Bijlage - Eindrapport Rekenkamer 'WvG op Drift' (incl. bestuurlijke reactie en nawoord rekenkamer)

Wvg op drift

Zaaknummer: 4764676 Eindrapport 6 maart 2026

Inhoud 1

Bestuurlijke nota ................................................................................................................... 1 1.1 Bestuurlijke boodschap .................................................................................................... 1 1.2 Dankzegging .................................................................................................................. 2 1.3 Hoofdlijnen uit de bevindingen .......................................................................................... 2 1.4 Huidige stand van zaken .................................................................................................. 5 1.5 Bestuurlijke conclusies .................................................................................................... 6 1.5.1 Inleiding............................................................................................................... 6 1.5.2 Hoofdconclusie(s) .................................................................................................. 6 1.6 Aanbevelingen ............................................................................................................... 8 1.7 Bestuurlijke Reactie ......................................................................................................

10 1.8 Nawoord Rekenkamer ................................................................................................... 18

Nota van bevindingen 2

3

4

5

Inleiding ............................................................................................................................ 20 2.1 Aanleiding ................................................................................................................... 20 2.2 Achtergrond ................................................................................................................. 20 2.3 Doel- en vraagstelling ................................................................................................... 21 2.4 Normenkader ............................................................................................................... 21 2.5 Afbakening .................................................................................................................. 22 2.6 Onderzoeksverantwoording ............................................................................................ 22 2.7 Leeswijzer ................................................................................................................... 23 Een chronologische feitenreconstructie van dossier Schaapsdrift ................................................. 24 3.1 Inleiding Schaapsdrift ....................................................................................................

24 3.2 Fase 1 - voorbereiden Wvg tot voorlopig besluit Wvg ......................................................... 26 3.3 Fase 2 – Communicatie Wvg tot vaststelling in gemeenteraad ............................................. 30 3.4 Fase 3 - richting de startnotitie ....................................................................................... 32 3.5 Fase 4 – van startnotitie naar vaststellen gebiedsvisie........................................................ 35 3.6 Fase 5 – Van gebiedsvisie naar vaststellen TAM omgevingsplan ........................................... 38 Vestiging voorkeursrecht (fasen 1 en 2) .................................................................................. 39 4.1 Inleiding ...................................................................................................................... 39 4.2 Beantwoording deelvragen ............................................................................................. 39 4.2.1 Voorbereiding voorkeursrecht en bestuurlijke besluitvorming ..................................... 39 4.2.2 Beoogde doelen en afwegingen Wvg ....................................................................... 40 4.2.3 Alternatieven voor Wvg ........................................................................................

40 4.2.4 Wvg versus andere wettelijke kaders ...................................................................... 41 4.3 Bestuurlijke besluitvorming vestiging voorkeursrecht ......................................................... 41 4.3.1 Verloop van bestuurlijke besluitvormingstraject ....................................................... 41 4.3.2 Vestiging voorlopig voorkeursrecht door college ....................................................... 41 4.3.3 Bekrachtiging voorkeursrecht door raad .................................................................. 51 4.3.4 Juridische voorbereiding op de genomen besluiten.................................................... 54 4.3.5 Reactie op genomen besluiten ............................................................................... 57 4.3.6 Bevindingen ........................................................................................................ 60 4.4 Wvg - doelen en afwegingen .......................................................................................... 62 4.4.1 Vestiging voorlopig voorkeursrecht door college ....................................................... 62 4.4.2 Bevindingen ........................................................................................................

63 4.5 Wvg - alternatieven voor vestigen voorkeursrecht ............................................................. 64 4.5.1 Alternatieven voor de Wvg .................................................................................... 64 4.5.2 Bevindingen ........................................................................................................ 64 4.6 Wvg - inachtneming wettelijke kaders ............................................................................. 65 4.6.1 Toets Wvg aan wettelijke kaders ............................................................................ 65 4.6.2 Bevindingen ........................................................................................................ 67 Participatieproces – voorbereiding (fase 3) .............................................................................. 68 5.1 Inleiding ...................................................................................................................... 68 5.2 Beantwoording deelvragen participatieproces .................................................................... 68 5.2.1 Rol van raad, college en organisatie ....................................................................... 68 5.2.2 Beoogde doelen en afwegingen .............................................................................. 69

5.2.3 Omgang met inwoners en andere betrokkenen ........................................................ 69 5.2.4 Relevante wettelijke kaders .................................................................................. 70 5.3 Context van het participatieproces .................................................................................. 71 5.4 Doel- en kaderstelling ................................................................................................... 71 5.4.1 Participatiekaders ................................................................................................ 72 5.4.2 Toetsing aan Arnhems Stappenplan Participatie ....................................................... 72 5.4.3 Wijze waarop participatiekaders zijn vastgesteld ...................................................... 73 5.5 Communicatie .............................................................................................................. 73 5.5.1 Communicatie bij vestiging Wvg ............................................................................ 73 5.5.2 Communicatie over participatiekaders .................................................................... 74 6 Participatieproces – uitvoering tot aan gebiedsvisie (fase 4).......................................................

76 6.1 Inleiding ...................................................................................................................... 76 6.2 Context van het participatieproces. ................................................................................. 76 6.3 Doel- en kaderstelling ................................................................................................... 77 6.4 Feitelijk verloop van het participatieproces ....................................................................... 77 6.5 Communicatie .............................................................................................................. 79 6.6 Expliciete doorwerking participatie in besluitvorming .......................................................... 80 6.6.1 Vertaling van opbrengsten expliciet in stukken ......................................................... 80 6.6.2 Communicatie over de vertaling van opbrengsten in de stukken ................................. 81 7 Participatieproces – uitvoering tot aan TAM-omgevingsplan (fase 5)............................................ 82 7.1 Inleiding ...................................................................................................................... 82 7.2 Context van het participatieproces. .................................................................................

82 7.3 Doel- en kaderstelling ................................................................................................... 83 7.3.1 Toetsing aan Arnhems Stappenplan ........................................................................ 85 7.3.2 Wijze waarop participatiekaders zijn vastgesteld ...................................................... 85 7.4 Feitelijk verloop van het participatieproces ....................................................................... 86 7.5 Communicatie .............................................................................................................. 88 7.5.1 Communicatie over de participatiekaders ................................................................ 88 7.5.2 Communicatie gedurende het traject ...................................................................... 89 7.6 Expliciete doorwerking participatie in besluitvorming .......................................................... 90 7.6.1 Vertaling van opbrengsten expliciet in stukken ......................................................... 90 7.6.2 Communicatie over de vertaling van opbrengsten in de stukken ................................. 92 7.6.3 Tot slot: reacties belanghebbenden en finale besluitvorming ......................................

