Bijlage - Eindrapport NPAO incl. bestuurlijke nota

Startonderzoek Nationaal Programma Arnhem-Oost

Oktober 2024

Zaaknummer: 4350922

Inhoud

Bestuurlijke nota Reactie College Bijlage: Onderzoeksrapport

Bestuurlijke nota - Startonderzoek Nationaal Programma Arnhem-Oost

Het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Arnhem-Oost (Verder NPAO genoemd) is voor college en raad van Arnhem een van de essentiële instrumenten om de ambities van college en raad om de stad, en met name de kwetsbare delen van de stad met de sociaal en economisch zwakste groep inwoners, te verbeteren en te versterken. Er is voor gekozen om dit in samenhang met andere, vergelijkbare steden en het rijk te ontwikkelen. Het NPAO heeft een looptijd van 18 jaar. De Rekenkamer van Arnhem gaat het programma volgen door met enige regelmaat onderzoek te doen. Dit doet de Rekenkamer samen met de rekenkamers van Heerlen, Lelystad en Groningen waar ook een nationaal programma is gestart. Het kan zijn dat ook andere rekenkamers zich hierbij aansluiten. De Rekenkamer wil de gemeenteraad van Arnhem op deze manier faciliteren bij zijn kaderstellende en controlerende rol bij dit programma. Voor de samenvatting van het programma verwijzen we naar de samenvatting in het bevindingenrapport. Wel geven we kort de essentie weer: Doel NPAO De rijksoverheid is in de zomer van 2022 gestart met het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV). In het kort is de essentie van het programma: “de leefbaarheid en veiligheid van de meest kwetsbare gebieden in Nederland in 15-20 jaar tijd op orde te brengen en het perspectief van de bewoners te verbeteren.” (NPLV 2022, p. 14).

Aan dit programma doen 20 focusgebieden in 19 gemeenten mee. Arnhem-Oost is één van de 20 focusgebieden. Het NPAO heeft als doel om de achterstanden op het gebied van onderwijs, werk & inkomen, wonen, gezondheid, leefbaarheid en veiligheid in de vijf wijken van Arnhem-Oost Presikhaaf, Malburgen, Geitenkamp, Het Arnhemse Broek en Klarendal 1 - aan te pakken. Alvorens we onze conclusies en aanbevelingen aan u voorleggen, kijken we eerst naar de beantwoording van de vragen die we ons gesteld hebben bij de start van dit onderzoek. Deze vragen gaan over: • De duidelijkheid van de uitgangspunten van het programma voor de raad; • De aan de raad verstrekte informatie; • Opties voor facilitering van de raad, zodat de raad zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol kan invullen.

Betrokkenheid van de raad bij het programma Kan de raad zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol invullen bij het NPAO? Wat is de betrokkenheid van de raad bij het programma? Of anders gezegd: Kan de gemeenteraad de ontwikkeling van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid aan de beleidsmatige en financiële kaders toetsen? Dit is de centrale onderzoeksvraag van het

1 Het programma heet wel “Arnhem-Oost”, maar niet alle wijken liggen in Arnhem-Oost.

startonderzoek van de rekenkamer. Deze vraag beantwoorden we aan de hand van de drie deelvragen van het onderzoek.

Deelvraag 1. Zijn de beleidsmatige en financiële uitgangspunten bij aanvang van het programma voldoende duidelijk voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? Voor de beantwoording van deze vraag zien we de periode tot en met de lancering van het gebiedsplan voor Arnhem-Oost, zomer 2023, als aanvang. Beleidsmatige kaders Arnhem-Oost is een focusgebied van het NPLV. Dit betekent dat de kaders van zowel het rijk als de gemeente en/of alliantie van belang zijn. De beleidsmatige kaders van het rijk en van de gemeente Arnhem sluiten wat betreft het doel goed op elkaar aan. Het doel is, kort samengevat, om de achterstanden van Arnhem-Oost in te halen. Hierbij gaat het om wonen, gezondheid, veiligheid en perspectief voor de toekomst. Er was een duidelijke betrokkenheid van de raad bij de behandeling van dit raadsvoorstel. De aanpak Arnhem-Oost is vervolgens doorontwikkeld naar het gebiedsplan voor Arnhem-Oost. Het is naar de raad gestuurd en er is, naast de presentatie van het gebiedsplan, ook een informatiesessie voor de raad over gehouden. Het is daarmee duidelijk wat het beleidskader is. De drie programmalijnen van het NPAO hebben een inhoudelijk uitgangspunt en vervolgens tien acties per programmalijn. Zoals in onderdeel I aangegeven, zijn er diverse raakvlakken tussen de acties en het reguliere gemeentelijke beleid.

Het NPAO is vooral vanuit de inhoud opgezet. De gemeente en daarmee de raad zijn bepalend voor het gemeentelijk beleid in het NPAO. Om de acties uit te voeren, worden er middelen gezocht en ingezet. De middelen van het rijk zijn een belangrijk onderdeel van de bekostiging van het programma. De beleidsmaatregelen van het rijk passen in het NPAO. Wie stelt welke kaders vast? Het gebiedsplan van het NPAO bepaalt de inhoudelijke kaders. De alliantie stelt dit plan vast. De raad stelt het gebiedsplan niet vast, omdat het plan van de alliantie is en niet van de gemeente. De gemeente is één van de partners in de alliantie. Dit brengt de vraag met zich mee wat de ruimte voor de raad in de alliantie is. De raad kan de coördinerend wethouder aanspreken. Raadsleden kunnen zich ook informeel laten informeren, bijvoorbeeld door naar bewonersavonden te gaan of met alliantiepartners in gesprek te gaan. Er zijn verder geen formele kaders voor de rol van de raad in deze netwerksamenwerking. Betrokkenheid van de raad is van belang, omdat het om een belangrijk, groot en langlopend programma gaat. Financiële uitgangspunten bij aanvang Een groot deel van de middelen voor het gebiedsplan komen van de rijksoverheid. Het gaat onder andere om middelen voor het volkshuisvestingsfonds en om middelen voor school en omgeving, via de scholen.

De raad is betrokken bij de cofinanciering voor het volkshuisvestingsfonds. Daarnaast heeft de gemeente zelf middelen vrijgemaakt. Toch is het voor de raad complex inzicht te krijgen in de financiële uitgangspunten. Hier is een aantal redenen voor: • Het gaat om middelen die extra zijn ten opzichte van de reguliere middelen en/of beleid. Dit geldt zowel voor het rijk als voor de gemeente. Bij de middelen voor het NPAO kan het lastig zijn te onderscheiden wat regulier is en wat extra. • Het rijk verstrekt diverse specifieke uitkeringen en subsidies voor verschillende onderwerpen. Dit betekent dat: o De middelen niet zijn ‘ontschot’, maar voor het desbetreffend onderwerp moeten worden gebruikt.

Een deel van deze middelen incidenteel is. Dit maakt langetermijnplanning lastig. De gemeente een uitvoerende taak heeft voor de specifieke uitkeringen. De middelen zijn voor het focusgebied, maar staan wel in de begroting en de jaarstukken van de gemeente. De diverse specifieke uitkeringen worden geboekt op het relevante programma in de begroting en de jaarstukken van de gemeente Arnhem. Deels zijn deze middelen niet afzonderlijk zichtbaar, omdat ze een onderdeel zijn van een begrotingsprogramma. Dit is inherent aan de systematiek van de begroting en jaarstukken van gemeenten. Er wordt in de begroting of jaarstukken geen afzonderlijk inzicht gegeven in het gemeentelijk deel van het NPAO. Dit is wel mogelijk (zie verder de beantwoording van deelvraag 3). o o

•

De wijze waarop de raad wordt betrokken bij de financiën van het programma voldoet aan wat verplicht is. Het NPAO beoogt echter integraal en langjarig te zijn en in samenwerking met veel alliantiepartners. Er is daarom een overzicht van de gemeentelijke middelen nodig, evenals van de middelen die via de gemeente lopen. Zonder overzicht kan de raad geen inzicht krijgen in het gemeentelijk deel van de financiën van het programma. Deelvraag 2. Geeft de verstrekte informatie over het programma aan de gemeenteraad voldoende inzicht in de (financiële) voortgang van het programma? Beleidsmatige informatie over de voortgang De raad is in de periode september 2023 tot de voortgangsbrief van 12 maart 2024 en het uitvoeringsplan van april 2024 niet actief geïnformeerd over het programma. Dit is een vrij lange periode. Ook omdat er nog geen planning is en/of een bepaalde regelmaat waarmee de uitvoeringsplannen komen. Binnen het NPAO wordt gewerkt aan een bepaalde regelmaat. Ook werkt het programmabureau aan het ontwikkelen van monitoring van de resultaten van het programma. Beleidsmatige informatie gemeentelijk beleid - NPAO De gemeenteraad van Arnhem heeft de afgelopen jaren diverse raadsbrieven of raadsvoorstellen gekregen over onderdelen van het NPAO, dat wil zeggen over acties van de programmalijnen van het NPAO of over regulier beleid dat aansluit bij of samenhangt met het NPAO.

