Bijlage - Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2021), Dadermonitor mensenhandel 2015-2019

Dadermonitor mensenhandel Dadermonitor mensenhandel

2015–2019 2015–2019

H.J. Bolhaar Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen M.W. Bleeker (senior adviseur) R.H.L. Broere (senior onderzoeker/projectleider van deze publicatie) M. van der Bruggen (senior onderzoeker) S.E. Hageman (onderzoeker) S.S. Mangal (juridisch adviseur) B.J.H. van Oerle (adviseur) M.M. Rademaker (adviseur)

Colofon Referentie: Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2021). Dadermonitor mensenhandel 2015-2019. Nationaal Rapporteur. Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen Postbus 20301 2500 EH Den Haag 070-3704514 www.nationaalrapporteur.nl Grafische en digitale realisatie: Studio Kers ©Nationaal Rapporteur 2021 Wij maken gebruik van stock-fotografie, de personen getoond op de foto’s komen niet voor in het rapport.

Inhoud

Managementsamenvatting

8

Voorwoord14 Gebruikte afkortingen

16

Lijst van figuren

18

1

Inleiding 1.1 Doel van de monitors 1.2 De integrale aanpak van mensenhandel 1.3 Vormen van mensenhandel 1.4 Terugblik op de monitor mensenhandel 2013-2017 1.5 Leeswijzer

22 23 25 27 29 31

2 Ontwikkelingen aanpak mensenhandel 32 2.1 Inleiding 33 2.2 Internationale ontwikkelingen in de aanpak van mensenhandel 33 2.2.1 EU Strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 33 2.2.2 Derde voortgangsrapportage Europese Commissie 34 2.2.3 Intentieverklaring Benelux  35 2.2.4 Liechtenstein initiatief  36 2.2.5 Liaisons in bron- en transitlanden 36 2.2.6 Trafficking in Persons rapport 37 2.2.7 Conclusie internationale ontwikkelingen 37 2.3 Nationale ontwikkelingen in de aanpak van mensenhandel 38 2.3.1 Interdepartementaal programma Samen tegen mensenhandel  38 2.3.1.1 Actielijn 1: Doorontwikkelen van de basisaanpak van mensenhandel 38 2.3.1.2 Actielijn 2: Doorontwikkelen van aanpak van arbeidsuitbuiting 39 2.3.1.3 Actielijn 3: Voorkomen van slachtofferschap en daderschap 40 2.3.1.4 Actielijn 4: Versterken van de gemeentelijke aanpak van mensenhandel 40 2.3.1.5 Actielijn 5: Delen van kennis en informatie 41 2.3.1.6 Klankbordgroep en monitoring Samen tegen mensenhandel 41 2.3.1.7 Voortzetting interdepartementale ambities 41 2.3.2 Wetsvoorstel regulering sekswerk 42 2.3.3 Wetsvoorstel strafbaarstelling klanten 43 2.3.4 Conclusie nationale ontwikkelingen 43 Uitgelicht: Arbeidsuitbuiting 2.4 Regionale en lokale ontwikkelingen in de aanpak van mensenhandel 2.4.1 Regionale samenwerking

3

44 56 56

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

2.4.2 Gemeentelijke aanpak en het Interbestuurlijk Programma (IBP) 58 2.4.3 Programma Seksuele intimidatie en seksueel geweld in Amsterdam 59 2.4.4 Analyse inzet arbeidsmigranten voor verbeterde aanpak in Noord-Brabant 60 2.4.5 Conclusie regionale en lokale ontwikkelingen 60 2.5 Voorkomen van slachtofferschap en daderschap 61 2.5.1 Preventief beleid op de werkvloer 61 2.5.2 Conclusie voorkomen van slachtofferschap en daderschap 61 2.6 Signaleren en stoppen van bestaand slachtofferschap en daderschap 61 2.6.1 Ontwikkelingen in het signaleren en stoppen van mensenhandel 62 2.6.1.1 Beleidsmatige ontwikkelingen  62 2.6.1.2 Ontwikkelingen in technologische en financiële opsporing 66 2.6.1.3 Overige ontwikkelingen 69 2.6.2 Ontwikkelingen in het signaleren en stoppen van seksuele uitbuiting  73 2.6.2.1 Proeftuinen 73 2.6.2.2 Mensenhandel Field Lab 74 2.6.3 Ontwikkelingen in het signaleren en stoppen van arbeidsuitbuiting 75 2.6.4 Ontwikkelingen in het signaleren en stoppen van criminele uitbuiting 76 2.6.4.1 Criminele uitbuiting van jongeren 76 2.6.4.2 Integrale werkwijze Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 77 2.6.5 Ontwikkelingen in het signaleren en stoppen van orgaanhandel 78 2.7 Bieden van passende hulp aan slachtoffers en bestraffen van daders 78 2.7.1 Seksuele uitbuiting 79 2.7.2 Criminele uitbuiting 80 2.8 Conclusie  81 casus 1 3

casus 2 4

Het verhaal van Walter (43 jaar)

86

Signalering 3.1 Inleiding 3.2 Signalering door de opsporingsinstanties 3.2.1 Politie 3.2.2 Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid 3.2.3 Koninklijke Marechaussee  3.3 Achtergrond van de cijfers 3.3.1 Gehanteerde definitie van mensenhandel 3.3.2 Beperkingen aan de data 3.4 Incidenten van mensenhandel geregistreerd door de politie 3.4.1 Aantal incidenten 3.4.2 Aard van de incidenten 3.4.3 Signalering op regionaal niveau 3.4.4 Aangifte 3.4.5 Kenmerken van slachtoffers 3.5 Conclusie

87 88 88 89 90 91 92 92 92 93 93 95 102 105 106 107

Het verhaal van Thijs (45 jaar)

110

Opsporing 4.1 Inleiding 4.2 Opsporing door de politie, de ISZW-DO en de KMar

111 112 112

4

Inhoud

4.3

4.4 4.5 4.6 4.7 casus 3 5

casus 4

4.2.1 Van signaal naar onderzoek 4.2.2 Zaken naar het OM Achtergrond van de cijfers 4.3.1 Vormen van mensenhandel 4.3.2 Beperkingen aan de data Aantal opsporingsonderzoeken Aard van de opsporingsonderzoeken Opsporingsinstanties 4.6.1 Regionaal Conclusie

Het verhaal van Dennis (21 jaar) en Sam (47 jaar)128 Vervolging 5.1 Inleiding 5.2 Werkwijze van het OM  5.2.1 Richtlijnen 5.3 Achtergrond van de cijfers  5.3.1 Gehanteerde definitie van mensenhandel 5.3.2 Beperkingen aan de data 5.4 Ingeschreven zaken bij het OM 5.4.1 Aantal zaken en aard van de zaken 5.4.2 Inschrijving bij het OM op regionaal niveau 5.4.3 Minderjarige slachtoffers 5.5 Afgehandelde zaken door het OM 5.5.1 Aantal zaken en aard van de zaken 5.5.2 Door het OM afgehandelde zaken naar afhandeling 5.6 Conclusie 

129 130 130 130 131 131 132 133 133 136 138 139 139 141 145

Het verhaal van Amir (20 jaar)147

6 Berechting in eerste aanleg 6.1 Inleiding 6.2 Het strafproces 6.3 Achtergrond van de cijfers 6.3.1 Gehanteerde definitie van mensenhandel 6.3.2 Beperkingen aan de data  6.4 In eerste aanleg afgedane zaken 6.4.1 Aantal zaken en aard van de zaken 6.4.2 Type afdoening 6.5 Opgelegde straffen en maatregelen  6.5.1 Soort opgelegde hoofdstraffen 6.5.2 Duur van de opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen 6.5.3 Opgelegde maatregelen en bijkomende straffen 6.6 Doorlooptijden 6.7 Conclusie casus 5

112 114 114 115 115 116 119 121 123 125

148 149 149 150 150 151 152 152 156 158 158 160 162 164 165

Het verhaal van Yoeri (30 jaar)167

5

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

7

casus 6

Resocialisatie 7.1 Inleiding 7.2 Toezicht door de reclassering 7.3 Achtergrond van de cijfers 7.3.1 Gehanteerde definitie mensenhandel 7.3.2 Beperkingen aan de data 7.4 Toezichten 7.4.1 Aantal toezichten en aard van de toezichten 7.4.2 Justitiële kaders 7.4.3 Bijzondere voorwaarden 7.4.4 Reden beëindiging van een toezicht 7.5 Conclusie

