Agendabundel

Bundel - Politieke Avond van 14 december 2022

Agenda bijlagen Raadskamerindeling 14 december 2022 1.RZ

18.45 uur - 20.15 uur: Agenderingsverzoek "Markt in de zorg" Locatie: Raadzaal Behandeladvies 14 december 2022 Agenderingsverzoek "Markt in de zorg" van de fracties SP en ChristenUnie Raadsbrief "Afdoening motie 21M253 over marktwerking in de zorg", d.d. 22-11-2022 Bijlage 1 - Rapport ‘Marktwerking in het sociaal domein in Arnhem’ Bijlage 2 - Rapport 'Marktwerking beschermd wonen Arnhem' Aangenomen motie "Voer de wens van de raad uit en onderzoek hoe we de markt uit de zorg kunnen halen" (21M253) van de fractie SP Presentatie - Marktwerking Arnhem 'Sciaal domein & beschermd wonen' Behandelresultaat 7 december 2022, informatieve behandeling Beantwoording technische vragen van de fractie van de SP Behandelresultaat 14 december 2022

2.LF

18.45 uur - 20.15 uur: Vaststellen: Verzoek tot opheffing geheimhouding Wvg Schaapsdrift Fase: informatief & meningsvormend (1) Locatie: Landgoed/Festival Behandeladvies 14 december 2022, 2e informatieve & meningsvormende (1) behandeling Raadsvoorstel "Verzoek tot opheffing geheimhouding Wvg Schaapsdrift" Bijlage - Bezwaarschrift Woo Schaapsdrift e.o. motie "Verzoek van bewoners Schaapsdrift tot openbaarmaking van hun dossier zo veel mogelijk inwilligen zoals het protocol voorschrijft" (22M183) van de fracties SP en CDA Schriftelijke inbreng van de Vereniging tot behoud van de Schaapsdrift e.o., d.d. 22-11-2022 Schriftelijke inspraakreactie van H. Gerritsen - Rechtskundig Adviesbureau R&O, d.d. 25-11-2022 Memo van wethouder Bouwkamp inzake "Geheimhouding op stukken Schaapsdrift e.o.", d.d. 28-112022 Presentatie - Wet open overheid gemeentewet, d.d. 30-11-2022 Behandelresultaat 29 november 2022, informatieve & meningsvormende (1) behandeling Memo beantwoording technische raadsvragen d.d. 12-12-2022 Schriftelijke inbreng van D. Rinkema Het 'Protocol Geheimhouding gemeente Arnhem 2019' Initiatiefvoorstel “Geheim als het moet” d.d. 14 juni 2011 Raadskameradvies t.b.v. de besluitvormende behandeling op 21-12-2022

3.WG

18.45 uur - 20.15 uur: Raadsvoorstel 'Rekenkamerbrief handreiking onderwijshuisvesting" Fase: informatief Locatie: Walburgis Behandeladvies 14 december 2022, informatieve behandeling Raadsvoorstel "Rekenkamerbrief Handreiking Onderwijshuisvesting" Bijlage 1 - Rekenkamerbrief Handreiking Onderwijshuisvesting Bijlage 2 - Persbericht Rekenkamer Arnhem Raadsbrief "Procesvoorstel Integraal Huisvestingsplan Onderwijs Arnhem", d.d. 19-07-2022 Gespreksverslag met Flores Onderwijs (september 2021) toegevoegd aan de stukken op verzoek van mevrouw Veltmaat Presentatie - Rekenkamer Arnhem "Handreiking Onderwijshuisvesting", d.d. 14-12-2022

Behandelresultaat 14 december 2022, informatieve behandeling Beantwoording vraag onderwijshuisvesting van de SP-fractie 4 5.RZ

20.15 uur - 20.30 uur: Pauze 20.30 uur - 22.00 uur: Kennismaking Adviesraad Werk en Inkomen Fase: informatief Locatie: Raadzaal Behandeladvies 14 december 2022, informatieve behandeling Link naar "WijzijnAdviesraadWerkenInkomenArnhem" Behandelresultaat 14 december 2022, informatieve behandeling

6.LF

20.30 uur - 22.00 uur: Lokaal afsteekverbod consumentenvuurwerk (Wijziging artikel 2.6.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening) Fase: meningsvormend (2) Locatie: Landgoed/Festival Behandeladvies 14 december 2022, meningsvormende (2) behandeling amendement "Geen gemeentelijke vuurwerkshow tijdens jaarwisseling" (22A84) van de fractie SP amendement "Het afsteken van legaal vuurwerk tussen 0.00 uur en 0.30 uur blijven toestaan" (22A85) van de fractie SP amendement "Vuurwerkverbod 2022" (22A86) van de fractie Partij voor de Dieren motie "Zorgvuldig besluit over wel of geen algeheel vuurwerkverbod" (22M191) van de fractie VVD motie "Compensatie voor vuurwerkondernemers" (22M192) van de fractie VVD motie "Schatting van de kosten voor de belastingbetaler van het lokale afsteekverbod" (22M193) van de fractie SP motie "Afsteken van legaal vuurwerk tijdens jaarwisseling gedogen. Plaats handhavers niet in een onmogelijke positie" (22M194) van de fractie SP Raadsvoorstel "Wijzigen artikel 2.6.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening (lokaal consumentenvuurwerk afsteekverbod)" Deelnemers rondetafelgesprek 16 november 2022 Position paper Dierenbescherming t.b.v. Vuurwerkwerkbod Gemeente Arnhem Schriftelijke bijdrage van Extinction Rebellion Schriftelijke bijdrage van I. van der Deen - Luchtwachters Arnhem Schriftelijke bijdrage van J.

Sluyters Schriftelijke bijdrage van VuurwerkCheck - F. Kohler Visie op consumentenvuurwerk - Interne afspraken Branche Pyrotechniek Nederland Schriftelijke bijdrage van APCG - M. van den Broek Behandelresultaat 16 november 2022, informatieve behandeling Behandelresultaat 16 november 2022, meningsvormende (1) behandeling Behandelresultaat 23 november 2022, 2e meningsvormende (1) behandeling Behandelresultaat 30 november 2022, 3e meningsvormende (1) behandeling Beantwoording - Technische vragen fractie SP Raadskameradvies t.b.v. de besluitvormende behandeling op 21-12-2022

7.WG

20.30 uur - 22.00 uur: Verkeersontsluiting veld 1 Schuytgraaf Fase: meningsvormend (2) Locatie: Walburgis Behandeladvies 14 december 2022, meningsvormende (2) behandeling motie "Eigen verkeersontsluiting veld 1 Schuytgraaf" (22M190) van de fracties VVD, CDA, Forum voor Democratie, ChristenUnie, DENK, SP en Arnhemse Ouderen Partij motie "Bewaak verkeersveiligheid Schuytgraaf" (22M195) van de fracties CDA, VVD en DENK motie "Behoud parkeernorm Schuytgraaf" (22M196) van de fracties VVD en DENK motie "Betrek tijdig woonwagenbewoners bij plannen" (22M197) van de fractie Forum voor Democratie Raadsvoorstel "Verkeersontsluiting veld 1 Schuytgraaf en afdoen moties 22M16 en 22M19 en toezeggingen", d.d 01-09-2022 Mobiliteitsonderzoek Minervasingel & Velden 1-2 Schuytgraaf

Logboek participatieproces Verslag bewonersoverleg 17 mei 2022 Presentatie bewonersoverleg 17 mei 2022 Verslag bewonersoverleg 5 juli 2022 Presentatie bewonersoverleg 5 juli 2022 Geanonimiseerde versie van alle ingekomen en uitgaande e-mail over de onderzoeken van toezegging 1082, 1107 en 1104. Memo afdoening moties 22M16 en 22M19 en toezeggingen Schriftelijke inbreng van D. Ramsamoedj Schriftelijke inbreng van D. Ramsamoedj - aanvulling Schriftelijke inbreng van L. Schümmelfeder Schriftelijke inbreng van dhr. Valen uit veld 4, d.d. 28-09-2022 Schriftelijke inbreng van D. Ramsamoedj, d.d. 30-09-2022 Lijst van insprekers Behandelresultaat 14 september 2022, informatieve & meningsvormende (1) behandeling Behandelresultaat 21 september 2022, meningsvormende (1) behandeling Memo van wethouder Smeulders inzake "Technische vraag", d.d. 30-09-2022 Behandelresultaat 5 oktober 2022, 2e meningsvormende (1) behandeling Raadsbrief "Toezeggingen t.a.v. raadsvoorstel Verkeersontsluiting veld 1 Schuytgraaf", d.d. 15-11-2022 Bijlage 1 - Analyse planologisch nadeel, SAOZ, 25 oktober 2022 Bijlage 2 - Verslag gesprek met huurdersvereniging, 7 november 2022 Bijlage 3 - Verslag gesprek met bewoners Horstenhoogte, 8 november 2022 Bijlage 4 - Mobiliteitsonderzoek, Goudappel, 11 november 2022 Bezwaren van de bewoners buitengebied veld 1 Arnhem-Schuytgraaf, d.d.