Het gaat dan bijvoorbeeld om het raadsvoorstel voor de cofinanciering van het volkshuisvestingsfonds, de woonvisie en het Integraal HuisvestingsProgramma Onderwijs. De raad wordt op deze manier betrokken bij het gemeentelijk aandeel in het NPAO. Om de relatie tussen bijvoorbeeld regulier beleid en het NPAO te kunnen leggen, is het nodig inzicht te hebben in de samenhang. Er zijn raadsvoorstellen waarbij de relatie met het NPAO wordt afgewogen, maar een systematiek ontbreekt vooralsnog. Volgen van de resultaten Binnen het NPAO wordt nog gewerkt aan zowel kwantitatieve (indicatoren) als aan kwalitatieve monitoring (bewoners bevragen hoe het met hen gaat). Dit kan daarom in dit startonderzoek nog niet worden onderzocht. Inzicht in de financiële voortgang De informatie over de financiën loopt via financiële besluiten over gemeentelijke onderdelen van het programma. Het gaat dan met name om de cofinanciering voor de aanvraag voor de tweede tranche van het volkshuisvestingsfonds. Eind 2023 heeft Arnhem middelen gekregen voor de regeling kansrijke wijk. Dit is een specifieke uitkering die zes andere uitkeringen bundelt. Deze middelen zijn nog niet in de begroting van Arnhem opgenomen. Dit gaat in het verzamelbesluit van zomer 2024 gebeuren. Dit verzamelbesluit bevat ook een voorstel voor het boeken van de inzet van de eigen gemeentelijke middelen op de relevante begrotingsprogramma’s.

De diverse acties van de programmalijnen staan op verschillende begrotingsprogramma’s en hoeven niet afzonderlijk te worden gepresenteerd. Na het verzamelbesluit van zomer 2024 staan er op 10 van de 13 stadsprogramma’s middelen voor het NPAO. Het is mogelijk een afzonderlijk overzicht te maken, bijvoorbeeld in een paragraaf NPAO (zie de beantwoording van deelvraag 3). Zonder een overzicht kan de raad de financiële voortgang moeilijk of niet uit de begroting of jaarstukken halen.

Deelvraag 3. Aan welke voorwaarden moet worden voldaan om de gemeenteraad voldoende aangrijpingspunten te geven om zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het programma te kunnen vervullen? Structuur voor informeren van de raad Om de raad voldoende aangrijpingspunten te geven om zijn rol te vervullen is een structuur nodig voor het informeren van de raad over het NPAO. Daar wordt door het NPAO en de gemeente Arnhem aan gewerkt. Dit in combinatie met de sessie met de raadsleden voor dit startonderzoek en input vanuit andere focusgebieden zien wij de volgende opties: • Twee keer per jaar een rapportage over het NPAO. • Een informatieavond over de NPAO rapportage; met de programmadirecteur en eventueel ook alliantiepartners. Een dergelijke avond kan ook in de wijken plaatsvinden. • Een tijdlijn over 18 jaar heen. Wat gebeurt er? Wat wordt wanneer ingezet? Wanneer is de raad aan zet? De komende jaren kunnen concreet worden uitgewerkt, de latere jaren globaal. • Zowel in de begroting als in de jaarstukken een paragraaf NPAO opnemen, zodat inzichtelijk is welke bedragen in welk begrotingsprogramma er zijn opgenomen voor het NPAO. • Op een raadsnota standaard een vakje opnemen of er een link is met NPAO of niet, en zo ja, welke link dat is.

• Aan de hand van stukken (vorige bullet point) expliciet bespreken wat regulier beleid is en wat aanvullend voor Arnhem-Oost. Welk beleid en middelen zijn wenselijk voor ArnhemOost? En wat betekent dat voor de andere wijken? Rol van de raad Het is van belang dat raadsleden met elkaar bespreken hoe ze hun rol zien en hoe ze die gaan invullen. Zo kan de raad: • Een raadswerkgroep, klankbordgroep of tussenvariant/maatwerk variant instellen, zodat de balans gevonden kan worden tussen raadsleden die intensiever zijn betrokken en zij die er b.v. één keer per jaar gerichter tijd aan kunnen besteden. • In een eerste sessie de wensen van de raad over het volgen van resultaten bespreken. De raadsleden dragen dan proactief aan wat ze willen weten. Het kan dan gaan om: o Prioriteiten van de raad. Welke indicatoren vindt de raad het belangrijkste? o Hoe inzichtelijk te krijgen welke groepen bewoners zijn betrokken en welke nog niet. o Hoe te weten of het echt beter gaat met bewoners? • Nadenken over hoe raadsleden in de toekomst betrokken kunnen zijn. Is er bijvoorbeeld behoefte aan een tussentijdse reflectie op het programma rond de verkiezingen? Zodat de nieuwe raad kan bijsturen? Wat is nodig aan informatie voor de overdracht aan een nieuwe raad?

Andere mogelijkheden Tot slot, is een bredere uitwisseling van ervaringen mogelijk. Eén van de onderdelen van het NPLV is dat er landelijke bijeenkomsten van bijvoorbeeld de burgemeesters, de coördinerend wethouders, de programmadirecteuren of de programmamanagers van het volkshuisvestingsfonds zijn. Over deze bijeenkomsten is enthousiasme bij geïnterviewden in Arnhem en andere focusgebieden van dit startonderzoek. Deelnemers aan deze bijeenkomsten vinden het prettig om

uit te wisselen hoe het gaat. Wat speelt overal? En wat is typisch voor de eigen gemeente? En hoe pakken ze elders een bepaald vraagstuk aan? Dit kan ook voor raadsleden zinvol zijn. Dit kan bijvoorbeeld door een (jaarlijkse) landelijke bijeenkomst. Het kan ook door bij een raad van een ander focusgebied op bezoek te gaan of uit te nodigen naar Arnhem. Het betrekken van inwoners is nog in een beginfase. Raadsleden geven aan dat ze het belangrijk vinden om burgers te betrekken, maar dat ze niet goed weten hoe. Aanbevelingen Het NPAO is van essentieel belang voor de versterking van Arnhem. Daarom is het nodig om te zorgen voor • Goede informatievoorziening voor de raad (maar ook voor andere deelnemers aan de alliantie) o Inhoudelijk o Financieel o Bereikte resultaten o Voorgenomen acties en plannen • Heldere communicatie tussen alliantiepartners, college en raad • Informatie-uitwisseling met andere gemeenten In concrete zin bevelen wij uw raad daarom aan de volgende besluiten te nemen: 1. Organiseer de financiële informatiestromen. Voor een programma dat zo breed en langlopend is een over vele programma’s in de begroting heen gaat is de eenvoudigste en helderste vorm een aparte paragraaf in de begroting.