168 169 169 171 171 172 172 172 175 176 178 179

Het verhaal van Michel (16 jaar) 182

8 Persoons-kenmerken 8.1 Inleiding 8.2 Achtergrond van de cijfers 8.2.1 Gehanteerde definitie van mensenhandel 8.2.2 Beperkingen aan de data 8.3 Geslacht 8.4 Leeftijd 8.5 Herkomst 8.6 Conclusie

183 184 184 184 185 185 187 190 193

9 Conclusie en aanbevelingen 9.1 Aard en omvang van de groep daders in de strafrechtketen 9.1.1 Aard 9.1.2 Omvang 9.2 Integrale aanpak van mensenhandel 9.3 Aanbevelingen 9.3.1 Onvoldoende bekend over voorkomen van daderschap 9.3.1.1 Aandacht voor preventie van nieuw daderschap 9.3.1.2 Zorg voor inzicht in effectiviteit resocialisatie 9.3.2 Pak arbeidsuitbuiting gericht aan

195 197 197 202 205 211 211 211 212 213

Slotwoord215 Literatuurlijst218 Bijlagen222 B1 Onderzoeksverantwoording 223 B2 Bijlagetabellen 240

6

Managementsamenvatting

Managementsamenvatting

Mensenhandel is een zeer ernstig delict. Het heeft grote effecten op het leven van slachtoffers. Toch vindt uitbuiting iedere dag plaats. De Nationaal Rapporteur brengt periodiek zowel een dadermonitor als een slachtoffermonitor mensenhandel uit. De aanpak van daders is namelijk onlosmakelijk verbonden met de bescherming van slachtoffers. De Dadermonitor en Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019 geven samen een zo volledig mogelijk beeld van de aard, omvang en aanpak van mensenhandel. Met dit periodieke inzicht wil de Nationaal Rapporteur het lerend vermogen stimuleren van alle betrokkenen in de aanpak. En daarmee een bijdrage leveren aan de aanpak van daders en de bescherming van slachtoffers. Deze dadermonitor geeft inzicht in het aantal daders van de verschillende vormen van mensenhandel in de fasen van de strafrechtelijke aanpak in de periode 2015-2019 (Hoofdstuk 3 t/m 7). Daarnaast geeft de monitor een overzicht van recente ontwikkelingen in de aanpak van mensenhandel (Hoofdstuk 2). En een beeld van de persoonskenmerken van daders (Hoofdstuk 8). Impact COVID-19 op mensenhandel De Nationaal Rapporteur staat in deze monitor ook stil bij de impact die COVID-19 sinds begin 2020 heeft op mensenhandel als fenomeen en op de aanpak daarvan. Zo heeft de pandemie bepaalde factoren aan het licht gebracht die samen kunnen hangen met uitbuiting van kwetsbare werkenden.

Ook is het zeer waarschijnlijk dat de vraag naar en het aanbod van seks elkaar nu treffen op minder zichtbare locaties, zoals online. Verschillende organisaties signaleren toenames van onder andere online seksueel misbruik, sextortion (afpersing met naaktbeelden), en grooming (digitaal kinderlokken). Om de juiste maatregelen te kunnen treffen is verscherpt zicht op zowel nationaal als lokaal niveau cruciaal. Met verhoogde aandacht blijft de Nationaal Rapporteur de gevolgen van de COVID-19-pandemie volgen.

Zicht op aantal daders mensenhandel in Nederland De Nationaal Rapporteur monitort de omvang van daderschap van mensenhandel in de verschillende fasen van de strafrechtketen. Daaruit volgen een aantal bevindingen. Onbekend hoe vaak daderschap voorkomt Er is geen zicht op het totale aantal daders van de vier mensenhandelvormen in Nederland. Dit bemoeilijkt het monitoren van de (strafrechtelijke) aanpak. Volgens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (JenV) bestaan er geen betrouwbare methoden voor een schatting van de daderprevalentie. De Nationaal Rapporteur ziet nog aanknopingspunten voor een haalbaarheidsonderzoek naar een schatting van het aantal mogelijke daders. Hij gaat hierover graag opnieuw met de staatssecretaris in gesprek. Minder verdachten in beeld Het jaarlijks aantal incidenten van mensenhandel dat de politie signaleert, stijgt in de periode 2015-2019. In totaal signaleerde de politie 3.420 incidenten, met gemiddeld 200 verdachten per jaar. Dat de politie meer signaleert lijkt positief, maar het aantal verdachten dat de politie identificeert neemt af: van 285 verdachten in 2016 naar 170 in 2019. Dat is opmerkelijk. Naast het aantal incidenten, steeg namelijk de afgelopen jaren ook het aantal gesignaleerde slachtoffers en het percentage incidenten waarvan aangifte is gedaan. De daling van het aantal verdachten in beeld bij de politie is zorgwekkend.

Om daders strafrechtelijk aan te kunnen pakken, moeten zij wel als verdachte gesignaleerd worden. OM seponeert vaker Opsporingsinstanties leveren jaarlijks gemiddeld 180 verdachten aan bij het Openbaar Ministerie (OM). Ook dit aantal ligt in recente jaren een stuk lager dan in de jaren daarvoor. In 2019

9

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

gaat het om 153 verdachten. Vervolgens brengt het OM in de periode 2015-2019 gemiddeld 60% van de ingeschreven zaken voor de rechter. Dat betekent dat een groot aantal zaken wordt geseponeerd. Meestal doet het OM dit vanwege gebrek aan bewijs. Dit aantal technische sepots neemt toe. Eindigde in 2016 zo’n 27% van de zaken in een technisch sepot, in 2019 is dit maar liefst 41%. Het zou goed zijn als het OM op basis van de dossiers onderzoekt waarom zaken steeds vaker tot een sepot leiden. Minder zaken voor de rechter, wel meer straffen Ook het aantal daders dat de rechter jaarlijks veroordeelt voor mensenhandel daalt. In 2015 ging het om 187 zaken en in 2019 om nog maar 101 zaken. Dit is een logisch gevolg van de daling van het aantal gesignaleerde, opgespoorde en gedagvaarde verdachten. In de zaken die tot berechting komen, legt de rechter sinds 2018 vaker een veroordeling op dan in eerdere jaren. De rechter straft het overgrote deel van de daders (90%) met een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Ook is de gemiddelde duur van de straf langer geworden in deze periode. Resocialisatie blijft achter en recidive is onbekend Deze straffen geven de rechter een juridische grondslag om een toezicht op te leggen. Toch blijft het aantal toezichten ver achter in de periode 2015-2019.

Het gaat jaarlijks om zo’n 25 unieke daders ten opzichte van gemiddeld minstens 85 daders die zijn veroordeeld tot een onvoorwaardelijke of deels voorwaardelijke vrijheidsstraf. Over hoe vaak daders van mensenhandel opnieuw de fout in gaan zijn geen gegevens bekend. Zo kan niet worden onderzocht hoe effectief de strafrechtelijke aanpak is in een van de belangrijkste doelen van de integrale aanpak: het voorkomen van mensenhandel, in de vorm van herhaald daderschap. De aanbeveling van de Nationaal Rapporteur hierover in de vorige dadermonitor is nog niet opgevolgd. De Nationaal Rapporteur benadrukt daarom nogmaals de relevantie van een studie naar recidive.

Zicht op daderschap per vorm van mensenhandel Mensenhandel is een complex delict. De variatie in daders en betrokken instanties in de aanpak is groot. Daarom brengt de Nationaal Rapporteur ook het daderschap van de verschillende vormen van mensenhandel in kaart. Binnenlandse uitbuiting: daders zijn het jongst De meeste daders in Nederland maken zich schuldig aan binnenlandse seksuele uitbuiting: ongeveer de helft. Zij zijn gemiddeld ook het jongst: een op de drie is jonger dan 23 jaar op het moment van plegen. Dat zij al op jonge leeftijd zo’n ernstig misdrijf plegen, maakt de behoefte aan meer kennis over de achtergrond van deze daders urgent. Het valt niet uit te sluiten dat deze daders te maken hebben met multiproblematiek. Net zoals de jonge slachtoffers van binnenlandse seksuele uitbuiting. Grensoverschrijdende seksuele uitbuiting: minder verdachten Iets meer dan een derde van de daders in de strafrechtketen maakt zich schuldig aan grensoverschrijdende seksuele uitbuiting. Veel vaker dan bij andere vormen van mensenhandel komen de daders uit landen van de Europese Economische Ruimte, vooral Hongarije, Roemenië en Bulgarije. Het aantal opsporingsonderzoeken naar grensoverschrijdende seksuele uitbuiting neemt in de periode 2015-2019 af. Ook worden er minder verdachten gedagvaard en berecht.