18-11-2022 Schriftelijke inbreng van bewoners De Horstenhoogte, d.d. 21-11-2022 Schriftelijke inbreng van bewoners - Veld 2, d.d. 22-11-2022 Schriftelijke inbreng van T. Otter, d.d. 28-11-2022 Presentatie - Mobiliteit beweegt ons Behandelresultaat 22 november 2022, 2e informatieve & 3e meningsvormende (1) behandeling Memo van wethouder Smeulders inzake "Mobiliteitsonderzoek Schuytgraaf", d.d. 29-11-2022 Bijlage - Aanvullende berekeningen verkeerskundige verkenning ontsluitng Veld 2 Schuytgraaf Schriftelijke inbreng bewoners - Veld 2 , d.d. 30-11-2022 Behandelresultaat 29 november 2022, 3e informatieve & 3e meningsvormende (1) behandeling Raadskameradvies t.b.v. de besluitvormende behandeling op 21-12-2022 8.RZ

22.00 uur - 23.15 uur: Besloten raadskamervergadering Locatie: Raadzaal Behandeladvies 14 december 2022

Agenda bijlagen 1 Raadskamerindeling 14 december 2022

Agenda Politieke Avond 14 december 2022

Raadzaal

Landgoed/Festival

Walburgis

18.45 uur - 20.15 uur (90)

18.45 uur - 20.15 uur (90)

18.45 uur - 20.15 uur (90)

Agenderingsverzoek "Markt in de zorg"

Vaststellen: Verzoek tot opheffing geheimhouding Wvg Schaapsdrift (i/m1)

Raadsvoorstel 'Rekenkamerbrief handreiking onderwijshuisvesting" (i)

Pauze: 20.15 uur - 20.30 uur Raadzaal

Landgoed/Festival

Walburgis

20.30 uur – 22.00 uur (90)

20.30 uur – 22.00 uur (90)

20.30 uur – 22.00 uur (90)

Kennismaking Adviesraad Werk en Inkomen (i)

Lokaal afsteekverbod consumentenvuurwerk (Wijziging artikel 2.6.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening) (m2)

Verkeersontsluiting veld 1 Schuytgraaf (m2)

Raadzaal 22.00 uur - 23.15 uur (75) Besloten raadskamervergadering

1.RZ 18.45 uur - 20.15 uur: Agenderingsverzoek "Markt in de zorg" 1 Behandeladvies 14 december 2022

Titel/onderwerp:

Agenderingsverzoek “Marktwerking in de zorg”

Raadsadviseur:

Petra Wielaard

Telefoonnr:

3774836

Van:

Dobbe (SP) Nede (ChristenUnie) Van der Wel Roelofs

Ambtenaar:

B. Willaert

Telefoonnr:

377 5008

E-mailadres:

Barbara.Willaert@arnhem.nl

Portefeuillehouder:

Doel activiteit Toelichting

petra.wielaard@arnhem.nl

Agenderingsverzoek Inhoud agenderingsverzoek “Graag dienen de SP en ChristenUnie een agenderingsverzoek in om het te hebben over de markt in de zorg. Er wordt al langer gesproken in de gemeenteraad van Arnhem de onwenselijkheid van de markt in de zorg, en de gemeenteraad heeft eerder de wens uitgesproken om te onderzoeken in hoeverre de markt uit de zorg gehaald kan worden, namelijk in januari 2020 de aangenomen motie 20M15, de toezegging van toenmalig wethouder van der Zee in mei 2021 en de aangenomen motie 21m253 van de SP in november 2021. Dit heeft geleid tot een onderzoek, waarvan we de resultaten nu een jaar later toegestuurd hebben gekregen.

De fracties van SP en ChristenUnie willen hierover met elkaar van gedachten kunnen wisselen en doen daarom dit verzoek tot agendering, met als centrale vraag in hoeverre deze gemeenteraad de markt in de zorg wenselijk vindt.” Achtergrond Bij de begrotingsbehandeling van november 2021 is het college door middel van de aangenomen motie 21M253 verzocht om: De verschillende aangenomen moties door deze gemeenteraad en toezegging aan deze gemeenteraad gestand te doen en te zorgen dat er alsnog een onafhankelijk onderzoek komt naar de verschillende mogelijkheden om de zorg in Arnhem te kunnen organiseren zonder de perverse prikkels van de markt, voordat het proces van contractering voor de eerstvolgende aanbesteding in het beschermd wonen wordt aangegaan, zodat de raad kaders kan meegeven voor deze contractering. Het college heeft onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) opdracht gegeven om dit onafhankelijke onderzoek uit te voeren en op 22 november jongstleden heeft het college de resultaten van dit onderzoek met de raad gedeeld, zie raadsbrief “Afdoening motie 21M253 over marktwerking in de zorg”. Uit het onderzoek zijn twee rapportages voortgekomen: Rapport “Marktwerking in het sociaal domein van Arnhem” en de eindrapportage “Marktwerking beschermd wonen Arnhem”.

Eerdere behandeling Op 7 december hebben de onderzoekers, de heer Veraart en mevrouw Niessen van AEF, een presentatie en toelichting verzorgt bij de rapporten. De presentatie is aan de vergaderstukken toegevoegd en kan worden teruggekeken.

Voorgesteld resultaat van de bespreking Spreekrecht publiek

Bespreking agenderingsverzoek

Ja

Behandeladvies

Debat met portefeuillehouder(s) - Iedere fractie heeft twee termijnen, waarin meningen kunnen worden verkondigd of politieke vragen kunnen worden gesteld. Bij een agenderingsverzoek krijgen de indieners van het verzoek (SP en ChristenUnie) als eerste het woord in de eerste termijn. - De portefeuillehouder reageert na de termijn van de raad als alle fracties aan het woord zijn geweest en beantwoordt de vragen, waarbij antwoorden kunnen worden samengevoegd zodat herhaling van vrijwel overeenkomstige punten achterwege blijft. De voorzitter ziet erop toe dat de beantwoording van de wethouder ter zake is. - Interrupties (in de vorm van een korte vraag of opmerking zonder inleiding) zijn in alle termijnen toegestaan. Zoals altijd kan de voorzitter interrupties beperken.

Bijlagen Agenderingsverzoek "Markt in de zorg" van de fracties SP en ChristenUnie

Raadsbrief "Afdoening motie 21M253 over marktwerking in de zorg", d.d. 22-11-2022 Bijlage 1 - Rapport ‘Marktwerking in het sociaal domein in Arnhem’ Bijlage 2 - Rapport 'Marktwerking beschermd wonen Arnhem' Aangenomen motie "Voer de wens van de raad uit en onderzoek hoe we de markt uit de zorg kunnen halen" (21M253) van de fractie SP Presentatie - Marktwerking Arnhem 'Sociaal domein & beschermd wonen' Behandelresultaat 7 december 2022, informatieve behandeling

1 Agenderingsverzoek "Markt in de zorg" van de fracties SP en ChristenUnie

Van: Sarah Dobbe Verzonden: woensdag 30 november 2022 Onderwerp: Agenderingsverzoek “Markt in de zorg” Geachte collega’s en griffie, Graag dienen de SP en ChristenUnie een agenderingsverzoek in om het te hebben over de markt in de zorg. Er wordt al langer gesproken in de gemeenteraad van Arnhem de onwenselijkheid van de markt in de zorg, en de gemeenteraad heeft eerder de wens uitgesproken om te onderzoeken in hoeverre de markt uit de zorg gehaald kan worden, namelijk in januari 2020 de aangenomen motie 20M15, de toezegging van toenmalig wethouder van der Zee in mei 2021 en de aangenomen motie 21m253 van de SP in november 2021. Dit heeft geleid tot een onderzoek, waarvan we de resultaten nu een jaar later toegestuurd hebben gekregen. De fracties van SP en ChristenUnie willen hierover met elkaar van gedachten kunnen wisselen en doen daarom dit verzoek tot agendering, met als centrale vraag in hoeverre deze gemeenteraad de markt in de zorg wenselijk vindt. Het lijkt ons logisch en wenselijk om de presentatie van de resultaten van het onderzoek marktwerking in de zorg nav motie 21m253, en de mogelijkheid tot stellen van vragen over het onderzoek, voorafgaand aan deze agendering te laten plaatsvinden.