Daarmee is tevens geborgd dat uw raad zowel bij de behandeling van de begroting als van de jaarrekening de kans heeft over de financiële en inhoudelijke voortgang van het NPAO te spreken. 2. Zorg voor een aantal inhoudelijke bespreekmomenten a. Met het college b. Met de alliantiepartners c. Met de andere NPAO-gemeenten We suggereren hiermee niet dat u elke maand een overleg aan moet gaan. Dat is veel te belastend. Maar het programma is zo belangrijk voor Arnhem dat het terecht is dat u er tijd voor inruimt. Tenminste één keer per jaar -buiten de begroting en jaarrekening ommet het college, en ook één keer per jaar met de alliantiepartners en -wellicht- met de andere gemeenteraden. 3. Benoem voor deze gesprekken een aantal kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren waar u het over wilt hebben. Die worden niet nu in één keer vastgesteld, maar dat moet u samen met de alliantiepartners en andere gemeenten ontwikkelen. Wij zullen als gezamenlijke rekenkamers van 4 NPAO-gemeenten daarbij ook steeds voorzetten voor u doen; niet omdat wij over de inhoud gaan -integendeel-, maar omdat we u graag bijstaan op die inhoud te sturen en daarmee uw rol als raad te kunnen nemen. 4. Ga met het college in gesprek over wat de beste manieren zijn om inwoners te betrekken.

GEMEENTE

Arnhem Rekenkamer Arnhem

Datum

: 24 september 2024

T.a.v. de voorzitter

Zaaknummer

:4316532

Mr. A.H. Teeuw

Contactpersoon

: Susanne Boerhof

Telefoonnummer

: 06-50 74 01 41

Onderwerp:

Reactie college op rekenkamerrapport "Startonderzoek Nationaal Programma Arnhem-Oost

Geachte heer Teeuw, Begin augustus ontvingen wij van u de resultaten van het Startonderzoek Nationaal Programma ArnhemOost. U heeft ons verzocht een schriftelijke reactie te geven op de conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van dit onderzoek.

Wij willen ten eerste onze waardering uitspreken voor het onderzoek en wij hebben met belangstelling kennisgenomen van de nota van bevindingen en de rekenkamerbrief. Wij vinden dat het bevindingenrapport en de conclusies en aanbevelingen goede suggesties doen voor hoe wij als college

kunnen bijdragen aan het verkrijgen van duidelijkheid van de uitgangspunten voorde raad en hoe wij

door middel van informatievoorziening de raad kunnen faciliteren in hun kaderstellende en controlerende

rol. In deze brief gaan we hier verder op in.

Conclusies en aanbevelingen 1.

Organiseer de financiële informatiestromen.

Reactie van het college In april 2024 is het Uitvoeringsplan 2024-2026 door de Alliantievertegenwoordiging van het NPAO

vastgesteld. De raad is hier door middel van een raadsbrief door ons over geïnformeerd. Met het vaststellen van het Uitvoerings- en bestedingsplan zijn alle beschikbare middelen voor de

komende drie jaar toegewezen aan specifieke activiteiten, interventies en experimenten. De door de gemeente beschikbaar gestelde middelen en de van het Rijk verkregen middelen waarmee het

Uitvoeringsplan wordt gefinancierd, zijn met verzamelbesluit 2 in de begroting verwerkt. De middelen zijn momenteel over 10 van de 13 begrotingsprogramma's verdeeld. Het college deelt de conclusie van de rekenkamer dat deze verdeling onoverzichtelijk is voor de gemeenteraad en dat het wenselijk is een

Stadskantoor-Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum: 24 september 2024 Zaaknummer: 4316532 Pagina:

2

aparte paragraaf in de begroting voor het programma op te nemen. In de begroting van 2026 willen wij

dit realiseren. In de perspectiefnota van 2025 zullen wij de gemeenteraad hiervoor een voorstel doen. Naast verbetering van de informatievoorziening in de begroting willen we de raad twee keer per jaar over

de voortgang van het NPAO informeren. Deze voortgangsrapportage zal zowel inhoudelijke als financiële informatie bevatten. 2.

Zorg voor een aantal inhoudelijke bespreekmomenten met het college, de alliantiepartners en andere NPLV-gemeenten.

Reactie van het college Het Nationaal Programma Arnhem-Oost is omvangrijk en ambitieus en vraagt van alle partners en hun

toezichthouders een andere manier van werken, controleren en toezicht houden. De governance is in het voorjaar gestart. Ook van onze alliantiepartners horen wij dat zij met hun toezichthouders praten over de

betekenis van NPAO voor hun rol. We onderschrijven de aanbeveling hierover in gesprek te gaan en blijven met de gemeenteraad en onze partners. We nemen graag het initiatief om dit te organiseren voor

de gesprekken met het college en verkennen met de griffie de mogelijkheden voor werkbezoeken aan andere focusgebieden. Het programmabureau van NPAO nodigt de gemeenteraad graag uit voor werkbezoeken om in gesprek te gaan over hoe deze vernieuwende samenwerkingsvorm in de dagelijkse praktijk uitvoering en vorm krijgt. Het programmabureau stelt hiervoor een activiteitenkalender op voor de gemeenteraad.

3.

Benoem voor deze gesprekken een aantal kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren waar u het over wilt hebben.

Reactie van het college Het NPAO kenmerkt zich door een lerende aanpak. We bouwen voort op wat de laatste jaren is

gerealiseerd en starten nieuwe initiatieven. De kans dat onderweg bijsturen noodzakelijk is, is reëel. Daarom wordt voortdurend gemonitord wat wordt gedaan en worden verbeterpunten in kaart gebracht. Tevens ontwikkelt het programmabureau een kennisagenda. Zo wordt van de praktijk geleerd. De

monitoring vindt plaats op niveau van het complete programma, per programmalijn en op het niveau van acties en activiteiten. Middels een set van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren ontwikkeld wordt de uitvoering gemonitord. Deze indicatoren vormen de basis voor verantwoording en evaluatie. Bij het opstellen van de indicatoren betrekken we ook graag de mening van de raad. Daarover gaan we graag samen met het programmabureau NPAO met de raad in gesprek.

Stadskantoor- Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum:

24 september 2024

Zaaknummer:

4316532

Pagina:

3

4.

Ga met het college in gesprek over wat de beste manieren zijn om inwoners te betrekken.

Reactie van het college Het NPAO is een programma voor en vooral ook van bewoners. Zij worden op verschillende manieren bij

het programma betrokken. In de raadsbrief van 22 maart is de raad hierover geïnformeerd. We horen

ook graag van de raad wat hij als beste manieren ziet om bewoners te betrekken. We gaan daarover graag met de raad in gesprek. Via de raadswerkgroep burgerparticipatie of tijdens een van de werkbezoeken die we samen met het programmabureau willen organiseren.

Tot slot Met de vaststelling van het Uitvoeringsplan is een grote stap gezet in de uitvoering van het NPAO. Onderzoeken als deze zijn van belang om samenwerking in de alliantie en daarmee de kwaliteit van de uitvoering verder te ontwikkelen. We gaan graag in gesprek met de raad om de conclusies en aanbevelingen met elkaar verder uit te diepen en te bespreken hoe we hieraan invulling kunnen geven.

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, de secretaris,

de burgemeester,

Stadskantoor-Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Naar inhoudsopgave

1

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave 20 jaar tijd op orde te brengen en het perspectief van de bewoners te verbeteren.” (NPLV 2022, p. 14). Aan dit programma doen 20 focusgebieden in 19 gemeenten mee. ArnhemOost is een van de 20 focusgebieden. Het NPAO heeft als doel om de achterstanden op het gebied van onderwijs, werk & inkomen, wonen, gezondheid, leefbaarheid en veiligheid in de vijf wijken van Arnhem-Oost Presikhaaf, Malburgen, Geitenkamp, Het Arnhemse Broek en Klarendal - aan te pakken.

Samenvatting startonderzoek Nationaal programma Arnhem-Oost Voor u ligt de bevindingenrapportage van het startonderzoek naar het Nationaal programma Arnhem-Oost (hier verder NPAO genoemd). Het NPAO heeft een looptijd van 18 jaar. De rekenkamer van Arnhem gaat het programma volgen door met enige regelmaat onderzoek te doen. Dit doet de rekenkamer samen met de rekenkamers van Heerlen, Lelystad en Groningen waar ook een nationaal programma is gestart. De rekenkamer wil de gemeenteraad van Arnhem op deze manier faciliteren bij zijn kaderstellende en controlerende rol bij dit programma.

