Bijlage 3 - Bijlagen boek (met de deelrapporten van Breda, Oss en Tilburg)

Lokale steun in crisis Een vergelijking van coronasteunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg

REKENKAMER BREDA

Lokale steun in crisis Vergelijking van coronasteunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg

Maart 2021

1

‘Lokale steun in crisis’. Een vergelijking van coronasteunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg Rekenkamer Breda Contact: Dr. Juliët Wiggers 076-5294686 of e-mail ja.wiggers@breda.nl Voorzitter: drs. Hans Verdellen Leden: mr. Angelique van Erp en drs. Han Wieringa Foto kaft: Wessel Keizer

Maart 2021

2

INHOUDSOPGAVE Pag.

Bestuurlijke nota Rekenkamer Breda inzet coronasteunmaatregelen

1.

Inleiding en onderzoeksvragen

4

4

2. De conclusies met betrekking tot Breda en de 3 andere gemeenten 5 2.1 Welke steunmaatregelen hebben de vier gemeenten genomen?

5

2.2 Op basis van welke uitgangspunten zijn beslissingen genomen door de gemeenten?

7

2.3 Welke belangen en risico’s zijn meegenomen in de besluitvorming?

9

2.4 Welke rol hebben de gemeenteraden gehad bij de besluitvorming?

9

2.5 Hoe kunnen de gemeenteraden hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken verstevigen in de komende periode?

10

2.6 Welke lessen kunnen de gemeenten mogelijk van elkaar leren?

11

3. Aanbevelingen ter overweging

12

Bijlage 1

Overkoepelend rapport ‘Lokale steun in crisis’. Een vergelijking van coronasteunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg

15

Bijlage 2

Deelrapport Breda ‘Lokale steun in crisis’. Een vergelijking van coronasteunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg

68

3

Bestuurlijke nota Rekenkamer Breda inzet van coronasteunmaatregelen

1. Inleiding en onderzoeksvragen In het najaar van 2020 heeft de Rekenkamer Breda samen met de rekenkamer(commissie)s van Arnhem, Oss en Tilburg een onderzoek laten uitvoeren naar de inzet van coronasteunmaatregelen in deze vier gemeenten. Het onderzoek is uitbesteed aan en in samenwerking met onderzoeksbureau BEA (Bureau voor Economische Argumentatie) uitgevoerd. Sinds februari 2020 woedt een wereldwijde coronaviruspandemie. Vanaf begin maart 2020 werd duidelijk dat ook in Nederland stringente maatregelen noodzakelijk waren om de gevolgen van het coronavirus te beteugelen. Noord-Brabant lag als eerste in het centrum van de besmettingen en voelde de gevolgen al snel. In maart 2020 stelde de overheid eerst een intelligente lockdown in, later in het jaar werd dat een algehele lockdown van het openbare leven. Inwoners moesten thuis blijven, winkels/ondernemingen en openbare instellingen moesten dicht, het openbare leven kwam grotendeels tot stilstand. Daardoor kwamen al snel veel bedrijven, instellingen en inwoners in acute (in eerste instantie financiële) problemen. Zo konden ondernemers hun rekeningen niet meer betalen, dreigden bedrijven werknemers te moeten ontslaan en konden veel zzp-ers hun zaak niet meer draaiende houden.

Ook de gevolgen voor het maatschappelijke leven waren groot: zo gingen scholen, winkels en openbare instellingen dicht, instellingen als verpleeghuizen op slot, werd de reguliere zorg afgeschaald c.q. gestopt, werden evenementen afgeblazen, en sloten sportverenigingen, buurthuizen etc. de deuren. Hoe langer de coronapandemie aanhoudt, hoe duidelijker de gevolgen van de coronacrisis worden voor de samenleving, niet alleen in economisch en financieel opzicht, maar ook op sociaal, maatschappelijk, psychisch, algeheel welbevinden en bv op onderwijsgebied (bv qua leerachterstanden). Om de acute financiële problemen van bedrijven en ondernemers op te vangen zette de Rijksoverheid vanaf begin maart 2020 al financiële maatregelen in ter ondersteuning van zwaar geraakte bedrijfssectoren. De meeste gemeenten volgden in maart 2020 snel met het instellen van maatregelen om specifieke noden in hun gemeente te lenigen. In eerste instantie werd gehoopt dat een steunperiode van ca. drie maanden voldoende zou zijn. Nu we een jaar verder zijn blijkt dat de coronacrisis een langdurige uitdaging is geworden voor burgers, ondernemers en instellingen om het hoofd boven water te houden. Voor overheden is het een grote uitdaging om goed af te wegen wat noodzakelijk is, welke uitgangspunten te hanteren en of het ‘juiste’ wordt gedaan voor de burgers, bedrijven, ondernemingen en instellingen.

Om van elkaar te kunnen leren in deze bijzondere periode zijn de Rekenkamer(commissie)s van Arnhem, Breda, Oss en Tilburg in het najaar van 2020 een onderzoek gestart naar de coronasteunmaatregelen in deze vier gemeenten. Het onderzoek richt zich op de vraag welke steunmaatregelen de vier gemeenten ingezet hebben, op welke wijze besluitvorming tot stand is gekomen en welke belangen en risico’s daarbij zijn meegewogen. Een belangrijk accent in het onderzoek vormt de rol van de gemeenteraad bij de besluitvorming over coronasteunmaatregelen. Tot slot richt het onderzoek zich op mogelijke lessen, die te leren zijn, over hoe als gemeenten om te gaan met een dergelijke onverwachte, omvangrijke en langdurige crisis. De vraagstelling in het onderzoek luidt: ‘ - Welke steunmaatregelen zijn ingezet in de vier gemeenten in de periode 1 maart 2020-1 november 2020? - Op basis van welke uitgangspunten zijn beslissingen genomen door de gemeenten? - Welke belangen en risico’s zijn meegewogen? - Welke rol heeft de gemeenteraad in de besluitvorming gehad? - Hoe kunnen de gemeenteraden hun positie verstevigen? - Welke lessen zijn mogelijk van elkaar te leren?

4

In het kader van het onderzoek zijn documenten geanalyseerd, interviews gehouden met de griffiers, concerncontrollers en wethouders1 van de vier gemeenten, zijn vragen aan de raadsfracties gesteld en heeft een bijeenkomst met de raadsfracties plaatsgevonden over de coronasteunmaatregelen. Onderzoeksbureau BEA heeft voor iedere afzonderlijke gemeente een deelrapport opgesteld (zie deelrapport Breda in bijlage 2). Daarnaast heeft BEA een overkoepelend rapport opgesteld, waarin de vier gemeenten vergeleken worden (zie bijlage 1). In deze bestuurlijke nota volgen de belangrijkste conclusies en mogelijke aanbevelingen. Steunmaatregelen kunnen gericht zijn op veel verschillende beleidsterreinen, op de economie, op sociaal gebied, op de zorg, op informatiegebied e.d.. In het onderzoek is gepoogd om een kort algeheel overzicht van maatregelen te geven. De verdiepende analyse focust vooral op financiële maatregelen ter compensatie van weggevallen of afgenomen inkomsten van bedrijven, ondernemingen en burgers, en op de informatievoorziening hieromtrent.

2. De conclusies met betrekking tot Breda en de drie andere gemeenten De coronacrisis en de gevolgen hiervan leeft sterk bij de raadsleden en de gemeenteraden, zowel in Breda, als in de andere gemeenten. Wat betreft de coronasteunmaatregelen zijn overeenkomsten en verschillen tussen de vier gemeenten te zien. Dat geldt ook voor de andere onderzoeksvragen. Hieronder worden de bevindingen ten aanzien van Breda en de andere drie gemeenten per onderzoeksvraag belicht. 2.1 Welke steunmaatregelen hebben de vier gemeenten genomen? Al snel na het uitbreken van de coronacrisis begin maart 2020 zette de rijksoverheid steunmaatregelen in om bedrijven tijdens de crisis te ondersteunen, zoals: 1. Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (TOZO), 2. Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkbehoud (NOW) en 3. Tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren (TOGS), later Tegemoetkoming vaste lasten MKB (TVL) genoemd. Daarnaast werden maatregelen voor bedrijven getroffen om betalingen uit te kunnen stellen (bv van belastingen) en werd een garantieregeling Ondernemersfinanciering ingesteld.