93 Bijlage 1 – Normenkader Wvg en participatie ............................................................................... 94 Bijlage 2 – Onderzoeksverantwoording ........................................................................................ 99 Bijlage 3 – Onderbouwing beantwoording onderzoeksvragen participatieproces ............................... 100 Bijlage 4 – Toetsing aan Arnhems Stappenplan .......................................................................... 107 Bijlage 5 – Beantwoording juridische vragen .............................................................................. 110 Bijlage 6 – Overzicht tweede intrekking Wvg .............................................................................. 116

1 Bestuurlijke nota 1.1

Bestuurlijke boodschap

Wie wind zaait zal storm oogsten. Bij het vestigen van het voorkeursrecht conform de Wvg is het college in het begin van het proces niet zorgvuldig genoeg geweest is in de communicatie ten opzichte van de bewoners, is mede daardoor het vervolgproces soms ontspoord. Dat is met name in de raadsvergaderingen tot uiting gekomen. De raad heeft daarin met name niet de rol gespeeld die zij in participatieprocessen hoort te nemen: kaderstellend en sturend. Het is aan te bevelen om in zo’n risicovol proces – juist als er tijdsdruk is – de tijd te nemen om goed na te denken over de maatschappelijke effecten van bestuurlijk handelen. Het argument dat daar geen tijd voor is blijkt ook hier weer een non-argument. Het dossier Schaapsdrift maakt duidelijk dat formele rechtmatigheid niet vanzelfsprekend leidt tot bestuurlijke legitimiteit. Juist bij complexe gebiedsontwikkelingen met grote maatschappelijke impact zijn expliciete voorbereiding, transparante afweging, heldere rolverdeling en organisatorische robuustheid randvoorwaarden voor vertrouwen en voorspelbaarheid. Het dossier Schaapsdrift laat zien dat politieke dynamiek een zelfstandige en bepalende factor kan zijn in het verloop van een complex gebiedsontwikkelingsproces.

Hoewel het vestigen van het voorkeursrecht juridisch een relatief beperkt en met enige regelmaat toegepast instrument is, heeft de politieke behandeling ervan in dit dossier het maatschappelijke en bestuurlijke gewicht van het besluit aanzienlijk vergroot. Dat “relatief beperkt” is overigens betrekkelijk: juridisch bestaan zwaardere instrumenten, maar voor een inwoner of bedrijf dat een brief ontvangt, is het ingrijpend. Niet zozeer in formele zin – er ‘gebeurt’ nog niets – maar wel in emotionele zin. Voor velen geldt: my home is my castle. Dat je met je ‘kasteel’ niet vrij kunt doen wat je wilt, kan als bedreigend worden ervaren. Op verzoek van de raad, vastgelegd in een motie van 28 mei 2025, heeft de Rekenkamer het proces rond de voorbereiding en besluitvorming tot het vestigen van het voorkeursrecht op Schaapsdrift e.o., evenals het daaropvolgende participatieproces, onderzocht. De analyse laat zien dat de bestuurlijke en politieke dynamiek niet los kan worden gezien van de maatschappelijke onrust die is ontstaan. De juridische toelaatbaarheid van het voorkeursrecht stond uiteindelijk niet ter discussie, maar de maatschappelijke perceptie en de politieke duiding ervan hebben het instrument een zwaarder karakter gegeven dan bestuurlijk was beoogd. Daarmee ontstond spanning tussen juridische juistheid en bestuurlijke legitimiteit.

In het publieke debat ontstond bovendien het beeld dat het vestigen van het (voorlopig) voorkeursrecht gelijk stond aan een besluit tot sloop of onteigening. Juridisch is dat onjuist: het voorkeursrecht is een voorbereidingsinstrument en geen uitvoeringsbesluit. Voor inwoners zonder juridische achtergrond – zeker wanneer het hun eigen belangen betreft – is dat onderscheid echter niet vanzelfsprekend. Van bestuurders en raadsleden mag deze kennis wel worden verwacht. Dat dit onderscheid in de politieke en publieke communicatie niet steeds scherp en consistent is gemaakt, heeft bijgedragen aan onrust en polarisatie. Die spanning werd versterkt doordat het voorkeursrecht bestuurlijk werd beschouwd als een proportioneel voorbereidingsinstrument om gemeentelijke doelen te realiseren – in dit geval het bijdragen aan een omvangrijke woningbouwopgave – terwijl bewoners het ervoeren als een vooraankondiging van onomkeerbare besluiten. Deze discrepantie tussen bestuurlijke intentie en maatschappelijke beleving heeft een structureel effect gehad op het verdere proces en is in de politieke behandeling niet altijd expliciet en consequent geadresseerd. Na het voorlopig collegebesluit volgde een langdurige en intensieve behandeling in de raad. Het debat werd herhaaldelijk verbreed en besluitvorming meerdere malen aangehouden of opnieuw besproken.

Dat is het volste recht van de raad binnen het duale stelsel. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de wijze en duur van deze behandeling hebben bijgedragen aan langdurige onzekerheid bij bewoners en bedrijven in het gebied. Tegen deze achtergrond kreeg ook het participatieproces vorm. Dit begon niet vanuit een positie van vertrouwen, maar vanuit herstel van een beschadigde relatie. De maatschappelijke onrust en politieke intensiteit werkten rechtstreeks door in de manier waarop participatie werd ervaren en ingevuld. De gemeente heeft aantoonbaar veel inzet gepleegd in een arbeidsintensief en een bij vlagen emotioneel beladen participatietraject. Er zijn bijeenkomsten georganiseerd, gesprekken gevoerd en aanvullende inspanningen geleverd om plannen toe te lichten en input op te halen. Tegelijkertijd liepen inzet en 1

verwachtingen uiteen. Waar de gemeente participatie zag als het verbeteren en concretiseren van plannen binnen vastgestelde kaders, leefde bij een deel van de participanten de verwachting dat ook fundamentele keuzes nog ter discussie stonden. Deze uiteenlopende verwachtingen hebben geleid tot blijvend wantrouwen bij een deel van de betrokkenen. In bepaalde fasen is het overleg beëindigd door participanten, waardoor feitelijk geen sprake meer was van wederkerige participatie. Participeren in een context waarin uitgangspunten fundamenteel worden betwist, is in de praktijk buitengewoon complex en soms nagenoeg ondoenlijk. Daarbij geldt dat de raad wel intensief betrokken was bij het dossier, maar de kaders en ‘piketpalen’ voor participatie niet steeds tijdig en expliciet heeft vastgesteld. Het participatieniveau en de beïnvloedingsruimte zijn gefaseerd en wisselend ingevuld. Hierdoor ontbrak een helder en democratisch gelegitimeerd referentiekader waartegen verwachtingen konden worden gespiegeld. De samenloop van hoge beleidsambitie, maatschappelijke gevoeligheid, intensieve politieke behandeling en een gepolariseerd participatieproces hebben ertoe geleid dat het dossier zich ontwikkelde tot een proces waarin onzekerheid, verwachtingen en spanningen elkaar versterkten.

De politieke dynamiek beïnvloedde daarmee niet alleen het debat, maar ook de feitelijke voortgang, de relatie met inwoners en de stabiliteit binnen de organisatie. Dit dossier maakt duidelijk dat bestuurlijke verantwoordelijkheid meer omvat dan juridische correctheid of procedurele juistheid. De toon van het debat, de mate van consistentie in politieke communicatie en de duur van besluitvorming beïnvloeden rechtstreeks het vertrouwen van inwoners en de handelingsruimte van de organisatie. Het vraagt van alle betrokken bestuursorganen een gedeeld bewustzijn dat politieke dynamiek zelf een factor van betekenis is in complexe gebiedsontwikkelingen. Voor dit onderzoek is met het opstellen van de onderzoeksaanpak een normenkader opgesteld. Bij aanvang van de onderzoekswerkzaamheden is dit normenkader op onderdelen aangevuld en verrijkt. Het normenkader vormt de basis voor de beoordeling van diverse aspecten en beantwoording van de gestelde deelvragen in dit onderzoek. De in dit hoofdstuk beschreven conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op feiten en bevindingen in de nota van bevindingen en de beoordeling van de normen, zoals opgenomen in bijlage 1.

