Van Schijndel denkwerk-drugs-de-baas_vonline.pdf

2019

Productie Productie 2300-2500 Onderschept in bronlanden1 700-900

Niet onderschept in bronlanden 1500-1700 Geïmporteerd in Europa 320-400

Bestemd voor de rest van de wereld Onderschept in Europese havens 130-150 Onderschept elders in Europa 70-90

Gebruik

110140

Gebruikt in Europa

1. Landen in Zuid-Amerika en Centraal-Amerika (bron- en transitlanden). Noot: Onderscheppingsdata voor 2021 nog niet van alle Europese landen bekend; landen met het hoogste aandeel in totale onderscheppingen tonen stijgingen tot 60% ten opzichte van 2019. Bron: World Drug Report (UNODC), 2021; Europe and the Global Cocaine Trade (EMCDDA), 2022; Coca Cultivation and Potential Cocaine Production (ONDCP | The White House), 2021; Douane Nederland, 2020; DenkWerk-analyse (zie Appendix voor toelichting)

Figuur 15. Europa is een grote markt, maar de wereldwijde cocaïneproductie moet ook met andere grote markten worden gedeeld

Geschatte verdeling van niet-onderschepte cocaïne, 2019 Geïmporteerd in Verenigde staten

Rest van de wereld incl. Zuid- en Centraal Amerika

Geïmporteerd in Europa

450-550

700-800

320-400

(ton, gemeten in 75%-puurheid)

Aantal gebruikers wereldwijd (miljoen)

Europa VS Zuid-Amerika Azië Afrika Oceanië

5,0 7,5 3,0 2,5 2,5 1,0

Noot: In sommige geografieën zijn de schattingen van het aantal gebruikers minder accuraat, zoals in Afrika, en is de bandbreedte dus groter. Bron: World Drug Report (UNODC), 2021; Europe and the Global Cocaine Trade (EMCDDA), 2022; Coca Cultivation and Potential Cocaine Production (ONDCP | The White House), 2021; Douane Nederland, 2020; DenkWerk-analyse (zie Appendix voor toelichting)

DRUGS DE BAAS 31

De havens: probleem en oplossing Als Nederland drugscriminaliteit verder wil bestrijden, zijn de containerhavens de meest kansrijke plaats om op te concentreren. Het merendeel van de spelers zal zo lang mogelijk actief willen blijven in de huidige haven naar keuze. Allereerst vanwege de gedane investeringen: omgekocht havenpersoneel, logistieke connecties en kennis van de kwetsbaarheden in de beveiliging. Daarnaast zal er een mate van ‘thuisgebondenheid’ zijn, door culturele en sociale binding. Voor de zeer grote spelers, die verantwoordelijk zijn voor de megatransporten en die de ondermijnende werking op de Nederlandse samenwerking creëren, geldt dat verschuiving eenvoudiger is. Er is meer kapitaal om elders opnieuw de capaciteiten op te bouwen; en om operaties ter plekke uit te besteden aan lokale onderaannemers. De vangsten die al jarenlang worden gedaan in de havens van onder andere Gioia Tauro, Algeciras en Hamburg zijn een teken dat cocaïnehandelaren ook op die plekken investeringen hebben gedaan.am Naast het verschuiven van locatie kunnen andere tactieken worden ontplooid om de kans op onderscheppingen te verlagen. Het verwerken (impregneren) van cocaïne door criminelen in legale goederen – zoals steenkool of spijkerbroeken – heeft recentelijk aan terrein gewonnen. Zo zijn alleen al in 2021 meer dan 20 cocaïnewasserijen ontmanteld in Nederland.

In de grootste wasserij kon een geschatte 200 kilo per dag worden uitgewassen; en er werd 125 ton steenkool gevonden, met ruim 20 ton cocaïne daarin verwerkt.an Belangrijk voor een geloofwaardige afschrikking is dat het hoge onderscheppingsniveau van structurele aard is. Dat vergt allereerst een sterke risicoanalyse 41 van de douane, aangevuld met informatie-uitwisseling tussen douane-partijen uit andere landen. De tweede grote bron van onderscheppingen is de samenwerking met opsporingspartners. Tot slot kunnen onderscheppingen worden gedaan op basis van ad hoc tips

41 Systeem dat containers op basis van allerlei databronnen inschaalt van ‘laag’ tot ‘(zeer) hoog’ risico op (cocaïne)smokkel. Afhankelijk van het risicoprofiel kan worden besloten tot de inzet van bijvoorbeeld scanners, honden, of de fysieke inspectie van de container (visitatie).

32 DENKWERK

van derden – bijvoorbeeld van expediteurs die hun bedenkingen hebben bij een lading die ze moeten versturen.42 Wat heeft de stijging in cocaïne-onderscheppingen gedreven? Een deel van de toename is afkomstig uit gehackte PGP-telefoons 43 , zoals in het geval van cocaïnesmokkelaar Piet Costa. ao Een ander deel kwam voort uit tips van andere inlichtingsdiensten zoals de Amerikaanse DEA 44. Maar het merendeel kwam (mede) voort uit de eigen risicoanalyse van de douane, waar in de afgelopen jaren sterker op is ingezet. Deze droeg in 2021 bij aan 117 van de 160 onderscheppingen, en aan 57% van het onderschepte gewicht.45 Standaard inputs van een risicoanalyse zijn: de herkomst van een schip, het type lading, de rederij. Deze zijn bekend, en daar wordt op ingespeeld door criminelen. Hetzelfde geldt voor de focus op fruittransporten, die voorheen minder werden gecontroleerd omdat ze – vanwege beperkte houdbaarheid – snel door de terminal moesten gaan.46 Een meer geavanceerde analyse komt voort uit het combineren van inputs; (geautomatiseerd) leren van eerdere succesvolle onderscheppingen; en het onderzoeken van andere inputs, zoals 'dwell time'47 of het aantal keren dat bij de rederij naar een container wordt geïnformeerd.48

42 Bijvoorbeeld omdat ze de opdrachtgever niet vertrouwen, of omdat de goederen op een verdachte manier verpakt zijn. 43 ‘Pretty Good Privacy’: software om met versleutelde berichten te communiceren; vooral gebruikt door criminelen. Verschillende PGP-aanbieders zijn afgelopen jaren gehackt door recherchepartijen. 44 Drug Enforcement Administration. 45 De Nederlandse douane draagt ook bij aan onderscheppingen over de grens. Zo was in 2021 ongeveer 32 ton onderschepte cocaïne in de Haven van Antwerpen (mede) het gevolg van inlichtingen door de Nederlandse douane; evenals 15 ton in Duitsland. 46 Grote recente cocaïnevangsten komen voor in allerlei spullen zoals schroot, auto’s, marmer en plamuur. Fruittransport blijft aantrekkelijk voor smokkel vanwege de massa: alleen in 2020 werd bijna 1 miljoen ton bananen in Nederland geïmporteerd. Vers fruit wordt daarnaast vervoerd in koelcontainers, die extra holtes hebben. Dit zijn potentiële plekken om de cocaïne te verstoppen. 47 Hoelang een container op de terminal staat alvorens te worden geladen c.q. gelost. Hoe langer de dwell time, hoe langer de gelegenheid tot het smokkelen c.q. uithalen van cocaïne. 48 Dit gebeurt vrijwel alleen bij ‘zeer waardevolle containers’, oftewel degene die cocaïne bevatten.

Nederlandse instanties hebben voldoende middelen nodig om nieuwe tactieken tijdig te traceren, zoals de trend van geïmpregneerde cocaïne. De grote criminelen staan immers niet stil, en hebben ook hun eigen inlichtingen. Voor een structurele voorsprong in het kat- en muisspel zouden moderne technologieën zoals kunstmatige intelligentie veel waarde kunnen toevoegen. Kunstmatige intelligentie kan complexe verbanden leggen op basis van grote hoeveelheden data. Hiermee zouden nieuwe tactieken sneller kunnen worden geïdentificeerd, of kunnen betere voorspellingen worden gedaan waar te controleren op cocaïne. Voor het uitbouwen van dergelijke algoritmes is het noodzakelijk om data over smokkel structureel te verzamelen en op te slaan. Het is nog effectiever om een dergelijke infrastructuur in samenwerking met andere landen op te zetten.49 Het is een illusie om te denken dat een 100%-onderscheppingskans mogelijk is, en deze is ook niet nodig om het Nederlandse vestigingsklimaat onaantrekkelijk te maken. Wanneer de kosten van zakendoen te hoog worden, moeten criminelen die verliezen gaan compenseren. Bij aanhoudende druk van onderscheppingen, zoals door de hoge niveaus van 2021, is het reëel dat de grootste criminele clans hun operaties naar andere havens verplaatsen.

