Van Schijndel denkwerk-drugs-de-baas_vonline.pdf

DRUGS DE BAAS

Hoe Nederland zijn drugsprobleem onder controle kan krijgen

DenkWerk is een onafhankelijke denktank die met krachtige ideeën bij wil dragen aan een welvarend, inclusief en vooruitstrevend Nederland. Hiervoor brengt DenkWerk Nederlanders bij elkaar die hun rijke kennis, ervaring en creativiteit willen inzetten om richting te geven aan brede maatschappelijke vraagstukken die hen na aan het hart liggen. Om dat te bereiken doet DenkWerk haar eigen onderzoek, gebruikmakend van een breed netwerk van experts. Hiermee willen we vraagstukken grondig onderzoeken, structuur brengen en inspiratie aandragen voor acties of verder onderzoek. Om bij te dragen aan het maatschappelijk debat en verandering in gang te zetten, streven we ernaar de resultaten van ons werk in het publieke domein te delen. Barbara Baarsma Bernard ter Haar Boudewijn Wijnands Frans Blom Hans Wijers Haroon Sheikh Jaap Winter Marelle van Beerschoten Marion Koopman Jerôme Crijns (roulerend) Eerdere publicaties: Artificial Intelligence in Nederland (juli 2018) Arbeid in Transitie (januari 2019) Onrust in Voorspoed (juli 2019) Klein Land, Grote Keuzes (januari 2020) Publiek en Effectief, het kan! (juli 2020) De Online Wereld.nl (februari 2021) De Datagedreven Toekomst.nl (februari 2021) Globalanceren (juni 2021) Voorbij Netto-Nul naar Planeet-Positief (januari 2022) contact@denkwerk.online www.denkwerk.online

Drugs de baas Hoe Nederland zijn drugsprobleem onder controle kan krijgen Juni 2022

Dit is een lied over een plant Een groene plant Een mooie plant Een welriekende plant Een grote en sterke Ja een nuttige plant Het gaat over de Cannabis Sativa Hollandica Oftewel nederwiet Nederwiedewiedewiet Wiedewiedewiet Ja ja nederwiedewiedewiet ... Net zo goed als Coco Indonesia Accapulco Colombia Ja ja ja ja ja ja jah jaay Nederwiet Daarvoor hoeft niemand in Verre vreemde landen in De bak te zitten Nederwiet Nederwiet nederwiet En verder gaat dit lied niet Joost Belinfante en Doe Maar “Nederwiet”, 1980

VOORWOORD De productie, distributie en – hiermee samenhangende – consumptie van (illegale) drugs in Nederland gaan gepaard met hoge maatschappelijke kosten. Die kosten ontstaan op uiteenlopende terreinen: van verslaving tot drugsgerelateerd geweld, en van dumpingen van drugsafval tot omkoping. Op de meeste van deze assen heeft zich in de afgelopen jaren een verslechtering voorgedaan.

Op basis van feitelijk onderbouwde antwoorden op deze vragen formuleren we beleidsaanbevelingen. Dit doen we aan de hand van economische, juridische en culturele dimensies. Samen hebben ze een voedingsbodem gecreëerd voor het gunstige vestigingsklimaat van Nederland voor drugscriminelen; en diezelfde aspecten bieden de oplossingsrichtingen om dit vestigingsklimaat te beïnvloeden.

Er is daardoor meer aandacht voor het tegengaan van drugscriminaliteit, ook vanuit de politiek. Deze heeft al geleid tot een verruiming van budgetten voor repressie en preventie; voor betere monitoring en verscherpte controles. Door de gefragmenteerde informatie van de drugsmarkt bestaat echter het risico dat beleid wordt onderbouwd vanuit ideologie en anekdotisch materiaal.

Daarin willen we de hoofdvraag beantwoorden: hoe kunnen de maatschappelijke kosten van criminaliteit door de handel in en consumptie van cocaïne, synthetische drugs en cannabis worden verlaagd?