Opmerkelijk, omdat uit de meest recente slachtoffermonitor mensenhandel blijkt dat het aan-

10

Managementsamenvatting

tal vermoedelijke slachtoffers van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting in 2019 juist enorm is toegenomen. Arbeidsuitbuiting: aanpak blijft achter De gegevens over daders van arbeidsuitbuiting zijn beperkt, vooral in de fasen van signalering en opsporing. Vanaf de fase van dagvaarding valt op dat het aandeel daders van arbeidsuitbuiting steeds verder afneemt. Van 11% van de gedagvaarde daders tot 6% van de daders bestraft met een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Daders van arbeidsuitbuiting worden dus relatief minder vaak veroordeeld en krijgen relatief minder vaak een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Verder is de doorlooptijd van zaken van arbeidsuitbuiting een stuk langer dan andere mensenhandelzaken. Uit de vorige dadermonitor bleek al dat het berechten van arbeidsuitbuiting complex is. De uitleg in het wetboek van strafrecht is niet zo duidelijk als die van seksuele uitbuiting. En de jurisprudentie geeft geen duidelijk antwoord op de vraag waar ernstige benadeling ophoudt, en mensenhandel begint. Dit heeft gevolgen voor de slachtoffers als het gaat om bescherming, opvang en ondersteuning. De uitbraak van COVID-19 heeft dit probleem opnieuw blootgelegd. Criminele uitbuiting: moeilijk te herkennen Zo’n 5% à 9% van de daders in de strafrechtketen is dader van criminele uitbuiting. Zij zijn, na daders van binnenlandse seksuele uitbuiting, gemiddeld het jongst.

In de periode 2015-2019 is het aantal gesignaleerde incidenten van criminele uitbuiting toegenomen. In 2019 is dit aantal zelfs verviervoudigd ten opzichte van 2018. Er komt steeds meer aandacht en kennis voor de signalering van criminele uitbuiting, bijvoorbeeld in opleidingen en training van eerstelijnsmedewerkers van de politie. Belangrijk, want het gaat hier om ernstige problematiek. Denk aan verbanden met andere vormen van criminaliteit, zoals drugssmokkel of drugsproductie. Ook is de problematiek moeilijk te herkennen; slachtoffers worden in eerste instantie vaak aangezien voor daders.

Zorgen over de aanpak De aanpak van mensenhandel staat bij veel partijen op de agenda. Zowel internationaal als nationaal en lokaal. Dat is positief. Op basis van de bevindingen in deze monitor heeft de Nationaal Rapporteur echter een aantal zorgen over hoe de aanpak van mensenhandel aansluit op het fenomeen. Effectmeting en monitoring krijgen nog onvoldoende vorm De intentie is uitgesproken om de (strafrechtelijke) aanpak van mensenhandel te intensiveren. Dit staat in het interdepartementale programma Samen tegen mensenhandel en in de Veiligheidsagenda 2019-2022 die het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), het OM en de politie hebben samengesteld. De cijfermatige doelstelling in de Veiligheidsagenda is een jaarlijkse toename van het aantal verdachten van mensenhandel dat de politie aanmeldt bij het OM. Uit deze monitor blijkt dat het beoogde streefcijfer niet wordt gehaald in het eerste jaar van de Veiligheidsagenda. Dit ondanks de vele ontplooide initiatieven en de aanzienlijke investering in de strafrechtelijke aanpak. De Nationaal Rapporteur juicht intensivering van de aanpak van mensenhandel zeker toe. Streefcijfers kunnen daarbij een belangrijk middel zijn, maar geven mogelijk geen volledig beeld. Intensivering is namelijk op veel verschillende manieren te meten.

Het is belangrijk dat het ministerie van JenV, de politie en het OM analyseren wat er nodig is om de streefcijfers van de Veiligheidsagenda wel te halen. De Nationaal Rapporteur spoort deze partijen aan om de intensiveringsambitie onderdeel uit te laten maken van een breder kader van effectmeting. Vanuit de te bereiken maatschappelijke impact moet duidelijk worden

11

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

gemaakt welke verschillende doelstellingen daaraan kunnen bijdragen. En welke activiteiten daarvoor moeten worden ingezet, en hoe die vervolgens kunnen worden gemeten. Activiteiten kunnen zijn het opsporen en vervolgen van verdachten, maar ook het vroeg ingrijpen waardoor een uitbuitingssituatie wordt voorkomen. Of het doorverwijzen van slachtoffers naar zorg- en hulpverleningsinstanties. Een dergelijk kader draagt bij aan een systeem van (zelf )monitoring voor organisaties in de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel. Inzicht op lokaal niveau beperkt Het zicht op slachtoffers en daders van mensenhandel op lokaal niveau ontbreekt nog grotendeels. Al zijn er wel enkele goede initiatieven. Het valt op dat er veel regionale verschillen bestaan in de doorstroom van daders in de strafrechtketen. Dat geldt ook voor de relatie tussen de grootte van de gemeente en de lokale signalering van mensenhandel door de politie. Het is belangrijk dat er meer inzicht komt in hoe mensenhandel regionaal en lokaal voorkomt. Dit is nodig om ook op decentraal niveau de integrale aanpak van mensenhandel vorm te geven. Daarvoor is duurzame politieke en bestuurlijke aandacht nodig. Ook ligt hier een rol voor de Regionale Informatie- en Expertise Centra, de (nog op te richten) regionale tafels mensenhandel en de Zorg- en Veiligheidshuizen.

Meer aandacht nodig voor preventie Daarnaast zijn er in de aanpak weinig initiatieven om slachtofferschap of daderschap te voorkomen. Dit terwijl uit de cijfers blijkt dat zowel daders als slachtoffers van mensenhandel relatief jong zijn. Vooral daders van binnenlandse seksuele uitbuiting en criminele uitbuiting. Ook is bij deze daders vaak sprake van andere ernstige delicten, zoals andere vormen van ondermijnende criminaliteit en seksueel geweld. Slachtoffer- en daderschap kunnen bovendien in elkaar overlopen. Achter jong dader- en slachtofferschap kunnen verschillende vormen van complexe persoonlijke problematiek schuilgaan. Dit kwam ook naar voren in een casuïstiekonderzoek van de Nationaal Rapporteur naar jonge slachtoffers van seksueel geweld en uitbuiting in Amsterdam. Het is ontwrichtend voor hun ontwikkeling en toekomst, als jongeren verzeild raken in deze vormen van uitbuiting; of dat nu is als dader of als slachtoffer. Daarom moet alles op alles worden gezet om te voorkomen dat het zo ver komt. In de Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019 riep de Nationaal Rapporteur op prioriteit te geven aan jongeren in de aanpak van mensenhandel. In dit rapport roept de Nationaal Rapporteur op tot het creëren van inzicht in de risicofactoren en de achterliggende problematiek van jonge (potentiële) daders.