Andere smokkelroutes zijn ook onderdeel van het instrumentarium; maar containervervoer blijft het dominante vervoer voor grootschalige smokkel.50 Voor een structurele aanpak van het Europese cocaïneprobleem is een verschuiving van het probleem geen oplossing te noemen – daartoe zullen alle Europese containerhavens effectiever moeten worden in hun aanpak. Maar het uitblijven van een Europese aanpak is geen doorslaggevend argument tegen het intensiveren van de Nederlands-Belgische aanpak. Goed voorbeeld doet uiteindelijk goed volgen.

49 Omdat smokkel zo internationaal van aard is, helpt het ieder land om ook de gangbare smokkeltactieken in andere landen te kennen als input in de algoritmes. 50 In 2019 werd veel aandacht besteed aan een onderzeeër gevuld met cocaïne, aan de kust van het Spaanse Vigo. Deze had een reis van 6.500 kilometer afgelegd vanuit Colombia. Maar de hoeveelheid cocaïne valt in het niet bij de containertransporten: de onderzeeër bevatte ongeveer 3 ton cocaïne.

DRUGS DE BAAS 33

6 DE TWEESPRONG NAAR EEN EFFECTIEF EN GELOOFWAARDIG DRUGSBELEID Gegeven de variërende effecten van verschillende drugs op criminaliteit en volksgezondheid, is een gedifferentieerd beleid logisch. Binnen het drugsbeleid van vraag en aanbod bestaat een spectrum van ‘volledig vrijgegeven’ naar ‘volledig verboden’. Het beleid voor een bepaalde drugssoort moet voldoende congruent zijn met betrekking tot vraagkant en aanbodkant: als de vraag volledig is vrijgegeven, maar het aanbod verboden, wordt het beleid onuitvoerbaar. Zo dwingt de huidige cannabiswetgeving legale verkopers om met illegale handelaren in zee te gaan. Wat betekent het spectrum van ‘volledig vrijgegeven’ naar ‘volledig verboden’? Voor alle drugs wordt de gebruiker benaderd vanuit het perspectief van volksgezondheid, in plaats van stafrecht. De legale drugs tabak en alcohol zijn in Nederland gereguleerd: ze mogen worden verkocht

onder bepaalde voorwaarden. Cannabis en heroïne verschillen van de meeste andere drugs. Cannabisverkoop is wettelijk niet ‘legaal’, maar wel toegestaan onder voorwaarden (‘gedoogd’). Voor heroïne is in de loop der tijd meer zorginfrastructuur ontstaan ter bescherming van de problematische gebruiker (‘gedecriminaliseerd’).51 Maar de productie en groothandel van zowel heroïne als cannabis is illegaal.ap Voor gebruikshoeveelheden van illegale drugs wordt geen strafrecht toegepast: de drugs worden in beslag genomen 52, en gebruikers kunnen een waarschuwing of geldboete krijgen.53 Wanneer een persoon zo veel drugs bij zich draagt dat er sprake is van handelshoeveelheden, wordt 51 Vanwege het extreem verslavende karakter van deze drug. 52 Bijvoorbeeld: maximaal 1 xtc-pil; 0,5 gram speed/cocaïne. Dan vindt ‘sepot met afstand’ plaats. 53 Als het iets meer betreft dan een officiële gebruikershoeveelheid.

Figuur 16. Er kan verticaal (tussen verschillende drugssoorten) worden gedifferentieerd, op basis van de maatschappelijke schade; maar er moet horizontaal (binnen een drugssoort) voldoende congruentie zijn in de aanpak.

Verschillende drugssoorten Cannabis

Xtc

Speed

Cocaïne

Producent

Retailer

Consument

Benodigde intensiteit van de overheidsaanpak (illustratief)

Bron: DenkWerk

DRUGS DE BAAS 35

wetgeving strikter – dit geldt ook voor cannabis 54 en heroïne. Drugshandel is in Nederland illegaal, en dus kunnen handelaren en producenten worden vervolgd.aq In de praktijk bestaat een te grote discrepantie tussen de manier waarop consument en groothandelaar worden benaderd: groothandel is verboden, maar de consument – en ook de retailers – hoeven weinig van de overheid te vrezen. Het is logisch dat de groothandelaar het strengst wordt behandeld – daar ontstaat de grootste problematiek – maar ook aan retailers en consumenten moet worden gesignaleerd dat illegale drugs onacceptabel zijn. Repressie en regulering zijn allebei manieren om te snijden in het criminele verdienmodel. De repressieve aanpak in Nederland geeft voor cocaïne een gemengd beeld: onderscheppingen laten de inkoopkosten sterk stijgen en er kan een hoog onderscheppingsniveau worden bereikt, maar de handel en de winsten zijn nog heel groot. Op de productie van en handel in cannabis en synthetische drugs – die lokaal, tegen zeer lage kosten worden gemaakt en verhandeld – hebben onderscheppingen en ontmantelingen amper effect.

Regulering haalt de productie en distributie uit het criminele circuit door een verkoopkanaal te creëren, parallel aan de criminele markt. Regulering is een spectrum op zich, waarvan de striktheid wordt bepaald door allerlei beleidsinstrumenten: ten aanzien van prijzen (gedreven door accijnzen), toegankelijkheid (minimumleeftijd; beperking van het aantal verkooppunten), zichtbaarheid (inperking van of verbod op reclames), kwaliteitsstandaarden. Een ‘gereguleerde markt’ kan wezenlijk verschillen van een ‘vrijgegeven markt’. Maar een zeer strikte regulering komt de facto neer op het verbieden van een drug; en daarmee het intact laten van een criminele markt.

Een ‘gereguleerde markt’ kan wezenlijk verschillen van een ‘vrijgegeven markt’. Maar een zeer strikte regulering komt neer op het verbieden van een drug; en daarmee het intact laten van een criminele markt

54 Tenzij verkocht binnen de voorwaarden van de regulering (coffeeshop).

Figuur 17.

De regulering van xtc kan een hogere drempel opwerpen voor het kopen van andere illegale drugs

Huidige situatie

Legaal

Illegaal

Situatie na regulering

Legaal

Noot: Omvang van de blokken ter indicatie van marktomvang (Nederlandse retailmarkt). Bron: DenkWerk

36 DENKWERK

Illegaal

Zolang drugs illegaal zijn, zal ook een criminele markt bestaan. Regulering vermindert alleen de criminele schade voor zover als de criminele markt wordt overgenomen. Dit betekent dat de consumenten, die hun aankopen nu in het criminele circuit doen, naar het gereguleerde circuit moeten worden gehaald. Allerlei restricties – bijvoorbeeld qua leeftijd en prijzen – kunnen alsnog bepaalde consumenten naar de criminele markt duwen. De criminele markt wordt effectief teruggedrongen door regulering te combineren met repressief beleid op illegale handel. Regulering van de binnenlandse handelsactiviteiten is het best mogelijk als de productie binnenlands plaatsvindt; of als de productie in het buitenland gereguleerd is.55 Dit laatste is relevant voor cocaïne en hasj, dat in Nederland niet wordt geproduceerd. Er zijn ontwikkelingen op dit laatste gebied, maar daar kan in de komende jaren nog weinig van worden verwacht.