We zien toegevoegde waarde in meer feitelijkheid en analyse, om tot een effectiever en geloofwaardiger drugsbeleid te komen. Dit 10 e DenkWerkrapport beoogt een zo gestructureerd en helder mogelijk beeld te geven van de meest problematische soorten drugs, vanuit het perspectief van criminaliteit. Wat is de impact van de onderscheppingen die ieder jaar toenemen? Welke rol speelt de haven hierin; en hoe wordt het verdienmodel van criminelen in Nederland beïnvloed?

DRUGS DE BAAS 7

1 INTRODUCTIE – OMVANG VAN HET PROBLEEM Samenlevingen hebben door de eeuwen heen geworsteld met verslavende middelen. Sommige middelen zijn legaal, maar schadelijk; andere zijn in meer of mindere mate verboden, en de regimes zijn ogenschijnlijk niet gekoppeld aan schade voor volksgezondheid of maatschappij. De focus van dit rapport is gelegd op drugs die het meest problematisch zijn vanuit het perspectief van criminaliteit. In Nederland zijn dit drie drugssoorten: cannabis, synthetische drugs (xtc en speed)1 en cocaïne.2 Het is belangrijk om het verschil tussen de lenzen van criminaliteit en volksgezondheid aan te geven. Vanuit het perspectief van gezondheid zou je niet alleen moeten kijken naar illegale drugs: tabak scoort van alle grote drugssoorten verreweg het slechtst qua sterfte. a Alcohol scoort slecht door het grote aantal problematische gebruikers en schade aan de medemens 1 Andere gangbare benamingen voor dezelfde drugs: xtc = ecstasy, speed = amfetamine. 2 Er is een veelheid aan andere drugs, maar deze zijn minder problematisch qua criminaliteit; en/of hebben minder gebruikers in Nederland.

(agressie, verkeersonveiligheid). Andersom zou vanuit het gezondheidsperspectief xtc minder interessant zijn: de schade voor de gebruiker en zijn omgeving is beperkt. De economische omvang van de Nederlandse drugshandel is een belangrijke factor in het bepalen van de schade aan de Nederlandse maatschappij. Winstgevendheid van drugs correleert met de ernst van het gebruikte geweld. Geweld – en de dreiging daarvan – wordt ‘ontwrichtend’ wanneer het gesloten criminele circuit wordt geopend naar onschuldige burgers, agenten, advocaten en rechters. Criminelen die zich deze ontwrichtende acties kunnen permitteren, hebben daar allereerst veel inkomsten voor nodig. Een grote illegale markt heeft daarnaast een sterk aanzuigende werking op mensen van buiten het criminele milieu, om snel rijk te worden. Dit geldt voor alle drugssoorten waar veel geld in omgaat. Deze aantrekkingskracht geldt bijvoorbeeld voor mensen in de landbouw- en visserijsectorb,c en

Figuur 1. Met de toename van winsten uit Nederlandse drugshandel groeien ook het drugs-gerelateerde geweld en de dreiging hiervan

Geweld Aantal slachtoffers (incident vs structurele 'collateral damage') Extremiteit van geweld (pistool vs. machinegeweer) Ervarenheid van de daders (beroepscriminelen vs. minderjarigen) Perceptie van veiligheid (bijv. onder ambtenaren, havenmedewerkers) Opzettelijk onschuldige slachtoffers

Dit geldt met name voor cocaïne, waar de winsten-per-speler verreweg het hoogst zijn Per ongeluk onschuldige slachtoffers Slachtoffers aan criminelen gerelateerd Alleen criminele slachtoffers Geen slachtoffers

Cumulatieve winsten per speler Bron: Tweede verkennende studie Liquidaties (WODC), 2021; DenkWerk

DRUGS DE BAAS 9

Figuur 2. In termen van totale schadelijkheid komt cocaïne als de meest problematische drug naar voren; maar ook de andere drugs scoren slecht