Met vriendelijke groeten, De raadsleden Dobbe (SP) en Nede (ChristenUnie) Bijlagen: https://arnhem.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/58a50e36-7e16-45e3-96e7-edca0ce85c2f https://arnhem.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/0b868451-14ec-45d1-96dc-9431adca3a6d https://arnhem.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/a62d62af-70d9-4b24-ab3420b553cd4395 Van: Sarah Dobbe Verzonden: donderdag 1 december 2022 Onderwerp: Agenderingsverzoek markt in de zorg Geachte griffie, Wilt u de raadsbrief ook toevoegen bij dit agenderingsverzoek? Om verwarring tijdens de agendering te voorkomen. Wilt u ook meegeven dat omdat het gaat om de afwikkeling van motie 21m253 dit agenderingsverzoek zo snel als mogelijk op de agenda geplaatst wordt, ofwel in ieder geval zodat de gemeenteraad nog inbreng kan leveren over de wijze van contracteren van beschermd wonen. Indien dit niet kan of deze termijn al is verstreken voor de gemeenteraad om nog inbreng hiervoor te leveren, dan horen we dat graag ook zo snel als mogelijk. https://arnhem.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/e8e25e1d-e687-450f-84c9-4579a5dc88df Met vriendelijke groeten, Sarah Dobbe

1 Raadsbrief "Afdoening motie 21M253 over marktwerking in de zorg", d.d. 22-11-2022

Aan de gemeenteraad

Onderwerp:

Datum

: 22 november 2022

Zaaknummer

: 625249

Contactpersoon

: B.P.L.M. Willaert

Telefoonnummer

: 026 3775008

Afdoening motie 21M253 over marktwerking in de zorg

Geachte voorzitter en leden,

Wij stellen u voor kennis te nemen van de analyses die zijn uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) over ‘Marktwerking in de zorg’. De rapportages zijn opgenomen in de bijlagen. Aanleiding In de vergadering van uw raad op 10 november 2021 is de volgende motie aangenomen. Motie: Voer de wens van de raad uit en onderzoek hoe we de markt uit de zorg kunnen halen (21M253) Het college wordt verzocht om: De verschillende aangenomen moties door deze gemeenteraad en toezegging aan deze gemeenteraad gestand te doen en te zorgen dat er alsnog een onafhankelijk onderzoek komt naar de verschillende mogelijkheden om de zorg in Arnhem te kunnen organiseren zonder de perverse prikkels van de markt, voordat het proces van contractering voor de eerstvolgende aanbesteding in het beschermd wonen wordt aangegaan, zodat de raad kaders kan meegeven voor deze contractering. Uitvoering Wij hebben het onderzoeks- en adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) opdracht gegeven om het onderzoek naar marktwerking in de zorg uit te voeren. Het eerste rapport richt zich op marktwerking in het sociaal domein in Arnhem.

De onderzoeksvraag voor dit rapport is met u gedeeld in de raadsbrief van 22 juni 2021 en luidt als volgt: ‘Op welke wijze kunnen, bij de contractering van beschermd wonen, de perverse prikkels van marktwerking worden voorkomen’? Het tweede rapport brengt, specifiek voor beschermd wonen, nadere verdieping aan.

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

: 22 november 2022 : 625249 :2

Leeswijzer In deze brief gaan we eerst in op onze visie op zorg, de ontwikkelingen binnen de verschillende zorgvormen en de huidige inkoopsystematiek. Vervolgens gaan we in op onze visie ten aanzien van de aanbevelingen van AEF. Onze visie op zorg Wij vinden het belangrijk dat Arnhemmers met een zorgvraag op het gebied van Wmo of Jeugdhulp passende zorg ontvangen (integrale en effectieve ondersteuning) die aansluit bij hun vraag. Hierbij is van belang dat de kwaliteit van de geleverde zorg voorop staat en dat inwoners tevreden zijn over de geboden zorg (dit toetsen we met de inwonerervaringsonderzoeken). Ook hechten we veel waarde aan de keuzevrijheid van de inwoner. Tevens bieden we zorg, als het kan, in de wijken of dichtbij huis (gebiedsgericht). Op grond van deze uitgangspunten beoordelen wij, in samenwerking met de regiogemeenten, wat financieel en organisatorisch de beste manier is om een kwalitatief hoogwaardig zorgaanbod te realiseren, aansluitend bij de behoeften van onze inwoners. Wmo en Jeugdzorg Ontwikkelingen Gebiedsgericht werken is één van de uitgangspunten van de visie sociaal domein1. De afgelopen jaren zijn stappen gezet, bijvoorbeeld door coaches zelf begeleiding te laten bieden aan inwoners. Een ander voorbeeld is dat er praktijkondersteuners jeugd bij de huisartsen geplaatst zijn, zodat kinderen in hun eigen wijk terechtkunnen als zij vastlopen.

We willen nu de volgende stap zetten. Vanaf Q1 2023 starten wij voor een aantal zorgproducten met het ontwikkelen van wijknetwerken van een beperkt aantal aanbieders per wijk, aansluitend bij de hulpvragen en problemen die in die wijk spelen. Daarbij denken we met name aan begeleiding jeugd en Wmo, aansluitend op pilots begeleiding die momenteel worden uitgevoerd. Daarbij willen we ook een goede aansluiting op het wijkgerichte aanbod in de sociale basis realiseren. Op die manier kunnen we nog beter en nog dichterbij samenhangende hulp bieden aan inwoners die dat nodig hebben. Het is goed om te beseffen dat sommige zorgproducten niet op wijkniveau te realiseren zijn (denk bijvoorbeeld aan jeugdhulp met verblijf, behandeling jeugd en de intramurale vormen van beschermd wonen). Dat heeft ermee te maken dat deze zorgproducten zodanig specialistisch zijn dat ze worden ingezet in een groter gebied (bijvoorbeeld voor de hele regio, voor meerdere regio’s in Gelderland of zelfs landelijk). Inkoop Wmo- en Jeugdzorg De inkoop wordt op regionaal niveau georganiseerd. De regio hanteert als contractvorm een semi-open house systematiek (met uitzondering van Verblijf Jeugd, daar geldt de aanbestedingssystematiek). In een semi-open house procedure kunnen aanbieders zich alleen inschrijven wanneer de markt wordt ‘opengesteld’. De regio formuleert hierbij kwaliteits- en toelatingseisen.

De grondslag voor de bekostiging is inspanningsgericht (PxQ). De huidige contractering van Wmo- en Jeugdzorg (exclusief beschermd wonen) loopt tot 1 juli 2024. 1Document Arnhem - 08.01 Visie Sociaal Domein - iBabs RIS (bestuurlijkeinformatie.nl)

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

: 22 november 2022 : 625249 :3

Om de wijknetwerken te kunnen realiseren, wordt onderzocht of het gewenst is om (een deel van de) zorgproducten opnieuw in te kopen. Eén mogelijkheid is om wijknetwerken in de zorg te gaan ontwikkelen door meer te sturen op de toewijzing van zorg aan een beperkt aantal aanbieders per wijk. Dit kan binnen de huidige contracten met zorgaanbieders. Maar er zijn ook andere mogelijkheden, zoals een ander type bekostiging of een andere contractvorm. Beschermd Wonen Ontwikkelingen Beschermd wonen wordt uitgevoerd op regionale schaal. Arnhem is als centrumgemeente verantwoordelijk voor het uitvoeren van deze zorg voor de regio Centraal Gelderland. De gemeente Arnhem ontvangt als centrumgemeente hiervoor de middelen. Vanaf 2024 gaat dit naar alle waarschijnlijkheid veranderen. Het streven van het Rijk is om vanaf die datum te starten met de invoering van het nieuwe verdeelmodel en woonplaatsbeginsel. De financiële middelen worden gedurende een ingroeipad van 10 jaar herverdeeld van centrumgemeenten naar alle gemeenten in de regio. Elke gemeente ontvangt dan middelen voor de eigen inwoners die nieuw instromen in beschermd wonen. Daarnaast is er een (landelijke) transformatie van ‘beschermd wonen naar een beschermd thuis’ gaande, gebaseerd op de visie van de Commissie Dannenberg 2.