Ook in de vier gemeenten, waaronder in Breda dat vanaf het begin van de crisis al in de vuurlinie van de besmettingen lag, werden begin maart 2020 al snel lokale maatregelen genomen om de gevolgen van de pandemie op te vangen: in Breda op 14 maart, in Arnhem op 15 maart, in Oss op 18 maart en in Tilburg op 20 maart. In de vier gemeenten is globaal de volgende ontwikkeling te zien in het pakket coronasteunmaatregelen; in de periode van maart en april 2020 is sprake van het lenigen van de eerste nood (‘echte’ crisismaatregelen, waarbij snelheid voorop stond); in mei en juni 2020 volgt stabilisatie en ‘herpakken’ in de vorm van reguliere beleidsvorming (waarbij ook de raden intensiever werden betrokken) en in/vanaf de zomer 2020 komt er aandacht voor het opstellen van herstelagenda’s (2de pakket aan maatregelen in Breda). Deze periode van normalisatie en herstel wordt in oktober 2020 onderbroken, als het aantal besmettingen weer sterk oploopt en het kabinet besluit tot een tweede lockdown. Daarna volgt in Breda in december 2020 een 3de pakket aan maatregelen, dat doorloopt in 2021, als duidelijk wordt dat de coronacrisis nog lang niet voorbij is. Deze laatste fase en maatregelen zijn in dit onderzoek niet gedetailleerd in kaart gebracht vanwege de looptijd van het onderzoek.

Uit het onderzoek blijkt dat er veel overeenkomsten in de lokale maatregelen te zien zijn tussen de vier gemeenten. Alle vier gemeenten hebben de specifieke veiligheidsmaatregelen, zoals die door de Veiligheidsregio’s zijn ingesteld, en de landelijke steunmaatregelen voor bedrijven (zoals voorschotten TOZO) uitgevoerd . 1

In Breda is een gesprek gevoerd met wethouder Boaz Adank, wethouder Economie, Sociale Zaken en Bedrijfsvoering.

5

Daarnaast hebben alle gemeenten min of meer dezelfde maatregelen getroffen op veel vlakken. In Breda zijn 43 maatregelen in de periode maart tot 1 november ingezet, die kunnen worden gezien als corona-steunmaatregelen volgens de gehanteerde definitie (in Tilburg: 56, in Arnhem: 40 en Oss: 35). Vanuit de wens om vooral aanvullend te zijn op de landelijke maatregelen, hebben de vier gemeenten de lokale steunmaatregelen vooral gericht op: - Liquiditeitsondersteuning van bedrijven en instellingen; - Het faciliteren van bedrijven en instellingen om inkomstenverlies te beperken; - Het doorbetalen van subsidies aan instellingen, ondanks dat deze vanwege corona hun prestaties (mogelijk) niet kunnen leveren; - Het (deels) kwijtschelden of uitstellen van gemeentelijke belastingen/heffingen en huren van gemeentelijk vastgoed; - In Arnhem, Breda en Tilburg hebben de gemeenten op verzoek van het Rijk extra subsidie verstrekt aan culturele instellingen, die onderdeel vormen van de landelijke basisinfrastructuur, om de subsidie van het Rijk te matchen. - Het maken van afspraken met bedrijven/instellingen/organisaties over het uitvoeren van noodzakelijke werkzaamheden (bv ophalen afval, verlenen van zorg, opvang dak- en thuislozen); - Het stimuleren van bedrijven en instellingen om mogelijkheden te bedenken om alternatieve inkomsten te gaan genereren.

- Diverse andere faciliterende maatregelen, zoals het toestaan van terrasuitbreidingen voor de horeca, drive thru’s voor bedrijven die normaal niet aan particulieren leveren en campagnes ter bevordering van lokaal winkelen in de eigen stad; - Informatievoorziening over (de gevolgen van) het coronavirus en ondersteuningsmogelijkheden, zowel voor bedrijven, instellingen, als voor inwoners; - Het monitoren van hoe het met de lokale ondernemers en inwoners gaat. Zo wordt in Breda een economische monitor (vanaf juni 2020 een maandelijkse peiling), een impactmeting onder ondernemers (al 7 peilingen) en een monitor onder inwoners (al 6 peilingen, plus een aparte peiling onder jongeren) uitgevoerd). Naast de overeenkomsten zijn ook verschillen tussen de vier gemeenten te zien. De vier gemeenten hebben deels eigen keuzes gemaakt in hun lokale maatregelen. Zo stelt het college van de gemeente Breda al in maart 2020 als enige van de vier gemeenten een ‘broodnoodregeling’ in voor ondernemers/inwoners die in acute financiële nood komen. Daar is Breda uniek in. Daartoe stelt de gemeente Breda zelf geld beschikbaar. De andere gemeenten verwijzen bedrijven vooral naar de landelijke ondersteuningsregelingen en stellen zelf geen extra geld beschikbaar voor het compenseren van inkomstenderving van bedrijven/ondernemers (behalve zoals in Tilburg bij schrijnende gevallen).

Via de broodnoodregeling kunnen Bredase ondernemers/inwoners die acuut in geldnood komen, weekgeld ontvangen van de gemeente Breda (€100,- per week voor gezin, €70,- voor een alleenstaande) om boodschappen te kunnen doen. Ook zet de gemeente Breda zelf extra geld in voor Business Coach Breda en een voucherregeling voor financieel advies aan het MKB. Het college stelt een noodfonds Covid19 in ten behoeve van de financiering van steunmaatregelen. Uiteindelijk stelt de gemeente Breda zelf het meeste geld beschikbaar van de vier gemeenten: bij het tweede maatregelenpakket in de zomer een bedrag van 6,8 mln. en bij het derde maatregelenpakket eind december 2020 een bedrag van 8,6 mln.. De andere gemeenten hebben deels andere steunmaatregelen ingezet. Uit de overzichtstabellen van maatregelen in de vier gemeenten blijkt dat de andere gemeenten wat meer maatregelen specifiek gericht op burgers hebben ingezet dan Breda. Zo ligt de focus van Arnhem in de maatregelen op twee ‘urgente impactthema’s: 1. Sociaalmaatschappelijke maatregelen (welzijn en zorg), en 2. Sociaaleconomische maatregelen (economie, werk en inkomen). Het college van de gemeente Arnhem presenteert op 7 juli 2020 een voorstel aan de raad voor een Arnhemse Herstelagenda Coronacrisis.

Belangrijke ‘insteek’ is de constatering dat vanwege corona er een toegenomen kans is op blijvende werkloosheid van Inwoners, vooral uit specifieke kwetsbare groepen. Deze herstelagenda doet voorstellen

6

voor extra investeringen in mensen die al langer aan de kant staan, extra ondersteuning van mensen die nieuw instromen in de bijstand, extra inzet op risicogroepen (zoals zzp-ers, jongeren en statushouders), en extra inzet op kwetsbare Arnhemmers die structurele ondersteuning nodig hebben. Ook de focus van de gemeente Oss is qua steunmaatregelen vooral gericht op het investeren in samenleven, op het ondersteunen van kwetsbare mensen, het investeren in zorgcontinuïteit en het toeleiden naar werk van mensen, die door corona hun baan kwijtraakten. De gemeente Oss trekt zelf geen extra geld uit voor maatregelen, gezien de beperkte financiële middelen van Oss. Het college van Oss stelt dat “het niet onze rol is om individuele bedrijven te behoeden van de ondergang’. ‘Helpen verdienen is beter dan directe financiële ondersteuning’, aldus de gemeente Oss. Ook in Tilburg is geen eigen gemeentelijke financiering voor ondernemers/bedrijven ter beschikking gesteld. Wel wordt al in maart een compensatie van ondernemersfondsen gegeven vanwege het wegvallen van de reclamebelastingen op basis waarvan zij regulier inkomsten ontvangen. Ook krijgen Tilburgse organisaties subsidies uitbetaald voor geannuleerde evenementen, indien er kosten zijn gemaakt.