Mate van schadelijkheid, en verslechtering in de afgelopen 10 jaar

Ec

ijn

Ec

g

de

h

isc

rm

ijn

in

g

On

om

de

on

Ec

on Gez

id

id

dhe

dhe

on Gez

id

id

Ecologisch

Ecologisch

Ecologisch

Cannabis

XTC

Speed

Cocaïne

Economisch Ondermijning Cultureel Ecologisch Gezondheid Bron: DenkWerk-analyse

rm

ijn

in

Ecologisch

2012

g

2022

impact door hoeveelheid crimineel geld (oneerlijke concurrentie, economische systeemschade); impact op ambtelijke, juridische en journalistieke actoren door inmenging van drugscriminelen – veelal via geweld of geweldsdreiging; impact door normalisering van criminele handel (zwijgwijken, vervroegde schoolverlaters); milieu-impact door verstoring van biodiversiteit (ontbossing), gifstoffen (voor productie of als restproduct); impact op volksgezondheid door gebruik van schadelijke drugs (verslavingskracht, schadelijkheid voor gebruiker en omgeving).

voor kwetsbare jongeren d . Dit zijn jongeren die niet meer school gaan en – eenmaal toegetreden tot de criminele wereld – daar lastig uit kunnen ontsnappen. Drugscriminaliteit is dus geen probleem van een selecte groep van figuren uit de onderwereld; het is eerder een actieve vulkaan waarvan de uitbarstingen ook grote effecten hebben in de bovenwereld. Verwant aan drugscriminaliteit zijn ook andere vormen van criminaliteit: de handel in zware wapens, mensensmokkel en het misbruiken van legale bedrijven voor witwassen. Bovendien zijn er de gevaren van branden in illegale cannabiskwekerijen en explosies in drugslaboratoria; de ecologische schade door dumpingen van synthetisch drugsafval; maar ook de terreur gericht op onschuldige werknemers die in aanraking zijn gekomen met een onderschept cocaïnetransport.e De schadelijkheid van Nederlandse drugsactiviteiten beperkt zich evenmin tot de Nederlandse grens: Nederlandse cocaïne is afkomstig van criminele groeperingen in Zuid- en Centraal-Amerika. Winsten komen in de zakken van criminelen, terwijl aan cocaboeren amper een leefbaar inkomen wordt betaald. f Door het gebruik van

illegale pesticides en het ontbossen van oerwoud is cocaïneproductie een bedreigende factor van biodiversiteit in Colombia, Peru en Bolivia.g In België en Duitsland duikt steeds vaker drugsafval op dat door Nederlandse producenten is gedumpt.h Er zijn verschillende manieren om de schade voor volksgezondheid te meten. Belangrijke elementen zijn in ieder geval de mate van verslavingskracht en het risico op acute gezondheidsincidenten en sterfte. In Nederland zijn ongeveer 30.000 mensen in behandeling bij verslavingszorg vanwege alcohol. Dit is meer dan de optelsom van het aantal mensen in behandeling vanwege cannabis (ongeveer 10.000), heroïne (ongeveer 9.000), cocaïne (ongeveer 7.500), speed (ongeveer 2.000) en xtc (minder dan 150). Weliswaar worden mensen zelden in een verslavingskliniek behandeld vanwege tabak, maar ruim 15% van de rokers is verslaafd – oftewel ruim 500.000 Nederlanders.3 Het risico op sterfte is zeer hoog: gemiddeld overlijdt ieder jaar ongeveer 1 op de 150 rokers aan de gevolgen van roken, oftewel 2 mensen per uur (ongeveer 20.000 per jaar). Van de grotere drugssoorten is deze ratio alleen voor heroïne nog 3