Er zijn wetsvoorstellen gedaan om hasjhandel in Marokko te legaliseren, met name om fiscale redenen: hier zouden jaarlijks enkele miljarden mee kunnen worden vrijgespeeld als legaal inkomen, en dus door belastingheffing ook een aanzienlijke bijdrage aan de schatkist. ar Vergelijkbare ideeën bestaan in de bronlanden van cocaïne. Belangrijker dan de fiscale redenen is de grote maatschappelijke schade in die landen, als gevolg van de criminele productie en handel. Zo is in Bolivia en Colombia cocaïneconsumptie al gelegaliseerd, en in Colombia is gepleit om de productie van zowel cocabladeren als cocaïne zelf te legaliseren. Het zou de Colombiaanse overheid eenmalig €600 miljoen kosten om alle cocaplantages op te kopen, tegenover bijna €1 miljard die ieder jaar wordt besteed aan het bestrijden van illegale cocaen cocaïneproductie. as Dit wetsvoorstel, gesteund door een voormalige presidentskandidaat, is vorig jaar door de Colombiaanse Senaat verworpen.at Regulering van Colombiaanse productie zou het mogelijk maken om een fairtrade-samenwerkingslijn op te zetten vanuit de Nederlandse overheid – net als voor chocolade of thee. Voor hasj wordt gesproken over de mogelijkheid deze ook in Nederland legaal te gaan produceren, maar voorlopig is ‘nederhasj’ nog van inferieure kwaliteit.au

55 We beschouwen het als problematisch om de binnenlandse handel van drugs te reguleren die in het buitenland illegaal worden geproduceerd – een vorm van indirecte participatie in drugscriminaliteit.

DRUGS DE BAAS 37

Een uitlegbaar drugsbeleid Het verschil in schadelijkheid tussen cannabis en xtc enerzijds, en cocaïne en speed anderzijds, helpt om aan de gebruiker de logica van het drugsbeleid uit te leggen. Daarnaast zou het reguleren van xtc drempelverhogend kunnen werken voor de consumptie van andere drugs: iemand die xtc wil kopen, is niet meer afhankelijk van een illegale dealer die op dezelfde menukaart ook speed, GHB en crystal meth aanbiedt. Dezelfde redenering lag destijds ten grondslag aan de oprichting van coffeeshops. Anno 2022 wordt ruim 95% van alle cannabis die door Nederlanders wordt geconsumeerd, in een coffeeshop aangekocht.56 Voor de recreatieve gebruiker is gereguleerde xtc aantrekkelijker dan illegale alternatieven, doordat deze met een bekende dosering en zonder schadelijke versnijdingsmiddelen kan worden aangeschaft. Informatievoorziening en voorlichting over de schadelijkheid van illegale xtc spelen daarin een belangrijke rol; naast de voorlichting zoals die ook voor andere legale, schadelijke middelen zoals alcohol en tabak bestaat. We zeggen niet dat xtc-gebruik zonder gevaren is.

Er belanden jaarlijks veel xtc-gebruikers op de EHBO, en de langetermijneffecten van xtc moeten verder worden onderzocht.57 Maar een deel van de schadelijkheid hangt samen met het illegale karakter: de puurheid is bij aanschaf onbekend, en een pil kan – net als andere illegale drugs – zijn versneden met schadelijke stoffen. Deze aspecten dragen bij aan de kans op vergiftiging.58 Voor de regulering van de Nederlandse cannabisketen gelden dezelfde argumenten als voor de regulering van xtc. De baten door het onttrekken van winsten uit het criminele circuit zijn daar nog veel groter: de geschatte jaarlijkse brutowinsten voor groothandel en retail als afgeleide van de Nederlandse consumptie zijn voor cannabis €500-600 miljoen, waarvan €250-300 miljoen 56 Uitzonderingen zijn vooral minderjarigen, of 'convenience shoppers' die bestellen bij een dealer waar ze ook andere drugs kopen. 57 Precieze aantallen zijn onbekend door beperkte registratie, maar geschat wordt dat >1 op de 250 Nederlandse xtc-gebruikers acute medische hulp zoekt, als direct of indirect gevolg van xtcgebruik. 58 Zo vielen in Turkije tussen 2007-2017 ongeveer 1400 doden gerelateerd aan xtc-gebruik. Hoe meer schakels er tussen producent en consument zitten, hoe groter het risico op (gevaarlijke) versnijding.

38 DENKWERK

crimineel 59, en maximaal €50 miljoen per jaar voor xtc.60 Met cannabisregulering kunnen dus ook meer baten worden behaald door het terugdringen van culturele schade: het beschouwen van drugshandel als legitieme inkomstenbron, en daarmee het aanzuigende effect van criminaliteit op jongeren. Voor xtc wordt een beperkt deel van de totale criminele winsten afgevangen door de binnenlandse markt te reguleren. Daar staat tegenover dat er belangrijke andere positieve externaliteiten kunnen worden behaald op het vlak van zowel criminaliteit als volksgezondheid. In de internationale context zal regulering veel voeten in de aarde hebben, maar er is wetenschappelijke onderbouwing die kan helpen om xtc als softdrug te gaan classificeren.61,av,aw Voor cocaïne en speed moet vanuit het oogpunt van maatschappelijke kosten ingrijpender worden ingezet op repressie en denormalisering. Ditzelfde is het geval voor de andere drugs die veel schade aanrichten en illegaal blijven, zoals crystal meth. Als ultieme uitkomst is repressie voor cocaïne suboptimaal – vanuit het oogpunt van criminaliteit – maar de stap naar regulering is dus nog niet mogelijk, vanwege de afhankelijkheid van criminele productie in het buitenland.

Het drugsbeleid wordt effectiever en geloofwaardiger door dit onderscheid tussen de verschillende drugssoorten te maken, en dat te vertalen in een congruente aanpak binnen de keten van iedere drugssoort. Repressie en regulering - geen of-of, maar en-en Voor alle drugs – ook voor de gereguleerde – geldt dat op de illegale activiteiten een repressief beleid moet worden gevoerd. Regulering betekent dat een groep van geselecteerde bedrijven met een vergunning mag produceren en distribueren voor de binnenlandse markt; de operaties van alle andere partijen, zonder vergunning, zijn en blijven illegaal. Dit is niet anders dan voor 59 Retail is legaal (coffeeshop); alle groothandel (productie en distributie) is illegaal. 60 Voor speed gaat dit – net als voor xtc – om maximaal €50 miljoen en voor cocaïne om €300-350 miljoen per jaar. 61 Betoogd door onder anderen Wim van den Brink, emeritushoogleraar Verslavingszorg (AMC); door Denktank MDMA Beleid; en in eerder onderzoek van het RIVM (vergelijking van de schadelijkheid van drugs).

Figuur 18. Het Nederlandse drugsbeleid moet worden gedifferentieerd op basis van de schadelijkheid van drugs, qua criminaliteit en volksgezondheid

Onacceptabel: wegdrukken uit Nederland

Criminaliteit

Cocaïne

Crystal meth

Speed

XTC

Actief ontmoedigingsbeleid Cannabis

Binnen acceptabel kader voor gereguleerde aanwezigheid

Alcohol

Tabak

Dat een drug is gereguleerd (tabak, alcohol) wil niet zeggen dat deze automatisch niet-schadelijk is qua gezondheid. Wel reduceert dit de schadelijkheid die wordt veroorzaakt door criminaliteit, voor zover als de illegale markt is overgenomen

Volksgezondheid Bron: DenkWerk-analyse

tabak en alcohol.62 Gezien de exportgerichtheid van de synthetische drugsindustrie in Nederland, moet dus nog steeds (of sterker) worden ingezet op repressie. Dit zou veranderen als xtc in het buitenland ook wordt gereguleerd, maar daar zijn momenteel geen tekenen voor.63 Illegale cannabiskweek kan effectiever worden bestreden: rol cannabiskwekerijen op door middel van een meetsysteem dat op woningniveau verdachte activiteit detecteert. Dit was exact het voorstel van de Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2018.64,ax Alhoewel netbeheerders in pilot-regio’s al data delen rondom stroomdiefstal, is dit landelijke systeem nog niet geïmplementeerd. Is niet gebleken dat de Amerikaanse 'war on drugs' gefaald heeft – waarom dan op repressie teruggrijpen? Het is belangrijk om verschillende definities van hetzelfde fenomeen uit elkaar te trekken. De drugsproblematiek en -aanpak in de VS 62 Zo wordt in Nederland nog steeds illegaal tabak geproduceerd, om tegen lagere prijzen te verkopen. Begin dit jaar werd in Limburg een fabriek met 150.000 kilo illegale tabak opgerold, vooral bestemd voor de Britse markt. 63 Hetgeen samenhangt met de problematiek die Nederland veel sterker ervaart dan andere (Europese) landen, waar de synthetische industrie – en dus criminele schade – beperkter is.