Daarnaast financiert de gemeente extra faciliteiten voor dak- en thuislozen en is de eigen bijdrage voor Wmo-cliënten voor de maanden maart en april geschrapt. Op 23 juni besluit het college van Tilburg om € 1,2 miljoen ter beschikking te stellen voor de vier Tilburgse culturele instellingen, die behoren tot de basisinfrastructuur. Dit in het kader van de door de Rijksoverheid gevraagde gemeentelijke matching van extra subsidiëring vanuit de landelijke cultuurfondsen. Ook besluit het college op 23 juni dat ondernemers, die van start gegaan zijn met behulp van de landelijke Bijstandsregeling voor Zelfstandigen (Bbz), langer gebruik kunnen maken van deze voorziening (48 in plaats van 36 maanden), indien zij door de coronacrisis worden geraakt. Conclusie: Er zijn veel overeenkomsten in de steunmaatregelen die de vier gemeenten inzetten. Daarnaast zijn ook verschillen te zien. Daar waar gemeente Breda eigen aanvullende financiën voor ondersteuning van bedrijven/ondernemers heeft ingezet, voeren de andere 3 gemeenten ten aanzien van compensatie van inkomstenverlies van bedrijven/ondernemers alleen de landelijke ondersteuningsregelingen uit. Blijkens de overzichten van maatregelen in de deelrapporten hebben de 3 andere gemeenten wel wat meer maatregelen specifiek gericht op burgers ingezet dan de gemeente Breda.

2.2 Op basis van welke uitgangspunten zijn beslissingen genomen door de gemeenten? De vier gemeenten hebben verschillende uitgangspunten geformuleerd ten aanzien van de inzet van de steunmaatregelen. Het College van Breda heeft op 20 maart besloten om Bredase bedrijven en instellingen te ondersteunen (Collegebesluit 20 maart 2020). Uitgangspunt hierbij was dat bedrijven en instellingen eerst een beroep doen op één van de rijksregelingen en eventueel aanvullende steun wordt verleend via een lening of via het broodnoodfonds. Op 24 maart voegt het College hieraan toe dat voor schrijnende gevallen maatwerk wordt gehanteerd, waarbij wel wordt gekeken of bedrijven/instellingen rendabel/perspectiefvol zijn qua financiële positie. Op 7 mei 2020 volgt een collegebesluit met de volgende uitgangspunten ten aanzien van de inzet van coronasteunmaatregelen in Breda op de middellange termijn: • De opgenomen maatregelen zijn aanvullend op door het Rijk getroffen regelingen. • De lokale maatregelen richten zich in principe op specifieke doelgroepen (bedrijfssectoren, instellingen, ondernemers e.d.), niet op het totaal aantal organisaties in de stad (noch op individuele burgers). • Per doelgroep kijkt de gemeente ook wat overige partijen doen (denk aan banken, vastgoedeigenaren, organisaties en instellingen zelf).

7

• Het is niet de bedoeling om maatregelen te stapelen. Het is niet de bedoeling dat bedrijven/organisaties door een beroep op regelingen ‘zwarte cijfers schrijven’ of reserves aanvullen. • Ondersteuning vanuit de gemeente is geen gift zonder eisen of randvoorwaarden. Aanvragers dienen levensvatbare bedrijven, instellingen en organisaties te zijn. Het is de bedoeling dat de levensvatbaarheid getoetst wordt en aan organisaties en bedrijven met voldoende reserves wordt gevraagd geen beroep op de regelingen te doen. Als het uitgangspunt is ‘behoud van werkgelegenheid’, kan het niet zo zijn dat na het ontvangen van steun alsnog medewerkers ontslagen worden. • Waar mogelijk verwacht de gemeente ‘iets terug’ voor de geboden ondersteuning. • Daarnaast worden algemene uitgangspunten gehanteerd, zoals rechtvaardigheid, rechtmatigheid, doelmatigheid, proportionaliteit en maatwerk. Qua doelmatigheid stelt Breda bv dat regionale zorgaanbieders alleen worden ondersteund als andere gemeenten meedoen, om te voorkomen dat aanvragers alsnog failliet gaan. De gemeente Oss is de enige gemeente die reeds in juni 2020 specifieke uitgangspunten ten aanzien van in te zetten maatregelen heeft geformuleerd en daar een debat met de raad over heeft gehouden.

Deze uitgangspunten op basis waarvan besluiten ten aanzien van maatregelen zijn genomen, zijn verwoord in de opinienota COVID-19 (gemeente Oss, juni 2020). Deze konden op veel draagvlak rekenen in de raad: • Algemeen belang voorop • Richtlijnen en uitgangspunten als houvast • Kwetsbaren beschermen en ondersteunen • Profielversterkend steunen • De samenleving heeft voorrang • Stabiele partner • Mentaal leiderschap. Aanvullend zijn uitgangspunten geformuleerd om te kunnen beoordelen welke rol de gemeente in coronacrisis wil en kan spelen: • Inkomenssteun voor mensen die dat nodig hebben maar geen omzetsteun aan bedrijven of sectoren. • Helpen verdienen is beter dan directe financiële ondersteuning. • Op weg naar werk. • We investeren in samenleven. • We investeren in zorgcontinuïteit. • We zijn en blijven een gezonde organisatie. Zoals gezegd heeft Oss de inzet van de eigen financiële middelen beperkt gehouden, vanwege de financiële positie van Oss. De gemeente Tilburg heeft als enige gemeente geen specifieke inhoudelijke uitgangspunten geformuleerd ten aanzien van maatregelen, maar besloten om in eerste instantie per geval ‘te doen wat nodig is’. Wel heeft de gemeenteraad financiële uitgangspunten richting het college vastgesteld.

Zo is ten aanzien van de financiële inzet vanuit de gemeente Tilburg in juni 2020 in de raad vastgesteld dat het college in principe tot € 75.000 vrij kan besluiten een maatregel te nemen, ook als niet is geborgd dat de maatregel gecompenseerd zal worden door het Rijk of dat de maatregel uit bestaande budgetten kan worden gedekt. In het raadsdebat op 14 december 2020 is met een amendement de aanvullende bepaling opgenomen dat dit mandaat beperkt is tot het jaar 2021 en dat er een overall maximum is gesteld van € 500.000. De raad houdt hierdoor goed zicht op de uitgaven in het kader van corona. De gemeente Arnhem legt vanaf het begin van de coronacrisis de focus op twee ‘urgente impactthema’s’: • Sociaalmaatschappelijk (welzijn en zorg). • Sociaaleconomisch (economie, werk en inkomen).

8

Daarnaast besteedt de gemeente Arnhem ook veel aandacht aan onderwijs en kinderopvang. Het college van de gemeente Arnhem heeft in een raadsbrief d.d. 19 mei 2020 geformuleerd waar de beleidsmatige accenten liggen wat betreft het opvangen van de coronacrisis. Op 2 juni 2020 is door het college de zogenoemde ‘Arnhemse aanpak: de weg vooruit’ (uit de coronacrisis) gepubliceerd. In deze aanpak is nog eens bevestigd dat Arnhem zich vooral richt op ‘oog hebben voor kwetsbare groepen’, ‘overeind houden van de stedelijke infrastructuur’ en dat de gemeente altijd in verbinding blijft met de stad. Conclusie: De vier gemeenten hebben verschillende uitgangspunten gehanteerd bij de inzet van steunmaatregelen, wat ook deels heeft geleid tot verschillende maatregelen.