10 DENKWERK

On

om

on

in

dhe

dhe

Cult u

on

on Gez

on Gez

reel

g

h

isc

rm

reel

in

de

Cult u

Ec

ijn

On

om

reel

on

h

isc

rm

Cult u

de

reel

On

Cult u

h

isc

om

Verslaafd: rookt meer dan 20 sigaretten per dag.

slechter. Het aantal doden dat aantoonbaar wordt veroorzaakt door xtc is een tiental, al ligt het werkelijke aantal waarschijnlijk hoger.4 Alcohol scoort minder slecht dan tabak, maar alsnog veel slechter dan veel illegale drugs: jaarlijks sterven ongeveer 2.500 Nederlanders aan de gevolgen van alcohol.5,i De glijdende schaal van drugscriminaliteit In de afgelopen 5-10 jaar is de maatschappelijke schade in Nederland flink toegenomen op alle genoemde dimensies. Tussen 2011-2015 en 20162021 trad een bijna-verdubbeling op van het aantal drugsdumpingen, van 115 naar 210.j In ‘piekjaar’ 2018 werd bijna elke dag een dumping ontdekt.6 De kosten van jongeren die vroegtijdig van school gaan om in de drugscriminaliteit te werken, worden geschat op €40-50 miljoen per jaar. De geschatte kosten van stroomdiefstal voor illegale cannabiskwekerijen lopen op tot €200 miljoen per jaar. De totale maatschappelijke kosten van drugscriminaliteit in Nederland werden in 2020 geschat op €3,2-4,1 miljard, waarvan €1,7-2,6 miljard aan strafrechtelijke kosten.7,k Drugscriminaliteit leidt bovendien tot ondermijning van de Nederlandse rechtsstaat: de ontregeling van ambtelijke, juridische en journalistieke actoren door inmenging van drugscriminelen – veelal via geweld of geweldsdreiging.

De afgelopen jaren zijn deze dimensies permanent verschoven, met schadelijke uitschieters in termen van liquidaties en aanslagen.l Overigens heeft dat geweld wel geleid tot meer aandacht van recherche-instanties. Maar machtige drugsgroeperingen zijn niet altijd zichtbaar door geweldplegingen – juist omdat dit aandachtseffect bekend is bij criminelen.8 Een periode van minder geweld mag 4 Dit is – net als voor cocaïnegebruik – lastig te bepalen omdat forensisch onderzoek zelden wordt gedaan, en de dood dan niet wordt gekoppeld aan drugsgebruik. 5 Alcohol leidt zelden tot acute sterfte – in tegenstelling tot een drug als heroïne – maar veroorzaakt wel ruim 5.000 acute ziekenhuisopnames per jaar. Ook belanden jaarlijks 15.000 Nederlanders op de spoedeisende hulp door alcohol-gerelateerde ongevallen en geweld. 6 292 dumpingen in totaal. 7 €400-700 miljoen aan kosten voor gevangeniscapaciteit (DJI), €790-980 miljoen voor politiecapaciteit. 8 Dit geldt bijv. voor Kompania Bello, een Albanese cocaïneclan die de gehele keten van bronland tot aan consumptieland jarenlang beheerste en bewust zo min mogelijk geweld inzette.

dan ook nog niet worden geïnterpreteerd als een succesvolle bestrijding van drugscriminaliteit. In dit onderzoek willen we aanbevelingen doen om de Nederlandse drugscriminaliteit structureel aan te pakken. Gaat ons land daarin meer de kant op van een gereguleerde markt zoals voor alcohol, waarin amper sprake is van criminele handel? Of de kant van repressie, zoals in een zerotolerancebeleid met zware handhaving? Het huidige Nederlandse beleid zit ergens tussen deze twee denkrichtingen in. Daarin zijn de maatschappelijke kosten door drugscriminaliteit hoog. Dat het complex is om een succesvol drugsbeleid te formuleren, komt mede door de vele varianten waarin drugsproductie, -distributie en -criminaliteit bestaan. Geweld kan latent zijn, terwijl drugscriminelen onder de radar veel macht opbouwen; of er zijn vooral veel kleine criminelen die op zich weinig ‘ondermijning’ veroorzaken, maar wel optellen tot een groot circuit van illegale inkomsten – zoals de cannabishandel in Nederland. De overheid kan de worsteling met drugs dan ook niet in één keer wegnemen. Maar ze kan wel bijdragen aan een succesvol drugsbeleid – een waarin ze de maatschappelijke kosten beperkt, en de geloofwaardigheid van de maatschappelijke ordening van het drugsvraagstuk vergroot.