Wat maakt hen kwetsbaar? Die kennis moet vervolgens worden ingezet om daderschap te voorkomen. Dit leidt tot de volgende aanbeveling:

AANBEVELING 1 Zet gericht in op het voorkomen van daderschap van mensenhandel, specifiek onder jongeren Onderzoek nodig naar effectieve resocialisatie Uit de cijfers blijkt dat er bij de reclassering relatief weinig toezichten zijn ingestroomd voor daders van mensenhandel. Resocialisatie is belangrijk om te voorkomen dat daders opnieuw de fout in gaan. En daarmee ook in het voorkomen van (herhaald) slachtofferschap. De daders van een ernstig delict als mensenhandel zijn relatief jong. Een aanpak die aansluit bij deze specifieke groep daders is belangrijk voor een geslaagde resocialisatie. Daarom concludeert de

12

Managementsamenvatting

Nationaal Rapporteur dat er meer kennis moet komen over de aard van deze daders, de problematiek die daarachter schuilgaat, en wat voor hulp en begeleiding het beste bij hen past. Dit inzicht moet er niet alleen op nationaal niveau komen, maar ook op regionaal en lokaal niveau. Daarom doet de Nationaal Rapporteur de volgende aanbeveling:

AANBEVELING 2 Onderzoek of de aanpak van resocialisatie aansluit bij de daders van mensenhandel om herhaald daderschap te voorkomen Arbeidsuitbuiting gericht aanpakken Het is bekend dat zich aan de onderkant van de Nederlandse arbeidsmarkt een grote groep kwetsbare werkenden bevindt. En dat zij regelmatig worden geconfronteerd met grove misstanden. Dat blijkt opnieuw tijdens de COVID-19-uitbraak. Het is echter onduidelijk hoe vaak misstanden de vorm van arbeidsuitbuiting aannemen. Dit komt vooral doordat de reikwijdte van arbeidsuitbuiting in strafrechtelijke zin nog niet helder is. Er bestaat wel een redelijk beeld van de mechanismen die werknemers en sectoren kwetsbaar maken voor misstanden zoals uitbuiting. Het is de vraag of die kennis voldoende wordt benut om slachtoffers en daders van arbeidsuitbuiting te identificeren. Er moet op lokaal niveau worden geïnventariseerd welke sectoren en werknemers extra kwetsbaar zijn voor uitbuiting. En op basis daarvan moet arbeidsuitbuiting proactief aangepakt worden, waarbij het doorbreken van afhankelijkheden en de verdienmodellen die ten grondslag liggen aan arbeidsuitbuiting voorop staan. Daarom doet de Nationaal Rapporteur de volgende aanbeveling:

AANBEVELING 3 Inventariseer kwetsbare sectoren en werknemers op lokaal niveau om aanpak arbeidsuitbuiting te sturen

13

Voorwoord Amir (20) biedt naaktfoto’s van zijn vriendin Elif (16) te koop aan. Ook plaatst hij online seksadvertenties voor een andere vrouw, Kaylee (32). Hij mishandelt haar en bepaalt alles wat ze doet. Ze moet seks hebben met mannen zonder condoom, ook als zij ongesteld is. Elif doet aangifte en krijgt een schadever­ goeding. Kaylee doet nooit aangifte. Amir krijgt 32 maanden gevangenisstraf.

Voorwoord

Daders van mensenhandel zijn vaak jongvolwassenen zoals bovenstaande casus, die in deze dadermonitor uitgebreid beschreven staat, illustreert. Daar maak ik me grote zorgen over. Het feit dat niet alleen doorgewinterde criminele organisaties zich schuldig maken aan uitbuiting, maar ook jongeren, nauwelijks nog volwassen, doet bij mijn alle alarmbellen afgaan. Wat maakt dat zulke jonge mensen zulke mensonterende criminele feiten plegen? Niet alleen in de dadermonitor die voor u ligt, komen we jonge daders tegen. Deze ontwikkeling werd ook in de vorige dadermonitor, over de periode 2013-2017, zichtbaar. In de Slachtoffermonitor mensenhandel, die in oktober 2020 uitkwam, sprak ik mijn zorg uit over de kwetsbaarheid van jonge slachtoffers. Het casuïstiekonderzoek naar seksueel geweld tegen jonge vrouwen in Amsterdam (‘Vertrouwen in Veerkracht’, eveneens gepubliceerd in oktober 2020) liet een al even verontrustend beeld zien: deze jonge vrouwen en meisjes staan nog aan het begin van hun leven. Het grote belang van de bescherming van onze jeugd spat voor mij van deze onderzoeken af. Want mensenhandel is ondermijning pur sang. Het maakt mensen ondergeschikt aan een verdienmodel of aan macht, en doorkruist gezond participeren in onze maatschappij. Daarmee heeft het een structureel ontregelend effect op een mensenleven.

We moeten daarom alles op alles zetten om mensenhandel waar mogelijk te voorkomen en aan te pakken. Zeker wanneer het jonge mensen betreft, die nog een hele toekomst voor zich hebben. Voor het eerst hebben we in deze dadermonitor ook cijfers van de reclassering kunnen analyseren. Deze cijfers zijn belangrijk omdat ze inzicht geven in geven het toezicht op daders van mensenhandel en of met toezicht herhaald dader- en slachtofferschap kan worden voorkomen. Dit is van grote waarde; immers zonder daders zijn er geen slachtoffers. Naast de jonge leeftijd van de daders en slachtoffers, maak ik mij ook over arbeidsuitbuiting grote zorgen. Hoe wijdverbreid misstanden op de Nederlandse arbeidsmarkt zijn, was al bekend. De COVID-19-pandemie heeft dat nog zichtbaarder gemaakt. De aanpak van deze misstanden blijft echter in gebreke. De vraag waar ernstige benadeling ophoudt en mensenhandel begint, maakt berechting complex en de jurisprudentie is nog in ontwikkeling. In deze dadermonitor constateer ik dat er nog weinig veroordelingen zijn voor arbeidsuitbuiting. Dat is zorgelijk, gezien het aantal meldingen van arbeidsuitbuiting en de grote groep kwetsbare mensen op de arbeidsmarkt. In dit rapport analyseer ik de aard en omvang van daders van mensenhandel.

Naast cijfers, geef ik in deze dadermonitor een overzicht van het beleid in de strafrechtketen zoals dat op dit moment in Nederland gestalte krijgt. Deze monitor heeft daarmee het doel het inzicht in mensenhandel en de effectiviteit van het beleid te vergroten. Zodat we de slachtoffers kunnen beschermen en de daders kunnen stoppen. De Dadermonitor mensenhandel had niet tot stand kunnen komen zonder de hulp van vele organisaties. Ik dank in het bijzonder het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Reclassering en het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) voor het leveren van de data. Ook wil ik de medewerkers van mijn bureau bedanken voor hun inzet en vasthoudendheid bij de totstandkoming van dit rapport. Herman Bolhaar Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen

15

Gebruikte afkortingen

3RO AICE Amv ANOVA APM Art. AU AVG AVIM Benelux BES BL-SU BRP BVH BZK CBS CCV CKM COA CoMensha CU DIGW DJI DT&V EMM ET EU FIU FP FPT GBM GGZ GO-SU GRETA IBP ILT IND IRIS ISZW ISZW-DO JenV KMar

16

Drie reclasseringsorganisaties Administratie- en Informatie Centrum voor de Executieketen Alleenstaande minderjarige vreemdelingen Variantieanalyse Analyse Proeftuin Migratieketen Artikel Arbeidsuitbuiting Algemene Verordening Gegevensbescherming Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel België, Nederland en Luxemburg Bonaire, Sint Eustatius, Saba Binnenlandse seksuele uitbuiting Basisregistratie Personen Basisvoorziening Handhaving Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centraal Bureau voor de Statistiek Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel Centraal Orgaan opvang asielzoekers Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel Criminele uitbuiting Domeinoverstijgende Informatiegestuurde Werkwijze Dienst Justitiële Inrichtingen Dienst Terugkeer & Vertrek Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel Elektronisch Toezicht Europese Unie Financial Intelligence Unit-Nederland Functioneel Parket Forensisch Psychiatrisch Toezicht Gedragsbeïnvloedende maatregel Geestelijke gezondheidszorg Grensoverschrijdende seksuele uitbuiting Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings Interbestuurlijk programma Inspectie Leefomgeving en Transport Immigratie- en Naturalisatiedienst Integraal Reclassering Informatiesysteem Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid –

Directie Opsporing Justitie en Veiligheid Koninklijke Marechaussee

Gebruikte afkortingen

LCC LE LIEC LOVS LP Lvb Mbo MFL N/n NVWA OHCHR OICM OM OSINT OVSE PDCA PIJ PP RIEC RNI RPU SD SIBa Sr SSA SVB SZW TAT Tbs TIP UvA VNG VROS VWS WODC Wpg Wrs Wwft

17

Landelijk Coördinatiecentrum Landelijke Eenheid Landelijk Informatie en Expertise Centrum Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht Landelijk Parket Licht verstandelijke beperking Middelbaar beroepsonderwijs Mensenhandel Field Lab Aantal (number) Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit Office of the High Commissioner for Human Rights Operationeel Informatiecentrum Cluster Mensenhandel Openbaar Ministerie Open Source Intelligence Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Plan, Do, Check, Act Plaatsing in een inrichting voor jeugdigen Penitentiair Programma Regionaal Informatie en Expertise Centrum Registratie Niet-Ingezetenen Regeling Partieel Uittreden Standaarddeviatie Statistische Informatie en Beleidsanalyse Wetboek van Strafrecht Risicotaxatie-instrument Static/Stable/Acute Sociale Verzekeringsbank Sociale Zaken en Werkgelegenheid Tech Against Trafficking Terbeschikkingstelling Trafficking in Persons Universiteit van Amsterdam Vereniging van Nederlandse Gemeenten Verwijzingsindex Recherche Onderzoeken en Subjecten Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Wet politiegegevens Wet regulering sekswerk Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme

Lijst van figuren

Figuur 1

Gemiddeld aantal daders van mensenhandel in de strafrechtketen, per jaar (2015-2019)

20

Figuur 1.1

De integrale aanpak

26

Figuur 3.1

Aantal geregistreerde incidenten, slachtoffers en verdachten, per jaar 2015-2019 (N=3.420 incidenten, N=3.225 slachtoffers, en N=1.090 verdachten) Aantal incidenten naar vorm van uitbuiting, per jaar 2015-2019 (N=3.420) Aard van de overige feiten naast mensenhandel in de incidenten, periode 2015-2019 Aantal geregistreerde incidenten naar regionale politie-eenheid, per uitbuitingsvorm en per jaar 2015-2019 (N=3.420) Pleeggemeente van door de politie geregistreerde mensenhandelincidenten, naar categorie van aantal incidenten, periode 2015-2019 (N=355) Aantal geregistreerde incidenten in tien gemeenten per jaar, gemiddeld en gemiddeld per tienduizend inwoners Aantal geregistreerde incidenten naar doen van aangifte, per uitbuitingsvormen per jaar 2015-2019 (N=3.420) Persoonskenmerken van de geregistreerde slachtoffers bij mensenhandelincidenten naar uitbuitingsvorm, periode 2015-2019 (N=2.40)

Figuur 3.2 Tabel 3.1 Figuur 3.3 Figuur 3.4 Tabel 3.2 Figuur 3.5 Tabel 3.3

Figuur 4.1 Figuur 4.2 Figuur 4.3 Figuur 4.4

Figuur 5.1 Figuur 5.2 Figuur 5.3 Figuur 5.4 Figuur 5.5 Figuur 5.6 Tabel 5.1 Figuur 6.1

Aantal gestarte opsporingsonderzoeken en de hierbij betrokken personen, per jaar 2015-2019 (N=954 opsporingsonderzoeken, N=2.182 betrokken personen) Aantal opsporingsonderzoeken naar mensenhandelvorm, per jaar 2015-2019 (N=954) Opsporingsonderzoeken naar opsporingsinstantie, per mensenhandelvorm en per jaar 2015-2019 (N=954) Opsporingsonderzoeken van de politie naar politie-eenheid, per mensenhandelvorm en per jaar 2015-2019 (N=881) Het jaarlijks aantal bij het OM ingeschreven mensenhandelzaken, per jaar 2008-2019 (N=900 (2015-2019)) Bij het OM ingeschreven mensenhandelzaken naar uitbuitingsvorm, per jaar 2015-2019 (N=900)  Bij het OM ingeschreven mensenhandelzaken naar parket, periode 2015-2019 (N=900)  Bij het OM ingeschreven mensenhandelzaken met een minderjarig slachtoffer naar uitbuitingsvorm, per jaar 2015-2019 (n=199)  Door het OM afgehandelde mensenhandelzaken naar uitbuitingsvorm, per jaar 2015-2019 (N=1.044 (totaal), N=1.004 (inhoudelijk))  Inhoudelijke afhandelingen door het OM van de mensenhandelzaken naar uitbuitingsvorm, per jaar 2015-2019 (N=1.004)  Sepotgronden, periode 2015-2019 (n=364) Het aantal in eerste aanleg afgedane zaken naar mensenhandelvorm, per jaar 2015-2019 (N=721)

18

93 96 97 101 103 104 105 106

117 120 122 124

133 135 136 138 139 141 143

152

Lijst van figuren

Figuur 6.2 Andere strafbare feiten naast mensenhandel bij de in eerste aanleg afgedane zaken, per mensenhandelvorm en per jaar 2015-2019 (N=721) Tabel 6.1 Aard van de strafbare feiten naast mensenhandel in de in eerste aanleg afgedane zaken naar mensenhandelvorm, periode 2015-2019 Figuur 6.3 Einduitspraken van de in eerste aanleg afgedane zaken, per mensenhandelvorm en per jaar 2015-2019 (N=721) Figuur 6.4 Zwaarst opgelegde hoofdstraffen, per mensenhandelvorm en per jaar 2015-2019 (n=464) Figuur 6.5 Duur van de onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen voor mensenhandel, per mensenhandelvorm en per jaar 2015-2019 (n=426) Figuur 6.6 De gemiddelde duur van de onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen in dagen, per mensenhandelvorm, en per jaar 2015-2019 (n=426) Tabel 6.2 Opgelegde maatregelen en bijkomende straffen in de zaken die in eerste aanleg tot een veroordeling met strafoplegging voor mensenhandel hebben geleid 2015-2019 (n=465) Figuur 7.1 Aantal ingestroomde reclasseringstoezichten, per jaar 2015-2019 (N=157) Figuur 7.2 Aantal beëindigde reclasseringstoezichten uitgesplitst naar mensenhandelvorm, per jaar 2015-2019 (N=143) Figuur 7.3 Justitieel kader bij de start van het toezicht, totaal 2015-2019 (N=143) Figuur 7.4 Opgelegde bijzondere voorwaarden, totaal 2015-2019 (N=143) Figuur 7.5 Beëindiging toezicht naar reden beëindiging, per jaar 2015-2019 (N=143) Figuur 8.1 De

geslachtsverdeling van daders van mensenhandel in de strafrechtketen, per vorm van mensenhandel, periode 2015-2019 Tabel 8.1 Gemiddelde leeftijd van daders van mensenhandel in de strafrechtketen, per vorm van mensenhandel, periode 2015-2019 Figuur 8.2 De leeftijdsverdeling van daders van mensenhandel in de strafrechtketen, per vorm van mensenhandel, periode 2015-2019 Tabel 8.2 Top-5 geboortelanden van gedagvaarde daders van mensenhandel, per vorm van mensenhandel, periode 2015-2019 Figuur 8.3 De herkomstregio’s van daders van mensenhandel in de strafrechtketen, per vorm van mensenhandel, periode 2015-2019 Tabel B1.1 Geselecteerde feitcodes Tabel B1.2 Indeling in justitiële kaders Tabel B2.1 Pleeggemeente van door de politie geregistreerde mensenhandelincidenten, naar categorie van aantal incidenten, periode 2015-2019 (N=355)  Tabel B2.2 Geboortelanden van de verdachten van mensenhandel die gedagvaard zijn in de periode 2015-2019, per mensenhandelvorm (N=721)

19

154 155 157 159 160 161

163 172 174 176 177 179

186 187 189 191 192 224 232 240 248

Figuur 1 Gemiddeld aantal daders van mensenhandel in de strafrechtketen, per jaar (2015-2019) Zie bijlage B1.8 voor de verantwoording van deze cijfers. PREVALENTIE ONBEKEND

BEGIN STRAFRECHTELIJKE AANPAK SIGNALERING >200

OPSPORING >180

60%

*

DAGVAARDING 145

65-70% ** VEROORDELING ≈95-105

90% ONVOORWAARDELIJKE VRIJHEIDSSTRAF >85 gemiddelde duur van 1 jaar en 8 maanden

RESOCIALISATIE 25

EINDE STRAFRECHTELIJKE AANPAK RECIDIVE ONBEKEND

* Dit percentage komt niet overeen met de verhouding tussen het aantal daders bij opsporing (ruim 180) en bij dagvaarding (ongeveer 145). Dit komt omdat deze absolute aantallen betrekking hebben twee verschillende cohorten en dus niet tegen elkaar kunnen worden afgezet. ** Het precieze percentage is niet bekend, omdat niet bij alle mensenhandelzaken die tot een veroordeling hebben geleid uit de registratie blijkt of mensenhandel bewezen is verklaard.

20

Figuur 1

21%

46%

33% *

BEGIN STRAFRECHTELIJKE AANPAK 84%

7%**

47%

39%

48%

34%

53%

9%**

11%

34%

53%

9%

36%

84%

EINDE STRAFRECHTELIJKE AANPAK

5%

7%

8%

6%

6%

5%

14%

2%

MENSENHANDELVORMEN: binnenlandse seksuele uitbuiting grensoverschrijdende seksuele uitbuiting arbeidsuitbuiting criminele uitbuiting 10 daders van mensenhandel onbekend aantal daders van mensenhandel

* Deze verdeling is onbekend, de weergegeven verdeling geldt voor de slachtofferpopulatie. ** Deze percentages zijn onderschattingen.