Dit houdt in dat we de afgelopen jaren hebben gewerkt aan het transformeren van ‘beschermd wonen’ (wonen in een instelling) naar een ‘beschermd thuis’; cliënten moeten zoveel mogelijk in hun eigen wijk en bij voorkeur ambulant geholpen worden. Deze transformatie zetten wij ook de komende jaren nog door. Huidige producten beschermd wonen in de regio Centraal Gelderland Binnen de huidige productvormen ‘beschermd wonen’ is al ingespeeld op de transformatie van beschermd wonen naar een beschermd thuis. We kennen naast de intramurale vormen van beschermd wonen (wonen in een instelling) ook extramurale varianten (zelfstandig wonen met intensieve begeleiding en groepswonen met intensieve begeleiding). Inkoop beschermd wonen Ook binnen beschermd wonen wordt de inkoop op regionaal niveau georganiseerd, binnen een semiopen house systematiek. Aanbieders kunnen zich alleen inschrijven wanneer de markt wordt ‘opengesteld’. Hierbij gelden kwaliteits- en toelatingseisen. De financiering is inspanningsgericht (PxQ). De huidige contracten met zorgaanbieders van beschermd wonen lopen tot 31 december 2022. De contracten worden, met het oog op de verwachte doordecentralisatie, verlengd met één jaar. Een verandering met voorgaande jaren is dat we nu in de nieuwe contracten de ‘Bibob-toets’ gaan toepassen. Door een wijziging van de Wet Bibob (bevordering integriteitsbeoordelingen door het

2 Commissie Dannenberg. (2015). ‘Van beschermd wonen naar een beschermd thuis’

https://vng.nl/files/vng/van-beschermd-wonen_20151109.pdf

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

: 22 november 2022 : 625249 :4

openbaar bestuur) is het sinds 1 oktober 2022 mogelijk om deze toets binnen een semi-open houseprocedure toe te passen. Hiermee hebben we een bestuurlijk instrument om zorgfraude tegen te gaan en malafide zorgaanbieders te weren. Onze visie in relatie tot de aanbevelingen van AEF Het onderzoek van AEF laat zien dat elke contracteringsvorm positieve (gewenste) effecten en negatieve (ongewenste) effecten met zich mee brengt. Alleen met inbesteding van alle uitvoerende taken door de gemeentelijke organisatie zouden de negatieve effecten van marktwerking voorkomen kunnen worden. In het rapport van AEF wordt echter beschreven dat hieraan grote risico’s zijn verbonden met mogelijke terugval van continuïteit en kwaliteit van zorg. Inbesteding lijkt daardoor geen geschikte optie. De opgave is om uiteindelijk een goede balans te vinden tussen mogelijke voordelen en nadelen van marktprikkels bij het vormgeven van de contractering. Hierbij is ook regionale afstemming noodzakelijk omdat we de inkoop regionaal organiseren en er ook specialistische zorgvormen zijn die op een grotere schaal worden ingekocht en uitgevoerd. Wmo en Jeugdzorg Arnhem wil zoveel mogelijk de zorg dichtbij bieden (wijk/gebiedsgericht).

AEF geeft aan dat de taakgerichte financieringsvorm hiervoor het meest voor de hand ligt: de gemeente contracteert een aanbieder (of een samenwerking van aanbieders) en verstrekt deze een vast budget om de hulp en ondersteuning voor een bepaalde wijk/gebied vorm te geven. Er zijn ook risico’s aan deze werkwijze verbonden. Taakgerichte financiering vereist een proces van intensieve samenwerking tussen de gemeente en aanbieders, vanuit gemeenschappelijke doelen en leidende principes. Dit proces vraagt een tijdspad van meerdere jaren. Overigens lenen niet alle zorgvormen zich voor taakgerichte bekostiging, zoals hulp en ondersteuning met verblijf (jeugdzorg en beschermd wonen). Conform het advies van AEF gaan we eerst aan de slag om binnen de huidige bekostigingssystematiek de samenwerking tussen de verschillende partijen in de wijk zoals sociale wijkteams, zorgaanbieders en gesubsidieerde instellingen te stimuleren. Zoals hiervoor al is aangegeven, willen we voor een aantal zorgproducten wijknetwerken ontwikkelen met een beperkt aantal aanbieders per wijk, aansluitend bij de hulpvragen en problemen die in de wijk spelen.

Hierbij zullen we samen met de regionale inkooporganisatie en regiogemeenten onderzoeken of een ander type bekostiging (zoals de taakgerichte) of een andere contractvorm nodig is om de gewenste ontwikkeling van wijknetwerken te realiseren of dat dit ook mogelijk is via het verlengen van de huidige contracten met zorgaanbieders. Dit vergt nog nadere uitwerking waarbij wij de handvatten uit het AEF-rapport zullen gebruiken. Ook zullen we hierin meenemen welke marktprikkels (zowel positief als negatief) al aanwezig zijn en hoe we deze binnen de huidige of nieuwe contractering kunnen beïnvloeden. Over de uitkomsten hiervan zullen we u nader informeren. Beschermd wonen Uit het onderzoek van AEF blijkt dat binnen de huidige inkoopsystematiek al diverse maatregelen zijn getroffen om negatieve effecten tegen te gaan (zoals de aanscherping van de kwaliteits- en

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

: 22 november 2022 : 625249 :5

toelatingseisen, een verscherpte controle op fraude en onrechtmatigheid, beleid ten aanzien van onderaannemers, het systeem waarin signalen over aanbieders gemeld kunnen worden etc.). Ook concludeert AEF dat er binnen het huidige systeem nog voldoende aanknopingspunten zijn om verdere verbeteringen door te voeren waardoor ongewenste prikkels van marktwerking worden tegengegaan en positieve marktprikkels worden gestimuleerd. AEF adviseert dan ook om hier eerst mee aan de slag te gaan binnen het huidige systeem en tegelijkertijd te werken aan het nader concretiseren van de transformatiedoelen en sturingsindicatoren. De komende periode, in aanloop naar de doordecentralisatie voor beschermd wonen, richten we ons conform het advies van AEF, daarom op de verdere concretisering van onze regionale doelen van de transformatie van beschermd wonen naar een beschermd thuis en de doorontwikkeling van monitoring. Hiermee krijgen we beter inzicht in welke marktprikkels de grootste rol spelen binnen beschermd wonen en welke maatregelen we het beste kunnen inzetten. Dit proces doen we samen met de regionale inkooporganisatie en regiogemeenten. Over de uitkomsten hiervan zullen we u nader informeren. Vervolg Het onderzoeksbureau AEF heeft aangeboden om uw raad een presentatie te geven over de rapportages. We horen graag of u hiervan gebruik wenst te maken.

Met deze raadsbrief en het aanbieden van de rapportages beschouwen wij de motie 21M253 als afgedaan.