In de hoofdstukken 2 tot en met 4 gaan we verder in op de kenmerken van de drie drugssoorten: wie zijn de vragers en wie de aanbieders? Hoe wordt in Nederland met drugshandel geld verdiend? En welke rol speelt ons ‘vestigingsklimaat’ daarin? In hoofdstuk 5 verdiepen we de rol van de haven in de Nederlandse cocaïnehandel. In de hoofdstukken 6 tot en met 8 zetten we de denklijnen van regulering en repressie verder uiteen. In hoofdstuk 9 besteden we aandacht aan de maatschappelijke omslag die in Nederland nodig is ten aanzien van de meest schadelijke drugs. Hoofdstuk 10 is concluderend, met een samenvatting van de beleidsaanbevelingen.

DRUGS DE BAAS 11

2 MARKTDYNAMIEK VAN VRAAG EN AANBOD We richten ons in dit hoofdstuk op de karakteristieken van de markten voor cannabis, synthetische drugs en cocaïne. Daarin besteden we aandacht aan de partijen achter consumptie enerzijds en handel (productie en distributie) anderzijds. Te beginnen met de gebruikskant: wie zijn de consumenten van de verschillende drugssoorten in Nederland?m Cannabis heeft verreweg de meeste gebruikers: ruim 1,1 miljoen jaarlijkse gebruikers, van wie ongeveer 220.000 mensen dagelijks roken. ‘Cannabis’ is de overkoepelende term voor hasj en wiet. Hasj heeft doorgaans een sterker effect dan wiet; het gehalte van de werkzame (en verslavende) stof THC lag op 24% in 2021, tegenover 15% voor wiet. De sterke stijging in het percentage werkzame stof in de laatste tien jaar kan een reflectie zijn van consumentenvoorkeuren, maar is ook ‘effectief’ voor verkopers vanwege de grotere kans op verslaving. Xtc heeft ongeveer 400.000 gebruikers in Nederland. Deze drug geeft een euforisch gevoel, en is vooral populair geworden tijdens de opkomst van house, dance en techno. Mede door de rol van Nederland op dit muzikale vlak is xtc uitgegroeid tot de populairste drug na cannabis. In tegenstelling tot de andere drugssoorten die we bespreken, heeft xtc geen lichamelijk verslavende werking. Speed heeft ongeveer 180.000 gebruikers.

Net als xtc is speed een synthetische drug, met vergelijkbaar effect als cocaïne: stimulerend, oppeppend. Speed is veel goedkoper dan cocaïne, maar mist een deel van de kwaliteiten die aan cocaïne worden toegeschreven. De lage prijzen spelen een rol in de populariteit van speed in Centraal- en Oost-Europa, terwijl cocaïne daar een fractie van het West-Europese gebruik kent. Cocaïne heeft ongeveer 250.000 gebruikers. De drug wordt zowel gebruikt in huiselijke sfeer als in uitgaanssfeer, en is – net als speed – vaak complementair aan andere drugs, zoals alcohol.