Invalshoeken startonderzoek Het onderzoek heeft zes invalshoeken. De invalshoeken: inhoud, netwerkorganisatie/alliantie en financien vatten we hier kort samen. Twee van de invalshoeken van dit startonderzoek - bewonersparticipatie en het volgen van de resultaten - zijn in het beginstadium van ontwikkeling. In deze samenvatting gaan we daar daarom niet op in. In het bevindingenrapport zijn deze onderwerpen wel opgenomen. Governance1 is in dit startonderzoek overkoepelend. We gaan daar bij de beantwoording van de deelvragen op in.

Deze samenvatting bestaat uit twee onderdelen: I) Het programma op hoofdlijnen. Aan de hand van de invalshoeken van het startonderzoek geven we kort aan wat het programma inhoudt en hoe het is georganiseerd. II) Beantwoording van de deelvragen van het startonderzoek. Deze deelvragen gaan over: • de duidelijkheid van de uitgangspunten van het programma voor de raad • de aan de raad verstrekte informatie • opties voor facilitering van de raad, zodat de raad zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol kan invullen.

Inhoud programma De opzet van het NPLV is dat de rijksoverheid bij al haar beleid telkens de vraag stelt of er iets extra’s nodig en mogelijk is voor de focusgebieden. Het NPLV bestaat daarmee uit aanvullend beleid op regulier rijksbeleid. Zijn er extra middelen mogelijk? Kunnen de focusgebieden op een andere manier worden geholpen? Dat zijn vragen die het rijk voor de drie beleidsinhoudelijke actielijnen stelt.2 Deze actielijnen van het NPLV zijn: • we verbeteren slechte woningen en zorgen voor meer gemengde wijken (woningen en wijken) • we zorgen ervoor dat meer bewoners kunnen meedoen in de samenleving (meedoen) • we investeren in de preventie van jeugdcriminaliteit en vergroten de weerbaarheid van jongeren (veiligheid)

I) Het NPAO op hoofdlijnen Doel NPAO De rijksoverheid is zomer 2022 gestart met het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid (NPLV). De doelstelling van het NPLV is: “de leefbaarheid en veiligheid van de meest kwetsbare gebieden in Nederland in 151 Met governance bedoelen we de besluitvorming van de organisatie, de verdeling van

2 Behalve de drie beleidsinhoudelijke actielijnen is er een procedurele actielijn. Deze

de verantwoordelijkheden en de controle op de organisatie.

actielijn luidt: “We zorgen voor een integrale aanpak met duidelijke regie en een adequaat juridisch instrumentarium (samenhangende aanpak)”

2

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave Het NPAO is in een aantal stappen ontwikkeld. De belangrijkste stappen zijn: • het ‘richtinggevend kader Arnhem-Oost (aanpak Arnhem-Oost)’ dat zomer 2021 door de raad is vastgesteld. Dit kader is in 2022 in uitvoering gegaan, vooral aan de hand van een aantal pilots en acties. • in 2023 is het programma verder ontwikkeld. Inhoudelijk zijn de programmalijnen ontwikkeld waar acties onder zijn geplaatst. Dit leidde tot een gebiedsplan in juni 2023. Dit gebiedsplan is door de alliantie vastgesteld en ter kennisneming naar de raad gestuurd.

zijn de woonvisie en het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs. Beide zijn door de raad vastgesteld op 27 maart 2024, Netwerkorganisatie Een van de landelijke afspraken met de focusgebieden is dat er een samenwerking is van de diverse private en publieke partners in het focusgebied. Het gaat om een samenwerking in een netwerk: de alliantie. De gemeente is een van de partners in de alliantie. De alliantie kent een alliantievertegenwoordiging – deze is voorjaar 2024 formeel van start gegaan. Het doel van het alliantieoverleg is het bevorderen van integraal werken, onder andere door het vaststellen van het gebiedsplan. De burgemeester is de onafhankelijk voorzitter van het alliantieoverleg. De coordinerend wethouder is deelnemer, dat wil zeggen vertegenwoordigt de gemeente.

Het gebiedsplan voor Arnhem-Oost kent drie programmalijnen: 1. opvoeden en opgroeien; de pedagogische wijk 2. werk en inkomen; bestaanszekerheid voor ieder gezin en huishouden 3. wonen en leven; leven in een duurzame woning en in een gezonde en veilige buurt Deze drie programmalijnen hebben ieder 10 acties. Deze acties worden ingevuld met activiteiten. In het uitvoeringsprogramma voor 2024 – 2027 dat april 2024 naar de raad is gestuurd ter kennisneming is per actie aangegeven welke activiteiten er zijn of worden ontwikkeld.

Er is ook een programmaorganisatie of programmabureau. Deze heeft onder andere als taken: samenwerken stimuleren, dwarsverbanden leggen, uitwerken van de doelen en ambities van het gebiedsplan in concrete acties en projecten en zorg te dragen voor de uitvoering. De programmaorganisatie moet alle partners in de alliantie kunnen aanspreken. Dat is van belang omdat de gemeente een van de partners is. De relaties tussen de partners zijn zo gelijkwaardig mogelijk. Op dit moment wordt de functie van programmamanager voor het NPAO binnen de gemeente vervuld door de kwartiermaker voor het programmabureau. De gemeente is de grootste partner en trekt veel van de acties. Het kost tijd om het programma, zowel inhoudelijk als organisatorisch op te zetten en vorm te geven. Er is voor gekozen om te beginnen het programma vanuit de gemeente op te zetten en daarna te bezien wat de toekomstige organisatievorm zou kunnen zijn. Sinds voorjaar 2024 is het programmabureau volledig bemenst. Ook is het programmabureau gehuisvest op een locatie in Malburgen.

Diverse acties van het NPAO zijn nauw verwant met regulier gemeentelijk beleid; gemeentelijke acties, die al liepen, kunnen onderdeel uitmaken van het NPAO. Dit geldt bijvoorbeeld voor een aantal acties dat onder de pedagogische wijk viel. In de raadsinformatiebrief ‘Voortgang en doorontwikkeling pedagogische wijk’ van 11 oktober 2022 worden bijvoorbeeld de acties ‘voorschool’ voor 0-4 jarigen, de rijke schooldag, veilig in en om school (VIOS) en preventief interventie team (PIT) genoemd. Deze acties maken nu onderdeel uit van het NPAO. Daarbij is het van belang dat voorschoolse educatie en de rijke schooldag in het verlengde liggen van gemeentelijk beleid voor bijvoorbeeld peuterspeelzalen en buitenschoolse activiteiten. VIOS en PIT maken onderdeel uit van het programma ‘preventie met gezag’. Deze onderdelen zijn voor Arnhem-Oost geïntensiveerd. Ook de gemeente Arnhem heeft de inspanningsverplichting om bij haar beleid de vraag te stellen of er iets extra’s nodig en mogelijk is voor Arnhem- Oost. Er is nieuw gemeentelijk (regulier) beleid waarin wordt gewogen of inspanningen in relatie tot Arnhem-Oost mogelijk zijn. Voorbeelden hiervan

Financiën Voor de drie programmalijnen van het NPAO zijn middelen van de rijksoverheid beschikbaar. Het gaat om specifieke uitkeringen van het rijk aan Arnhem: het volkshuisvestingsfonds, energiefixers (bestrijding

3

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave energiearmoede) en kansrijke wijk. Scholen krijgen voor de ontwikkeling van de rijke schooldag een bijdrage vanuit de subsidieregeling school en omgeving.

beleidsmatige kaders van het rijk en van de gemeente Arnhem sluiten wat betreft het doel goed op elkaar aan. Het doel is, kort samengevat om de achterstanden van Arnhem-Oost in te halen. Hierbij gaat het om wonen, gezondheid, veiligheid en perspectief voor de toekomst. Het gebied waar het om gaat zijn de vijf wijken van Arnhem-Oost. Het ‘richtinggevend kader Arnhem-Oost (aanpak Arnhem-Oost)’ was de start van het gemeentelijk beleid voor Arnhem-Oost. Het raadsvoorstel voor dit plan is zomer 2021 aangenomen. Er was een duidelijke betrokkenheid van de raad bij de behandeling van dit raadsvoorstel. De aanpak Arnhem-Oost is vervolgens doorontwikkeld naar het gebiedsplan voor Arnhem-Oost. Dit gebiedsplan van zomer 2023 is van de alliantie. Het is naar de raad gestuurd en er is, naast de presentatie van het gebiedsplan ook een informatiesessie voor de raad over gehouden. Het is daarmee duidelijk wat het beleidskader is.