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, de secretaris, de burgemeester,

J.H. de Baas

A. Marcouch

Bijlagen: - Rapport ‘Marktwerking in het sociaal domein in Arnhem’ - Rapport ‘Marktwerking beschermd wonen Arnhem’

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

1 Bijlage 1 - Rapport ‘Marktwerking in het sociaal domein in Arnhem’

Marktwerking in het sociaal domein van Arnhem

1

Datum 4 april 2022

Opdrachtgever Gemeente Arnhem

Onderzoeksteam Maarten Veraart, Carmen van Schoubroeck, Mees van Tooren, Irene Niessen

Referentie AG343/marktwerking sociaal domein arnhem

Foto’s en illustraties Pixabay

bezoekadres postadres

Maliebaan 16 Postbus 85198

3581 CN Utrecht 3508 AD Utrecht

telefoon website

+31 30 236 30 30 www.aef.nl

2

/ Inhoud /1

Inleiding

4

/2

Marktwerking: waar komt het vandaan en hoe ziet het eruit

6

2.1

Meer en minder vergaande vormen van marktwerking

6

2.2

Een goede balans: een combinatie van een mix van instrumenten

7

/3

Hardnekkige problemen in de publieke dienstverlening

9

3.1 3.2

Tegenvallende doelmatigheidswinsten Moeilijk te contracteren kwaliteit

9 11

3.3

Eerste conclusies

12

/4

Verdiepende analyse sociaal domein

14

4.1

Transitie sociaal domein veelomvattend en complex

14

4.2 4.3

Gemeentelijke knoppen voor inkoop en sturing Effecten van marktwerking in het sociale domein

15 17

4.4

Inbesteding als radicaal alternatief

22

/5

Toegepast op beelden van Arnhem

24

5.1 5.2

Weergave van het sociaal domein in Arnhem Effecten binnen het hele sociale domein

24 25

/6

Vooruitblik en aanbevelingen

29

/

Bijlage: Gesprekspartners

32

3

/ 1 Inleiding Dit onderzoek brengt effecten van marktwerking in het sociaal domein in kaart In een op 29 januari 2020 door de Gemeenteraad aangenomen motie is het ongenoegen geuit over gesignaleerde hoge winsten en fraude bij zorginstellingen. Het College van B&W werd in de motie gevraagd om een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar de mogelijkheden om de zorg te organiseren zonder perverse prikkels van de markt. De kern daarvan is het verzoek om de nadelen van marktwerking in kaart te brengen en te onderzoeken hoe deze in de contractering met aanbieders in de toekomst te voorkomen. Dit wordt toegespitst op het domein Beschermd wonen omdat daarbinnen met de instellingen per 1 januari 2023 nieuwe contracten moeten worden gesloten en de uitkomsten van het onderzoek daarbij betrokken zullen worden. De uitkomsten moeten echter ook bruikbaar zijn voor de domeinen Wmo en Jeugdhulp. Voor deze domeinen is nieuwe contractering echter pas per 1 januari 2025 aan de orde. De scope van het onderzoek zijn de contracten die de gemeente binnen regionaal verband afsluit met aanbieders van maatwerkvoorzieningen van hulp en ondersteuning. Zo valt contractering in het kader van persoonsgebonden budgetten buiten de scope van het onderzoek.

Het onderzoek is uitgevoerd langs drie lijnen Het onderzoek bestaat uit drie onderzoekslijnen: 1. Algemeen kader marktwerking in publieke dienstverlening 2. Toespitsing algemeen kader op te onderzoeken sectoren 3. Praktijktoets op basis van ervaringen in de regio en elders Ad 1. Algemeen kader In het algemeen kader worden de begrippen en de onderliggende beleidstheorieën die ten grondslag liggen aan toepassing van marktwerking binnen de publieke dienstverlening uiteengezet. Tevens wordt een algemeen overzicht gegeven van de ervaringen die zijn opgedaan met marktwerking in de afgelopen decennia. Ad 2. Toespitsing op te onderzoeken sectoren Bij de toespitsing worden de specifieke structuur-en gedragskenmerken van de sectoren in het sociaal domein onder de loep genomen. Structuurkenmerken hebben betrekking op aspecten die bepalend zijn voor de inrichting van de dienstverlening, zoals meetbaarheid van kwaliteit en schaaleffecten; gedragskenmerken hebben betrekking op het strategisch gedrag van de stakeholders in de betreffende sector. De uitkomsten daarvan worden gerelateerd aan verschillende contractvormen die in de praktijk worden toegepast in de onderhavige sectoren, zoals ‘open house’. Ad 3.

Praktijktoets In de praktijktoets worden de bovengenoemde onderdelen geconfronteerd met de concrete ervaringen uit het verleden met het contracteren van zorgaanbieders in de verschillende sectoren. Ook wordt vooruit gekeken naar wat deze ervaringen betekenen voor de contracteringen in de toekomst.

De uitkomsten zijn gebaseerd op in-house kennis, gesprekken en deskresearch Voor het onderzoek is gebruikgemaakt van verschillende methodes. Allereerst is gebruikgemaakt van bestaande kennis binnen AEF, zowel als het gaat om marktwerking als het sociaal domein. Daarnaast

4

is gesproken met verschillende betrokkenen, zoals bestuursadviseurs van de gemeente Arnhem, de inkoop (MGR Centraal Gelderland) en verschillende zorgaanbieders. Zie voor een overzicht van de gesprekspartners de bijlage. Tot slot is deskresearch gedaan om bevindingen waar nodig aan te vullen op basis van openbare onderzoeken.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 schetsen we de context van marktwerking in de publieke dienstverlening; waar het vandaan komt en wat de achterliggende gedachten waren. Het hoofdstuk geeft niet alleen de definitie van marktwerking die gebruikt wordt in dit rapport; ook worden in kort bestek de belangrijkste instrumenten van marktwerking toegelicht. Tevens wordt geconstateerd dat in de praktijk sprake is van de toepassing van een mix aan instrumenten met private en publieke trekken. In hoofdstuk 3 lichten we een aantal van de meest prominente problemen van marktwerking in deze dienstverlening toe. De praktijk leert dat de beoogde voordelen in termen van doelmatigheid en kwaliteit vaak niet worden gehaald. Er is sprake van ongewenste effecten. Soms het gevolg van strategisch gedrag van spelers, soms zijn de ongewenste effecten onbedoeld. Het hoofdstuk sluit af met een analysekader waarin de mogelijke voordelen en nadelen van marktwerking worden samengevat. Hoofdstukken 2 en 3 hebben betrekking op publieke dienstverlening in de brede zin van het woord. In hoofdstuk 4 zoomen we in op het sociaal domein. Met behulp van het analysekader uit hoofdstuk 3 worden de beoogde voor- en nadelen nader onder de loep genomen. Bij de voordelen worden ook de succesvoorwaarden en de aandachtspunten in beeld gebracht.

Bij de nadelen bij welke vormen van contractering deze optreden en welke beheersmaatregelen daarbij passen. Van zowel de voordelen als de nadelen is een samenvattend schema opgenomen. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen uit hoofdstuk 4 getoetst aan de situatie in Arnhem. Dit is gedaan aan de hand van relevante documenten en een aantal gesprekken. Het overzicht is uitdrukkelijk geen evaluatie, daarvoor is het onderzoek te beperkt. Dit hoofdstuk heet dan ook ‘Toegepast op de beelden van Arnhem’. De uitkomsten bieden wel aanknopingspunten om te gebruiken bij de inrichting van nieuwe rondes van contractering, te beginnen bij Beschermd wonen. Op basis van de kennis in de hoofdstukken 2 tot en met 4 en de beelden in hoofdstuk 5 wordt in hoofdstuk 6 vooruitgekeken. De vraag is wat de lessen uit dit onderzoek betekenen voor de contractering in het sociaal domein voor de gemeente Arnhem. De lessen hebben betrekking op de stappen die moeten worden gezet, welke keuzes daarbij aan de orde zijn en hoe te zorgen dat er een goede balans komt in het in te zetten instrumentarium bij toekomstige contractering.

5

/ 2 Marktwerking: waar komt het vandaan en hoe ziet het eruit We moeten behoorlijk ver in de tijd teruggaan om de opkomst van marktwerking in de publieke dienstverlening te zien. In de jaren tachtig van de vorige eeuw is de grondslag gelegd voor dit fenomeen. In eerste aanleg beperkte zich dit tot sectoren als telecommunicatie, energie en vervoer. Pas later zijn andere sectoren aan de beurt gekomen, waaronder de zorg en het sociaal domein.1 De keuze voor deze beleidswijziging kwam niet uit de lucht vallen. In die jaren werden de overheden in de Westerse landen geconfronteerd met een stagnerende groei, hoge inflatie en oplopende overheidstekorten. Het bestaande sociaaleconomische beleidsinstrumentarium werkte niet meer. Nieuwe beleidstheorieën maakten hun opwachting. Versterking van het functioneren van de markt door overheidsbemoeienis terug te dringen was daarbij de kerngedachte. Toepassing van marktwerking in de publieke dienstverlening was daar uitdrukkelijk een onderdeel van. Binnen de Europese Unie viel dit samen met de al langer lopende inspanningen om de interne markt tot stand te brengen door concurrentie te bevorderen en allerlei normen en voorschriften te standaardiseren. Op basis van richtlijnen van Europese Commissie werden gesloten sectoren stuk voor stuk opengebroken. Eerst in de marktsector, later in het publieke domein.