2.3 Welke belangen en risico’s zijn meegenomen in de besluitvorming? De vier gemeenten hebben deels verschillende afwegingen gehanteerd en uitgangspunten geformuleerd, zo blijkt uit het voorgaande. In alle vier de gemeenten is er veel aandacht voor de financiële gevolgen van de coronacrisis voor de gemeente en de beheersing van financiële risico’s. Dit heeft echter vrijwel niet vorm gekregen in het opstellen van financiële scenario’s of financiële risicodoorrekeningen. Door alle gemeenteraden wordt aangegeven dat deze node worden gemist. Alleen in Oss is er een scenario-uitwerking geweest na de zomer op verzoek van de raad. Daarin is aangesloten op voor de VNG ontwikkelde basisscenario’s, waarbij scenario één uitgaat van een tweede coronagolf met een lockdown voor twee maanden en het tweede scenario geen tweede golf voorziet. Beide scenario’s zijn overigens inmiddels achterhaald door de langdurigheid van de coronacrisis. De tweede algehele lockdown (met avondklok) duurde tot begin maart 2021, voordat enige versoepeling plaatsvond. Voor alle vier gemeenten geldt dat niet door de gemeenteraad is getoetst of de door de gemeente geformuleerde uitgangspunten en criteria ook daadwerkelijk zo gehanteerd zijn. Het is in ieder geval niet bekend hoe criteria eventueel getoetst zijn en er is geen verslag bekend wat een toets op de uitgangspunten opleverde.

Er zijn ook geen voorbeelden van gemeenteraden, die hun college hebben aangesproken op in hoeverre de uitgangspunten en criteria nageleefd zijn. De gemeente Breda heeft deels wat lagere eisen gesteld aan financiële ondersteuning van bedrijven/ondernemers dan het Rijk heeft gesteld. Ook heeft Breda zelf het meeste eigen geld in steunmaatregelen voor bedrijven/ondernemers gestoken, waardoor het financiële risico voor Breda mogelijk wat hoger is dan voor de drie andere gemeenten. Daar staat tegenover dat Breda mogelijk daardoor minder risico loopt op een oplopende werkloosheid en bijstandsafhankelijkheid onder inwoners dan de andere gemeenten. De andere gemeenten hebben wat meer sociale maatregelen genomen richting kwetsbare burgers dan Breda, waardoor mogelijk wat minder risico’s op dat gebied naar voren komen. Vanwege het ontbreken van financiële doorrekeningen van de risico’s (op alle beleidsterreinen) in de vier gemeenten is daar vooralsnog moeilijk zicht op te krijgen.

2.4 Welke rol hebben de gemeenteraden gehad bij de besluitvorming? In eerste 2 à 3 maanden hebben de colleges de raden niet actief betrokken bij de besluitvorming. In alle vier gemeenten namen de colleges de besluiten in de eerste crisisperiode en werden de gemeenteraden achteraf geïnformeerd. Meerdere raadsfracties van Breda waren in eerste instantie niet heel tevreden over de informatievoorziening in Breda. Nadat de gewone vergadercyclus weer op gang kwam, de informatie via raadsbrieven en (later) raadsvoorstellen uitgebreider werd, werd de Bredase raad meer en meer tevreden over de informatievoorziening vanuit het college. Na de eerste crisisweken zijn vooral in Breda en Arnhem veel raadsvragen gesteld en moties en amendementen ingediend. In Tilburg en Oss zijn minder vragen gesteld en moties ingediend. Enerzijds heeft dat te maken met de behoefte van de raden om goed betrokken te zijn bij de

9

crisis en de maatregelen die ingezet worden, en het gevoel van de raad in hoeverre zij actief betrokken wordt door het college bij de besluitvorming. Deels komt dat ook voort uit de vragen vanuit de samenleving aan de raadsfracties en de behoefte van de raad om de volksvertegenwoordigende rol goed uit te voeren. Anderzijds kan dat te maken hebben met de hoeveelheid eigen geld dat gemeenten uittrekken, de duidelijkheid over de besteding hiervan en de gevoelde behoefte van de raad om aandacht te vragen voor specifieke (onderbelichte) kwesties en mogelijk bij te sturen. In Breda is op een gegeven moment expliciet een discussie gevoerd over de rolverdeling tussen college en raad en later in het jaar over de rolverdeling tussen burgemeester en raad. Dat heeft een verhelderend effect gehad. In de bijeenkomst met de Bredase raad in januari 2021 in het kader van het onderzoek blijkt dat bijna alle Bredase fracties tevreden zijn over de informatievoorziening vanuit het college. Wel geven de Bredase raadsfracties tijdens de bijeenkomst in januari 2021 over onderhavig onderzoek aan dat zij graag meer keuzes hadden gehad en meer alternatieven via scenario’s voorgelegd hadden willen hebben. Dat geldt overigens voor alle gemeenten dat meer keuzes en scenario’s node gemist worden.

Ook in Tilburg is eind mei 2020 een motie aangenomen, waarin het college wordt opgeroepen waar mogelijk elke 14 dagen in gesprek te gaan met de raad over de gevolgen van de coronacrisis, zodat de raad de besluiten kan nemen over lokale maatregelen die nodig zijn. In de overwegingen in de motie wordt er expliciet aan gerefereerd dat “raadsleden verantwoordelijkheden hebben als volksvertegenwoordigers van de samenleving”. Het college van Breda heeft richting de raad gewerkt met pakketten van maatregelen (1ste pakket in april, 2de pakket in de zomer en het 3de pakket in december 2020). Dat heeft voordelen, omdat de informatievoorziening op die manier minder versnipperd is. In de andere gemeenten zijn maatregelen via losse raadsbrieven naar de raad gegaan, waardoor soms wel iedere week een nieuwe raadsbrief verscheen. Aan de andere kant heeft het werken met pakketten mogelijk nadelen, omdat dit gaat om gebundelde maatregelen en het voteren van een bedrag voor het hele pakket in één keer. Dat kan betekenen dat de raad minder grip heeft op de financiering van individuele maatregelen.

2.5 Op welke wijze kunnen de raden in de deelnemende gemeenten hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van verder crisisbeleid in de komende periode verstevigen? Bij het verstevigen van de rol van de raad is het belangrijk te realiseren dat de coronacrisis nog (lang) niet voorbij is en dat de gevolgen van de coronacrisis dus nog langere tijd zullen aanhouden. Ook is het belangrijk te realiseren dat vooral bij specifieke groepen de gevolgen van de crisis nadrukkelijker aanwezig zijn: jongvolwassenen, ouderen, mensen met een lage opleiding, mensen met een nietwesterse achtergrond en zelfstandigen (zie bv SCP, febr. 20212). Aan de andere kant valt van de coronacrisis ook veel te leren, aldus het SCP, o.a. van de vele nieuwe initiatieven in de samenleving en de veerkracht onder groepen. Een breed perspectief op herstelbeleid kan ook kansen bieden op economisch, maatschappelijk en bv ‘groen’ herstel. Kaderstellende rol • In de eerste periode van de coronacrisis was feitelijk niet of nauwelijks sprake van kaderstelling door de vier raden. Het college trof maatregelen en informeerde de raad hierover achteraf. Het is als raad lastig om in de eerste periode van de crisis actieve betrokkenheid bij besluitvorming te eisen zonder dat dit ten koste gaat van de slagvaardigheid in de besluitvorming.

Dat is gaandeweg het voorjaar van 2020 verbeterd; raden worden zoals regulier weer in de gelegenheid gesteld om voorstellen van het college aan te nemen of te verwerpen.