1.2

Dankzegging

De Rekenkamer dankt alle betrokkenen – raadsleden, wethouders, (voormalige) ambtenaren en extern betrokkenen – voor hun medewerking en openheid. In het bijzonder spreekt zij haar waardering uit voor de onderzoekers, die zich met grote vasthoudendheid door een uitzonderlijk omvangrijke hoeveelheid informatie hebben gewerkt en daarin structuur hebben aangebracht.

1.3

Hoofdlijnen uit de bevindingen

Alvorens over te gaan tot de conclusies en aanbevelingen worden hier in het kort de hoofdlijnen van de bevindingen weergegeven. Bovendien wordt in bijlage 1 nog ingegaan op het opgestelde en werkende weg verrijkte normenkader en wordt daarin puntsgewijs aangegeven of de gemeente geheel, gedeeltelijk of niet aan dat normenkader heeft voldaan. Dat is ook verwerkt in de conclusies. Hoge ambities met betrekking tot woningbouw Arnhem heeft gekozen voor binnenstedelijke ontwikkeling en de bouw van 16.000 woningen daarin. Dit vergroot de complexiteit aanzienlijk: bestaande functies, eigendomsverhoudingen en sociale structuren worden geraakt. Schaapsdrift werd geselecteerd vanwege ligging en bereikbaarheid, maar deze locatie kende tegelijkertijd een kwetsbare sociale en ruimtelijke context. De keuze voor een integrale gebiedsontwikkeling kan worden geduid als ambitieus maar risicovol, zeker zonder voorafgaande systematische risicoanalyse. Beperkte ervaring met dergelijke complexe opgaven De gemeente had beperkte recente ervaring met zulke complexe binnenstedelijke transformaties. Dit betekende dat cruciale kennis ontbrak over fasering, omgevingsmanagement, eigendomsverwerving, communicatie en participatie. Dit leidde ertoe dat de implicaties voor bewoners onvoldoende werden doordacht.

Dit wijst op een institutionele kwetsbaarheid: expertise op dit type opgaven was niet aantoonbaar geborgd.

2

Belangen bewoners onvoldoende ingeschat Bij de voorbereiding van de besluitvorming om een voorlopig voorkeursrecht te vestigen op nagenoeg het gehele gebied Schaapsdrift is veel focus gelegd op en hard gewerkt aan het ruimtelijk onderbouwd krijgen van het voorstel tot vestiging van het voorkeursrecht. Er is weinig tot geen onderbouwing gevonden van enige inventarisatie van de belangen van huidige en eventuele toekomstige bewoners en betrokkenen in het gebied. De gemeente heeft dit aspect onderschat. De afweging tussen algemeen belang (woningbouw) en individueel belang (bewoners/bedrijven) was onvoldoende in balans. In de voorbereiding op de besluitvorming heeft het college aangegeven het vestigen van Wvg niet te schuwen, met uitzondering van gevoelige plekken. Aan dat laatste aspect is in de verdere voorbereiding richting besluitvorming geen (zichtbare) aandacht besteed. Tijdsdruk De politieke wens om het besluit vóór de verkiezingen te nemen creëerde een verkorte en suboptimale voorbereidingstijd. Hierdoor werd de zorgvuldigheid niet voldoende geborgd. Beschikbare ambtelijke capaciteit voor Schaapsdrift In diverse gesprekken is onderkend dat men ambtelijk onvoldoende was voorbereid om een traject als dit op een gedegen wijze uit te (kunnen) voeren.

Door samenloop van omstandigheden is een enorme druk op het betrokken team ontstaan en is er sprake geweest van veel verloop, met name onder de projectleiders. Ook is sprake geweest van een hoge werkdruk in combinatie met een toenemend gevoel van onveiligheid: Een combinatie van onderbezetting, verloop en hoge werkdruk leidde tot organisatorische kwetsbaarheid. Woo-verzoeken en mediadruk hebben veel extra ambtelijke capaciteit gevergd en versterkten het gevoel van onveiligheid. In gesprekken is aangegeven dat het vanaf een bepaald moment “zelfs lastig werd medewerkers te vinden die op dit project wilden werken”. Politieke stroperigheid Naast deze snelle besluitvorming in het begin wordt geconstateerd dat het totale politieke besluitvormingsproces rondom de Schaapsdrift juist erg lang geduurd heeft. De gemeenteraad is gedurende het traject sterk gepolariseerd geraakt. Er zijn veel raadsdebatten geweest over dit onderwerp, waarvan sommige erg lang duurden (in totaal meer dan 100 uur). Kijkend naar het gehele besluitvormingsproces constateren we dat sprake is geweest van een stroperig en vanuit de inhoud bezien disfunctioneel proces. Communicatie aan bedrijven en bewoners De aankondiging van het voorlopig voorkeursrecht op Schaapsdrift en omgeving was duidelijk juridisch georiënteerd en onvoldoende afgestemd op de leefwereld van bewoners en op een slecht gepland moment bezorgd.

Het gebrek aan directe beschikbaarheid en bereikbaarheid van de gemeente versterkte de onrust. Woo-verzoeken en media-aandacht De diverse Woo-verzoeken hebben de gemeente niet alleen een grote hoeveelheid werk opgeleverd, maar heeft ook kramp in de organisatie veroorzaakt. De grote hoeveelheid verzoeken leidde niet alleen tot werkdruk, maar ook tot externe zichtbaarheid van interne dilemma’s. Vestiging Wvg: juridische onderbouwing en risico’s “College schuwt niet nu nog Wvg besluiten als dit nodig is. M.u.v. plekken waar echte gevoeligheid wordt verwacht.” De dag voordat stukken naar college moesten voor besluitvorming werd er nog hard gewerkt aan het op orde krijgen van de ruimtelijke onderbouwing van het gebied in Schaapsdrift waarop men Wvg wilde vestigen. Met name voor het “bewoonde deel” van Schaapsdrift was de juridische onderbouwing tot het laatste moment dun. Ambtelijk is om deze reden voorgesteld om op dit deel van Schaapsdrift nog geen voorkeursrecht te vestigen. Hierop is door de externe jurist nog geadviseerd de onderbouwing voor het kunnen vestigen van het voorkeursrecht op dit deel van Schaapsdrift te verstevigen. Dit is op het allerlaatste moment voorafgaand aan het versturen van de stukken naar het college gebeurd en heeft de basis gevormd voor het voorlopige collegebesluit om ook op het westelijke deel van Schaapsdrift Wvg te vestigen.

Risicoanalyse Uit het onderzoekdossier blijkt dat niet eerder dan in het najaar van 2023 een formele risicoanalyse voor de gebiedsontwikkeling Schaapsdrift e.o. is opgesteld, samen met een financiële analyse van de gebiedsontwikkeling. Op basis van het onderzoek constateren wij dat voorafgaand aan de besluitvorming 3

voor het vestigen van het voorlopig voorkeursrecht de belangen van bedrijven en met name van de bewoners onvoldoende zijn meegewogen. De gevoeligheid van en de impact op met name het bewoonde deel van de wijk van het besluit vestiging Wvg zijn onderschat. Gebrek aan transparantie Het ontbreken van gestructureerde verslaglegging maakt besluitvorming achteraf moeilijk te reconstrueren. Rol van de raad bij het verwijderen van het voorkeursrecht De raad heeft bij het bekrachtigen van het voorkeursrecht op 1 juni 2022 diverse moties aangenomen, die relevant zijn voor het vervolgproces en heeft een helder aanvullend kader meegegeven om in de verdere planvorming het belang van het behoud van bestaande woningbouw zwaar mee te laten wegen en te zoeken naar een optimale balans tussen het aantal te slopen woningen en het aantal toe te voegen woningen. Op 28 sept 2022 neemt de raad een motie aan om voorafgaand aan de start van ruimtelijke ontwikkelingen een startnotitie aan de gemeenteraad voor te leggen. De startnotitie is op 31 mei 2023 niet door de raad vastgesteld, maar ter kennisgeving aangenomen. Met het aangenomen amendement roept de raad het college op tot zoveel mogelijk behoud van bestaande woningen en terughoudend te zijn met het slopen van woningen.