Een andere ontwikkeling die de introductie van marktwerking wind in de rug gaf, was de onvrede met de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Het ontbrak op veel plekken aan maatwerk in de aangeboden diensten en ook de klantbejegening was onder de maat. Het idee was dat concurrentie de publieke dienstverlening zou verbeteren.

2.1

Meer en minder vergaande vormen van marktwerking Toepassing van marktwerking in de publieke dienstverlening definiëren we in dit rapport als het introduceren van prestatieprikkels in de contracten van de overheid met uitvoeringsorganisaties , waarbij de prestatieprikkels zijn ontleend aan het marktmechanisme. Deze brede definitie doet recht aan de praktijk van alledag met een grote variatie van ingezette instrumenten in de betreffende sectoren. In het instrumentarium kunnen drie hoofdvormen worden onderscheiden, te weten liberalisering, regulering en prestatiefinanciering. Bij liberalisering krijgt marktwerking de meeste ruimte. Er is sprake van een open markt; dat wil zeggen dat nieuwe aanbieders kunnen toetreden en burgers als cliënt zelf hun aanbieder kunnen kiezen. Dit is onder meer gerealiseerd bij telecom- en energiediensten, waarbij burgers zelf direct contractpartij zijn. Het idee is dat de burger als cliënt de aanbieders scherp houdt. In delen van de zorg en het sociaal domein is sprake van een geclausuleerde vorm van liberalisering. Daar sluiten zorgverzekeraars en overheden contracten met aanbieders, waarin afspraken staan over de aard van de te verlenen diensten en de bijbehorende tarieven. Burgers kunnen nog wel zelf hun aanbieder kiezen. Een minder vergaande variant is de aanbesteding van diensten met een beperkt aantal

1 Zie voor een meer uitgebreide analyse van de theorie en de praktijk van marktwerking in de publieke dienstverlening: Maarten

Veraart, Marktwerking in de publieke dienstverlening: vloek of zegen? (2019) Link.

6

aanbieders. De keuzevrijheid van cliënten is in dat geval in de regel kleiner. Bij deze keuze is het de overheid zelf die met de aanbesteding de aanbieders scherp houdt. In het sociaal domein wordt aanbesteding vaak als marktprikkel toegepast. In situaties waarin concurrentie tussen aanbieders niet mogelijk of wenselijk is kan regulering worden toegepast. Met behulp van benchmarking stelt de ‘regulator’, vaak een onafhankelijk overheidsorgaan, maximum tarieven vast, gecombineerd met een beschrijving van de betreffende prestaties en kwaliteitseisen. De regulering wordt bijvoorbeeld toegepast bij het vaststellen van prestaties van energienetwerken, maar ook voor spoedeisende ziekenhulp en hoog specialistische vormen van zorg. In de zorg treedt de NZa op als regulator. Het gebruik van benchmarking is bij regulering de motor voor de verbetering van prestaties. Tot slot kennen we verschillende vormen van prestatiefinanciering die geïnspireerd zijn op New Public Management. Daarbij worden contracten gebruikt om allerlei prestatieafspraken te maken over de te leveren diensten. Het bevorderen van doelmatigheid en het borgen van kwaliteit en toegankelijkheid zijn daarbij de belangrijkste ingrediënten. Prestatiefinanciering wordt onder meer gebruikt bij interne managementcontracten voor overheidsdiensten.

Het wordt in veel sectoren ook toegepast bij de invulling van subsidiebeschikkingen met externe partijen.2 Bijvoorbeeld in het onderwijs, maar ook in de zorg en het sociaal domein. Ook hier wordt benchmarking gebruikt als prikkel voor prestaties.

2.2

Een goede balans: een combinatie van een mix van instrumenten In de praktijk zien we verschillende sturingsarrangementen in de publieke dienstverlening, waarbij in veel sectoren een mix van bovenstaande instrumenten wordt toegepast. Het blijkt dat in de praktijk de ene marktwerking de andere niet is. In bijna alle sectoren worden verschillende instrumenten tegelijkertijd toegepast, bijvoorbeeld een gedeeltelijke liberalisering in combinatie met regulering. Of in het ene deel van de sector liberalisering, in het andere deel een vorm van prestatiefinanciering. De keuzes worden als het goed is vooral ingegeven door verschillen in structuurkenmerken, maar uiteraard spelen ook historie en bestaande belangen een rol. Het resultaat is dat in sommige sectoren het sturingsarrangement veel private trekken heeft, in andere sectoren domineren nog altijd de publieke trekken. In alle sectoren in de publieke dienstverlening is er echter in ons land een blijvende rol voor de overheid. Soms zwaar, soms licht. Toepassing van een mix aan instrumenten is ook een uitdrukking van het feit dat elke instrument en elk arrangement voordelen en nadelen heeft. Inzetten op instrumenten ontleend aan de markt draagt ook risico’s met zich mee. In beleidsjargon heet dat marktfalen. In blijven zetten op een zware sturing vanuit de overheid is echter ook niet zonder risico’s. Overheidsfalen in beleidsjargon.

Het is bij het vormgeven van een geschikt sturingsarrangement een kwestie van laveren tussen marktfalen en overheidsfalen. Daarbij is de beleidsontwikkeling in de tijd gezien net als een pendule. In reactie op het overheidsfalen in de jaren zeventig en tachtig is sterk ingezet op de markt. Met een roze bril, zoals wel meer in zulk soort situaties. De tegenkanten van de markt, het marktfalen, zijn gaandeweg zichtbaar geworden. Het is wel zaak om bij de correctie van ongewenste effecten van marktwerking

Bij subsidies betreft het over het algemeen niet-afdwingbare afspraken, dus geen klassieke prestatieafspraken. Bij afdwingbare prestatieafspraken wordt een subsidie een overheidsopdracht, wat over het algemeen betekent dat hij onder het aanbestedingsrecht valt. 2

7

nu niet door te schieten. Het corrigeren van marktfalen kan namelijk gemakkelijk leiden tot nieuw overheidsfalen. Zorgvuldigheid is derhalve geboden. Dat begint met goede en precieze analyses van wat er aan de hand is. In hoofdstuk 3 wordt daartoe ingegaan op hardnekkige problemen die we kennen in de zorg en het sociaal domein. In hoofdstuk 4 wordt dit nader uitgewerkt en toegelicht voor Beschermd wonen, jeugdzorg en WMO-diensten.

8

/ 3 Hardnekkige problemen in de publieke dienstverlening Na de beknopte beschrijving van de vormen van marktwerking in de publieke dienstverlening in het vorige hoofdstuk zijn we toe aan een nadere analyse van de effecten van toepassing van marktwerking. Doel van de analyse op dit niveau is om patronen te ontdekken die ons kunnen helpen bij de gedetailleerde analyse van jeugdzorg, beschermd wonen en andere Wmoondersteuning. In de praktijk ontstaan bij de contractering tussen de overheid als opdrachtgever en de aanbieders van publieke diensten als opdrachtnemer hardnekkig problemen bij het realiseren van meer doelmatigheid en een hogere kwaliteit. De doelmatigheidswinsten vallen in de praktijk namelijk tegen en de kwaliteit is moeilijk in contractspecificaties vast te leggen. Dit komt tot uitdrukking in allerlei ongewenste effecten die optreden in de contractrelaties. Deels het gevolg van marktwerking, deels veroorzaakt door andere externe factoren. In paragraaf 3.3 worden de bevindingen uit dit hoofdstuk samengevat in een schema dat gebruikt wordt als analysekader bij de verdiepende analyse in hoofdstuk 4.

3.1

Tegenvallende doelmatigheidswinsten Er is geen systematisch longitudinaal onderzoek naar doelmatigheidseffecten in de publieke dienstverlening. Dat maakt het moeilijk om harde uitspraken over dit onderwerp te doen. Dit neemt niet weg dat er kwalitatieve beelden zijn die redelijk breed gedragen worden. Een van die beelden is dat in de afgelopen decennia binnen aanbieders veel aandacht is geweest voor verbeteren van de doelmatigheid met kostenbeheersing als doel. Daarbij zijn instrumenten ingezet die al langer gebruikt werden in de private sector. Op nogal wat plekken zijn daartoe managers benoemd die hun sporen in de private sector verdiend hadden. Dit heeft ook resultaat opgeleverd. Enkele voorbeelden:  waar mogelijk is dure intramurale zorg of residentiële jeugdzorg vervangen door goedkopere ambulante zorg  verblijfsdagen zijn bij intramurale zorg teruggebracht  er is gesneden in formatie van de overhead bij veel publieke organisaties  ondersteunende diensten zijn efficiënter geworden door uitbesteding. Het doel van deze inspanningen om de doelmatigheid te vergroten is om tot lagere kosten te komen en zo de zorg betaalbaar te houden. Dit moet zich uiteindelijk vertalen in lagere tarieven en vergoedingen. In de zorg en het sociaal domein zijn door de aard van de dienstverlening doelmatigheid en budgetbeheersing nauw aan elkaar verbonden.