Vergeleken met andere drugs zijn de gebruikers van cocaïne hoger opgeleid en vaker woonachtig in steden.9,n Cocaïne heeft een sterk verslavend effect. Binnen de overige drugs heeft de sterkste groei plaatsgevonden in het gebruik van lachgas (ongeveer 350.000 jaarlijkse gebruikers), ketamine (~130.000) en GHB (~50.000). In Nederland zijn ook enkele signalen van crystal meth-gebruik.10 Deze synthetische drug heeft productsynergie met speed: het maakt deels gebruik van dezelfde precursoren.11 Crystal meth is minder populair in Nederland, waarschijnlijk door zijn ‘extremere’ en verslavende werking. Ditzelfde geldt voor heroïne, dat op het toppunt van populariteit door ongeveer 30.000 Nederlanders werd gebruikt. De meesten van de nog 14.000 problematische gebruikers zijn al meer dan tien jaar verslaafd.o Hoe verhoudt de Nederlandse gebruiker zich tot andere gebruikers in Europa? Het Nederlandse cocaïnegebruik ligt boven het Europese gemiddelde. Alleen in het Verenigd Koninkrijk en Spanje is dit nog hoger. Het VK heeft in relatieve en absolute zin de meeste jaarlijkse gebruikers van cocaïne: meer dan 1 miljoen. Nederland heeft het hoogste xtc-gebruik, met 4% van de mensen in de leeftijdsgroep van 15-64 jaar die afgelopen jaar minstens één keer gebruikte.12 Ook in de consumptie van speed scoort Nederland het allerhoogst.

De consumptie van cannabis ligt ruim boven het Europese gemiddelde.p Toch komt de rol van Nederland als 'drugsland' vooral voort uit het disproportioneel grote aandeel van Nederland in de productie en distributie van illegale drugs. Hier gaat het volgende hoofdstuk verder op in. 9 Het laatste-jaar-gebruik is 4x zo hoog onder HBO- en WOopgeleiden, en stedelingen hebben gemiddeld 2x zo vaak ervaring met cocaïne. De meeste gebruikers zijn 20 tot 30 jaar oud. 10 Ook geschreven als methamfetamine. 11 Uitgangsstoffen; chemische ‘ingrediënten’ voor de productie van synthetische drugs. 12 Wereldwijd ligt alleen in Australië het laatste-jaar-gebruik van xtc nog hoger dan in Nederland.

DRUGS DE BAAS 13

Figuur 3. Het Nederlandse gebruik van xtc en speed is het hoogst van Europa; ook qua cocaïne en cannabis scoort Nederland relatief hoog

Jaarlijks gebruik van verschillende soorten drugs % van bevolking, leeftijd 15-64 10

5

5

5

4

4

4

3

3

3

2

2

2

1

1

1

0

0

0 VK Spanje Nederland Frankrijk Denemarken België Italië Duitsland Finland

Cannabis

Nederland Finland Duitsland Spanje Denemarken VK België Frankrijk Italië

Frankrijk Spanje Italië Nederland Finland VK Duitsland België Denemarken

0

Nederland VK Finland België Duitsland Spanje Frankrijk Denemarken Italië

5

XTC

Speed

Cocaïne

Bron: Trimbos, op basis van European Drug Report 2022 (EMCDDA)

Rioolwateronderzoek impliceert dat het gemiddelde cocaïnegebruik in Antwerpen verreweg het hoogst is van Europa: ruim 2x zo hoog als in Brussel; en bijna 2x zo hoog als in Sankt-Gallen en Amsterdam, de nummers 2 en 3 in de top-3 van Europese cocaïne-steden.q Dit lijkt samen te hangen met de rol van Antwerpen als mega-importeur van cocaïne in Europa. Zwitserland kent ook een zeer hoog cocaïnegebruik. Dit heeft mogelijk vooral te maken met de betalingsbereidheid voor deze relatief dure drug.