Het amendement leidt er uiteindelijk toe dat het college op 13 juli 2023 besluit om van een substantieel deel van het gebied, zijnde een groot deel van de westelijke zijde van de Schaapdrift met bestaande woningbouw, het voorkeursrecht af te halen. Geconstateerd wordt dat het kader dat de raad het college met de op 1 juni 2022 aangenomen motie meegaf niet het gewenste effect had op de planontwikkeling. Daarentegen heeft het amendement dat de raad bij de startnotitie bijna een jaar later aannam wel verstrekkende gevolgen gehad op besluitvorming van het college om de contouren van het eerder gevestigde voorkeursrecht drastisch bij te stellen. Wat met de motie in 2022 niet lukte, lukte de raad met het amendement in 2023 wel. Communicatie over besluit De focus op schriftelijke communicatie, in plaats van op dialoog en fysieke toelichting, illustreert dat de gemeente bij aanvang onvoldoende aandacht had voor de maatschappelijke impact van besluiten. In latere fases is dit verbeterd. Dit heeft geleid tot een inhoudelijk rijker plan en hernieuwd contact, maar het vertrouwen bleef kwetsbaar en het proces bleef bestuurlijk en procedureel gevoelig.

Dit tezamen met het feit dat de raad slechts beperkt op het participatieproces heeft gestuurd, en het feit dat in beide participatiefasen een integraal, navolgbaar overzicht van opbrengsten en afwegingen (welke input is wel/niet overgenomen en waarom) ontbrak, maakt dat geconstateerd moet worden dat het participatieproces onvoldoende adequaat is verlopen. Participatie: ambivalent beeld Het participatieproces werd in belangrijke mate gekleurd door de ‘valse start’. Ondanks intensieve inspanningen bleef het vertrouwen fragiel. De participatie werd ingericht vanuit herstelbehoefte, niet vanuit proactieve samenwerking. Dit leidt tot een participatie die reactief was. Valse start werkt door in het gehele participatieproces De wijze waarop bewoners werden geïnformeerd over het feit dat er een voorkeursrecht op hun woning was gevestigd heeft een significant en structureel effect gehad op het participatieproces. Deze onzorgvuldigheid (een brief die niet goed leesbaar en weinig empathisch was, geen directe mogelijkheid voor bewoners om contact met de gemeente op te nemen en niet voorzien in direct opvolgende informatiebijeenkomsten), gaf ruimte aan het ontstaan van een dynamiek van onzekerheid, commotie, frustratie en de interpretatie dat dit besluit gelijk stond aan onteigening en sloop. Dit ontstane beeld werd door interventies vanuit raad en media ook nog eens versterkt.

Hierdoor waren de uitgangspunten om te gaan participeren verre van ideaal. De startcommunicatie veroorzaakte een verlies van vertrouwen dat nooit volledig is hersteld. De gemeente moest disproportioneel veel inspanning leveren om de situatie te stabiliseren. Rol en positie van de raad De raad vervulde haar kaderstellende rol onvoldoende consistent. De raad intervenieerde wel inhoudelijk in het proces, met name door het stellen van ruimtelijke kaders voorafgaand aan participatie, maar nam geen expliciet besluit over de participatiekaders zelf. De raad beperkte zich in hoofdzaak tot het stellen van inhoudelijke kaders, maar heeft nagelaten om expliciete uitspraken te doen over de participatiekaders en de gewenste inrichting van het participatieproces. Ook heeft de raad daarop niet geïntervenieerd door richting te geven, bij te sturen of expliciet te maken of zij zich in de gekozen participatieaanpak kon vinden. Juist op het moment waarop de raad formeel de mogelijkheid had om 4

procesmatige kaders te stellen, heeft zij deze rol niet actief opgepakt. Dit is niet alleen in strijd met de geldende beleidskaders met betrekking tot participatie — waarin wordt verondersteld dat de raad participatiekaders vaststelt — maar leidt er ook toe dat onduidelijk bleef en blijft in hoeverre de raad de gekozen participatiekaders überhaupt onderschreef en welke democratische legitimering aan de gekozen participatie-invulling ten grondslag lag. Doelen en gemaakte afwegingen bij participatie Participatie diende primair als instrument ter verrijking van de planvorming, binnen vooraf vastgestelde bestuurlijke grenzen. De keuze voor participatieniveaus werd niet expliciet verantwoord, wat het proces gevoelig maakte voor kritiek en wantrouwen. Omgang met inwoners en andere betrokkenen Hoewel de omgang in de loop van het proces verbeterde, bleven structurele kwetsbaarheden bestaan door een gebrek aan helderheid over rollen, verwachte inbreng en terugkoppeling.

1.4

Huidige stand van zaken

Het dossier Schaapsdrift is en blijft een ingewikkeld dossier. Met name omdat de gemeente te maken heeft met vele stakeholders, waaronder meerdere eigenaren van percelen. Momenteel is geen sprake van actieve participatie tussen gemeente en bewoners en eigenaren in Schaapsdrift en omgeving. Met de vaststelling van het TAM omgevingsplan en omgevingskwaliteitsplan d.d. 28 mei 2025 is het participatieproces dat voor de totstandkoming hiervan is gevoerd, afgerond. Het project bevindt zich momenteel in de fase van de ontwikkelstrategie. In deze fase wordt bepaald welk samenwerkingsmodel wordt gekozen om de gebiedsontwikkeling in een volgende fase verder te brengen. Parallel daaraan vinden privaatrechtelijke onderhandelingen plaats met diverse partijen over de verwerving van eigendommen en gronden en het maken van afspraken die nodig zijn om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. Met deze partijen is op dit moment geen sprake van participatie, maar worden uitsluitend reguliere voortgangsoverleggen gevoerd en wordt getracht tot afspraken te komen die een privaatrechtelijk karakter hebben. Uit het onderzoek komt naar voren dat deze gesprekken vanuit de perceptie van de gemeente als constructief worden bestempeld, maar nog wel worden beïnvloed door emoties en ontstaan wantrouwen uit eerdere fasen van dit dossier. Over lopende onderhandelingen kan niet worden geparticipeerd.

Participatie zal opnieuw worden opgestart met betrokken bewoners en bedrijven rondom de ontwikkelstrategie en de daaropvolgende fasen. Wanneer er daadwerkelijk gestart gaat worden met de gebiedsontwikkeling hangt, zo wordt aangegeven in gesprekken, af van de uitkomst van de lopende onderhandelingen. Aangegeven wordt dat de onderhandelingen met de diverse partijen naar verwachting in april/mei 2026 gereed moeten zijn. Uit correspondentie blijkt dat de gemeente ook eigenaar is geworden van diverse objecten en gronden, deels ook in het gebied waar eerder het voorkeursrecht op was gevestigd, dat er in een later stadium door de gemeente weer af is gehaald. Het is inmiddels duidelijk welke intentie de gemeente heeft met deze thans in eigendom zijnde objecten en gronden in het deelgebied dat niet langer onderdeel uitmaakt van de voorziene gebiedsontwikkeling. Het is de bedoeling dat al deze objecten in 2026 en 2027 worden verkocht. Daarnaast heeft recent een kennismakings- en afstemmingsgesprek plaatsgevonden met het bestuur van de vereniging voor Behoud van Schaapsdrift e.o. Het doel van dit gesprek was om kennis te maken met het nieuwe projectteam van de gemeente en om te verkennen hoe de participatie in de volgende fase kan worden ingericht, evenals om de ideeën en wensen van het bestuur van de vereniging daarbij op te halen.