De gemeente draagt ook financieel bij. In de eerste plaats via cofinanciering. Voor het volkshuisvestingsfonds is cofinanciering van 30% vereist. Het raadsvoorstel voor de tweede tranche is door de raad in januari 2024 aangenomen. Voor de regeling kansrijke wijk is beperkte cofinanciering nodig. Deze is binnen de begrotingsprogramma’s gevonden. Voor bestrijding energiearmoede is geen cofinanciering nodig. Ook voor de subsidie aan scholen is geen cofinanciering nodig. Behalve de cofinanciering heeft de gemeente structurele middelen vrijgemaakt om het NPAO te borgen. Het gaat om € 3,1 voor 2024, vervolgens om € 3,6 mln. voor 2025 en 2026, € 2,9 mln. in 2027 en vervolgens om € 2,3 mln. structureel.

De drie programmalijnen van het NPAO hebben een inhoudelijk uitgangspunt en vervolgens 10 acties per programmalijn. Zoals in onderdeel I aangegeven zijn er diverse raakvlakken tussen de acties en het reguliere gemeentelijke beleid. Het NPAO is vooral vanuit de inhoud opgezet. De gemeente en daarmee de raad zijn bepalend voor het gemeentelijk beleid in het NPAO. Om de acties uit te voeren worden er middelen gezocht en ingezet. De middelen van het rijk zijn een belangrijk onderdeel van de bekostiging van het programma. De beleidsmaatregelen van het rijk passen in het NPAO.

II) Betrokkenheid van de raad bij het programma Kan de raad zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol invullen bij het NPAO? Wat is de betrokkenheid van de raad bij het programma? Of anders gezegd: Kan de gemeenteraad de ontwikkeling van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid aan de beleidsmatige en financiële kaders toetsen? Dit is de centrale onderzoeksvraag van het startonderzoek van de rekenkamer. Deze vraag beantwoorden we aan de hand van de drie deelvragen van het onderzoek.

Wie stelt welke kaders vast? Het gebiedsplan van het NPAO bepaalt de inhoudelijke kaders. De alliantie stelt dit plan vast. De raad stelt het gebiedsplan niet vast, omdat het plan van de alliantie is en niet van de gemeente. De gemeente is een van de partners in de alliantie. Dit brengt de vraag met zich mee wat de ruimte voor de raad in de alliantie is. De raad kan de coordinerend wethouder aanspreken. Raadsleden kunnen zich ook informeel laten informeren, bijvoorbeeld door naar bewonersavonden te gaan of met alliantiepartners in gesprek te gaan. Er zijn verder geen formele kaders voor de rol van de raad in deze netwerksamenwerking. Betrokkenheid van de raad is van belang, omdat het om een belangrijk, groot en langlopend programma gaat.

Deelvraag 1. Zijn de beleidsmatige en financiële uitgangspunten bij aanvang van het programma voldoende duidelijk voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? Voor de beantwoording van deze vraag zien de we periode tot en met de lancering van het gebiedsplan voor Arnhem-Oost, zomer 2023, als aanvang. Beleidsmatige kaders Arnhem-Oost is een focusgebied van het NPLV. Dit betekent dat de kaders van zowel het rijk als de gemeente en/of alliantie van belang zijn. De

4

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave Financiële uitgangspunten bij aanvang Een groot deel van de middelen voor het gebiedsplan komen van de rijksoverheid. Het gaat onder andere om middelen voor het volkshuisvestingsfonds en om middelen voor school en omgeving, via de scholen. De raad is betrokken bij de cofinanciering voor het volkshuisvestingsfonds. Daarnaast heeft de gemeente zelf middelen vrij gemaakt. Toch is het voor de raad complex inzicht te krijgen in de financiele uitgangspunten. Hier is een aantal redenen voor: • het gaat om middelen die extra zijn ten opzichte van de reguliere middelen en/of beleid. Dit geldt zowel voor het rijk als voor de gemeente. Bij de middelen voor het NPAO kan het lastig zijn te onderscheiden wat regulier is en wat extra. Dat is inherent aan de opzet van het programma. • het rijk verstrekt diverse specifieke uitkeringen en subsidies voor verschillende onderwerpen. Dit betekent dat: o de middelen niet zijn ‘ontschot’, maar voor het desbetreffend onderwerp moeten worden gebruikt. o een deel van deze middelen incidenteel is. Dit maakt dat langere termijn planning lastig. o de gemeente een uitvoerende taak heeft voor de specifieke uitkeringen. De middelen zijn voor het focusgebied, maar staan wel in de begroting en de jaarstukken van de gemeente.

• de diverse specifieke uitkeringen worden geboekt op het relevante programma in de begroting en de jaarstukken van de gemeente Arnhem. Deels zijn deze middelen niet afzonderlijk zichtbaar, omdat ze een onderdeel zijn van een begrotingsprogramma. Dit is inherent aan de systematiek van de begroting en jaarstukken van gemeenten. Er wordt in de begroting of jaarstukken geen afzonderlijk inzicht gegeven in het gemeentelijk deel van het NPAO. Dit is wel mogelijk (zie verder de beantwoording van deelvraag 3).

die via de gemeente lopen. Zonder overzicht kan de raad geen inzicht krijgen in het gemeentelijk deel van de financien van het programma. Deelvraag 2. Geeft de verstrekte informatie over het programma aan de gemeenteraad voldoende inzicht in de (financiële) voortgang van het programma? Voor de beantwoording van deze deelvraag kijken we vooral naar de wijze waarop de raad vanaf de lancering van het gebiedsplan, zomer 2023 is geïnformeerd. Beleidsmatige informatie over de voortgang De raad is in de periode september 2023 tot de voortgangsbrief van 12 maart 2024 en het uitvoeringsplan van april 2024 niet actief geïnformeerd over het programma. Dit is een vrij lange periode. Ook omdat er nog geen planning is en/of een bepaalde regelmaat waarmee de uitvoeringsplannen komen. Binnen het NPAO wordt gewerkt aan een bepaalde regelmaat. Ook werkt het programmabureau aan het ontwikkelen van monitoring van de resultaten van het programma. Beleidsmatige informatie gemeentelijk beleid - NPAO De gemeenteraad van Arnhem heeft de afgelopen jaren diverse raadsbrieven of raadsvoorstellen gekregen over onderdelen van het NPAO, dat wil zeggen over acties van de programmalijnen van het NPAO. Het gaat dan bijvoorbeeld om het raadsvoorstel voor de cofinanciering van het volkshuisvestingsfonds. Ook is er regulier beleid waarin wordt gewogen of inspanningen in relatie tot Arnhem-Oost mogelijk zijn.

Dat is bij de woonvisie gebeurd. In de woonvisie is opgenomen dat in zes van de vierentwintig wijken voor hoge percentages sociale huur bij nieuwbouwprojecten wordt gekozen. Het gaat dan om nietArnhem-Oost wijken. Ook in het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs, vastgesteld door de raad op 27 maart 2024, wordt rekening gehouden met Arnhem-Oost. Dit gebeurt door de wijze waarop de plannen voor de scholen worden geprioriteerd in het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs. De raad wordt op deze manier betrokken bij het gemeentelijk aandeel in het NPAO.

De wijze waarop de raad wordt betrokken bij de financien van het programma voldoet aan wat verplicht is. Het NPAO beoogt echter integraal en langjarig te zijn en in samenwerking met veel alliantiepartners. Er is daarom een overzicht van de gemeentelijke middelen nodig, evenals van de middelen

5

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave Om de relatie tussen bijvoorbeeld regulier beleid en het NPAO te kunnen leggen is het nodig inzicht te hebben in de samenhang. Een vraag is hoe de raad zicht op de relatie tussen het NPAO en het gemeentelijk beleid kan krijgen en kan houden. Welk beleid wordt wel en welk niet overwogen in relatie tot Arnhem-Oost? Er zijn raadsvoorstellen waarbij de relatie met het NPAO wordt afgewogen, maar een systematiek ontbreekt vooralsnog.