64 ‘[het meetbaar maken van] illegale manipulatie van het elektriciteitsnet, overmatig energieverbruik en/of hennepgerelateerde verbruikspatronen’.

verschilt in twee belangrijke opzichten van die in Nederland. Ten eerste was een belangrijke pilaar van de Amerikaanse aanpak om de gebruiker zwaar te criminaliseren – dat is een zeer schadelijk idee gebleken. Gebruikers werden in de gevangenis gezet en kwamen zelf veelal in het criminele milieu terecht. Ten tweede voert Amerika een andere strijd: de opiatencrisis is vanuit het perspectief van volksgezondheid nog veel hardnekkiger en problematischer dan de Europese situatie rondom cocaïnegebruik.65 Hiermee is nog niet gezegd dat het denormaliseren van consumptie ineffectief is, en in bredere zin het betrekken van de recreatieve gebruiker in de aanpak van het probleem. Een humaan beleid waarin de problematische gebruiker wordt geholpen, blijft daarin te allen tijde noodzakelijk.

65 Van de jaarlijkse 100.000 doden door overdoses in de VS, worden ruim 85.000 doden direct veroorzaakt door opiaten. Deze werden legaal voorgeschreven (pijnstillers), met allerlei mogelijkheden tot adverteren door dokters en farmaceutische bedrijven. Mensen raakten verslaafd. Hierna kwamen steeds goedkopere en steeds krachtigere, illegale alternatieven op de markt – zoals fentanyl, dat bekendstaat als de 'ten dollar overdose' door de extreme werking en lage prijs.

DRUGS DE BAAS 39

7 REGULERING VAN DE BINNENLANDSE MARKT – LESSEN UIT DE PRAKTIJK We hebben beargumenteerd waarom de regulering van cannabis en xtc in Nederland een goed idee kan zijn in de strijd tegen drugscriminaliteit. Die denklijn werken we in dit hoofdstuk uit, met enkele aandachtspunten voor het invoeren van dit beleid. Wat kunnen we leren van de ervaring met regulering in andere landen? We kijken naar de ontwikkelingen in Colorado vanaf het moment van de regulering van cannabishandel (2014), die de langste periode bestrijken en relatief goed zijn gedocumenteerd.66 Tot dusver is regulering gepaard gegaan met een afname van drugscriminaliteit die door de binnenlandse markt werd veroorzaakt, en zijn er belastinginkomsten gegenereerd. Hier staat een aantal schadelijke ontwikkelingen tegenover. De totale cannabisconsumptie nam toe, en aanverwante effecten op de volksgezondheid zijn overwegend negatief. Zo kwamen er significant meer minderjarigen op de spoedeisende hulp terecht als gevolg van cannabisgebruik en het aantal fatale verkeersongelukken als gevolg van cannabisgebruik steeg. Daarnaast nam de totale criminele handel in Colorado toe, doordat de verkoop gericht op omringende staten67 steeg.ay

maar verdienen cannabisondernemers te weinig met alleen hun legale inkomsten. De verleiding van aanvullende verkoop via illegale kanalen is dan te groot. az Deze verleiding bestaat echter alleen zolang omliggende landen en staten nog een illegale markt hebben. Als daar ook effectief wordt gereguleerd, tegen competitieve prijzen en met geschikte voorwaarden voor ondernemers, is er geen (grote) illegale markt voor criminelen. In dat licht is het relevant dat in Europa meer momentum ontstaat voor cannabisregulering: in Spanje zijn 'cannabis social clubs' toegestaan 68 , en de Duitse regering heeft een concept-wet aangekondigd voor de tweede helft van 2022, om cannabis te gaan reguleren.69, ba, bb Korte versus langere termijn De ervaringen met cannabis laten zien dat succesvolle regulering niet vanzelf gaat. De stap naar regulering zal dan ook ten minste zoveel inspanningen vergen als het huidige beleid: er moet een reguleringsstelsel worden opgetuigd met vergunningen, kwaliteitscontroles en monitoring van resultaten.

De toegenomen criminele handel heeft een duidelijke oorzaak: kosten van zakendoen voor legale ondernemers in Colorado zijn veel te hoog, met een effectief belastingtarief van 70%. Ook de praktische kosten zijn hoog: banken beschouwen inkomsten uit legale cannabishandel nog niet als legitiem, dus moet cash in kluizen worden bewaard. Dieven zijn hiervan op de hoogte. Daarnaast kost het veel tijd en investeringen om een gecertificeerd kweker en handelaar te worden. Hierdoor wordt weliswaar de lokale markt – in een land of staat – succesvol gereguleerd,

In tegenstelling tot repressie is regulering wel een instrument dat op lange termijn drugscriminaliteit significant kan terugsnoeien

66 Zo werd in Canada de cannabishandel in 2018 gereguleerd, te recent om de impact op volksgezondheid of criminaliteit te meten; Uruguay reguleerde cannabisconsumptie in 2013, maar de handel pas in 2017. 67 Waar cannabishandel illegaal bleef.

68 Productie voor eigen consumptie is gedecriminaliseerd; commerciële handel blijft verboden. 69 Precieze invulling nog te bepalen; de mogelijkheid wordt onderzocht om verkoop te organiseren in apotheken, met een gecontroleerde distributieketen.

DRUGS DE BAAS 41

De investeringen hiervoor zijn vooral op de korte termijn aan de orde. Zodra die infrastructuur aanwezig is, verschilt de aanpak van gereguleerde cannabis en xtc niet van de bestaande aanpak van tabak en alcohol. En in tegenstelling tot repressie is regulering wel een instrument dat op lange termijn drugscriminaliteit significant kan terugsnoeien. Als de overheid drugscriminaliteit als ernstig beschouwt en een significante afname van de hierdoor ontstane maatschappelijke kosten wil bereiken, moet ze dus ook dit perspectief willen inzien. Het is daarnaast belangrijk op te merken dat de situatie van Colorado sterk verschilt van de Nederlandse. Cannabishandel werd daar in 2014 gereguleerd, maar recreatieve consumptie slechts twee jaar eerder.bc De schadelijke effecten voor de volksgezondheid hangen sterk samen met het feit dat cannabisconsumptie daar tot kort voor de regulering verboden was. Voor toenemende cannabisconsumptie – en samenhangende schade voor de volksgezondheid – is in Nederland geen reden tot zorg: de ‘voordeur’ van consumptie wordt niet verder opengezet. Cannabisgebruik is hier al jarenlang gedoogd en gemakkelijk verkrijgbaar, en er is geen toename voorzien in het aantal coffeeshops door regulering van de handel. Voor de regulering van xtc zou kunnen worden voortgebouwd op het bestaande concept van cannabisregulering: het wietexperiment.

Om de drugscriminaliteit rondom Nederlandse cannabishandel een serieuze slag toe te dienen, is daarin echter een veel ambitieuzere aanpak nodig – qua tempo en qua schaal. Het wietexperiment is in 2017 aangekondigd, maar nog steeds niet van start gegaan; en slechts 10 gemeenten zijn hierin betrokken.bd

Zal de consumptie niet exploderen als xtc wordt gereguleerd? Consumptie van drugs kan na regulering beperkt toenemen, met name door het signaal dat deze niet meer schadelijk zouden zijn – ‘de overheid verstrekt deze immers’. De perceptie dat een drug minder schadelijk is, kan een groter effect op consumptie hebben dan veranderingen in prijsveranderingen of strafrechtelijke risico’s.be Maar de realiteit anno 2022 is dat er al 400.000 Nederlanders zijn die met groot gemak xtc kunnen aanschaffen op de illegale markt Daar komt meestal geen darkweb of schimmige afspreekplek aan te pas: in 84% van de gevallen worden illegale drugs rechtstreeks bij de dealer aangeschaft.bf De xtc-markt heeft allerlei karakteristieken van een legale markt. In het reguleringsvraagstuk moet daarnaast de prijs van niet reguleren worden meegewogen, en de consumptiegroei die ‘organisch’ is ontstaan. Het steeds verder normaliseren van xtc draagt bij aan de kans dat consumptie ook toeneemt – en dat terwijl het illegaal is. Door voldoende restricties in het reguleringsbeleid in te bouwen, kan de toename van consumptie beperkt blijven, net zoals dat voor tabak en alcohol geldt.bg Omdat de binnenlandse markt van xtc zo beperkt is, zal het risico van een machtige lobby tot slot geen grote kracht zijn.