Naar dit gesprek, dat op 2 december 2025 plaatshad, wordt ook verwezen in een recente brief van de vereniging aan de gemeenteraad.1

1

Brief Vereniging voor Behoud van Schaapsdrift aan gemeenteraad, d.d. 30 januari 2026. 5

1.5 1.5.1

Bestuurlijke conclusies Inleiding

De gemeenteraad nam op 28 mei 2025 een motie aan waarin de Rekenkamer Arnhem werd verzocht onderzoek te doen naar het participatieproces in het ontwikkeltraject Schaapsdrift e.o. Daarbij vroeg de raad nadrukkelijk aandacht voor de invloed van participatie, de transparantie van het proces en de aansluiting bij de wettelijke kaders van de Omgevingswet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In voorliggend onderzoek heeft de Rekenkamer op basis van ontvangen documentatie, aanvullende data en gesprekken gereconstrueerd wat zich tussen medio 2021 en eind mei 2025 in het dossier Schaapsdrift heeft voorgedaan. Zoals uit de Nota van Bevindingen blijkt, betreft het een omvangrijk en dynamisch dossier rondom een voorgenomen gebiedsontwikkeling, waarbij de gemeente gebruik heeft gemaakt van het instrument van het voorkeursrecht. Naast de reconstructie van feiten is in dit onderzoek nadrukkelijk gezocht naar verklaringen voor het verloop van het dossier. De centrale vraag is niet alleen wat er is gebeurd, maar waarom het dossier zich ontwikkelde tot een proces waarin maatschappelijke onrust, politieke intensiteit en bestuurlijke complexiteit elkaar versterkten. Om deze vraag te beantwoorden is het dossier in samenhang geanalyseerd, op basis van documentstudie, vijftien gesprekken met betrokken bestuurders en ambtenaren en een reflectiesessie met leden van de raad.

Om een goed beeld te kunnen krijgen van het gevoerde participatieproces is bij aanvang van het onderzoek besloten te bezien of dit beeld in voldoende mate verkregen kon worden op basis van beschikbare documentatie. Dat bleek het geval en er is voor gekozen niet ook separate gesprekken met bedrijven en bewoners te gaan voeren. We wilden voorkomen nog een ‘rondje’ participatie te doen dat alleen nog maar meer verwachtingen zou wekken en niet zou terugkijken op wat er feitelijk gebeurd was. Ook de doorlooptijd van het onderzoek (het zou daarmee nog langer duren) als ook de beschikbare capaciteit waren hierbij van belang. Deze aanpak is ook ter kennis gebracht aan de raad. Hoewel het rapport een zorgvuldige feitelijke reconstructie biedt van het proces rondom het vestigen van het voorkeursrecht en het daaropvolgende participatietraject, en helder beschrijft hoe besluitvorming formeel is voorbereid en vastgesteld, komt de impact van de politieke en maatschappelijke dynamiek in een chronologische beschrijving slechts beperkt tot uitdrukking. Juist aan deze bredere bestuurlijke en relationele dimensie wordt in de bestuurlijke boodschap nadrukkelijk aandacht besteed, omdat deze van wezenlijk belang is voor het begrijpen van het verloop en de impact van dit dossier.

1.5.2

Hoofdconclusie(s)

Het dossier Schaapsdrift laat zien hoe een beleidsmatig verklaarbare en bestuurlijk breed gedragen ambitie -het realiseren van binnenstedelijke woningbouw via een integrale gebiedsontwikkeling- zich onder invloed van tijdsdruk, beperkte ervaring, kwetsbare communicatie en intensieve politieke en maatschappelijke dynamiek heeft ontwikkeld tot een langdurig, beladen en nog steeds actueel traject. De gemeente had ten tijde van de start van dit dossier te weinig actuele ervaring met grootschalige en complexe binnenstedelijke ontwikkelingen met heel veel actoren en private en publieke belangen in zo’n schaalsprong-project. Dat geldt zowel bestuurlijk als ambtelijk. Dat gebrek aan ervaring, in combinatie met een zelf opgelegde tijdsdruk heeft geleid tot een explosief mengsel. In samenhang bezien is sprake geweest van een bestuurlijke kwetsbaarheid in de voorbereiding en uitvoering, waardoor formele rechtmatigheid alleen onvoldoende bleek om bestuurlijke legitimiteit en vertrouwen te waarborgen. Door deze valse start is welhaast vanzelfsprekend de kans op een voldragen en zorgvuldige participatie in het vervolg van het proces aanzienlijk verkleind. De combinatie van factoren heeft geleid tot een proces dat zich ontwikkelde tot een bestuurlijke ‘perfect storm’. Hieronder worden de belangrijkste deelconclusies puntsgewijs weergegeven. 1.

Onvoldoende navolgbare belangen- en risicoafweging bij vestiging voorkeursrecht In de voorbereiding van het besluit tot vestiging van het (voorlopig) voorkeursrecht lag de nadruk sterk op het ruimtelijk-juridisch onderbouwen van het voorstel, mede onder invloed van de gekozen timing richting de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022. 6

Uit het onderzoek blijkt onvoldoende navolgbaar welke concrete afweging van individuele en collectieve belangen heeft plaatsgevonden en in hoeverre maatschappelijke risico’s en gevoeligheden — met name voor het bewoonde deel van het gebied — expliciet zijn geanalyseerd en meegewogen. Daarmee is de maatschappelijke impact van het besluit in de voorbereiding onderschat. De door het college aan zichzelf opgelegde tijdsdruk om per se vóór de verkiezingen een besluit te nemen en bewoners in te lichten is maar heel beperkt onderbouwd. Daardoor zijn essentiële elementen als een gedegen risico-analyse en nadenken over communicatie met de inwoners niet goed meegewogen en is belangenafweging in de knel gekomen, ondanks bestuurlijke formuleringen als “College schuwt niet nu WVG te besluiten m.u.v. plekken waar echte gevoeligheid wordt verwacht”. Die redenering is in de besluitvorming niet terug te vinden. 2.

Beperkte transparantie en vastlegging van bestuurlijke afwegingen Hoewel de rechter de onderbouwing juridisch toereikend achtte, was de bestuurlijke besluitvorming op onderdelen beperkt transparant en niet overal goed te reconstrueren. Veel overleg had een informeel karakter en cruciale afwegingsmomenten zijn niet altijd expliciet vastgelegd. Dit heeft de controleerbaarheid van het besluit en de navolgbaarheid van gemaakte keuzes beperkt.

3.