Structuur voor informeren van de raad Om de raad voldoende aangrijpingspunten te geven om zijn rol te vervullen is een structuur nodig voor het informeren van de raad over het NPAO. Daar wordt door het NPAO en de gemeente Arnhem aan gewerkt. Dit in combinatie met de sessie met de raadsleden voor dit startonderzoek en input vanuit andere focusgebieden zien wij de volgende opties: • twee keer per jaar een rapportage over het NPAO. • een informatieavond over de NPAO rapportage; met de programmadirecteur en eventueel ook alliantiepartners. Een dergelijke avond kan ook in de wijken plaatsvinden. • een tijdlijn over 18 jaar heen. Wat gebeurt er? wat wordt wanneer ingezet? Wanneer is de raad aan zet? De komende jaren kunnen concreet worden uitgewerkt, de latere jaren globaal. • zowel in de begroting als in de jaarstukken een paragraaf NPAO opnemen, zodat inzichtelijk is welke bedragen in welk begrotingsprogramma er zijn opgenomen voor het NPAO. • op een raadsnota standaard een vakje opnemen of er een link is met NPAO of niet, en zo ja, welke link dat is. • aan de hand van stukken (vorige bullet) expliciet bespreken wat regulier beleid is en wat aanvullend voor Arnhem-Oost. Welk beleid en middelen zijn wenselijk voor Arnhem-Oost? En wat betekent dat voor de andere wijken?

Volgen van de resultaten Binnen het NPAO wordt nog gewerkt aan zowel kwantitatieve (indicatoren) als aan kwalitatieve monitoring (bewoners bevragen hoe het met hen gaat). Dit kan daarom in dit startonderzoek nog niet worden onderzocht. Inzicht in de financiële voortgang De informatie over de financien loopt via financiele besluiten over gemeentelijke onderdelen van het programma. Het gaat dan met name om de cofinanciering voor de aanvraag voor de tweede tranche van het volkshuisvestingsfonds. Eind 2023 heeft Arnhem middelen gekregen voor de regeling kansrijke wijk. Dit is een specifieke uitkering die zes andere uitkeringen bundelt. Deze middelen zijn nog niet in de begroting van Arnhem opgenomen. Dit gaat in het verzamelbesluit van zomer 2024 gebeuren. Dit verzamelbesluit bevat ook een voorstel voor het boeken van de inzet van de eigen gemeentelijke middelen op de relevante begrotingsprogramma’s.

Rol van de raad Het is van belang dat raadsleden met elkaar bespreken hoe ze hun rol zien en hoe ze die gaan invullen. Zo kan de raad: • een raadswerkgroep, klankbordgroep of tussenvariant/maatwerk variant instellen, zodat de balans gevonden kan worden tussen raadsleden die intensiever zijn betrokken en zij die er b.v. een keer per jaar gerichter tijd aan kunnen besteden. • in een eerste sessie de wensen van de raad over het volgen van resultaten bespreken. De raadsleden dragen dan proactief aan wat ze willen weten. Het kan dan gaan om: o prioriteiten van de raad. Welke indicatoren vindt de raad het belangrijkste? o hoe inzichtelijk te krijgen welke groepen bewoners zijn betrokken en welke nog niet. o hoe te weten of het echt beter gaat met bewoners?

De diverse acties van de programmalijnen staan op verschillende begrotingsprogramma’s en hoeven niet afzonderlijk te worden gepresenteerd. Na het verzamelbesluit van zomer 2024 staan er op 10 van de 13 stadsprogramma’s middelen voor het NPAO. Het is mogelijk een afzonderlijk overzicht te maken, bijvoorbeeld in een paragraaf NPAO (zie de beantwoording van deelvraag 3). Zonder een overzicht kan de raad de financiele voortgang niet uit de begroting of jaarstukken halen. Deelvraag 3. Aan welke voorwaarden moet worden voldaan om de gemeenteraad voldoende aangrijpingspunten te geven om zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het programma te kunnen vervullen?

6

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave •

nadenken over hoe raadsleden in de toekomst betrokken kunnen zijn. Is er bijvoorbeeld behoefte aan een tussentijdse reflectie op het programma rond de verkiezingen? zodat de nieuwe raad kan bijsturen? Wat is nodig aan informatie voor de overdracht aan een nieuwe raad?

Andere mogelijkheden Tot slot, is een bredere uitwisseling van ervaringen mogelijk. Een van de onderdelen van het NPLV is dat er landelijke bijeenkomsten van bijvoorbeeld de burgemeesters, de coordinerend wethouders, de programmadirecteuren of de programmamanagers van het volkshuisvestingsfonds zijn. Over deze bijeenkomsten is enthousiasme bij geïnterviewden in Arnhem en andere focusgebieden van dit startonderzoek. Deelnemers aan deze bijeenkomsten vinden het prettig om uit te wisselen hoe het gaat. Wat speelt overal? En wat is typisch voor de eigen gemeente? En hoe pakken ze elders een bepaald vraagstuk aan? Dit kan ook voor raadsleden zinvol zijn. Dit kan bijvoorbeeld door een (jaarlijkse) landelijke bijeenkomst. Het kan ook door bij een raad van een ander focusgebied op bezoek te gaan of uit te nodigen naar Arnhem.

7

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave

Hoofstuk 7. Volgen van resultaten

Inhoudsopgave Samenvatting startonderzoek Nationaal programma ArnhemOost

2

Hoofdstuk 1. Inleiding

9

1.1 Aanleiding startonderzoek Nationaal programma Arnhem-Oost 1.2 Vraagstelling startonderzoek 1.3 Opzet onderzoek 1.4 Leeswijzer

Hoofdstuk 2. Doelen en start NPAO 2.1 Doelen en start Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid 2.2 Waarom Arnhem-Oost als focusgebied? 2.3 Doelen en start NPAO 2.4 Betrokkenheid raad bij doelen en start NPAO

17 19 21

4.1 De alliantie en de programmaorganisatie 4.2 De gemeente in de alliantieorganisatie 4.3 Wat is de ruimte voor de raad?

22 24 26

28

5.1 Bewonersparticipatie in het NPAO 5.2 Welke ruimte heeft de raad?

28 29

6.1 Welke middelen zijn er voor het NPAO? 6.2 Inzicht in de gemeentelijke bijdrage aan het programma 6.3 Welke ruimte heeft de raad?

41

Bijlage 1. Verbijzondering onderzoeksvragen vergelijkend onderzoek rekenkamers Bijlage 2. Kernindicatoren NPLV Bijlage 3. Bronnen Bijlage 4. Geïnterviewde personen en deelnemers sessie raadsleden

22

Hoofdstuk 5. Bewonersparticipatie

Hoofdstuk 6. Bekostiging

38 39

Bijlagen

12 15 15 16

17

38

8.1 Betrokkenheid van de gemeenteraad tot nu toe 8.2 Opties verder ontwikkelen betrokkenheid raad

12

3.1 De landelijk actielijnen 3.2 De programmalijnen van het NPAO 3.3 Wat is de ruimte voor de raad?

36 36 36

Hoofdstuk 8. Governance

9 9 10 11

Hoofdstuk 3. Programmalijnen NPAO

Hoofdstuk 4. Samenwerkende partners NPAO

36

7.1 Wat is er aan informatie? 7.2 Waar wordt aan gewerkt in het NPAO? 7.3 Welke ruimte heeft de raad?

30 30 32 33

8

Startonderzoek NPAO

41 43 44 46

Naar inhoudsopgave

Hoofdstuk 1. Inleiding

1.2 Vraagstelling startonderzoek

In dit hoofdstuk gaan we in op de aanleiding van dit startonderzoek. Dit is onder andere van belang omdat het geen standaard rekenkameronderzoek is. Vervolgens bespreken we de vraagstelling van het onderzoek. Daarbij gaan we ook in op de zes invalshoeken van het onderzoek. We sluiten dit hoofdstuk af met de opzet van het onderzoek en de leeswijzer.