Hierin verschilt het van de lobby’s voor tabak, alcohol, en ook cannabis.bh Het actieve ontmoedigingsbeleid speelt tot slot een grote rol: niet alleen het voorkomen van schade door gebruik, maar ook het algeheel inperken van gebruik. In het rapport van Denktank MDMA Beleid staat dit soort overwegingen en beleidsmogelijkheden in meer detail beschreven.bi

De realiteit anno 2022 is dat er al 400.000 Nederlanders zijn die met groot gemak xtc kunnen aanschaffen op de illegale markt

42 DENKWERK

8 VERDERE REPRESSIE VAN ILLEGALE DRUGS Repressie is het alternatief voor regulering, en berust op het bestaan van een geloofwaardige afschrikking: een structureel hoge onderscheppingskans en hoge kans om te worden gepakt en – tot een serieuze celstraf – te worden berecht. We zetten de verbetermogelijkheden van het repressieve beleid uiteen langs deze twee assen. De inzet van repressief beleid in Nederland moet vooral gericht zijn op cocaïne, maar geldt evenzeer voor de illegale activiteiten rondom andere drugs. Onderscheppingskans: structureel succes in de haven We beschreven in hoofdstuk 5 dat de havens van Rotterdam en Antwerpen succesvol zijn in het onderscheppen van cocaïne. Dat succes volgt op inspanningen om de risicoanalyse van de douane structureel te gebruiken en te leren van nieuwe inzichten; op intensievere samenwerking van de recherche met buitenlandse autoriteiten om samen van PGP-hacks te profiteren; en op inspanningen van de zeehavenpolitie om het bewustzijn te vergroten van ketenpartners, zoals de terminal en de verladers70. Er zijn dus al grote stappen gezet. Deze hebben niet alleen geresulteerd in een toename van cocaïneonderscheppingen, maar ook in het oppakken en berechten van grote criminelen. Daarnaast is de bereidheid van de legale partners in de logistieke keten toegenomen om bij te dragen aan ‘smokkelbestendige processen’.

Voor het verder aanpakken van cocaïnesmokkel bestaan verschillende instrumenten: - Voor container-eigenaren, met 'smart seals' of sensoren werken die het detecteren als er met de container is gemorreld; - Voor terminals, om smokkelbestendiger te worden qua personeel (betere controles op onderaannemers), qua digitale omgeving (geen toegang tot IT-systemen voor onbevoegde werknemers), qua fysieke omgeving 70 De partijen die hun goederen vervoerd willen hebben, door een expediteur.

(camera’s, drones om op insluipers te controleren), qua werkproces (containers tegen elkaar plaatsen71; containers controleren die al lange tijd op de terminal staan); - Voor rederijen, door alleen op ‘veilige routes’ te varen, en niet op routes waar indicaties van smokkel zijn (bijvoorbeeld doordat ze in een onveilige buurt liggen met onvoldoende veiligheidsmaatregelen).72 Op deze fronten wordt al progressie geboekt: zowel door de Nederlandse (zeehaven)politie 73 als door het Container Control Programme74, dat inzet op betere risicobeheersing in de keten van containervervoer.bj Gezien de kostenstijgingen voor containervervoer kunnen vervoerders ook bereid zijn geworden meer te betalen voor een snelle afwikkeling van hun containers.bk Dat kan een basis bieden aan een systeem van 'fast-lane treatment', in ruil voor investeringen in smart seals of sensoren.bl Toch bevat het huidige systeem onvoldoende prikkels om de steeds veranderende smokkelprocessen echt te stoppen. Ketenpartners in de haven zitten in een systeem van 'process adherence' – zolang aan de procesvoorwaarden is voldaan, voelen partijen verder weinig verantwoordelijkheid. In een herontwerp van het systeem pleiten we ervoor dat de bewijslast wordt omgedraaid: als smokkel plaatsvindt langs een legale actor in de keten, heeft die actor zijn processen onvoldoende op orde en is daarop aanspreekbaar.

Deze legale actoren zijn de verladers; expediteurs; rederijen; terminals; en eventuele aparte containereigenaren.75 Grote terminals zijn de belangrijkste actoren in de keten van cocaïnesmokkel. Voor ongeveer de helft van de gesmokkelde cocaïne in 71 Zodat uithalers de ‘ingesloten’ container niet kunnen betreden. 72 Verschillende instrumenten gericht op de terminal – zoals met betrekking tot personeel – hebben ook betrekking op de rederij. 73 Ondersteund door aanbevelingen van EUR-onderzoekers, ter bestrijding van drugscriminaliteit. 74 Samenwerkingsverband van UNODC en World Customs Organization (WCO). 75 Dit zijn soms de expediteurs of rederijen zelf, soms zijn het aparte bedrijven.

DRUGS DE BAAS 43

Rotterdam-Antwerpen werd in 2020 de tactiek van 'rip-on / rip-off' gebruikt. Dit type smokkel is afhankelijk van elementen waarvoor de terminal verantwoordelijk is: fysieke toegang tot het terrein en de containers; personeel dat wordt omgekocht om pincodes te verkrijgen76, weg te kijken bij smokkel, de locatie van de container aan te wijzen. Ook voor de tweede grote tactiek – smokkel in legale goederen – wordt veelal van rederij- en terminalmedewerkers gebruik gemaakt. Hoewel instanties een significante hoeveelheid hebben weten te onderscheppen in de afgelopen jaren, zijn deze kwetsbaarheden er ook debet aan geweest dat in het afgelopen jaar circa 130 ton niet is onderschept. Wanneer de eigen initiatieven van een terminal te beperkt of vrijblijvend zijn, moeten overheidsinstanties de stap kunnen zetten van ‘verantwoordelijkheid vragen’ naar ‘aansprakelijkheid opleggen’. Eenzelfde stap is bij banken gezet in de bestrijding van witwassen en het financieren van terrorisme.bm De Nederlandse douane heeft al de mogelijkheid om de vergunning van een terminal te schorsen. Voorafgaand aan een dergelijke harde maatregel kan de overheid smokkelbestrijding faciliteren – door een deel van de investeringen te bekostigen, en voldoende capaciteit vanuit de publieke handhaving vrij te maken.

Eerdere investeringen hebben hun effectiviteit bewezen door de recente vangsten, en dus moeten deze maatregelen worden opgeschaald. Bij het smokkelbestendig maken van de terminal moet ook worden doordacht wat dan de logische alternatieven zullen worden – wat is de volgende stap? Zo kan de modus operandi (verder) verschuiven naar het omkopen van scheepsbemanning; of naar het gebruiken van de drop-off methode.77 Dit laat zien dat de rederij zelf – en haar bemanning – eveneens een relevante actor is in de smokkelketen, voor wie process adherence niet volstaat. Het ambitieniveau dat de Nederlandse overheid kiest, bepaalt hoe sterk de prikkels en sancties zijn. Sterke overheidsdruk is niet nieuw, en kan effectief

76 Voor toegang tot het relevante deel van de terminal, waar de cocaïne aankomt. 77 Waarbij de cocaïne door bemanning wordt ‘gedropt’ voordat het schip aanlegt bij de terminal. Door deze met GPS uit te rusten, kan een visser of duiker deze op een ongezien moment ophalen.

44 DENKWERK

zijn: onder druk van de Amerikaanse overheid heeft rederij MSC haar activiteiten gestaakt in Santos, de grootste haven van Brazilië. Dit gebeurde nadat tweemaal een grote cocaïnevangst werd ontdekt. Eén schip, dat 20 ton cocaïne vervoerde, werd eerder al in beslag genomen door de Amerikaanse overheid en werd pas na betaling van een boete van 50 miljoen dollar vrijgegeven.bn Waarom heeft de Nederlandse douane het imago gehad van een ‘lek mandje’? Het onderscheppen van drugs heeft lange tijd weinig prioriteit gekregen vanuit de Nederlandse overheid. In dit tijdperk heeft Nederland zijn grote rol kunnen opbouwen van doorvoerland, waarin de haven een essentiële rol speelt. Screening en processen om het risico van corrupte douaniers te beperken kwamen tekort. Na verschillende incidenten is een vier-ogen-principe ingesteld voor scancontroles, waarbij twee willekeurig bepaalde douaniers de controle moeten uitvoeren in plaats van één. Dat verkleint de macht van een corrupte schakel aanzienlijk. Als exponent van dit verleden: douanier Gerrit G. heeft in enkele jaren tijd een sleutelrol gespeeld in het ‘doorlaten’ van containers die cocaïne bevatten, en kreeg hiervoor miljoenen betaald. Hij werd aangehouden nadat hij onder verdachte omstandigheden een container had doorgelaten: vanaf zijn thuiswerkplek, voor een container die in eerste instantie aan een collega was toegewezen.