Kwetsbare communicatie en een structureel doorwerkende ‘valse start’ De wijze en timing van communicatie rond het besluit hebben in belangrijke mate de toon gezet voor het verdere proces. De berichtgeving aan bewoners en bedrijven was juridisch van aard, weinig empathisch en bood geen directe mogelijkheid tot contact of opvolgende informatievoorziening. In het korte tijdpad tot besluitvorming is veel energie gestoken in de juridische- en ruimtelijkeonderbouwing van het besluit, terwijl zorgvuldige communicatie hierover richting betrokken bewoners en bedrijven ondergeschikt is gebleven. Hierdoor ontstond een kwetsbare startconditie die langdurig heeft doorgewerkt in het vervolgtraject en waarvoor aanzienlijke inspanningen nodig waren om de relatie te herstellen. Het vertrouwen is anno 2026 nog steeds broos.

4.

Participatie gestart vanuit herstel en onvoldoende navolgbare doorwerking Het participatieproces begon niet vanuit heldere verwachtingen en vertrouwen, maar vanuit herstel en schadebeperking. In latere fasen is zichtbaar geïnvesteerd in intensivering en verbetering van participatie, wat heeft geleid tot inhoudelijke verrijking van plannen en hernieuwd contact. Tegelijkertijd ontbrak in beide participatiefasen een integraal en navolgbaar overzicht van de input en wensen van de participanten. Ook door de gemeente gemaakte keuzes op basis van deze input in het uiteindelijke resultaat en de daarbij door de gemeente gemaakte afwegingen zijn niet transparant. In voorkomende gevallen is wel duidelijk benoemd welke verbeteringen in de plannen zijn doorgevoerd, maar niet welke eisen, wensen en suggesties van inwoners en bedrijven niet tot enig resultaat hebben geleid. Hierdoor is onder participanten een wrang gevoel ontstaan dat de participatie slechts zeer beperkt effect heeft gehad en werd participatie in voorkomende gevallen als zinloos gekwalificeerd. Dit heeft pogingen van de gemeente om het eerder beschadigde vertrouwen onder bewoners en bedrijven te herstellen geen goed gedaan en het beoogde herstel van vertrouwen bemoeilijkt.

5.

Wisselende en beperkte expliciete kaderstelling door de raad De raad was formeel in positie om participatiekaders vast te stellen en richting te geven aan het proces. In de praktijk is deze kaderstelling wisselend en gefaseerd tot stand gekomen en niet steeds uitgewerkt in expliciete sturing op participatieniveau en procesinrichting. De raad heeft wel vaak geïntervenieerd en gesproken, maar met name in het participatieproces geen kaders gesteld. Daarmee heeft de raad nagelaten democratische legitimering aan de gekozen participatieinvulling te geven. Hierdoor bleef onduidelijk in hoeverre de gekozen participatieaanpak expliciet democratisch was gelegitimeerd, hetgeen de voorspelbaarheid van het proces heeft beperkt. Waar in het traject voorafgaand aan het vestigen van het voorlopig voorkeursrecht met ‘gloeiende haast’ is geopereerd, is daarna juist in de politieke behandeling in de raad stroperigheid het kernwoord. Spelen op de man en niet op de bal. Meer dan 100 uur met de raad vergaderen. Fatsoen is niet in een normenkader te duiden, maar de Rekenkamer constateert dat de vergaderingen te vaak niet over de inhoud gingen, maar over personen, en dat de aansturing van de vergaderingen van de raad daar geen paal en perk aan heeft gesteld. Besluitvorming is in een soort hinkstapsprong van startnotitie naar amendement gepleegd. 7

6.

Organisatorische kwetsbaarheid onder hoge politieke en maatschappelijke druk De bestuurlijke en ambtelijke uitvoering stond langdurig onder druk door hoge werkbelasting, personele wisselingen, intensieve raadsbehandeling, polariserend debat, omvangrijke mediaaandacht en een grote hoeveelheid Woo-verzoeken. De samenloop van hoge ambities, tijdsdruk, beperkte ervaring, onvoldoende navolgbare afwegingen, kwetsbare communicatie en intensieve externe dynamiek heeft geleid tot een proces waarin onzekerheid en spanning elkaar versterkten. Deze organisatorische kwetsbaarheid vormde mede de voedingsbodem voor de verdere bestuurlijke en maatschappelijke dynamiek.

1.6

Aanbevelingen

De gemeenteraad heeft eind februari 2026 een nieuwe participatieverordening vastgesteld. Daarmee beschikt de gemeente Arnhem over een geactualiseerd en expliciet normatief kader voor participatie. De Rekenkamer onderkent dat onderdelen van de hieronder geformuleerde aanbevelingen — met name waar deze raken aan participatiekaders, participatieniveau en verantwoording van participatie-uitkomsten — reeds (gedeeltelijk) in deze verordening zijn verankerd. De aanbevelingen in deze paragraaf beogen dan ook geen uitbreiding van het vastgestelde participatiebeleid. Zij concretiseren bestaande normen van zorgvuldigheid, transparantie, navolgbaarheid en rolzuiverheid, zoals die voortvloeien uit wet- en regelgeving én uit de nieuwe participatieverordening. Tegelijkertijd laat het dossier Schaapsdrift zien dat het bestaan van een normatief kader op zichzelf onvoldoende is. Doorslaggevend is de wijze waarop dit kader in de praktijk wordt toegepast, vastgelegd en zichtbaar gemaakt. Het is daarom aan college en raad om expliciet te maken hoe de in dit rapport geformuleerde aanbevelingen binnen het nieuwe participatiekader worden geborgd en uitgevoerd. De Rekenkamer acht het van belang dat bij de verdere implementatie van de participatieverordening aantoonbaar wordt gemaakt: • • • •

hoe belangen- en risicoafwegingen expliciet worden vastgelegd; hoe bestuurlijke afwegingen controleerbaar worden gedocumenteerd; hoe participatie-uitkomsten navolgbaar worden verantwoord; en hoe de kaderstellende rol van de raad tijdig en expliciet wordt ingevuld.

De aanbevelingen corresponderen met de deelconclusies en dienen in samenhang te worden bezien.

Aanbevelingen voor het college 1.

Integrale belangen- en risicoafweging bij ingrijpende besluiten

(behorend bij conclusies 1, 3 en 6) Borg dat bij complexe gebiedsontwikkelingen en bij besluiten met directe maatschappelijke impact aantoonbaar vooraf worden opgesteld en (zo nodig vertrouwelijk) bestuurlijk besproken: • een integrale belangeninventarisatie; • een expliciete krachtenveld- en risicoanalyse (maatschappelijk, juridisch, financieel en politiek); • een verkenning van realistische alternatieven en hun gevolgen; • Inschatting van de benodigde capaciteit om het te realiseren. Deze voorbereiding dient onderdeel te zijn van de formele besluitvormingsstukken.

2.

Integratie van communicatievoorbereiding in besluitvorming

(behorend bij conclusies 3 en 4) Integreer communicatievoorbereiding expliciet in de besluitvorming bij maatschappelijk gevoelige trajecten. Zorg dat vóór bekendmaking een uitgewerkt communicatie- en opvolgingsplan gereed ligt, inclusief: • begrijpelijke en empathische communicatie; • zorgvuldige timing; • duidelijke bereikbaarheid en opvolging. 8

Borg bij participatietrajecten een systematische en navolgbare verslaglegging van: • ontvangen inbreng; • gemaakte keuzes; • onderliggende argumentatie; • en de wijze waarop participatie-uitkomsten zijn betrokken bij besluitvorming.

Aanbeveling voor de raad 3.

Versterking van de expliciete kaderstellende rol van de raad

(behorend bij conclusie 5) Versterk bij complexe gebiedsontwikkelingen de expliciete kaderstellende rol door vooraf duidelijk vast te stellen: • de strategische ontwikkelrichting; • het participatieniveau; • en de inzet van ingrijpende instrumenten.