1.2.1 Doel onderzoek en vraagstelling Arnhem-Oost bestaat uit vijf wijken – Presikhaaf, Geitenkamp, Arnhemse Broek, Klarendal en Malburgen. Hier wonen 56.000 mensen. In Arnhem wonen circa 166.000 mensen. Het gaat dus om ongeveer 1/3 van de inwoners van de gemeente Arnhem. Voor deze inwoners wordt ingezet op een integrale aanpak gedurende circa 18 jaar. Het gebiedsplan voor Arnhem-Oost is van 15 juni 2023. Dit startonderzoek richt zich op de opzet van het programma. De positie en de rol van de gemeenteraad staat daarbij centraal. De samenwerkende rekenkamers hebben de centrale onderzoeksvraag van het startonderzoek als volgt geformuleerd:

1.1 Aanleiding startonderzoek Nationaal programma ArnhemOost De rijksoverheid is een programma gestart om de leefbaarheid en veiligheid van 20 focusgebieden in 19 steden te verbeteren. Dit programma heet Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid. Het gaat om een langjarige (20 jaar) inzet van het rijk met gemeenten en lokale partijen. Dit programma is officieel in juli 2022 gestart. Een van de focusgebieden is Arnhem-Oost. Het programma in Arnhem heet ‘Nationaal programma Arnhem-Oost’ afgekort tot NPAO.

Kan de gemeenteraad de ontwikkeling van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid aan de beleidsmatige en financiële kaders toetsen? Deze vraag is verdeeld in de volgende deelvragen: 1. Zijn de beleidsmatige en financiële uitgangspunten bij aanvang van het programma voldoende duidelijk voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? 2. Geeft de verstrekte informatie over het programma aan de gemeenteraad voldoende inzicht in de (financiële) voortgang van het programma? 3. Aan welke voorwaarden moet worden voldaan om de gemeenteraad voldoende aangrijpingspunten te geven om zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het programma te kunnen vervullen?

De rekenkamers van Heerlen, Groningen, Arnhem en Lelystad werken met elkaar samen met als doel het programma in hun gemeente te volgen en zo de gemeenteraden te faciliteren bij hun kaderstellende en controlerende rol bij dit programma. De rekenkamers willen dit onder andere doen door een startonderzoek, door andere onderzoeken komende jaren en door het historisch overzicht te bewaren en bewaken ten behoeve van de raden. Daarbij willen de rekenkamers ook van elkaar leren.

Deze deelvragen worden benaderd vanuit zes invalshoeken: de inhoud van het programma, de netwerkorganisatie (de alliantie), de betrokkenheid van de bewoners, de middelen, het volgen van de resultaten en de governance door de raad. Met governance bedoelen we de besluitvorming in de organisatie, de verdeling van de verantwoordelijkheden en de controle op de organisatie.

De rekenkamers voeren ieder een startonderzoek in de eigen gemeente uit. Vervolgens worden deze onderzoeken naast elkaar gelegd en wordt er een gemeenschappelijk vergelijkend onderzoeksrapport gemaakt. De gemeenteraad van Arnhem ontvangt zowel het eigen startonderzoek als het vergelijkend onderzoeksrapport.

9

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave 1.2.2 Zes invalshoeken vraagstelling

staan in de gemeentelijke begroting en jaarstukken; dus de raad gaat ook over specifieke uitkeringen van het rijk, maar beperkt. Het is dan de vraag: hoe hiermee om te gaan als raad? Wat is de keuzevrijheid van de raad? Vooral als cofinanciering van de gemeente wordt gevraagd. Een belangrijke vraag is ook hoe krijgt de raad inzicht in de gemeentelijke middelen voor het programma? Het programma is breed van opzet en is daarom op meerdere plekken in de begroting, en daarmee de jaarstukken, opgenomen. Waar en hoe wordt er gerapporteerd over de (gemeentelijke) middelen voor Arnhem-Oost? Heeft de gemeenteraad zicht op de middelen?

Inhoud Het NPAO is gericht op Arnhem-Oost, omdat daar een cumulatie van problemen is. Dit leidt tot de vragen: om welke problemen gaat het? Waar blijken de problemen uit? Hoe is de opzet van het programma? Welke inhoudelijke lijnen zijn uitgezet? En wat zijn de acties? En waarom is daarvoor gekozen? Een vraag die ook van belang is, is hoe is de relatie tussen de acties voor Arnhem-Oost en het reguliere beleid? De gemeente gaat immers over heel Arnhem. Er is bijvoorbeeld ook armoede buiten Arnhem-Oost. Vragen voor de raad zijn dan bijvoorbeeld: Hoe is de raad betrokken bij de programmalijnen van het NPAO? Hoe ziet de raad de relatie tussen de acties voor Arnhem-Oost en het reguliere gemeentelijke beleid?

Volgen resultaten Het nationaal programma kent een monitoringssystematiek, maar ieder focusgebied heeft ook een eigen manier van het volgen van het programma. Dit gebeurt onder andere door onderzoek. De monitoring is zowel landelijk als gemeentelijk nog in ontwikkeling. In deze fase van ontwikkeling kan de raad meedenken en aangeven wat hij wil: Wat heeft de raad nodig aan informatie? Welke monitoring? Welke onderzoeken?

Netwerkorganisatie Het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid gaat uit van een netwerkorganisatie in de vorm van een alliantie – een informele samenwerking van alle partijen in het focusgebied. In deze alliantie zijn alle partijen gelijk. De gemeente is een van de partijen. De gemeente draagt financieel relatief veel bij en gaat over alle onderwerpen, terwijl een woningcorporatie met name over wonen gaat en scholen over onderwijs. Voor de werking van het programma is het van belang dat het een programma van alle partijen is. Wat betekent dat voor de raad? Hoe kan de raad invloed hebben, zonder dat het een gemeentelijk programma wordt?

Governance Samenvattend is het de vraag wat de raad nodig heeft voor de sturing op het programma. Heeft de raad scherp waar hij wel en waar hij niet over gaat? Welke vereisten zijn essentieel om het programma gedurende 20 jaar succesvol te kunnen uitvoeren?

Bewonersparticipatie Bewonersparticipatie is van groot belang en een van de voorwaarden die het rijk stelt aan het programma. Het programma draait immers om de bewoners van het gebied Arnhem-Oost. Er is daarom direct contact tussen bewoners, het programmabureau en de alliantie. Wat betekent bewonersparticipatie voor de volksvertegenwoordigende rol van de raad? Hoe vervult de raad zijn rol in dit netwerk?

In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de verbijzondering van de onderzoeksvragen van het vergelijkend onderzoek van de samenwerkende rekenkamers.

Middelen De rijksmiddelen voor het NPAO betreffen vooral specifieke uitkeringen. Een specifieke uitkering is een uitkering van het rijk voor een specifiek doel. Bij een specifieke uitkering krijgt het college de middelen van het rijk al dan niet op basis van een aanvraag van het college bij het rijk. Het college legt verantwoording af aan het rijk. Het rijk kan cofinanciering vragen voor specifieke uitkeringen. Alle middelen, ook de specifieke uitkeringen,

Het NPAO is in een startfase. Daarom ligt de nadruk in dit startonderzoek op het faciliteren van de raad om zijn kaderstellende en controlerende functies effectief te vervullen. Het onderzoek richt zich op de huidige rol van de raad, evenals op wat deze rol in de toekomst zou kunnen inhouden. Het onderzoek bestond uit de volgende onderzoeksstappen: • een documentenanalyse (zie bijlage 3 voor de gebruikte bronnen)

1.3 Opzet onderzoek

10

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave Het onderzoek is uitgevoerd van 1 december 2023 – 31 maart 2024. Documenten van na 31 maart 2024 zijn inhoudelijk niet meegenomen in dit rapport, tenzij de inhoud in een interview is besproken. Het bevindingenrapport is 25 april 2024 uitgezet voor feitencontrole. De feitencontrole is 30 mei 2024 afgerond.