21

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

1 Inleiding Mensenhandel is een ernstig delict, dat ontwrichtende effecten heeft op het leven en het welzijn van slachtof­ fers. Het delict kent verschillende verschijningsvormen: het kan gaan om (binnenlandse of grensoverschrijdende) seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en/of criminele uitbuiting. Om maximale bescherming te bieden aan slachtoffers is een integrale aanpak noodzakelijk. De Nationaal Rapporteur onderzoekt de aard en omvang van mensenhandel in Nederland. Op basis van deze informatie doet de Nationaal Rapporteur aanbevelingen om de aanpak te verbeteren.

22

Inleiding

Mensenhandel is een ernstige aantasting van de waardigheid en integriteit van de mens en een inbreuk op de persoonlijke vrijheid. Iedereen kan slachtoffer worden van mensenhandel en het delict reikt over de landsgrenzen. Uitbuiting in mensonterende omstandigheden vindt iedere dag plaats. In Nederland zijn er jaarlijks tussen de 5.000 en 7.500 vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel.1 Het gaat om zowel kinderen als volwassenen en om zowel mannen als vrouwen, die worden uitgebuit of daarvoor worden geronseld. Mensenhandel gaat gepaard met dwang. Er wordt misbruik gemaakt van de kwetsbaarheid van slachtoffers of geweld en dreiging gebruikt.2 Slachtoffer worden van mensenhandel kan op korte en lange termijn ontwrichtende effecten hebben. Het kan leiden tot grote psychologische, sociale en fysieke problemen.3 Bovendien lopen slachtoffers risico op herhaald slachtofferschap.4 Om mensenhandel aan te pakken en slachtoffers te beschermen moet daderschap worden voorkomen, gestopt en bestraft en moeten daders worden geresocialiseerd. Daarvoor is een uiterste inspanning nodig van iedereen in de directe en indirecte omgeving van slachtoffers: overheden, professionals in de zorg, het onderwijs, het veiligheidsdomein, maar ook burgers. Een belangrijke verantwoordelijkheid voor de bescherming van slachtoffers van mensenhandel ligt bij de landelijke en decentrale overheden.

Dit ligt vast in internationale verdragen. De aanpak van mensenhandel in Nederland is grotendeels geworteld in internationale rechtsinstrumenten. Zo verplichten internationale verdragen en Europese richtlijnen de Nederlandse overheid tot het voeren van effectief en uniform beleid om mensenhandel tegen te gaan en slachtoffers te beschermen.5 De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen rapporteert over de aard en omvang van mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen in Nederland en adviseert de regering over de aanpak van deze problematiek. Dit is een wettelijk vastgelegde taak.6 De Nationaal Rapporteur geeft onder andere invulling aan deze taak door jaarlijks monitors uit te brengen op beide thema’s.

1.1 Doel van de monitors Om maximale bescherming te bieden aan slachtoffers van mensenhandel is een duurzame, integrale aanpak noodzakelijk. Om te weten of de aanpak daadwerkelijk effect heeft op het voorkomen en bestrijden van mensenhandel is continu zicht op zowel het fenomeen als de aanpak nodig. De Nationaal Rapporteur doet daarom doorlopend onderzoek naar de aard en omvang van mensenhandel en brengt recente ontwikkelingen in de integrale aanpak in kaart.

1 2 3 4 5

6

23

Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), §2.2 en §3.8; UNODC & Dutch National Rapporteur, 2017. Cho et al., 2018; Milam et al., 2017. Cannon et al., 2018; Dell et al., 2019; Richards, 2014. Jobe, 2010. Deze internationale regelingen zijn het Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad (New York, 15 november 2000), Trb. 2001, 69 en 2004, 35 (VN-Palermo Protocol), het Verdrag van Warschau en Richtlijn 2011/36/ EU van het Europees Parlement en de Raad inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van het Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad van 5 april 2011 (EU-Richtlijn mensenhandel). Wet Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen.

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

Dit doet de Nationaal Rapporteur door gegevens, kennis en signalen bij elkaar te brengen, te analyseren, en daarmee inzichtelijk te maken hoe de aanpak mogelijk kan worden verbeterd. Hierover rapporteert de Nationaal Rapporteur in slachtoffer- en dadermonitors. In de monitors wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de nationale overheid, decentrale overheden en uitvoerende organisaties er samen in slagen een adequate bescherming van slachtoffers van mensenhandel te waarborgen. Hierbij hoort ook de strafrechtelijke aanpak van daders. Zonder daders zijn er immers geen slachtoffers. De monitors samen geven een zo volledig mogelijk beeld van de integrale aanpak. Dit kan leiden tot aanknopingspunten om de aanpak te verbeteren. Met periodiek inzicht in de voortgang en aanbevelingen voor verbetering van de aanpak, draagt de Nationaal Rapporteur bij aan de maximale bescherming van slachtoffers. De verantwoordelijkheid voor het evalueren van eigen beleid en praktijk ligt allereerst bij ministeries, gemeenten en uitvoerende organisaties zelf. De Nationaal Rapporteur wil in dat verband het lerend vermogen van alle betrokkenen in de aanpak van mensenhandel stimuleren. Of dat nu is op het niveau van de verantwoordelijken voor beleid die de juiste randvoorwaarden dienen te scheppen, of de professionals die in de dagelijkse praktijk werken met slachtoffers en daders.

Hierbij heeft de Plan, Do, Check, Act kwaliteitssystematiek de voorkeur. Deze systematiek stelt dat aan de basis van elk proces een cyclus ligt waarin wordt bewaakt of het beoogde resultaat wordt gehaald. Uitgangspunt is dat genomen maatregelen van meetbare doelstellingen zijn voorzien, deze worden geëvalueerd en op basis daarvan bijgestuurd. Eens in de twee jaar brengt de Nationaal Rapporteur een dadermonitor mensenhandel uit. Deze dadermonitor geeft een cijfermatige update van de aard en omvang van daders van mensenhandel in Nederland in de periode 2015-2019. Het is daarmee grotendeels een data-gedreven monitor. Er wordt gebruikgemaakt van cijfers over de daders die in de periode 2015-2019 in Nederland in beeld zijn bij instanties die deel uitmaken van de strafrechtketen. Wanneer het nodig is om deze resultaten te duiden, wordt gerefereerd aan recente ontwikkelingen in de integrale aanpak van mensenhandel. Monitoring van de strafrechtelijke aanpak gebeurt aan de hand van de verschillende fasen van de strafrechtketen: signalering, opsporing, vervolging, berechting en strafoplegging, en resocialisatie. In deze dadermonitor mensenhandel wordt voor het eerst over al deze fasen gerapporteerd. Gegevens over signalering en resocialisatie ontbraken eerder.

De Nationaal Rapporteur zet de ontwikkelingen in de strafrechtketen idealiter af tegen ook de aard en omvang van de populatie daders in de samenleving (daderprevalentie) en van herhaald daderschap (recidive). Helaas bestaan over allebei geen gegevens (zie §1.4). Deze dadermonitor bevat ook een uitgebreide beschrijving van ontwikkelingen in beleid, wetgeving, jurisprudentie en onderzoek in de periode van september 2019 tot en met november 2020. De Nationaal Rapporteur publiceert ook een slachtoffermonitor mensenhandel. Dit gebeurt steeds op de Europese Dag tegen Mensenhandel (18 oktober). Het ene jaar is dit een meer uitgebreide versie en het daaropvolgende jaar een beknopte versie. In oktober 2020 is een beknopte versie van de slachtoffermonitor gepubliceerd.7 Om een inkijk te geven in hoe complex en veelzijdig mensenhandel en de aanpak hiervan is, staan in deze monitor waargebeurde casussen van verdachten of daders van mensenhandel. Deze casussen zijn aangeleverd door de politie en Reclassering Nederland, of afkomstig uit gepubliceerde uitspraken op rechtspraak.nl.

7

24

Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019).