Naast het doorlaten van ladingen adviseerde hij zijn ‘klanten’ ook over de deklading die ze het best konden gebruiken om argwaan bij collega-douaniers te voorkomen. Hij is in 2020 in hoger beroep tot 14 jaar celstraf veroordeeld.bo

Pakkans: waar zit de angel? Het pakken van de grote, organiserende criminelen is essentieel voor het creëren van een beeld dat Nederland een onaantrekkelijk land is om als drugscrimineel te opereren. Wanneer deze criminelen worden opgepakt, is het belangrijk dat ook vanuit de strafmaat een sterk signaal uitgaat. Korte celstraffen zijn nauwelijks een interventie van de dagelijkse zaken, en kunnen juist bijdragen aan de noodzakelijke 'street credibility' van een beroepscrimineel. Daarnaast is de gevangenis bij uitstek een plaats om in contact te komen met anderen die in drugscriminaliteit actief zijn. Dit mag dus geen plek zijn waar criminelen hun bedrijfsvoering voortzetten, door de mogelijkheid om met collega-criminelen te blijven communiceren. Het kan worden betwijfeld of straffen zelf voldoende afschrikkend effect hebben: voor het bezitten van een cannabiskwekerij tot 1.000 planten wordt in de regel maximaal 2 maanden voorwaardelijke celstraf opgelegd, en 180 uur taakstraf.78,bp Maar lange celstraffen lijken in de afgelopen jaren wel vaker voor te komen, ook als er geen geweld is gebruikt. Dit geldt met name voor grootschalige handel – denk aan de corrupte douanier die tot 14 jaar straf is veroordeeld, en de ananasproducent annex cocaïnesmokkelaar met 15 jaar celstraf.79

78 Deze straf kan oplopen: als ook sprake is van stroomdiefstal; recidive; beroepsmatige kweek. In de praktijk zijn straffen echter laag: veelal taakstraf, aangevuld met voorwaardelijke celstraf. 79 Dit stond nog los van geweldplegingen (de martelcontainer).

Hoe zit het met de uithalers en laboranten? Uithalers (cocaïne) en laboranten (synthetische drugs) zijn vervangbaar: er zijn veel gegadigden die snel geld willen verdienen, en die zijn goedkoop. De pakkans moet daarom verder reiken, tot aan de top van de criminele organisatie. Weliswaar is de recente invoering van celstraf voor uithalers een signaal dat ook hun ‘kleine’ rol niet wordt getolereerd, maar de impact hiervan op het tegengaan van smokkel zal waarschijnlijk beperkt zijn. Een hogere strafmaat kan dus bijdragen aan verdere afschrikking; maar de problematiek van de Nederlandse strafrechtketen schuilt vooral in de lage pakkans, en nog lagere kans op berechting van criminelen. Allereerst kan het merendeel van de drugshandelaren zich daardoor onaantastbaar wanen. Dit heeft een verder aanzuigend effect op potentiële criminelen. Maar het hele concept van een geloofwaardige afschrikking komt ernstig onder druk te staan wanneer een crimineel die nu wordt opgepakt, door een overvolle kalender pas in 2024 voor de rechter hoeft te komen. Nog kwalijker is het vooruitzicht dat verdachten bij een dergelijk lange wachttijd de rechtszaak in vrijheid mogen afwachten, waardoor de berechtingskans in feite een keuze wordt voor de betrokkene.

Dit probleem lijkt vooral samen te hangen met capaciteit: terwijl onderscheppingen met een factor 7 zijn toegenomen in de afgelopen 5 jaar, is de capaciteit in de strafrechtketen nagenoeg gelijk gebleven. De voorgestelde investeringen80 zijn een stap in de juiste richting, maar te beperkt om een kentering teweeg te brengen. Als we als samenleving de grootschalige smokkel van cocaïne als een acuut probleem beschouwen, moeten de kans op arrestatie en berechting beide naar een veel hoger niveau.

Het hele concept van een geloofwaardige afschrikking komt Een andere factor die de effectiviteit negatief beïnernstig onder druk te staan wanneer vloedt, is de barrière om waardevolle informatie te delen tussen instanties. Weliswaar kan de een crimineel die nu wordt opgepakt, recherche informatie ontvangen, bijvoorbeeld van de douane, maar andersom hapert deze route. door een overvolle kalender pas in Zo zou het waardevol zijn als de douane inzicht heeft in ondernemingen die de politie als ver2024 voor de rechter hoeft te komen dacht heeft aangemerkt. Dit is een van de logische en waardevolle inputs voor de risicoanalyse, die 80 Door het Ministerie van Justitie en Veiligheid, april 2022.

DRUGS DE BAAS 45

een melding kan creëren als een dergelijk bedrijf gebruik probeert te maken van de haven. Betere informatiedeling, met het afgebakende doel om cocaïnesmokkel tegen te gaan, kan zowel pakkans als onderscheppingskans verhogen. Het kraken van PGP-telefoons heeft het mogelijk gemaakt om grote onderscheppingen te doen; om organisatoren/opdrachtgevers op te pakken; en om de cultstatus van ‘de onaantastbare drugscrimineel’ te corrigeren. Dit raakt dus alle drie de dimensies van het Nederlandse vestigingsklimaat. Daarnaast maakt dit voor gebruikers de directe link inzichtelijk tussen drugshandel en de liquidaties van onschuldigen. Zoals voor de meeste repressieve instrumenten geldt, zijn ook de PGP-hacks een onderdeel van het kat- en muisspel tussen crimineel en autoriteit. Criminelen lijken momenteel (weer) hun toevlucht te nemen tot reguliere communicatiediensten zoals Telegram, Signal; over te stappen op telefoons met prepaid SIM-kaarten; of te werken met gepersonaliseerde telefoons waarop eens per zoveel weken een automatische reset van alle data plaatsvindt. Toch zijn deze ingrepen waardevol: ze maken de handel steeds minder aantrekkelijk. Dat de hacks effect hebben op criminelen, blijkt ook uit berichtwisselingen tussen criminelen. Een Europese uitdaging Internationale samenwerking helpt bij het verhogen van onderscheppingsniveaus en pakkans.

De PGP-hacks zijn door verschillende Europese instanties uitgevoerd, waarna instanties in andere landen hier gebruik van konden maken. En de risicoanalyses van afzonderlijke douanes kunnen worden gedeeld om de algehele muur van Europese havens te verhogen voor cocaïne-groothandelaren – net zoals informatie over verdachte containers nu al wordt uitgewisseld. De aanpak van criminele vermogens is bij uitstek een internationale aangelegenheid. Het is nu moeilijk voor de Nederlandse recherche om witwasstromen te achterhalen, door hoge privacymuren rondom bankrekeningen en tussen banken. Om een completer beeld van de eigendommen van een internationaal opererende crimineel te krijgen, moet het mogelijk zijn om bancaire gegevens binnen Nederland en tussen landen uit

46 DENKWERK

te wisselen. Dit is een hobbelige route: de Nederlandse overheid blijft in haar aanpak afhankelijk van de zichtbare geldstromen. De zeer grote spelers maken gebruik van 'underground banking', dat geen sporen achterlaat bij reguliere banken.81 En het scala aan cryptovaluta maakt het relatief eenvoudig om grote geldstromen te onttrekken aan het zicht van financiële autoriteiten. Uit politie-informatie blijkt dat criminele cocaïne-netwerken al op het niveau van groothandel met cryptovaluta betalen.bq Daar komt bij dat middelen alleen kunnen worden afgepakt op basis van een veroordeling, hetgeen ruimschoots de tijd biedt om ze weg te sluizen. Financiële constructies zijn vaak complex, en het kost dus veel tijd – en capaciteit – om ze te ontrafelen. Daarnaast is de afpak-keten heel versnipperd.82,br Twee ingrepen kunnen de effectiviteit verhogen. Ten eerste bestaat de mogelijkheid om bezittingen af te pakken waarvan vermoed wordt dat deze met criminele activiteiten verdiend zijn ('non conviction based confiscation') 83 – oftewel het omdraaien van de bewijslast. Ten tweede kan het mogelijk worden gemaakt om banktegoeden te bevriezen, voordat deze uit het zicht van autoriteiten verdwijnen. Hoewel het afpakken een lastige route is, blijft het belangrijk hierop in te zetten.