2

Een jaar met corona | Publicatie | Sociaal en Cultureel Planbureau (scp.nl) Briefadvies Planbureaus voor herstelbeleid (cpb.nl)

10

• Door middel van moties hebben de raden in alle vier de gemeenten verder bijgedragen aan kaderstelling. Bijvoorbeeld door (extra) aandacht te vragen voor bepaalde kwetsbare groepen inwoners of met name door de coronacrisis getroffen bedrijven en instellingen. Moties en amendementen hebben overigens wisselend succes gehad in verschillende gemeenten • In geen van de gemeenten heeft het college aan de raad op het coronadossier meerdere alternatieven voorgelegd om over te besluiten. De raad kreeg voorstellen toegestuurd waar zij alleen ‘ja’ of ‘nee’ tegen kon zeggen. De kaderstellende rol van de raad krijgt zo het karakter van aandacht vragen voor aspecten, waarvan de raad denkt dat deze te weinig aandacht krijgen en/of extra inzet gewenst is. • In geen van de gemeenten zijn de mogelijk langdurige gevolgen op alle beleidsterreinen in kaart gebracht. De gevolgen op de lange termijn zijn nog onduidelijk, maar volgens o.a. het SCP zullen de gevolgen voor mensen, instanties, de zorg nog lang doorwerken. Onderzoeken (o.a. van het SCP) laten zien dat de langdurige en ingrijpende coronacrisis veel effecten heeft op de samenleving als geheel, niet alleen economisch, maar ook sociaal, maatschappelijk, psychisch en bv qua gezondheid en levensverwachting. Bij een deel van de Nederlandse inwoners is het sociale en politieke vertrouwen flink aangetast, zo blijkt.

Ook is de samenleving meer gepolariseerd geworden en is de wrijving tussen groepen toegenomen. De financiële en mentale reserves raken bij sommige groepen op. Controlerende rol • Inzake de controlerende rol van de raad zijn in enkele gemeenten meer of minder scherpe uitgangspunten geformuleerd. In geen van de gemeenten zijn scherpe doelen en ambities geformuleerd. De controlerende rol van de raad is daardoor lastig uitvoerbaar. Het is voor de raad dan niet mogelijk om te toetsen of de gemeente ‘nog op schema ligt met de uitvoering’. De controlerende rol van de raad komt dan in het verlengde te liggen van de kaderstellende rol door aandacht te vragen voor aspecten van de corona-aanpak waarvan de raad het vermoeden heeft dat extra aandacht of inzet gewenst is. Ook blijkt dat de vier raden niet echt hebben getoetst of het college zich hield aan geformuleerde uitgangspunten. Het blijkt dan ook belangrijk om, misschien wel juist, in tijden van crisis uitgangspunten te formuleren voor het gewenste handelen met een duidelijke focus en ook te toetsten of het college zich daar aan houdt. • Ook wat betreft de financiële consequenties van de coronacrisis hebben de raden moeilijk hun controlerende rol inhoud kunnen geven. Alleen in Tilburg zijn strakke financiële afspraken gemaakt, waardoor de raad daar meer controle uit kon oefenen.

Zeker in een fase van langdurige crisis met de noodzaak van herpakken en een herstelbeleid, is het aan de raad om vasthoudend te zijn inzake financiële scenario’s en beleidsalternatieven. Dit vergt een dualistische opstelling van de raad, waarbij oppositie en coalitiepartijen beide onderkennen dat er voor de raad ‘wat te kiezen moet zijn’. Volksvertegenwoordigende rol • De meeste raadsfracties in de vier gemeenten zijn gedurende de coronacrisis door instellingen, bedrijven, zzp’ers (met name vanuit sectoren horeca, cultuur, sport en zorg) en inwoners benaderd met vragen over corona en met op dat vlak ervaren problemen. Ook het lokale MKB heeft, via de lokale ondernemersverenigingen en ook op het niveau van individuele bedrijven, raadsleden benaderd. Meerdere fracties/raadsleden geven aan zelf ook actief inwoners, bedrijven of instellingen te hebben opgezocht om te kijken hoe de coronacrisis hen raakt. Het laat zien dat raadsleden ook gedurende de coronacrisis hun volksvertegenwoordigende rol zijn blijven vervullen. Enkele Bredase fracties geven aan dat zij de inwoners, belangengroepen en organisaties in Breda nu graag meer zouden willen betrekken bij de verschillende opties voor de perspectieven en herstelpakketten.

• Op een ander niveau trekken raadsleden, en een enkele keer volledige raden, aan de bel over hun zorg of zij hun volksvertegenwoordigende rol nog wel goed kunnen uitoefenen. Ook in Breda is er expliciet gediscussieerd over de positie van de raad en hoe de raad in positie kan komen en blijven.

2.6

Welke lessen kunnen gemeenten mogelijk van elkaar leren?

• Het is belangrijk om in een vroeg stadium van een crisis concrete inhoudelijke uitgangspunten te formuleren over de rol die de gemeente wil vervullen en welke taken zij wel en welke zij niet wil oppakken. En om bij het formuleren van uitgangspunten de raad vroegtijdig en actief te betrekken. De procedure zoals die in Oss heeft plaatsgevonden omtrent geformuleerde uitgangspunten kan een

11

inspiratie vormen. Ook is het belangrijk om na een eerste fase van acute crisis een expliciete discussie te voeren over de verantwoordelijkheden van en de rolverdeling tussen raad en college. De gemeenteraad is en blijft immers het hoogste bestuursorgaan, dat uiteindelijk verantwoordelijk is. • Het is gewenst dat gemeenten de geformuleerde uitgangspunten en criteria ook expliciet toepassen en dat colleges in raadsbrieven, bij moties of raadsvragen bij/over te nemen maatregelen verwijzen naar de uitgangspunten. Het is ook gewenst dat raden controleren of colleges zich aan geformuleerde uitgangspunten houden en of de vastgestelde criteria gehanteerd worden bij het vaststellen van maatregelen. • Het kan in verband met snelheid van handelen nodig zijn dat de raad het college in de eerste tijd van acute crisis in eerste instantie de ruimte geeft om te doen wat gedaan moet worden. Na een eerste korte periode zou de raad zo snel mogelijk goed betrokken moeten worden bij de besluitvorming en is duidelijkheid nodig omtrent de grenzen van het mandaat aan het college. • Als een crisis langer duurt en mogelijk structurele effecten heeft op de dienstverlening van instellingen en bedrijven en op inwoners, is meer aandacht nodig voor de structurelere gevolgen van de crisis en de structurelere gemeentelijke inzet van maatregelen.

Daarbij is expliciete aandacht nodig voor de mogelijke risico’s die gepaard gaan met de ingezette maatregelen of juist met het ontbreken van maatregelen. Ook is expliciete aandacht voor een herstelagenda op langere termijn gewenst. Een en ander komt terug in een ‘haal/breng’-matrix, die samenvat wat gemeenten van elkaar kunnen leren (zie ook bijlage 1 Overkoepelend rapport):

3. Aanbevelingen ter overweging De Rekenkamer Breda geeft de raad ter overweging de volgende aanbevelingen mee: 1. Houd als raad de kaderstellende rol vast die gaandeweg de coronacrisis is ingenomen en overweeg van het college te vragen om middels een aantal scenario’s inzichtelijk te maken wat de lange termijn effecten van de coronacrisis kunnen zijn op (toekomstige) beleidskeuzes. Betrek bij de scenario’s ook eventuele schaarsere budgetten vanuit het Rijk.

12

2. Vraag als raad ter versteviging van de controlerende rol aan het college om explicieter te maken welke afwegingskader en welke prioriteiten worden gesteld bij de keuze voor bepaalde corona-steunmaatregelen. Ook om explicieter aan te geven welke belangen (van welke getroffenen) worden afgewogen bij die keuzes en hoe tegengestelde of conflicterende belangen van getroffenen tegen elkaar worden afgewogen. 3. Vraag aan het college om de meerjarige (financiële) gevolgen en risico’s inzichtelijk te maken voor alle beleidsterreinen om te kunnen anticiperen op mogelijke toekomstige tegenvallers c.q. problemen. Vraag ook om lange-termijn doorrekeningen en hoe de (meerjarige) risico’s van de coronacrisis beheerst kunnen worden. Overweeg om te vragen hiervoor een separate risicoparagraaf uit te werken, zoals ook in raadsvoorstellen gangbaar is. 4. Vraag om een herstelagenda en perspectieven voor de lange termijn voor de inwoners, bedrijven en instellingen, waarbij rekening wordt gehouden met gevolgen van de coronacrisis op alle gebieden, naast economische en financiële gevolgen, ook sociale, maatschappelijke, psychische en bv gevolgen qua onderwijsachterstanden. Voer een debat met het college over een uitgewerkte herstelagenda, waarin brede perspectieven zijn opgenomen voor de inwoners, de sociale samenhang, de maatschappelijke verhoudingen en de leefomgeving3.