Inleiding

IMPACT VAN COVID-19 OP MENSENHANDEL Het is relevant om stil te staan bij de impact die de uitbraak van COVID-19 sinds begin 2020 heeft op Nederland, de rest van de wereld en meer specifiek op mensenhandel als fenomeen en op de aanpak daarvan. De cijfers die in deze monitor worden beschreven, gaan over de periode 2015-2019, voor de uitbraak van COVID-19. Toch is het beschreven beleid al deels door de pandemie beïnvloed en zijn er nieuwe initiatieven ontwikkeld voor de personen en slachtoffers die in deze tijd extra kwetsbaar voor uitbuiting zijn. Daarbij komt dat het werk van toezichts- en opsporingsinstanties bemoeilijkt werd en wordt door de beperkingen die het kabinet heeft ingesteld als reactie op de pandemie. Actieve controle, signalering en opsporing lagen stil. En net als in de rest van de wereld hebben bijvoorbeeld beleidsmakers een nieuwe modus moeten vinden om vorm te geven aan hun werk, waardoor allerlei projecten vertraging hebben opgelopen. Daarnaast is het niet ondenkbaar dat kwetsbare personen in benarde (financiële) situaties zijn terechtgekomen. Bijvoorbeeld doordat zij niet of amper konden werken, zij juist extra veel moesten werken of doordat zij niet konden terugkeren naar het land van herkomst.

Hierbij kan gedacht worden aan arbeidsmigranten die werken in de vleessector of in distributiecentra (lees meer hierover in het uitgelichte stuk over arbeidsuitbuiting in Hoofdstuk 2). Of sekswerkers die geen werkzaamheden mochten verrichten en beperkt aanspraak konden maken op de steunmaatregelen van de overheid. De vraag naar seks is echter nog steeds aanwezig. Het is zeer waarschijnlijk dat vraag en aanbod elkaar nu treffen op de minder zichtbare locaties, zoals in online omgevingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan digitale seks, via de webcam.8 Extra aandacht is nodig voor kwetsbare groepen, zoals minderjarigen, die nu aanzienlijk meer tijd online doorbrengen. Zo signaleren verschillende organisaties toenamen van onder andere online seksueel misbruik, sextortion (afpersing met naaktbeelden), en grooming (digitaal kinderlokken).9 Tijdens de COVID-19-uitbraak zijn daarom verschillende initiatieven ontplooid om zicht te krijgen en te houden op deze meest kwetsbare groepen. Zo stelde het kabinet een Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten aan om met adviezen te komen om arbeidsmigranten te beschermen.10 De Nationaal Rapporteur volgt ontwikkelingen op dit gebied op de voet.

1.2 De integrale aanpak van mensenhandel De sleutel voor een effectieve aanpak van mensenhandel ligt niet in de handen van een professional, een organisatie of een departement, maar vraagt om betrokkenheid van veel verschillende actoren, zoals opsporingsinstanties, hulp- en zorgverleningsinstanties, gemeenten en het bedrijfsleven. Deze complexiteit vraagt om een sluitende integrale aanpak. Dit houdt in dat maatregelen moeten worden getroffen om mensenhandel te voorkomen en te bestrijden, en om slachtoffers te beschermen. De bescherming van slachtoffers is onlosmakelijk verbonden met de aanpak van daders. Een integrale aanpak (Figuur 1.1) bestaat dus uit zowel een preventieve als een reactieve kant en richt zich zowel op slachtoffers als op daders. Dit is ook in over-

8 9

10

25

Nationaal Rapporteur, 2020 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019), p. 31. Zie bijvoorbeeld een nieuwsbericht van Defence for Children, https://www.defenceforchildren.nl/ actueel/nieuws/seksuele-uitbuiting/2020/coronacrisis-maakt-kinderen-extra-kwetsbaar-voor-seksuele-uitbuiting/ (geraadpleegd 12 november 2020). Kamerstukken II 2019/20, 29861, nr. 49.

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

eenstemming met de verplichting die de Nederlandse overheid hiertoe heeft op basis van de Europese Richtlijn mensenhandel.11 Een integrale aanpak streeft drie doelen na: 1 Het voorkomen van slachtoffer- en daderschap 2 Het signaleren en het stoppen van slachtoffer- en daderschap Depassende integrale van mensenhandel 3a Het bieden van hulpaanpak aan slachtoffers enenseksueel geweld tegen kinderen 3b Het bestraffen resocialiseren van daders

Slachtoffergerichte aanpak

Dadergerichte aanpak

Doel 1 Het voorkomen van slachtofferschap

Doel 1 Het voorkomen van daderschap

Interventies die omgevingen veilig maken

Preventief

Interventies die risicogroepen weerbaar maken

Interventies die het plegen onaantrekkelijk maken Interventies die alternatieven aantrekkelijk maken

etc.

etc.

Doel 2 Het signaleren en stoppen van bestaand slachtofferschap

Doel 2 Het signaleren en stoppen van bestaand daderschap

Signalering Melding Onderzoek

Opvang Behandeling

Reactief

Doel 3a het bieden van passende hulp aan slachtoffers

Strafrecht:

Overige Rechtsgebieden:

Signalering Opsporing

Bestuursrechtelijke interventies etc.

Doel 3b het bestraffen van daders

Strafrecht: Vervolging Berechting Resocialisatie

Overige Rechtsgebieden: Bestuursrechtelijke interventies etc.

Voorkomen van revictimisatie

Voorkomen van recidive

Figuur 1.1 De integrale aanpak

Doel 1: het voorkomen van mensenhandel Het eerste doel in een integrale aanpak betreft interventies die zich richten op het weerbaar maken van risicogroepen voor mogelijk slachtoffer- of daderschap, het opwerpen van barrières en het veilig maken van omgevingen. Dit zijn preventieve interventies. Zo hebben bijvoorbeeld gemeen-

11

26

Zie onder 7 in de preambule bij de EU-Richtlijn mensenhandel.

Inleiding

ten een belangrijke rol om arbeidsuitbuiting te voorkomen door goede regelgeving over het tewerkstellen en huisvesten van arbeidsmigranten.12 Een ander voorbeeld is effectieve lesprogramma’s voor seksuele en relationele vorming in het onderwijs die kunnen bijdragen aan het voorkomen van daderschap van seksuele uitbuiting. Daarnaast kunnen bedrijven een rol spelen in het voorkomen van mensenhandel. Zo kunnen financiële instellingen bij investeringen eisen stellen over gezond en sociaal ondernemen of zelf inzetten op het verlenen van veilige en betrouwbare financiële diensten voor personen die kwetsbaar zijn voor mensenhandel.13 Doel 2: het signaleren en stoppen van mensenhandel Om bestaand slachtoffer- en daderschap te signaleren en te stoppen kunnen interventies worden ingezet op het moment dat er (vermoedelijk) een uitbuitingssituatie plaatsvindt. Dit zijn reactieve interventies. Hierbij kan worden gedacht aan het trainen van eerstelijns politiemedewerkers om signalen van mensenhandel te herkennen en melden. Maar ook aan het creëren van een meldingscultuur en -structuur voor private partijen die mogelijk signalen van uitbuiting tegenkomen, zoals beheerders van seksadvertentiewebsites of bedrijven die audits uitvoeren. Doel 3A: het bieden van passende hulp aan slachtoffers van mensenhandel Mensenhandel kan diepe sporen achterlaten.

Het staat daarom buiten kijf dat slachtoffers goed moeten worden opgevangen en de juiste hulp moeten ontvangen om te verwerken wat zij hebben meegemaakt. Dit heeft ook tot doel te voorkomen dat zij opnieuw slachtoffer worden (revictimisatie). Deze interventies zijn daarom zowel reactief als preventief. Denk bijvoorbeeld aan speciale opvangplaatsen voor slachtoffers met meervoudige en complexe problematiek. Doel 3B: het bestraffen en resocialiseren van daders van mensenhandel Daders van mensenhandel dienen te worden vervolgd, berecht en bestraft, maar ook te worden geresocialiseerd.14 Dit doel heeft zowel een reactief als preventief karakter. Bestraffing dient als vergelding voor het aangedane leed, maar ook als normbevestiging. Het geeft een signaal af naar zowel de samenleving als potentiële plegers dat dergelijk gedrag niet alleen verwerpelijk, maar ook ontoelaatbaar is. Hiernaast moet een straf en resocialisatietraject voorkomen dat een dader in herhaling treedt.