Dit raakt de corrumperende werking van crimineel geld op de maatschappij, en geeft het signaal dat criminele inkomstenbronnen in Nederland onacceptabel zijn en dus worden bestraft.

81 Vanwege de hoge kosten om deze rekeningen te onderhouden, worden deze alleen gebruikt door grotere, vermogende spelers. 82 “O.a. [het OM] samen met de Nationale Politie, de Bijzondere Opsporingsdiensten, de Koninklijke Marechaussee, de Belastingdienst, de Regionale Informatie- Expertise Centra, het Landelijk Informatie en Expertise Centrum, de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen, het Centraal Justitieel Incasso Bureau, de Domeinen, Dienst Roerende Zaken, en de Financial Intelligence Unit”. 83 Dit plan loopt mogelijk spaak bij de Raad voor de Rechtspraak, op basis van schending van het onschuldbeginsel. In Italië wordt dit middel al wel ingezet.

DRUGS DE BAAS 47

48 DENKWERK

9 MAATSCHAPPELIJKE OMSLAG – DENORMALISERING VAN ILLEGAAL GEDRAG De strategie van verdere repressie kan ervoor zorgen dat op korte termijn steeds meer handelsactiviteiten uit Nederland zullen worden weggedrukt. Als echter in de havens succesvol wordt onderschept terwijl de gebruiker op dezelfde manier naar consumptie blijft kijken, sorteert dit beperkt effect. Dit geldt met name als het verdienmodel van handelaren wordt beschouwd als ‘maatschappelijk acceptabel’, en criminele spelers dus niet hoeven te vrezen dat ze bij de politie worden aangegeven. Het normaliseren van drugshandel begint bij een samenleving die consumptie van schadelijke middelen als acceptabel beschouwt. Om de maatschappelijke kosten van drugscriminaliteit structureel te verlagen, is een maatschappelijke omslag nodig in de omgang met de meest schadelijke van die drugs. In de bescherming van kwetsbare gebruikers voert de Nederlandse overheid al sterk beleid, wat ook nodig is gezien de alomtegenwoordigheid van schadelijke drugs in ons land.

Lopende initiatieven van de preventie-afdelingen van verslavingszorg en Trimbos omvatten informatie over risico’s bij gebruik en interventies gericht op minder gebruik.bs Dit is veelal maatwerk: specifieke hulp, gebaseerd op de persoonlijke kenmerken en behoeften van de gebruiker.84 Ook in het beperken van schade door gebruik zijn sterke voorzieningen aanwezig – denk aan gecontroleerde gebruikersruimtes, het aanbieden van schone spuiten, opiaatvervangende medicatie85.bt Maar het is de vraag of ook al voldoende middelen worden ingezet om recreatief gebruik te denormaliseren. Door de combinatie van schadelijkheid – zowel crimineel als qua gezondheid – en toenemende sociale acceptatie, is dit voor cocaïne de meest prangende vraag. 84 Bijv. hoe snel de gebruiker wil minderen/stoppen; of hij al iemand in zijn omgeving heeft om te helpen; indicatoren om de eigen voortgang te meten (zoals hoeveel geld is bespaard door niet te gebruiken). 85 Veelal methadon, een vervanger met vergelijkbaar effect maar minder schade voor de gebruiker.

Dat 1 op de 3 cocaïnegebruikers zou willen stoppen, en 4 op de 10 gebruikers minder zou willen gebruiken,bu impliceert dat gebruikers zelf moeite hebben met hun consumptie. 86 Deze getallen zijn alleen voor tabak nog hoger. Veel recreatieve gebruikers zullen al redelijk goed op de hoogte zijn van de schadelijkheid van cocaïnegebruik, maar de vraag is of die kennis ook effect heeft op hun voorkeuren en gedrag. De noodzaak voor meer aandacht blijkt bijvoorbeeld uit het recente initiatief van Utrechtse studentenverenigingen, die de noodklok luidden over het excessieve drugsgebruik – met name cocaïne – onder hun studenten.bv

In de bescherming van kwetsbare gebruikers voert de Nederlandse overheid al sterk beleid. Maar het is de vraag of ook al voldoende middelen worden ingezet om recreatief gebruik te denormaliseren Het is bekend dat de recreatieve cocaïnegebruiker bovengemiddeld vaak jong, stedelijk, hogeropgeleid is. Er kan waarde liggen in meer sturende informatie vanuit verschillende fronten, specifiek op deze groep gericht: in 'peer-to-peer' campagnes op sociale media, en binnen de sociale omgeving waar veel van de mensen in deze groep actief zijn.bw Deze omgeving kan ook betrekking hebben op de bedrijven waar gebruik relatief genormaliseerd is.

86 Getallen hebben niet alleen op recreatieve gebruikers betrekking.

DRUGS DE BAAS 49

Het is belangrijk dat de juiste vorm wordt gevonden voor een effectieve aanpak.bx Interventies die alleen gebaseerd zijn op afschrikken en die de gebruiker geen alternatief aanreiken, zijn ineffectief of werken averechts; hetzelfde geldt als de boodschap ongeloofwaardig is.by Het vergt meer onderzoek welk type interventie en welk type boodschap wel werkt. Voor de ene groep kunnen de elementen rondom volksgezondheid meer impact hebben en voor de andere groep, de elementen rondom criminaliteit. Die twee assen kunnen worden verkend in gerichte campagnes. De ingrediënten zijn hiervoor aanwezig. De as van volksgezondheid kan gaan over de verslavingskracht van cocaïne, bijvoorbeeld dat cocaïnegebruik het risico op hersenschade en hartaanvallen vergroot of dat 1/3e van de cocaïne die in Nederland wordt gebruikt, ontwormingsmiddel bevat.87,bz De as van criminaliteit kan erover gaan dat consumptie criminaliteit in stand houdt – dat betekent onschuldige doden, bedreiging van chauffeurs en havenmedewerkers; giftige drugsdumpingen; maar ook de afpersing van cocaboeren en de vernietiging van biodiversiteit in bronlanden. Het doel van een effectieve campagne moet nooit zijn om recreatieve gebruikers als ‘schuldigen’ af te schilderen; maar deze is wel onderdeel van een breder maatschappelijk kader waarin we onze omgang met schadelijke middelen herzien. In dit

87 Dit is wel een vooruitgang op de 74% van alle cocaïne die in 2015 nog ontwormingsmiddel bevatte.

bredere beleid wordt consumptie zo onaantrekkelijk mogelijk gemaakt. Dit geldt voor alle middelen – legaal en illegaal – die de maatschappij veel schade berokkenen. Ontwormingsmiddel (levamisol) is het meest gebruikte versnijdingsmiddel voor cocaïne. Levamisol heeft dezelfde kleur en structuur als cocaïne, en kan dus goed worden gemengd. Daarnaast kan het vals positief testen op een cocaïnetest, waardoor het ook voor handelaren zelf – die dit van producenten of andere handelaren kopen – moeilijk is om te detecteren. Tot slot zou het de werking van cocaïne versterken, en dus ook ‘functioneel’ zijn. ca Deze eigenschappen zijn vanuit handelsperspectief heel waardevol, maar voor de gebruiker is levamisol zeer schadelijk88. Om die reden is het verboden om aan mensen voor te schrijven. Voor illegale drugs bestaan minder handvatten dan voor gereguleerde drugs: het aantal rokers is vooral afgenomen dankzij het terugdringen van het aantal verkooppunten en het verhogen van prijzen.89 Maar het herzien van roken als iets wat ‘nu eenmaal onderdeel is van de Nederlandse maatschappij’, is ook een belangrijke factor. Hierin verschillen tabak en cocaïne niet van andere zaken waar we anno 2022 een heel andere kijk op hebben dan 10, 20 of 50 jaar geleden.

88 Bij zwaar gebruik kan het leiden tot permanente hersenbeschadiging en bloedaandoeningen. 89 Van 35% naar 20% van de volwassen Nederlanders, tussen 1990 en 2020.