Het bieden van duidelijke perspectieven blijkt nu in deze fase zeer belangrijk te zijn, zo komt naar voren uit onderzoek. 5. Leer als raad van deze coronacrisis om mogelijk beter voorbereid te zijn op mogelijke volgende crises. Een suggestie kan zijn om een kort crisisprotocol vast te leggen, zodat de raad meer houvast heeft bij een eventuele volgende crisis.

3

De Rekenkamer Breda doet in deze de suggestie aan de raad om de uitkomsten uit landelijke onderzoeken naar en adviezen over de gevolgen van de coronacrisis hierbij mee te nemen, zoals bv uit het recente onderzoek van het SCP (‘Een jaar met corona’, febr. 2021) en het Briefadvies van de gezamenlijke Planbureaus (febr. 2021). Hieruit blijkt dat naast de financiële en economische consequenties, ook psychologische, sociale, maatschappelijke en andersoortige gevolgen opgetreden zijn, i.c. bij groepen, die kwetsbaar gebleken zijn voor specifieke gevolgen van de coronacrisis, zoals jongeren (bv leerachterstanden, depressies, boosheid, werkloosheid), ouderen (eenzaamheid, achteruitgang, depressies), zzp-ers (inkomensachteruitgang, mogelijk verlies van zaak) en achterstandsgroepen (vaker verlies van baan, armoede, slechtere gezondheid). Vraag om die gevolgen duidelijk in beeld te brengen en vraag om duidelijk perspectief te bieden i.c. ook aan de mensen die de gevolgen van de coronacrisis nadrukkelijk ondervinden. Zie link Een jaar met corona | Publicatie | Sociaal en Cultureel Planbureau (scp.nl) en

Briefadvies Planbureaus voor herstelbeleid (cpb.nl)

13

14

BEA economische argumentatie

Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg Deelrapport gemeente Breda

Maart 2020 werd Nederland overvallen door het coronavirus. Zowel inwoners als instellingen, bedrijven en zzp’ers werden hard geraakt in hun inkomsten, met name ook door maatregelen van de overheid om het virus te stoppen. Voor de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg en de Rekenkamercommissie Oss bracht BEA in beeld welke maatregelen deze gemeenten namen om de schade te beperken en hoe de raden daarbij betrokken waren.

Versie 9 maart 2021

Eindrapport

BEA

Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg Deelrapport gemeente Breda

OPGESTELD OP VERZOEK VAN:

Rekenkamer Arnhem, Rekenkamer Breda, Rekenkamer Tilburg en Rekenkamercommissie Oss DATUM

9 maart 2021 OPGESTELD DOOR:

Drs. H.M. (Herbert) ter Beek MPM i.s.m. drs. M.A. (Michiel) Langman van Affect Strategie en Economie

VOOR INFORMATIE:

Bureau voor Economische Argumentatie Adres:

Stad van Cahen Muurhuizen 104 3811 EL Amersfoort

Telefoon:

06 – 430 35 116

E-mail:

info@bea.nl

Website:

www.bea.nl

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

BEA Inhoud Voorwoord

1

Antwoorden op onderzoeksvragen

2

1

7

2

3

4

5

Aanleiding, doel en vraagstelling 1.1

Lokale corona-steunmaatregelen in aanvulling op aanbod van Rijk..................................... 7

1.2

Welke maatregelen treffen gemeenten en hoe is raad betrokken? ...................................... 7

1.3

Leeswijzer.................................................................................................................................. 9

Reactie Breda op corona: aanpak en organisatie

11

2.1

Opzet van een crisisorganisatie ............................................................................................. 11

2.2

Lokale en regionale crisismaatregelen op diverse beleidsvelden .......................................13

Overzicht van genomen corona-steunmaatregelen

16

3.1

Tijdlijn: van crisis naar ‘herpakken’ naar uitwerken van een herstelagenda ..................... 16

3.2

Aantal corona-steunmaatregelen met uitsplitsing naar categorie....................................... 26

Informatiepositie en rol van de gemeenteraad

30

4.1

Betrokkenheid van de raad op sleutelmomenten en breder ............................................... 30

4.2

Beeld van raadleden over hun rol en betrokkenheid ........................................................... 37

Meegewogen belangen en risico’s & gemaakte afwegingen

42

5.1

Omgaan met (financiële) risico’s ........................................................................................... 42

5.2

Meegewogen belangen bij gemaakte beleidskeuzes ...........................................................47

Bijlage I: andere maatregelen dan corona-steunmaatregelen

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

51

BEA Voorwoord In opdracht van de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg en de Rekenkamercommissie van Oss heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) in de periode van eind oktober 2020 tot en met februari 2021 onderzoek gedaan naar door de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg genomen corona-steunmaatregelen en de wijze waarop de raden daarover zijn geïnformeerd en zijn betrokken bij besluitvorming over deze maatregelen. Het onderzoek heeft geresulteerd in een hoofdrapport , met daarin antwoorden op de geformuleerde onderzoeksvragen en een inventarisatie van ‘lessons learned’. Het hoofdrapport is zelfstandig leesbaar. Voor een meer diepgaande uitwerking van de onderzoeksvragen op het niveau van de afzonderlijke gemeenten verwijst BEA naar de het betreffende deelrapport . De beantwoording van de onderzoeksvragen gericht op ‘lessons learned’ en hoe de raad in voorkomende gevallen beter in positie kan komen, is te vinden in het hoofdrapport. Het voorliggende rapport is het deelrapport gericht op de gemeente Breda . Het onderzoek is uitgevoerd onder aansturing van een begeleidingscommissie onder leiding van Astrid van der Klift met daarin vertegenwoordigers vanuit de vier betrokken rekenkamer(commissie)s.

BEA wil Meriam de Lange en Maaike van Elteren (namens Rekenkamer Arnhem), Hans Verdellen (namens Rekenkamer Arnhem en Rekenkamer Breda), Juliët Wiggers (Rekenkamer Breda), Margriet van Tulder en Astrid van der Klift (namens Rekenkamercommissie Oss) en Deborah van Gestel en Theo van Mullekom (namens Rekenkamer Tilburg) graag hartelijk danken voor hun inhoudelijke inbreng in het onderzoek, het meedenken over de wijze waarop de resultaten het beste konden worden weergegeven en in het algemeen het bijdragen aan het ontsluiten van informatie ten behoeve van het onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd door ondergetekende namens BEA en Michiel Langman van Affect Strategie en Economie. De betrokkenheid van de vier rekenkamer(commissie)s laat onverlet dat het voorliggende onderzoek volledig voor rekening komt van BEA. Amersfoort, 9 maart 2021 Bureau voor Economische Argumentatie namens deze Herbert ter Beek herbert.ter.beek@bea.nl

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

1

BEA Antwoorden op onderzoeksvragen Vraagstelling voor B3A-onderzoek : centrale vraagstelling en deelvragen Antwoord Onderzoeksvraag 1. Welke landelijke, regionale en lokale corona-steunmaatregelen zijn op welk moment en met welk doel genomen in de deelnemende gemeenten (ambitie is een globaal overzicht)? Welke steunmaatregelen hebben de gemeenten zelf genomen waarbij de raden actief betrokken hadden kunnen worden?

2

 In paragraaf 3.2 is een overzicht opgenomen van de door de gemeente Breda genomen coronasteunmaatregelen. BEA heeft 43 maatregelen geïnventariseerd die kunnen worden gezien als corona-steunmaatregelen (tot aan het 3e pakket maatregelen dat eind december 2020 aan de raad is toegezonden).  De maatregelen vallen voornamelijk in de volgende categorieën:  Lenigen van acute nood, in de vorm van een ‘broodnood’-regeling en een noodfonds COVID-19.  Uitstel van betaling van lokale belastingen en aan de gemeente te betalen facturen of verlaging van aan te gemeente te betalen facturen (bijvoorbeeld op het terrein van afvalinzameling).  Niet innen of terugbetaling van precario voor onder meer terrassen die voor een bepaalde periode niet gebruikt konden worden of evenementen die niet konden doorgaan.  Coulante houding t.o.v. huurders van gemeentelijk vastgoed (uitstel, onder voorwaarden mogelijk afstel).  Doorbetalen van subsidie aan instellingen ook als zij vanwege corona verwachte prestaties niet kunnen leveren.  Faciliteren van instellingen of bedrijven om zich aan te passen aan gewijzigde omstandigheden (bijvoorbeeld door extra middelen voor ondersteuning door Business Coach Breda en vouchers voor financieel advies voor het mkb).