1.3 Vormen van mensenhandel Mensenhandel is strafbaar gesteld in artikel 273f Wetboek van Strafrecht. Mensenhandel kent vele uiteenlopende verschijningsvormen en daarmee ook verschillende soorten daders en slachtoffers. Het kan gaan om minderjarigen die door chantage met naaktfoto’s worden gedwongen seksuele handelingen te verrichten. Ook kan mensenhandel gaan om Oost-Europese werknemers die naar Nederland zijn gekomen om te werken in de land- en tuinbouw, en terechtkomen in een mensont-

12 13

14

27

Cremers & de Volder, 2020, p. 4. Zie voor de mogelijke impact van de financiële sector het rapport van de Liechtenstein Initiative’s Financial Sector Commission on Modern Slavery and Human Trafficking, ‘A Blueprint for Mobilizing Finance against Slavery and Trafficking’: https://www.fastinitiative.org/the-blueprint/ (geraadpleegd 15 oktober 2020). De rechtspraak onderschrijft vier doelen van het strafrecht, namelijk 1) vergelding 2) het voorkomen van herhaling 3) afschrikken en 4) het beschermen van de samenleving. Zie ook website Rechtspraak: www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Rechtspraak-in-Nederland/Rechters/Paginas/Strafrechter.aspx (geraadpleegd 14 mei 2020).

dadermonitor mensenhandel 2015–2019

erende werksituatie. Bijvoorbeeld als er sprake is van gevaarlijk werk, onderbetaling of lichamelijke en/of psychische druk. Hoewel bovenstaande situaties zeer verschillend zijn, gaat het in beide gevallen om mensenhandel. En in het eerste geval ook om seksueel geweld tegen kinderen. Aangezien zowel de aard als de omvang – en daarmee ook de aanpak – verschilt per vorm van mensenhandel, is het onvoldoende om het fenomeen mensenhandel alleen in brede zin te monitoren. Hiervoor is de variatie binnen het delict te groot. Gerichter rapporteren is ook van belang omdat er verschillende organisaties betrokken zijn bij verschillende vormen van mensenhandel. Zo is bijvoorbeeld de politie verantwoordelijk voor de opsporing van seksuele uitbuiting, gedwongen dienstverlening, criminele uitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering; gaat de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid over arbeidsuitbuiting en heeft de Koninklijke Marechaussee uitsluitend een rol bij grensoverschrijdende vormen van mensenhandel. Kleinere organisaties zijn bovendien vaak gericht op een specifieke uitbuitingsvorm. Om deze reden monitort de Nationaal Rapporteur het slachtoffer- en daderschap van verschillende vormen van mensenhandel: • • • •

Binnenlandse seksuele uitbuiting Grensoverschrijdende seksuele uitbuiting Arbeidsuitbuiting Criminele uitbuiting

Er bestaan grote verschillen in de kenmerken van slachtoffers, daders en de modus operandi bij binnenlandse seksuele uitbuiting ten opzichte van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting. Daarom wordt er onderscheid gemaakt tussen deze twee vormen van seksuele uitbuiting. Dit onderscheid blijkt minder relevant bij niet-seksuele uitbuiting. Of seksuele uitbuiting grensoverschrijdend dan wel binnenlands is, wordt afgeleid van het land van werving ten opzichte van het land van uitbuiting (doorgaans Nederland). Als daarover niets bekend is, wordt de nationaliteit van slachtoffers gebruikt. Nederlandse slachtoffers zijn immers vrijwel altijd slachtoffer van binnenlandse mensenhandel, en buitenlandse slachtoffers vrijwel altijd van inkomende grensoverschrijdende mensenhandel.15 Een aparte vorm van mensenhandel is gedwongen orgaanverwijdering. Deze is inhoudelijk niet onder te brengen bij een van de hiervoor genoemde vier vormen van mensenhandel. Ook gaat het om zeer geringe aantallen, waardoor het niet als aparte vorm van mensenhandel in de figuren kan worden weergegeven. Bij de resultaten die zijn uitgesplitst naar vorm van mensenhandel is daarom het zeer kleine aantal situaties of daders van gedwongen orgaanverwijdering samengenomen met de categorie onbekend.

OVERIGE TERMINOLOGIE De cijfers in deze monitor betreffen meestal vermoedelijke daders. Er is niet altijd sprake van een onherroepelijke veroordeling. Dat wil zeggen: er ligt niet altijd een strafrechtelijke uitspraak waartegen de dader niet meer in beroep kan. In de fasen signalering, opsporing en dagvaarding gaat het doorgaans nog om verdachten – het is nog niet bewezen dat zij zich aan mensenhandel schuldig hebben gemaakt. In de fasen veroordeling, onvoorwaardelijke vrijheidsstraf en resocialisatie gaat het weliswaar om veroordeelden, maar sommigen van hen kunnen nog tegen die uitspraak in beroep gaan.

15

28

Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), p. 11-13.

Inleiding

Mogelijk worden zij op een later moment dus alsnog vrijgesproken. Voor de leesbaarheid wordt in deze monitor wanneer het gaat over de strafrechtelijke aanpak in de brede zin gesproken over daders. Dat kunnen dus zowel verdachten, veroordeelden of onherroepelijk veroordeelden zijn. Het begrip dader wordt in dit rapport dus niet strikt in juridische zin gehanteerd. Hoewel daders de focus zijn van deze monitor wordt ook gesproken over slachtoffers. De cijfers in deze monitor betreffen grotendeels vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel. Ook voor de slachtoffers in de verschillende fasen van de strafrechtketen geldt dat hun dader (nog) niet altijd onherroepelijk veroordeeld is. Voor de leesbaarheid wordt in deze monitor kortweg gesproken over slachtoffers.

1.4 Terugblik op de monitor mensenhandel 2013-2017 De vorige dadermonitor mensenhandel ging over de periode 2013-2017.16 Die monitor dient als vertrekpunt voor dit rapport. In de vorige dadermonitor zijn vijf aanbevelingen gedaan. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (JenV) gaf in september 2019 daarop een kabinetsreactie.17 Per aanbeveling zijn de reactie en de ontwikkelingen daarop weergegeven. Aanbeveling over inzicht in de omvang van daderschap van mensenhandel De omvang van het daderschap, oftewel de daderprevalentie, is waar de aanpak van mensenhandel op gericht moet zijn. Het aantal daders in iedere fase van de strafrechtelijke aanpak kan daartegen worden afgezet. Omdat niet bekend is om hoeveel daders van mensenhandel het jaarlijks gaat, heeft de Nationaal Rapporteur de staatssecretaris van JenV aanbevolen inzicht te verwerven in de omvang van het daderschap van de vier vormen van mensenhandel. Specifiek adviseerde de Nationaal Rapporteur een vooronderzoek uit te voeren naar de meest geschikte methode, om vervolgens op basis daarvan een schatting uit te voeren naar daderprevalentie. De staatssecretaris concludeert in de kabinetsreactie op basis van een verkenning van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) dat hier geen betrouwbare methoden voor bestaan.

De staatssecretaris geeft aan hier wel graag verder over in gesprek te gaan met de Nationaal Rapporteur. In de kabinetsreactie wordt echter niet ingegaan op alle mogelijkheden voor een schattingsonderzoek die zijn beschreven in de vorige dadermonitor.18 Experts op het gebied van omvangschattingen van verborgen populaties stellen nog steeds dat er in principe manieren zijn om tot een betrouwbare schatting te komen.19 Zo bestaat er een lange traditie van survey-onderzoek naar verborgen populaties.20 Dat biedt aanknopingspunten voor mogelijk onderzoek naar de populatie van daders door middel van enquêtes onder geïdentificeerde slachtoffers. Om vast te stellen of deze en andere voorgestelde methoden bruikbaar zijn is een haalbaarheidsonderzoek nodig. De Nationaal Rapporteur gaat dan ook graag in op de uitnodiging van de staatssecretaris om hierover door te praten en hoopt dat dit standpunt kan worden heroverwogen.

16 17 18 19 20

29

Nationaal Rapporteur, 2019 (Dadermonitor mensenhandel 2013-2017). Kamerstukken II 2019/20, 28638, nr. 174. Nationaal Rapporteur, 2019 (Dadermonitor mensenhandel 2013-2017), Hoofdstuk 3. Mondelinge informatie prof. dr. Peter van der Heijden (Universiteit Utrecht), d.d. 11 juni 2020. Schriftelijke informatie prof. mr. Jan van Dijk (Tilburg University), d.d. 10 november 2020. Zie bijvoorbeeld Zhang et al., 2014; Abraham & van Dijk, 2017; Zhang & Vincent, 2017.