9

1.7

Bestuurlijke Reactie

Zie hierna.

10

11

12

13

14

15

16

17

1.8

Nawoord Rekenkamer

De Rekenkamer dankt het college voor de zorgvuldige en constructieve bestuurlijke reactie op het onderzoek. De Rekenkamer waardeert dat het college zich in het overkoepelende beeld van het rapport herkent en de aanbevelingen overneemt en wil vertalen naar de praktijk. Dat vormt een belangrijke basis om daadwerkelijk te leren van dit dossier. De reactie van het college geeft de Rekenkamer het vertrouwen dat de bevindingen en aanbevelingen een passende plek krijgen in de verdere verbetering van werkwijzen en besluitvorming. Het college geeft aan, dat inmiddels stappen zijn gezet in de professionalisering van werkwijzen, met name op het gebied van participatie en communicatie, en dat verdere verbeteringen in voorbereiding, verslaglegging en afweging worden nagestreefd. De Rekenkamer constateert dat in de bestuurlijke reactie op onderdelen wordt ingegaan op de navolgbaarheid en vastlegging van processen. De Rekenkamer acht het van belang te benadrukken dat het accent van de behandeling van dit rapport door de gemeenteraad ligt op de hoe de gemeente als geheel leert van de geconstateerde kwetsbaarheden. De meerwaarde van dit onderzoek ligt nadrukkelijk in het vooruitkijken. Het zwaartepunt van de behandeling zou moeten liggen bij de vraag hoe de leerpunten daadwerkelijk worden opgepakt en geborgd in het samenspel tussen gemeenteraad en college.

Juist in dat samenspel ligt de sleutel tot verbetering. Dat betekent, dat, wat de Rekenkamer betreft, de raad de door het college gedane toezeggingen bewaakt en de aan de raad gedane aanbeveling ook opvolging geeft. Daarbij zal juist de raad voorop moeten gaan in het borgen van haar kaderstellende rol in complexe processen waarin participatie zo’n grote rol speelt.

18

Nota van Bevindingen

19

2 Inleiding 2.1

Aanleiding

De gemeenteraad heeft op 28 mei 2025 een motie aangenomen waarin de Rekenkamer Arnhem (hierna: de rekenkamer) wordt verzocht een onderzoek uit te voeren naar het participatieproces in het ontwikkeltraject Schaapsdrift e.o.2. Daarbij vraagt de raad met name aandacht voor de mate waarin participatie invloed heeft gehad, de transparantie van het proces en de mate waarin het proces in lijn is met wettelijke kaders in de Omgevingswet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Abbb). De rekenkamer heeft besloten het verzoek van de raad om het gevoerde participatieproces te onderzoeken in te willigen. De rekenkamer heeft besloten ook de voorbereiding van en besluitvorming over het vestigen van het voorkeursrecht op basis van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten (verder te noemen Wvg) mee te nemen in de scope van het onderzoek, aangezien de vestiging van de Wvg en het gevoerde participatieproces niet los van elkaar gezien kunnen worden. Het onderzoek moet lessen opleveren waarmee de gemeente ook bij toekomstige inbreidingsopgaven waarbij ook participatie toegepast wordt haar voordeel kan doen.

2.2

Achtergrond

Voorafgaand aan het ingezette participatieproces heeft het (vorige) college in de coalitieperiode 20182022) besloten tot het voorlopig vestigen van het voorkeursrecht op een groot deel van de wijk Schaapsdrift. Het voorkeursrecht werd gevestigd op 81 percelen, deels bedrijventerrein, deels bewoond gebied. In het gebied rondom het station Presikhaaf en de Schaapsdrift ging het hier om ongeveer 150 vastgoedeigenaren. Het besluit voor tot voorlopige vestiging Wvg op Schaapsdrift en omgeving op 8 maart 2022 betrof het laatste besluit van dit college. Toen het college het op 26 april 2022 na beeindiging van de periode van bezwaar en beroep op het voorlopige voorkeursbesluit de voordracht van het raadsvoorstel omtrent het voorkeursrecht deed aan de gemeenteraad was het reeds demissionair. Voor de gemeenteraad, die na de verkiezingen op 16 maart 2022 net nieuw aantrad, was het nemen van een besluit over het vestigen van Wvg op Schaapsdrift een van de eerste belangrijke wapenfeiten. Voor veel nieuw aangetreden raadsleden, maar ook voor de reeds zittende raadsleden, was dit geen eenvoudige opgave. Na de coalitievorming trad in juni 2022 het nieuwe college aan, dat belast werd met de uitvoering van het besluit. Over het vestigen van het voorkeursrecht zelf heeft geen participatie plaatsgehad. Wel over het traject dat startte nadat de Wvg was gevestigd op Schaapsdrift en omgeving.

Dit gevoerde participatieproces staat dan ook centraal in dit onderzoek. In april 2022 heeft de gemeenteraad het Arnhems stappenplan participatie vastgesteld. Het is ook voor het eerst in deze raadsperiode dat Arnhem in het college een wethouder heeft die specifiek het onderwerp burgerparticipatie in zijn portefeuille heeft. Het past bij de ontwikkeling die de stad de jaren daarvoor heeft meegemaakt. Met eerdere trajecten zoals de Koersnota Van Wijken Weten is in deze collegeperiode de basis gelegd voor een meer structurele aanpak van burgerparticipatie. De wethouder burgerparticipatie heeft als verantwoordelijkheid te zorgen dat conform het vastgestelde stappenplan de participatie wordt uitgevoerd. De voor betreffend dossier inhoudelijk verantwoordelijke wethouder staat uiteindelijk aan de lat voor het goed uitvoeren van het participatieproces. Met het vestigen van dit voorkeursrecht wilde het college "grip en regie houden op de toekomstige ontwikkeling" van de locatie3. Op juni 2022 besloot de gemeenteraad om het voorkeursrecht definitief te vestigen4. Veel bewoners voelden zich overvallen door het voorkeursrecht en de plannen voor sloop en

2

Gemeente Arnhem, motie verzoek tot rekenkameronderzoek participatieproces Schaapsdrift, 28 mei 2025. Gemeente Arnhem, Raadsvoorstel aanwijzing Wvg Schaapsdrift e.o., d.d. 4 Gemeente Arnhem, Raadsbesluit Aanwijzing Wvg Schaapsdrift e.o., d.d. 1 juni 2022. 3

20

nieuwbouw5. Bewoners vreesden voor grootschalige sloop en kwamen in protest tegen de plannen. Er volgde een participatieproces van meerdere jaren voor de planvorming voor de beoogde nieuwbouw. Gedurende deze periode vonden veel bewonersbijeenkomsten plaats, dienden bewoners zienswijzen in tegen het voorkeursrecht en de gebiedsvisie en liep eveneens een beroepsprocedure bij de rechtbank Gelderland. De raad volgde het dossier actief en debatteerde vele malen over de participatie en besluitvorming6. In april 2024 stelde de gemeenteraad een gebiedsvisie voor de locatie vast, gevolgd door een omgevingsplan eind mei 2025.

2.3

Doel- en vraagstelling

Met dit onderzoek is beoogd inzicht te krijgen in de wijze waarop de bestuurlijke besluitvorming, planvorming en de participatie met bewoners van Schaapsdrift is verlopen. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan om optimaal te kunnen leren voor toekomstige inbreidingsopgaven en de omgang hierbij met inwoners, bedrijven en andere betrokkenen.