 Informatievoorziening over de crisis en de gevolgen daarvan, bijvoorbeeld in de vorm van digitaliseren van ondernemersspreekuren, inrichten van een werkgeversservicepunt op regionale schaal, uitvoeren van monitors en periodieke metingen van impact van corona op ondernemers, enzovoort.

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

BEA



2. Op basis waarvan zijn afwegin-



gen en beslissingen genomen inzake coronasteunmaatregelen in de deelnemende gemeenten? Zijn daarbij risico’s onderkend wat betreft de invloed op toekomsti-



ge beleidskeuzes en zijn daarvoor passende maatregelen getroffen?







 Stimuleren dat ondernemers ondanks corona alsnog omzet kunnen genereren, bijvoorbeeld door bijdrage aan campagne #Bredakooplokaal en het opstellen van een herstelplan toeristische en vrijetijdssector..  Matchen van bijdragen van rijk en provincie voor culturele instellingen in landelijke Basisinfrastructuur (BIS) en nemen van gerichte maatregelen ten behoeve van overige culturele organisaties. Daarnaast heeft de gemeente specifieke regelingen getroffen gericht op bijvoorbeeld leveren van laptops aan scholen ten behoeve van huishoudens op het sociaal minimum en. De financiële risico’s van de coronacrisis voor de gemeente Breda hebben zowel in de raad als bij het college, gelet op de uitwerkingen op dit vlak in diverse raadsbrieven en andere nota’s, veel aandacht gekregen. Door de raad zijn op dit vlak onder meer diverse raadsvragen gesteld. De gemeente heeft ook diverse bepalingen geformuleerd om financiële risico’s te beperken, bijvoorbeeld door maatregelen te laten gelden voor een beperkte periode en de doelgroep van maatregelen af te perken. Daarnaast zijn er diverse bepalingen geformuleerd om te voorkomen dat Breda bedrijven of instellingen steunt die desondanks niet levensvatbaar zijn (deze eis werd in de beginfase van de crisis niet expliciet gehanteerd maar wel vanaf het 2e pakket maatregelen).

De gemeente Breda heeft in aansluiting op door het CPB gehanteerde scenario’s bij het 2e pakket maatregelen één scenario uitgewerkt. Hierover zijn raadsvragen gekomen omdat raadsleden bij voorkeur meerdere scenario’s uitgewerkt hadden gezien. Een belangrijk risico dat de gemeente signaleert, is dat lokaal alvast maatregelen worden genomen terwijl nog niet zeker is dat er door het rijk voor wordt gecompenseerd. Op enkele momenten heeft de gemeente Breda hier bewust een risico genomen vanuit de verwachting dat alsnog compensatie zou worden ontvangen. Door de gemeente zijn in de operationalisering

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

3

BEA van de diverse maatregelenpakket allerlei bepalingen geformuleerd om te voorkomen dat (financiële) risico’s te groot worden.  Daarnaast zijn er operationeel diverse uitgangspunten geformuleerd die moeten bevorderen dat door de gemeente in te zetten middelen effectief en doelmatig worden ingezet.  Andere uitgangspunten richten zich op:  Rechtvaardigheid, bijvoorbeeld als er ‘schrijnende gevallen’ zijn die geen beroep kunnen doen op landelijke regelingen of die anderszins in het nauw komen terwijl eigenlijk wel sprake is van levensvatbaarheid.  Proportionaliteit. De in te zetten middelen moet wel in verhouding staan tot de maatschappelijke behoefte.  Mogelijkheid open willen houden voor het toepassen van maatwerk.  Keuze voor zoveel mogelijk generieke maatregelen boven bewerkelijke maatwerkmaatregelen (vanuit het oogpunt van doelmatigheid), waarbij dit uitgangspunt en niet op het totaal aantal organisaties in de stad.  Rechtmatigheid en het voorkomen van willekeur.

3. Welke belangen zijn bij genomen of op dat moment te nemen corona-steunmaatregelen door wie afgewogen in de deelnemende gemeenten?

4

Geconstateerd kan worden dat de uitgangspunten onderling kunnen conflicteren. Bijvoorbeeld de wens om open te staan voor het toepassen van maatwerk en het uitgangspunt om zoveel mogelijk generieke maatregelen te treffen. Daarnaast is een uitgangspunt geformuleerd dat lokale maatregelen zich in principe richten op specifieke doelgroepen (sectoren, instellingen, ondernemers e.d.).  In de eerste periode van de crisis heeft vooral het college relevante belangenafwegingen gepleegd. De raad is hierover wel geïnformeerd en ook over waar die afwegingen toe hebben geleid qua invulling van maatregelen.  Vanaf het 1e maatregelenpakket in maart/april 2020 is in de raad wel actief gediscussieerd over voorgestelde maatregelen en mogelijke aanscherpingen op aanvullingen. Er wordt onder meer aandacht gevraagd voor beter inzicht in de financiële risico’s, voor een proactieve houding

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

BEA



4. Op welke wijze kwamen de ra-



den in de deelnemende gemeenten in positie voor de uitvoering van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aan-



zien van coronasteunmaatregelen?







richting ondernemers, het voorkomen dat corona tot allerlei sociale problemen leidt (bijvoorbeeld onderwijsachterstanden). Bij het 2e pakket is er aandacht voor financiële risico’s en het ontbreken van meerdere scenario-uitwerkingen, voor groepen die zwaar geraakt worden als de horeca en andere groepen ondernemers. Specifieke aandacht is er ook via raadsvragen over de eis van behoud van banen als bedrijven steun van de gemeente ontvangen en voor het uitgangspunt dat “de gemeente alleen dingen gaat redden die perspectief hebben” en hoe de gemeente hier in de praktijk invulling aan geeft. De gemeenteraad in Breda is vanaf het begin actief betrokken op het coronadossier, blijkend uit een groot aantal raadsvragen en bij de presentatie van onder meer het 1e en 2e maatregelenpakket levendige discussies in de raad. Uit antwoorden op voor het voorliggende onderzoek aan raadsfracties voorgelegde vragen blijkt waardering voor het snelle handelen van het college, waarbij veel raadsleden accepteren dat met name in de eerste fase van de crisis de betrokkenheid van de raad minder was en dat daarover vooral achteraf is geïnformeerd. Vragen worden gesteld over de informatiepositie van de raad en over het ontbreken van scenario’s, op basis waarvan de raad beter kan beoordelen wat ‘goed’ is.