Bij de bovengenoemde voorbeelden horen wel twee kanttekeningen. Ten eerste heeft ambulantisering niet alleen lagere kosten als drijfveer. Het is in veel gevallen ook beter voor de cliënt en draagt zo bij aan een betere kwaliteit van dienstverlening. Het begrip doelmatigheid heeft dan ook betrekking op de relatie tussen de ingezette middelen en de gerealiseerde kwaliteit. Een grotere doelmatigheid kan derhalve gepaard gaan met hogere kosten. Ten tweede is niet elke kostenbesparing het gevolg van doelmatigheidswinst. Zo waren de kostenbesparingen bij de thuiszorg en de uitbesteding van bijvoorbeeld schoonmaak voor een belangrijk deel het gevolg van besparing op arbeidskosten, onder meer door flexibilisering van arbeidscontracten. Als reactie op de ongewenste effecten die dit met

9

zich meebracht, geldt in de Wmo (en binnenkort naar verwachting ook in de jeugdzorg) de Algemene Maatregel van Bestuur Reële Prijzen.3 Dit kan gezien worden als een vorm van regulering van gemeenten vanuit de rijksoverheid. Ondanks alle inspanningen lijken de uitkomsten niet te voldoen aan de vooraf gestelde ambities. Dit komt onder meer door de toename van de administratieve lasten. Die hebben in veel sectoren, waaronder de zorg en het sociaal domein een deel van de bereikte doelmatigheidswinsten weer teniet gedaan. Een van de oorzaken is verantwoordingsplicht die voortvloeit uit de contractvorming. De manier waarop contracten afgesloten worden, kan leiden tot ongewenste effecten. De onderliggende declaratiesystemen kunnen dusdanig ingewikkeld zijn dat er in aanbieders ‘upcoding’ plaatsvindt. Upcoding is het langer of duurder declareren dan op basis van de zorgvraag verwacht mag worden. Upcoding kan onbedoeld voorkomen, met name in situaties dat gemeenten uit praktische overwegingen kiezen voor een vereenvoudiging van het tarievensysteem door vermindering van het aantal productcodes. Tegelijkertijd kan systematische upcoding ook een bewuste strategie zijn van aanbieders. In dat geval is de scheidslijn met fraude flinterdun. Een andere ontwikkeling die doelmatigheid kan aantasten is taaksplitsing binnen en specialisatie tussen aanbieders.

Dit lijkt een paradox: taaksplitsing en specialisatie zijn juist bedoeld om kwaliteiten van medewerkers beter te benutten en zo de doelmatigheid in het werk te vergroten. Het zorgt echter ook voor het opknippen van dienstverlening, waarbij de verschillende taken vervolgens weer gecoördineerd en geadministreerd moet worden, wat juist tot extra kosten leidt. Het hangt van de situatie af wat de doorslag geeft. Een onbedoeld neveneffect van taaksplitsing kan vervreemding op de werkvloer zijn. Dit kan zitten in minder betrokkenheid van medewerkers bij hun werk, omdat zij het overzicht in hun werk gaan missen. Het kan ook zitten in gebrek aan kennis bij degene die moet sturen. Vervreemding tast de doelmatigheid aan, leidt tot minder werkplezier en kan ook ten koste gaan van de kwaliteit van dienstverlening. Een ander risico in de zorg en de hulpverlening is overbehandeling. Dit kan een bewuste strategie van aanbieders zijn, maar wordt minstens zo sterk ingegeven door druk vanuit cliënten en lobby vanuit belangenorganisaties. Hier is sprake van ‘moral hazard’: cliënten genieten immers wel het voordeel van extra behandelingen, maar betalen er beperkt (Wmo) of niet (jeugdzorg) voor. In situaties waarbij de indicatiestelling tekortschiet kan dit ertoe leiden dat aanbieders actief cliënten werven. Budgetbeheersing is daarom in deze sectoren een hoofddoel van beleid.

Een te strakke budgetbeheersing kan echter leiden tot het ontstaan van wachtlijsten. Als laatste in de rij moet marktmacht van aanbieders genoemd worden. Marktmacht is eigenlijk een uitdrukking van onderlinge afhankelijkheden waarin de risico’s scheef verdeeld zijn. Specialistische aanbieders kunnen een (regionaal) monopolie hebben en daarmee de contractvoorwaarden dicteren. Dit leidt in de regel tot hogere tarieven. Daarmee komen de bereikte doelmatigheidswinsten geheel ten goede aan de aanbieder. De burger als belastingbetaler draait hiervoor op. Misbruik van marktmacht komt voor in sectoren waar sprake is van vrije tariefonderhandelingen en aanbesteding met weinig aanbieders. Marktmacht kan zich ook uiten in het aanbod van diensten. De opdrachtgever wordt dan in het keurslijf gedwongen van het productassortiment van de aanbieder.

3

Zie link.

10

De tegenkant van marktmacht van aanbieders is de marktmacht van de overheid als opdrachtgever. Het ‘uitknijpen’ van aanbieders zorgt er mede voor dat aanbieders rode cijfers schrijven. In het ergste geval kan dit uiteindelijk leiden tot ongewenste faillissementen bij aanbieders. Dit is schadelijk als daarmee cruciale uitvoeringscapaciteit en specialistische zorg wegvalt die zich niet zomaar laat vervangen op regioniveau.

3.2

Moeilijk te contracteren kwaliteit Bij de toepassing van marktwerking in de publieke dienstverlening gaat het niet alleen om doelmatigheid. Doel is ook om de kwaliteit van dienstverlening te vergroten. Het bevorderen van innovatie om vernieuwing in het aanbod en meer maatwerk in de dienstverlening aan te brengen is daarbij een belangrijk middel. Meer maatwerk om goed aan te sluiten op de problematiek rond de cliënt betekent ook het realiseren van een integrale aanpak waar dat nodig is, hetgeen een goede samenwerking tussen verschillende aanbieders vereist. De economische theorie leert dat concurrentie niet alleen innovatie bevordert, maar ook zorgt voor een betere klantbejegening. Tot zover het goede nieuws. In de praktijk is het een weerbarstige materie. Kwaliteit is in veel gevallen namelijk lastig te specificeren en in contracten vast te leggen. Dit geldt voor veel diensten in zowel het publieke als private domein. Voor contractering van zorg en hulpverlening in het sociaal domein is dit zeer zeker aan de orde.4 In grote delen van de zorg en het sociaal domein is het meten van kwaliteit uitermate lastig. Dit gaat zeker op voor de beoordeling van kwaliteit van behandelingen. Ook de effectiviteit van verschillende vormen van hulpverlening zijn lastig meetbaar. Doordat kwaliteit lastig is vast te leggen is een sluipende verlaging van de norm door aanbieders een risico.

Met gestandaardiseerde behandelingen in de vorm van protocollen wordt getracht de kwaliteit van zorg te borgen. Protocollering in de zorg is vaak ook een reactie op eerdere incidenten in de sector. Dit is goed bedoeld, maar heeft wel een tegenkant. Het versterkt namelijk het risicomijdend gedrag bij aanbieders. In dat geval wordt vooral de letter van de wet nageleefd en wordt niet gehandeld in de geest en de doelstelling van de wet. Het heeft ook negatieve gevolgen voor de doelmatigheid, omdat het de eerder genoemde administratieve lasten verder verhoogt. Een ander risico aan de kant van aanbieders is ‘cherry picking’. Hiermee worden binnen de bandbreedtes in contracten bij voorkeur de eenvoudige gevallen geselecteerd, waardoor relatief hoge financiële marges kunnen worden gerealiseerd. ‘Adverse selectie’ is de andere kant van diezelfde medaille. Aanbieders proberen daarmee hoge risico’s uit te sluiten. Kinderen met complexe aandoeningen vallen daardoor buiten de boot. Het buiten de boot vallen kan echter ook het gevolg zijn van sturing vanuit de opdrachtgever door het hanteren van budgetplafonds en beperking van de trajectduur. Verbetering van hulp en zorg vraagt in toenemende mate publieke dienstverlening die in samenhang geleverd wordt door meerdere aanbieders. In de zorg gaat dat bijvoorbeeld om opeenvolgende schakels en worden zorglijnen genoemd.