Hiervoor zijn onderstaande onderzoeksvraag en daarvan afgeleid deelvragen opgesteld:

Is de bestuurlijke besluitvorming, planvorming en de participatie van inwoners in het dossier Schaapsdrift adequaat verlopen? Deze onderzoeksvraag is vertaald naar de volgende deelvragen, waarbij inzicht gegeven wordt in zowel de bestuurlijke besluitvorming en de toepassing van het voorkeursrecht als de inwonersparticipatie met betrekking tot de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid: Vestiging voorkeursrecht 1. Hoe verliep het bestuurlijke besluitvormingstraject omtrent de vestiging en bekrachtiging van het voorkeursrecht op de Schaapsdrift en omgeving? Hoe is de juridische voorbereiding van de genomen besluiten verlopen? Wat is er gebeurd in reactie op de genomen besluiten? 2. Welke beoogde doelen en afwegingen lagen ten grondslag aan deze besluiten? 3. Hoe verhoudt de keuze voor het vestigen van een voorkeursrecht zich tot andere bestuurlijke middelen om grond te verwerven, dan wel te sturen op stedelijke ontwikkelingen? 4. Hoe verhoudt het verloop van de bestuurlijke besluitvorming omtrent de vestiging van het voorkeursrecht en de reacties die daarop volgden zich tot de relevante wettelijke kaders (Wet voorkeursrecht gemeenten/de Omgevingswet, ABBB)? Omgang met inwoners en andere betrokkenen & participatie 5. Welke rol speelden raad, college en organisatie bij de besluitvorming betreffende de invulling van participatie in het dossier? 6.

Welke beoogde doelen en afwegingen lagen ten grondslag aan de wijze waarop invulling is gegeven aan de inwonersparticipatie? 7. Hoe verliep de omgang met inwoners en andere betrokkenen rondom de bestuurlijke besluitvorming en de verdere planvorming in het dossier Schaapsdrift? 8. Hoe verhoudt de communicatie van de gemeente richting inwoners en andere betrokkenen en de verdere participatie zich tot de relevante wettelijke kaders voor participatie (Omgevingswet, gemeentelijk kader, ABBB). Naast deze hoofd- en deelvragen heeft de rekenkamer 15 aanvullende juridische vragen gesteld. Deze zijn beantwoord in bijlage 5.

2.4

Normenkader

Voor dit onderzoek is met het opstellen van de onderzoeksaanpak een normenkader opgesteld. Bij aanvang van de onderzoekswerkzaamheden is dit normenkader op onderdelen aangevuld en verrijkt. Het uiteindelijke normenkader, dat is opgenomen in bijlage 1, vormt de basis voor de beoordeling van

5 6

Zo blijkt, onder andere, uit de zienswijzenota uit 2022. Gemeente Arnhem, Dossier Schaapsdrift in bestuurlijk informatiesysteem: link. 21

diverse aspecten in dit onderzoek bij de totstandkoming van de uiteindelijke conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 1.

2.5

Afbakening

Dit onderzoek beperkt zich tot het dossier dossier Schaapsdrift. Dit dossier kenmerkt zich door een zeer grote hoeveelheid gebeurtenissen, bijeenkomsten, bewonersavonden en overleggen, zowel ambtelijk, bestuurlijk, met bewoners, bedrijven en instellingen in Schaapsdrift. Ook zijn er diverse Woo-verzoeken geweest, waarmee een zeer grote hoeveelheid materiaal is verstrekt aan derden. Ook hebben (lokale) media hier een belangrijke rol in gespeeld en zijn vanwege de mate van interactie met zowel gemeente als bewoners alsook door de vele gepubliceerde artikelen met betrekking tot dit dossier van invloed geweest. Het onderzoek naar Schaapsdrift heeft betrekking op de periode voorjaar 2021, wanneer voor het eerst de Wvg ter sprake komt, tot 28 mei 2025. Dit was het moment dat de raad besloot tot het verzoek aan de Rekenkamer om onderzoek te doen naar Schaapsdrift. In dit onderzoeksrapport wordt behoudens een korte beschrijving van de huidige situatie in hoofdstuk 8 dus geen volledig gedetailleerd inzicht verschaft in de ontwikkelingen op dit dossier sinds 28 mei 2025.

2.6

Onderzoeksverantwoording

Op 28 mei 2025 werd een motie in de gemeenteraad aangenomen, waarin de Rekenkamer Arnhem werd verzocht een onderzoek in te stellen naar de gang van zaken rondom het gevoerde participatieproces met betrekking tot de wijk Schaapsdrift e.o. Op 24 juni 2025 heeft de rekenkamer de gemeenteraad laten weten te voldoen aan het verzoek en een onderzoek uit te voeren. Op 16 september 2025 is de definitieve onderzoeksopzet aan de raad verzonden. In deze onderzoeksopzet heeft de Rekenkamer in aanvulling op het participatieproces als primaire object van onderzoek ook gemotiveerd besloten om ook de voorbereiding van de Wvg bij het onderzoek te betrekken. De belangrijkste motivatie volgens de Rekenkamer was dat het vestigen van het voorkeursrecht niet los gezien kan worden van de wijze waarop aan het daarop volgende participatieproces vorm en inhoud is gegeven. Het onderzoeksteam heeft bij de start van het onderzoek ten behoeve van de factfinding in dit onderzoek informatie opgevraagd en daarmee de beschikking gekregen over een zeer grote hoeveelheid data. Van het omvangrijke dossier is een reconstructie gemaakt. Dit is noodzakelijk geacht om een goed beeld van het dossier te kunnen schetsen teneinde de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden.

Deze reconstructie beoogt niet om volledig te zijn in het weergeven van alle feiten en gebeurtenissen in het dossier Schaapsdrift tussen medio 2021 en heden. Om deze reden is ervoor gekozen een afbakening aan te brengen in dit onderzoek door alleen die, maar wel de belangrijkste, feiten en gebeurtenissen op te nemen die van belang zijn (geweest) bij het kunnen beantwoorden van de onderzoeks(deel)vragen. Bij aanvang van het onderzoek is gekozen om te bepalen of er voldoende documentatie en informatie beschikbaar is om een goed beeld te kunnen krijgen van het gevoerde participatieproces. Dit bleek het geval en om deze reden is qua aanpak in belangrijke mate gekozen voor documentstudie in plaats van het voeren van gesprekken met bewoners en andere betrokkenen. Dit is afgestemd met de raad. De onderzoekswerkzaamheden zijn met uitzondering van de beoogde planning conform de onderzoeksopzet uitgevoerd. De planning liep uit doordat met name door de omvang en complexiteit van het aangeleverde dossier (circa 35–40 GB) meer tijd nodig was om alle ontvangen data te verwerken en te analyseren, het onderzoeksteam technische problemen ondervond bij het kunnen openen (technische issues) en duiden van de informatie (van veel vanuit de WOO afgelakte documentatie zijn ongelakte versies opgevraagd).

Ook is de vertraging het gevolg van aanvullende interviews en intensieve interne afstemming en afstemming met de gemeente. De onderzoekswerkzaamheden zijn in augustus 2025 gestart en in januari 2026 afgerond, waarna de analyse heeft plaatsgevonden en de relevante feiten en bevindingen zijn vastgelegd in de concept nota van bevindingen. Het onderzoek, waarvan de feiten en bevindingen in dit rapport zijn opgenomen, berust op de verzameling en analyse van gegevens uit verschillende bronnen. Naast uitvoerige dossierstudie zijn interviews gehouden, alsook een bijeenkomst 22