Ten aanzien van het 1e maatregelenpakket is door een raadslid opgemerkt dat de raad “een beetje langs de zijlijn staat en achteraf mag meedenken”. Wel is dit maatregelenpakket en ook het 2e en 3e pakket besproken in een reguliere cyclus raadsvergaderingen (beeldvormend, oordeelsvormend en besluitvormend). Door een ander raadslid is een initiatief genomen om als raad meer bij de besluitvorming over de inrichting van steunmaatregelen te worden betrokken. Met name richtte de aandacht zich op de wens om meer keuzemogelijkheden voorgelegd te krijgen, bijvoorbeeld in de vorm van enkele beleidsscenario’s. In het Bredaas Beraad van 19 november is hierover uitgebreid gesproken, ook aan de hand van een door een raadslid

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

5

BEA opgesteld notitie.  De aandacht richtte zich hierbij ook op specifieke burgemeestersbevoegdheden in geval van crisis. Op 15 december heeft de burgemeester hier op gereageerd en op de inbreng van fracties in het debat van 19 november. Hij stelt ten aanzien van de specifieke burgemeestersbevoegdheden voor:  Bij losstaande, spoedeisende beslissingen is overleg vooraf met uw raad niet praktisch haalbaar. De burgemeester stelt voor dan zo spoedig mogelijk achteraf uw raad informeren.  Bij besluiten die betekenis hebben voor meer dan één geval/ persoon, meer beleidsmatig van aard zijn en voor langere tijd gelden zal ik in principe streven naar bespreking met uw raad vooraf in een zo mogelijk openbare sessie. Duidelijk is dat een dergelijke mate van lokale ruimte voor burgemeesters de komende tijd nog niet aan de orde zal zijn. Het karakter van het overleg dat ik zal hebben met uw raad is te vergelijken met de zogenaamde voorhangprocedure: voorafgaande aan de toepassing van mijn bevoegdheden leg ik mijn oor te luister bij uw raad.  Uiteindelijk is de afweging aan de burgemeester als bestuursorgaan, waarbij deze uiteraard achteraf verantwoording zal afleggen over de gemaakte keuzes. ***

6

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

BEA 1 Aanleiding, doel en vraagstelling 1 . 1 L o k a l e c o r o n a - st e u n ma a t r e g e l e n i n a a n v u l l i n g o p a a n b o d v a n Ri j k Maatregelen

Nadat eind februari 2020 in Nederland de eerste besmettingen met COVID-19 (hierna:

rijksoverheid… corona) werden geconstateerd, heeft het kabinet medio maart diverse maatregelen genomen om ondernemers en burgers te steunen die hard geraakt worden door de gevolgen van corona. Het ging om drie tijdelijke overbruggingsmaatregelen: overheidsgaranties onder voorwaarden voor bedrijven die liquiditeitssteun zoeken bij banken vanwege fors afgenomen inkomsten, uitstel van belastingen en de mogelijkheid beroep te doen op deeltijd-WW. Kort daarna zijn de volgende maatregelen afgekondigd:  Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud werkgelegenheid (NOW) op basis waarvan tot 90 procent van de loonkosten, afhankelijk van de omzetdaling, worden vergoed.  Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo), op basis waarvan onder voorwaarden aanvulling van het inkomen tot het sociaal minimum mogelijk is zonder vermogens- of partnertoets.  Beleidsregel tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren (TOGS), bestaande uit een eenmalige gift onder voorwaarden van € 4.000 voor ondernemingen met bepaalde SBI-codes. Tegelijk met deze nieuwe maatregelen zijn diverse bestaande regelingen opengesteld voor ondernemers en zelfstandigen. Het gaat onder meer om regelingen als borgstelling MKBkredieten (BMKB-C), verruiming BMKB voor lenen bij banken, mogelijkheid van belastinguitstel en verlaging van winstbelasting enzovoort. … aangevuld

Op het moment dat het kabinet zich beraadt over steunmaatregelen, beraden zich ook

met lokale

gemeenten op aanvullende maatregelen. De gemeenten zijn de bestuurslaag die het

maatregelen

dichtst staan op burgers en ook met bedrijven, ondernemers en instellingen vaak een nauwe relatie hebben. De gemeenten ervaren ook het meest direct hoe hoog de nood bij een deel van de inwoners, ondernemers en instellingen is. Vanaf het uitbreken van de corona-crisis hebben de gemeenten daarom nagedacht over manieren waarop zij dalende inkomsten of anderszins nadelige gevolgen vanwege corona voor inwoners, ondernemers en instellingen zouden kunnen beperken of compenseren. Het voorliggende onderzoek richt zich op deze door gemeenten getroffen maatregelen.

1 . 2 W e l k e ma a t r e g e l e n t r e f f e n g e me e n t e n e n h o e i s r a a d b e t r o k k e n ? Dilemma

Het acute karakter van de problemen die een deel van de inwoners, ondernemers en instellingen ervaren als gevolg van de coronacrisis, noopt tot snelle besluitvorming. Deze omstandigheden kunnen er toe leiden dat besluiten op andere wijze plaatsvinden dan anders en dat de gemeenteraad minder in positie is gebracht om ‘er iets van te vinden’. De

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

7

BEA geschetste situatie vormde voor de Rekenkamercommissie Oss en de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg (deze gemeenten in dit onderzoek aangeduid als de B3Agemeenten) aanleiding tot een onderzoek naar de corona-steunmaatregelen. De door de B3A-rekenkamers geformuleerde vraagstelling richt zich zowel op inzicht verschaffen in welke maatregelen zijn getroffen als op de wijze waarop de besluitvorming over deze maatregelen heeft plaatsgevonden en welke belangen daarbij zijn meegenomen. Een belangrijk accent in het onderzoek is de rol van de gemeenteraad bij de besluitvorming over corona-steunmaatregelen en ook welke rol zij hadden kunnen of zelfs hadden moeten spelen en hoe gemeenteraden in voorkomende gevallen ‘goed’ of ‘beter’ in positie gebracht kunnen worden. Vraagstelling voor B3A-onderzoek : centrale vraagstelling en deelvragen  Welke regionale/lokale corona-steunmaatregelen zijn er tot op Centrale vraagheden in de aan het onderzoek deelnemende gemeenten genostelling men?  Op basis van welke afwegingen en belangen en met onderkenning van welke risico’s?  En wat is de informatiepositie en de rol van de gemeenteraden daarbij geweest – ook in relatie tot de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol in het verdere vervolg van de corona-crisis? 1.

Welke landelijke, regionale en lokale corona-steunmaatregelen Deelvragen zijn op welk moment en met welk doel genomen in de deelnemende gemeenten (ambitie is een globaal overzicht)? Welke steunmaatregelen hebben de gemeenten zelf genomen waarbij de raden actief betrokken hadden kunnen worden. 2. Op basis waarvan zijn afwegingen en beslissingen genomen inzake corona-steunmaatregelen in de deelnemende gemeenten? Zijn daarbij risico’s onderkend wat betreft de invloed op toekomstige beleidskeuzes en zijn daarvoor passende maatregelen getroffen? 3. Welke belangen zijn afgewogen bij genomen of te nemen coronasteunmaatregelen en door wie in de deelnemende gemeenten? 4. Op welke wijze kwamen de raden in de deelnemende gemeenten in positie voor de uitvoering van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van coronasteunmaatregelen? 5. Op welke wijze kunnen de raden in de deelnemende gemeenten hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van verder crisisbeleid in de komende periode verstevigen? 6. Wat kunnen de deelnemende gemeenten van elkaar leren bij het versterken van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken?

8

Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad

BEA Afbakening van In samenspraak met de opdrachtgevende rekenkamers en rekenkamercommissie is een corona-

pragmatische afbakening gekozen van het begrip ‘corona-steunmaatregel’. Als corona

steunmaatregel steunmaatregelen worden opgevat door de gemeente, alleen of in samenwerking met derden, genomen maatregelen  ter compensatie van weggevallen of afgenomen inkomsten vanwege corona of gericht op het voorkomen dan wel beperken van inkomstendaling bij  inwoners  instellingen (al dan niet gesubsidieerd)  verenigingen  bedrijven en zzp’ers  en maatregelen die gericht zijn op het bevorderen van de informatievoorziening met betrekking tot de mate waarin en de wijze waarop corona van invloed is op de inkomsten van genoemde groepen. In het onderzoek wordt meegenomen dat corona niet alleen van invloed is op inkomsten van inwoners, instellingen, verenigingen, bedrijven en ondernemers, maar dat corona ook kan leiden tot gezondheidsproblemen, sociale problemen kan versterken en bijvoorbeeld eenzaamheid, depressies of angsten. Daarnaast is van belang dat mensen zich anders (moeten) gedragen, bijvoorbeeld vanwege het voorschrift om minimaal anderhalve meter afstand te houden, en omdat door overheden maatregelen worden genomen die met name bedrijven, ondernemers, instellingen en verenigingen raken in hun inkomsten.