Denk bijvoorbeeld aan de aanpak van diabetes. In het sociaal domein gaat het eerder om gelijktijdige hulp op verschillende terreinen. Bijvoorbeeld gezinsondersteuning in combinatie met schuldhulpverlening. Samenwerking wordt in het sociaal domein vaak benoemd als partnerschap. De wens is een integrale aanpak, de praktijk is er echter

In de economische theorie wordt in dit verband gesproken over ‘incomplete contracten’. Dit betekent dat afspraken over kwaliteit niet volledig met gedetailleerde specificaties kunnen worden geborgd. Andere aanvullende mechanismen zijn dan nodig om de kwaliteit te borgen, waaronder het versterken van onderling vertrouwen tussen contractpartijen. 4

11

vaak nog een van versnipperd aanbod. Daar waar dat gaat om samenwerking over de grenzen van sectoren heen is dat mede het gevolg van knellende grenzen tussen systemen. Een integrale aanpak wordt vaak geprezen, maar als het gaat om de financiering zijn er allerlei formele bezwaren waarom iets niet kan. Verbetering van de klantbejegening heeft in veel delen van de publieke dienstverlening de nodige aandacht gekregen. Ook de relatie tussen behandelaar en patiënt is op veel plekken in zorg gelijkwaardiger geworden. Zeker in onderdelen van de hulpverlening waar dwang en drang aan de orde is blijft klantenbejegening echter een ingewikkelde zaak om vast te leggen in contracten en vervolgens te kunnen beoordelen. Alle inspanningen om te komen tot betere zorg voorkomt niet dat er geregeld dingen misgaan. Met name incidenten in zorg en hulpverlening worden in de media breed uitgemeten. Vaak is dit te wijten aan het langs elkaar heen werken op uitvoeringsniveau door professionals, waardoor gaten in hulpverleningstrajecten kunnen ontstaan. Dit kan echter ook niet los worden gezien van het missen van overzicht bij te ver doorgevoerde taaksplitsing en risicomijdend gedrag door een veelheid van voorschriften en vereisten.

Publieke dienstverleners kunnen daarnaast het overzicht kwijtraken bij te grote afhankelijkheid van complexe geautomatiseerde systemen die op de werkvloer als ‘black boxes’ worden ervaren. Dit kan er uiteindelijk voor zorgen dat burgers van het kastje naar de muur worden gestuurd. In combinatie met institutionele achterdocht kunnen de gevolgen zeer verstrekkend zijn. Een recent voorbeeld hiervan zijn de uithuisplaatsingen bij toeslagouders.

3.3

Eerste conclusies Met de introductie van marktwerking werd beoogd om zowel de doelmatigheid als de kwaliteit in de publieke dienstverlening te verbeteren. Voor beide doeleinden is innovatie belangrijk. Concurrentie is de motor die moet zorgen voor de noodzakelijke prikkels. Als het kan echte concurrentie, bijvoorbeeld in de vorm van liberalisering en aanbesteding. Als dat niet kan concurrentie nabootsen in de vorm van regulering of door gebruik te maken van prestatieprikkels op basis van New Public Management. Tot zover in een notendop de beleidstheorie. De praktijk is een stuk weerbarstiger. Er zijn resultaten geboekt. De doelmatigheid is op veel plekken in de publieke dienstverlening verbeterd, maar wel minder dan gehoopt en verwacht. Op onderdelen is ook de kwaliteit verbeterd, maar dit blijkt lastig te meten. Daardoor is het ook moeilijker om erop te sturen. Er is een toenemende noodzaak om binnen de publieke dienstverlening samen te werken. Dit zorgt ook voor kwaliteitsverbetering, denk aan de ontwikkeling van zorglijnen. Tegelijkertijd is samenwerking in de praktijk complex, waardoor samenwerking in te veel gevallen beperkt is of niet van de grond komt. De gehanteerde beleidstheorie geeft daar geen antwoord op. Sterker, beleidsmakers gingen ervan uit dat met een goede inrichting van het speelveld en de juiste prikkels dit vanzelf van de grond zou komen. Niet dus.

Daarbij is te gemakkelijk gedacht dat met het aanbrengen van enerzijds prestatieprikkels en anderzijds vergroten van de beleidsruimte voor aanbieders afstemming tussen de verschillende partijen tot stand zou komen. Het belang van regie vanuit de overheid is in de gehanteerde beleidstheorie onderschat. De gebreken in de beleidstheorie hebben ervoor gezorgd dat een reeks van ongewenste effecten zijn opgetreden. Voor een deel zijn deze effecten ook onbedoeld. De combinatie van ongewenst en onbedoeld worden ook wel perverse prikkels genoemd. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de sterk gegroeide administratieve lasten en risicomijdend gedrag. Er zijn echter ook ongewenste effecten die het gevolg zijn van bewuste keuzes van aanbieders. De aanbieders misbruiken in dat geval de grotere

12

beleidsruimte om eigen doelstellingen na te streven die strijdig zijn met het publieke belang. Soms zijn het niet de aanbieders zelf die misbruik maken van de situatie, maar de onderaannemers die worden ingeschakeld. De combinatie van ongewenst en bedoeld wordt gekenschetst als strategisch gedrag van aanbieders of hun onderaannemers. De eerdergenoemde cherry picking en upcoding zijn daar voorbeelden van. Strategisch gedrag hangt vooral samen met vormen van marktfalen, de perverse prikkels zijn vooral het gevolg van overheidsfalen. In het onderstaande schema zijn de mogelijke gewenste en ongewenste effecten die de revue zijn gepasseerd samengevat. Dit betekent niet dat al deze effecten in concrete situaties optreden, het is een inventarisatie van effecten die mogelijk kunnen optreden. Soms een enkele, vaak meerdere, bij hoge uitzondering allemaal. Dit schema zal als beoordelingskader worden gebruikt bij de verdiepende analyse van beschermd wonen, jeugdzorg en Wmo-diensten in het volgende hoofdstuk.

Analysekader mogelijke effecten van marktwerking

Doelmatigheid

gewenst-bedoeld

ongewenst-bedoeld

ongewenst-onbedoeld

(= beleidsdoelen)

(=strategisch gedrag)

(=perverse prikkels)

lagere tarieven

fraude

overbehandeling

kostenreductie

upcoding

moral hazard

budgetbeheersing

marktmacht

wachtlijsten

werven cliënten

administratieve lasten vervreemding werkvloer faillissement

Kwaliteit

vernieuwing aanbod

verlagen normen

risicomijdend gedrag

maatwerk

cherry picking

systemen als black box

integrale aanpak

adverse selection

gaten in aanbod

klantoriëntatie

versnipperd aanbod knellende systeemgrenzen

Tot slot Als afsluiting zijn twee relativeringen op zijn plaats. Allereerst dat nog niet gezegd is dat hierboven de geconstateerde ongewenste effecten alleen maar het gevolg zijn van marktwerking. Dat is namelijk niet het geval. Zo is de toegenomen risicoaversie in de maatschappij een belangrijke oorzaak van risicomijdend gedrag van professionals en aanbieders en dit zorgt ook voor een aanzienlijke stijging van de administratieve lasten. Deze bijdrage aan administratieve lasten heeft met de introductie van marktwerking niets te maken. Ook de problemen met kwaliteit en samenwerking zijn aan andere ontwikkelingen te relateren. Zo is de ontwikkeling van ketendiensten een antwoord op gesignaleerde maatschappelijke behoeften in de samenleving. Dat dit problemen met zich brengt kan niet een op een aan marktwerking worden toegeschreven. Een tweede relativering is dat een aantal effecten die we nu zien ook terug te vinden waren in oude sturingsarrangementen, waarbij de overheid direct stuurde op capaciteit en budgetten. Zo kwamen cherry picking, dominant gedrag en ontwikkelen van oneigenlijke taken ook voor bij pure overheidsdiensten. Mogelijk wel in mindere mate en meer onder de radar. Het is echter ontegenzeggelijk zo dat met het nastreven van eigen belang bij marktwerking dit soort effecten meer dan voorheen worden uitgelokt.