Figuur 19. Ontmoedigingsbeleid gericht op recreatieve cocaïnegebruikers kan worden gevormd langs de assen van gezondheid en criminaliteit Schade qua gezondheid

'Je riskeert ernstige gezondheidsrisico's' Bron: DenkWerk

50 DENKWERK

Schade qua criminaliteit

'Je beschadigt jezelf en je omgeving'

'Je houdt zware criminaliteit in stand'

10 CONCLUSIES EN BELEIDSAANBEVELINGEN De maatschappelijke schade door drugscriminaliteit is in de afgelopen jaren ernstig toegenomen. Het Nederlandse drugsbeleid moet effectiever en geloofwaardiger worden om hier weerstand aan te bieden. Dit vergt ten eerste een helder en uitlegbaar normenkader: waarom is de ene drug gereguleerd en de andere illegaal? Ten tweede moet de aanpak congruent zijn binnen de keten: als de handel in schadelijke drugs wordt gedenormaliseerd, dan ook de consumptie. En vice versa: als consumptie beperkt schadelijk is en dus toelaatbaar, moet het aanbod worden gereguleerd. De geloofwaardigheid en effectiviteit van het drugsbeleid nemen toe door de binnenlandse keten van zowel cannabis als xtc te reguleren. Congruentie in aanpak van handel en consumptie beëindigt de huidige maatschappelijke schizofrenie. Op die manier worden ook honderden miljoenen winst per jaar aan criminelen onttrokken, en wordt de aanverwante maatschappelijke schade van criminele handel aangepakt. Regulering van het beperkt schadelijke xtc zou daarnaast de drempel kunnen verhogen naar de aankoop van andere, schadelijkere drugs zoals speed en crystal meth. De bestrijding van drugscriminaliteit door regulering vergt een veel ambitieuzer reguleringsbeleid. De schaal en het tempo van het huidige wietexperiment zijn te beperkt.

Elk stuk van de markt dat niet door regulering wordt overgenomen, blijft in handen van criminelen – en dat blijft de komende jaren het merendeel. Het moet voor ondernemers aantrekkelijk worden gemaakt om legaal geld te verdienen, in plaats van te verkopen via de achterdeur. Daar zijn geschikte belastingtarieven voor nodig, en de mogelijkheid om te bankieren – net zoals voor de gereguleerde handel in alcohol en tabak.

Voor cocaïne geldt dat niet alleen de handel, maar ook de consumptie veel schade berokkent. De Nederlandse overheid heeft al sterke instrumenten in handen voor de repressieve aanpak van deze drug: de mogelijkheid om het verdienmodel te bestrijden door middel van onderscheppingen. Dit instrument is veel effectiever dan doorgaans wordt beweerd, en veel effectiever voor cocaïne dan voor cannabis en synthetische drugs. Door intensivering kunnen onderscheppingen nog toenemen. Maar om een structureel hoger niveau te bereiken, moeten bevoegdheden ook anders worden georganiseerd. Voor de overheid gaat dat over de mogelijkheid om – binnen de strikte kaders van de bestrijding van drugscriminaliteit – informatie tussen controlerende en rechercherende instanties beter uit te wisselen; voor de douane om met kunstmatige intelligentie beter en sneller te kunnen inspelen op nieuwe smokkeltactieken. Betere informatie-uitwisseling draagt ook bij aan de noodzakelijke verhoging van de pakkans. Criminelen hebben momenteel te weinig te vrezen van de overheid: in het uitzonderlijke geval dat ze worden opgepakt, is de kans klein dat ze daadwerkelijk worden berecht. Een aanzienlijke versterking van de strafrechtketen is een van de kerningrediënten om een geloofwaardige afschrikking te creëren.

De overheid moet daarnaast de grootste terminals als regisseur aanwijzen van de bestrijding van cocaïnesmokkel, omdat een aanzienlijk deel van alle cocaïnesmokkel afhankelijk is van toegang tot de terminal en van omgekochte terminalmedewerkers. Verantwoordelijkheid kan niet alleen gebaseerd zijn op de vraag of een actor in de keten zelf last heeft van smokkel, als het een feit is dat deze actor onbedoeld een spil is in zeer schadelijke processen.

DRUGS DE BAAS 51

Grotere overheidsbevoegdheden hebben ook betrekking op de mogelijkheid om gemakkelijker crimineel geld af te pakken en tijdiger te bevriezen. Het proces om crimineel vermogen op te sporen en in beslag te nemen is momenteel zeer complex, en vergt daarmee veel capaciteit. Internationale samenwerking met banken en overheden kan bijdragen aan een effectievere aanpak. Voor zowel gereguleerde als illegale drugs is het noodzakelijk een actief ontmoedigingsbeleid te voeren voor de potentiële en recreatieve gebruiker. De instrumenten voor inperking van (schade door) problematisch gebruik zijn al aanwezig. Maar het recreatieve gebruik van met name cocaïne – de meest schadelijke van de populaire, illegale

52 DENKWERK

drugs – moet verder worden gedenormaliseerd. Als onderdeel van dit beleid kunnen interventies worden gericht op de groep van jonge, hogeropgeleide stedelingen. Omgevingen waar gebruik genormaliseerd is, zoals bedrijven en studentenverenigingen, kunnen hierin een rol spelen. Tezamen dragen deze maatregelen bij aan de geloofwaardigheid en effectiviteit van het Nederlandse drugsbeleid, voor zowel de consument als de crimineel. Dit is de voedingsbodem onder het bestrijden van de criminele handel. Dezelfde ingrediënten die het vestigingsklimaat van ‘Made in Holland’ hebben gecreëerd, bieden ook de instrumenten om dit af te breken.

DANKWOORD Als DenkWerk hebben we bij de totstandkoming van dit rapport veel waardevolle bijdragen en ondersteuning ontvangen. We willen in het bijzonder de volgende personen bedanken voor hun inzichten: Hubertine Bergsma Tom Blickman Marieke van Bovene Inge Bryan Gerrit van der Burg Allard Castelein Jan van Casteren Cees Fossen Jan Janse Jan Kamp Kim Kuipers Jan Meeus Antonio Nicaso Thomas Pietschmann Pieter Tops Antoine Vella Michel Voogt René de Vries Petra Willemse Aad Zonneveld

Flexport: Senior Compliance Manager Transnational Institute: Senior Researcher Flexport: Director; Legal Counsel Oud-AIVD; oud-Criminal Investigation Division (Politie) Openbaar Ministerie: Voorzitter – College van procureurs-generaal Havenbedrijf Rotterdam: CEO Flexport: Head of Europe Douane Rotterdam: Specialistisch Adviseur Zeehavenpolitie: Hoofd Douane Rotterdam: Directeur Douane Rotterdam: Senior Adviseur – Handhavingsbeleid NRC: Journalist (o.a. podcast Cocaïnekoorts) Queen’s University: Hoogleraar; Auteur (o.a. Business or Blood) United Nations Office on Drugs and Crime: Research Officer Politieacademie; Univ. Leiden: Bijz. hoogleraar Ondermijningsstudies United Nations Office on Drugs and Crime: Research Officer (Cocaïne) Douane Landelijk Tactisch Centrum: Teamleider – Verdovende middelen Haven Rotterdam: Havenmeester Openbaar Ministerie: Officier van Justitie – Parket Rotterdam Douane Landelijk Tactisch Centrum: Directeur (plv)

Daarnaast willen wij Jerôme Crijns bedanken voor zijn rol in het onderzoeks- en schrijfproces. Hij heeft een belangrijke rol gespeeld in het uitvoeren van analyses en onderbouwen van de stellingen in het rapport. Mieke Stoop bedanken wij voor haar ondersteuning en coördinatie. Wij willen Bart de Wit van Weperen (BCG Design Studios) bedanken, die met zijn creatieve ideeën een grote rol heeft gespeeld in de vormgeving van dit rapport. Tot slot bedanken wij het Trimbos-instituut voor het aanleveren van gegevens en voeren van waardevolle discussies over onze bevindingen. DenkWerk blijft, uiteraard, verantwoordelijk voor de algehele inhoud, analyses en aanbevelingen in dit rapport. We stimuleren het te allen tijde om de inzichten uit dit rapport te gebruiken. We zouden het op prijs stellen als u het rapport daarbij als bron vermeldt: DenkWerk, 2022, Drugs de baas – Hoe Nederland zijn drugsprobleem onder controle kan krijgen.