•

interviews met de burgemeester, coordinerend wethouder, twee programmamanagers, de programmadirecteur en andere bij het programma betrokken ambtenaren. De interviews beperkten zich tot de gemeente en de programmaorganisatie (zie bijlage 4 voor een overzicht van de geïnterviewden). • een verkennende vragenlijst aan raadsleden, zie tekstkader 1. • een gesprek met raadsleden. Dit gesprek is 21 februari 2024 gehouden, zie tekstkader 1. De interviews, de vragenlijst aan raadsleden en de sessie met de raad zijn verwerkt in de hoofdstukken 2 tot en met 8.

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op de doelen en de start van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid en op de doelen en de start van het NPAO. Dit hoofdstuk geeft de achtergrond van het programma. In de hoofdstukken 3 tot en met 8 gaan we vervolgens in op de zes invalshoeken van het startonderzoek. De inhoud van de programmalijnen en de samenhang met het reguliere beleid in Arnhem bespreken we in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 gaan we in op de netwerkorganisatie en in hoofdstuk 5 op bewonersparticipatie. Hoofdstuk 6 geeft een overzicht van de middelen en bespreekt hoe het inzicht in de middelen van de gemeenteraad tot nu toe is. Hoofdstuk 7 schetst hoe de resultaten gevolgd gaan worden. Het laatste hoofdstuk gaat over governance en is daarmee overkoepelend over de andere hoofdstukken. Dit hoofdstuk geeft een overall analyse.

Tekstkader 1. Verkennende vragenlijst en sessie raadsleden Verkennende vragenlijst raadsleden Voor het startonderzoek is een verkennende vragenlijst gestuurd aan de raadsleden en fractievolgers. De vragenlijst is 16 keer ingevuld. Daarnaast heeft een persoon alleen de eerste vragen beantwoord. Wij gaan hierna uit van 16 invullers. De vragenlijst is ingevuld door: • 15 raadsleden en 1 fractievolger (wij noemen in dit startonderzoek alle invullers raadsleden) • 8 raadsleden die sinds de verkiezingen 2022 in de raad zitten en 8 die er al langer inzitten. • 5 raadsleden die in Arnhem-Oost wonen of er hebben gewoond.

In ieder hoofdstuk hanteren we een opzet die er op hoofdlijnen als volgt uitziet: • wat is er afgesproken voor het programma met de rijksoverheid? Dat wil zeggen waar moet het NPAO zich aan houden? • hoe gaat Arnhem ermee om? Hoe heeft Arnhem het georganiseerd? • wat zijn de ervaringen tot nu toe? • wat is de rol van de raad tot nu toe? En wat is de ruimte die de raad heeft?

Vermoedelijk is de vragenlijst vooral ingevuld door raadsleden die een betrokkenheid bij het NPAO hebben. De beantwoording is niet representatief voor de hele gemeenteraad van Arnhem. De vragenlijst is vooral verkennend en heeft gediend voor de voorbereiding van de sessie met de raadsleden en voor de voorbereiding van de interviews. Bijeenkomst met raadsleden 21 februari 2024 Aan de bijeenkomst namen 11 raadsleden deel, van 8 verschillende politieke partijen. Op de bijeenkomst ging het om de discussie. De discussie is input voor dit onderzoek en is met name gebruikt in de paragraaf ‘wat is de ruimte voor de raad?’ waarmee een aantal hoofdstukken afsluit. Deze paragrafen zijn op hun beurt input voor het overkoepelend hoofdstuk 8 ‘governance’.

Hoe deze opzet in de hoofdstukken is verwerkt verschilt per hoofdstuk. De reden hiervoor is het karakter van de verschillende hoofdstukken. Bij het hoofdstuk over het volgen van de resultaten kunnen bijvoorbeeld nog niet alle vragen worden geantwoord, omdat dit onderwerp in de beginfase zit. Ieder hoofdstuk beginnen we daarom met een kort overzicht van de vragen die aan bod komen in dat hoofdstuk.

11

Startonderzoek NPAO

Naar inhoudsopgave kabinet Rutte IV startte.4 In juni 2022 startte het programma vervolgens officieel.

Hoofdstuk 2. Doelen en start NPAO Arnhem-Oost is een focusgebied van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid. In paragraaf 2.1 schetsen we eerst kort wat het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid inhoudt. Wat is de aanleiding? Wat zijn de doelen? En wat voor afspraken zijn er gemaakt tussen de rijksoverheid en een focusgebied? Daarna staan we in paragraaf 2.2 stil bij de keuze voor Arnhem-Oost. Wat is de opgave voor Arnhem-Oost? In paragraaf 2.3 beschrijven we de ontwikkeling naar het gebiedsplan ‘Arnhem-Oost zijn we samen’. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op de betrokkenheid van de raad in de fase tot en met de ontwikkeling van het gebiedsplan.

Aanleiding Een belangrijke aanleiding voor het NPLV is de leefbaarometer 2018.5 De leefbaarometer is een instrument waarbij een inschatting wordt gemaakt van de leefbaarheid, zoals bewoners die ervaren. Het instrument doet dat op basis van allerlei kenmerken van gebieden – zoals criminaliteit en overlast, voorzieningen, woningvoorraad en bevolkingssamenstelling. De leefbaarometer laat zien dat de leefbaarheid verbetert in Nederland, maar niet in sommige kwetsbare wijken. Deze wijken blijven achter waardoor de kloof met de rest van Nederland groter wordt. Het rijk heeft een aantal aanvullende onderzoeken naar deze wijken laten doen. Deze onderzoeken laten zien dat er in sommige wijken sprake is van “een concentratie en stapeling van problemen op het gebied van onderwijs, werkloosheid, armoede (inkomen en schulden), gezondheid, de kwaliteit van de woon- en leefomgeving, veiligheid en georganiseerde en ondermijnende criminaliteit.” (NPLV 2022, p. 7).

2.1 Doelen en start Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid Start De rijksoverheid is zomer 2022 officieel gestart met het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid (NPLV). Dit gebeurde op een bijeenkomst in Schiedam. Ook bood de minister voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening (VRO) toen het NPLV aan de Tweede Kamer aan.

De doelstelling van het NPLV is “de leefbaarheid en veiligheid van de meest kwetsbare gebieden in Nederland in 15-20 jaar tijd op orde te brengen en het perspectief van de bewoners te verbeteren.” (NPLV 2022, p. 14).

De aanloop van het NPLV is drie jaar. De eerste keer dat de rijksoverheid aangaf dat er wijken zijn die extra aandacht nodig hebben was in 2019. In dat jaar stuurde de minister twee brieven over het woonbeleid aan de Tweede Kamer.3 Een onderdeel van deze brieven was verbetering van levens van inwoners in kwetsbare wijken. In maart 2020 stuurde de minister een vervolgbrief aan de Tweede Kamer waarin het NPLV wordt aangekondigd. Een lijst met gebieden was in de bijlage van de brief opgenomen. ArnhemOost was een van de gebieden. Een reden voor de lange aanloop van het programma is dat januari 2021 het kabinet Rutte III demissionair wordt. Het duurde tot januari 2022 voordat het

Deze doelstelling is vertaald in drie doelen:6 • het verbeteren van de fysieke leefomgeving • het bieden van een beter perspectief • het vergroten van de veiligheid Deze drie doelen zijn vertaald in drie actielijnen. In tekstkader 2 hebben we de actielijnen opgenomen. De actielijnen 2, 3 en 4 sluiten aan op de bovenstaande doelen. De eerste actielijn gaat over de randvoorwaarden van het programma.

3 Brief van de Minister van BZK van 22 februari 2019 en brief van 28 oktober 2019.

5 Rigo Research en advies & Atlas voor gemeenten, ‘leefbaarheid in Nederland 2018’,

4 De 15 burgmeesters van 16 focusgebieden hebben twee maal een appel gedaan op

16 augustus 2019. 6 Deze drie doelen worden ER-doelen genoemd. ER-doelen geven gewenste ontwikkelingen of eigenschappen aan: betER, meER, grotER enzovoort. De doelen zijn kwalitatief en daarom minder gemakkelijk meetbaar.