2. Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 42.

Uitgelicht: Arbeidsuitbuiting

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

om onredelijk hoge kosten, wurgcontracten, onwetendheid over schijnzelfstandigheid, het onder valse voorwendselen migranten naar Nederland halen en oneigenlijke koppelingen tussen werk en huisvesting.”58 COVID-19 legt opnieuw kwetsbare positie arbeidsmigranten bloot Onder meer FNV, CNV, FairWork en CoMensha hebben hun zorgen geuit over de precaire situatie van (EU-)arbeidsmigranten tijdens de COVID-19-uitbraak.59 Naar aanleiding van de zorgwekkende en urgente signalen over misstanden bij arbeidsmigranten, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in mei 2020 het ‘Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten’ (hierna Aanjaagteam) ingesteld.60 Dit interdepartementale Aanjaagteam adviseert over mogelijke oplossingen en maatregelen voor de korte en lange termijn om arbeidsmigranten te beschermen tegen COVID-19-uitbraak en misstanden. Het Aanjaagteam publiceerde in juni 2020 op basis van een probleemanalyse en een rondgang langs verschillende regio’s haar eerste aanbevelingen. In oktober 2020 volgde het tweede advies met aanbevelingen voor de langere termijn. Belangrijke bevindingen van het Aanjaagteam rondom de bescherming van arbeidsmigranten tijdens COVID-19, leggen ook een systeem bloot dat op veel verschillende vlakken een voedingsbodem biedt voor uitbuiting van kwetsbare werkenden.

De Nationaal Rapporteur onderschrijft daarom het grote belang van het Aanjaagteam en de adviezen. De problematiek rondom arbeidsmigranten blijft dus ondanks een uitgebreid rapport van de commissie Koopmans in 2011 urgent aanwezig. De Nationaal Rapporteur houdt de komende periode de uitwerking en opvolging van de aanbevelingen van het Aanjaagteam nauwlettend in de gaten om de uitbuiting van arbeidsmigranten als belangrijk aspect van de bredere problematiek rondom deze groep te blijven adresseren. Mechanismen die bijdragen aan misstanden arbeidsmarkt Het Aanjaagteam en ook anderen61 hebben de mechanismen die bijdragen aan de kwetsbaarheid van arbeidsmigranten, en dus aan misstanden op de arbeidsmarkt, in kaart gebracht. Het gaat bijvoorbeeld om meervoudige afhankelijkheid, weinig controle op uitzendbureaus, slechte registratie van arbeidsmigranten, huisvesting als verdienmodel en een versnipperde handhaving. Meervoudige afhankelijkheid Arbeidsmigranten zijn voor werk, transport, huisvesting en zorgverzekering vaak afhankelijk van hun werkgever en/of uitzendbureau.62 Werkgevers en/of uitzendbureaus bieden deze diensten meestal in totaalpakketten aan. Arbeidsmigranten hebben een beperkte keuze- en onderhandelingsruimte voor wat betreft deze totaalpakketten.63 Het aanbieden van deze totaalpakketten is over het algemeen bedoeld als service en werkt geregeld goed in de praktijk.