Het is te beperkt om de normalisering van drugs af te meten aan het aantal gebruikers. De kennis onder uitgaanders en studenten is toegenomen, en de toegang is vereenvoudigd

14 DENKWERK

Normalisering Opvallend is het gemak waarmee alle soorten illegale drugs van ‘menukaarten’ kunnen worden besteld. In hoeverre zijn ze genormaliseerd geraakt in Nederland? De consumptie van cannabis, synthetische drugs en cocaïne is in de afgelopen 5 jaar vrijwel stabiel gebleven. Xtc-gebruik nam af tijdens de covid-periode, toen feesten en festivals werden afgelast. In de eerdere periode van 2009-2019 is de gemiddelde cocaïneconcentratie toegenomen in rioolwater in Nederland en Europese landen. Dat is echter vooral toe te schrijven aan de stijgende puurheid van de geconsumeerde cocaïne, niet zozeer aan het stijgende aantal gebruikers of de stijgende consumptie per gebruiker. Voor een verdere normalisering van de drugs in termen van gebruik is dan ook weinig cijfermatig bewijs te vinden. Maar het is te beperkt om de normalisering van drugs af te meten aan het aantal gebruikers. Onderzoeken onder uitgaanders en studenten laten zien dat de kennis is toegenomen en dat de toegang is vereenvoudigd: ze weten meer over drugs, en kunnen drugs makkelijker kopen. De sociale acceptatie is in de afgelopen 5 jaar fors toegenomen: 84% beschouwt xtc als

Figuur 4. Het aantal gebruikers van xtc en cocaïne is in Nederland in de afgelopen jaren relatief stabiel gebleven, maar de acceptatie onder jongvolwassen uitgaanders is fors toegenomen

Jaarlijks gebruik van xtc en cocaïne % van bevolking, leeftijd 18+ Mannen

Vrouwen

Totaal

Mannen

5%

5%

4%

4%

3%

3%

2%

2%

1%

1%

0%

0% 2015

2016

2017

2018

2019

2020

2015

2021

Vrouwen

2016

Totaal

2017

2018

2019

2020

2021

Cocaïne

XTC

Inschatting van de acceptatie van xtc en cocaïne nu in vergelijking met 5 jaar geleden (Veel) meer geaccepteerd XTC

Cocaïne (Veel) meer geaccepteerd 0% Weet ik niet

20%

Veel minder geaccepteerd

40% Minder geaccepteerd

60%

In dezelfde mate geaccepteerd

80%

100%

Meer geaccepteerd

Veel meer geaccepteerd

Bron: Cijfers Drugs (Trimbos), 2022, Het Grote Uitgaansonderzoek 2020 (Trimbos), 2021

(veel) meer geaccepteerd. Voor cocaïne is dit 49%, terwijl slechts 13% inschat dat deze drug (veel) minder is geaccepteerd.13 Normalisering kan als voordeel hebben dat meer kennis ontstaat over veilig gebruik en bewustzijn over de nadelen van gebruik. Daar staat tegenover dat het gebruik van illegale drugs in toenemende mate verankerd raakt. Dit is problematisch om een aantal redenen, maar vooral omdat de normalisering van consumptie ook een voedingsbodem biedt voor de normalisering van handel. Dit werd in het verleden zichtbaar voor cannabis en meer recent voor synthetische drugs. Ook lijkt het op te treden voor cocaïne. We beschrijven in hoofdstuk 4 de relatie tussen normalisering en vestigingsklimaat in meer detail.

13 31% van deze jongvolwassen uitgaanders denkt dat xtc en cocaïne ‘in dezelfde mate’ geaccepteerd zijn.

Dynamiek van de aanbodkant Wie zijn de handelaren in deze drugs? Cannabis: Nederland telt meer cannabiskwekerijen dan cafés: volgens onze berekeningen 15.000 tot 17.000.14 Aanbieders zijn voor het grote merendeel zeer klein: ‘garage- en zolderkamerproducenten’. Hasj is hoofdzakelijk afkomstig uit Marokko, terwijl wiet binnenlands wordt gekweekt (‘nederwiet’). In Nederland worden voorbereidingen getroffen voor het ‘wietexperiment’15 . Dit is bedoeld om – door middel van enkele geselecteerde telers – te ontdekken of legale levering, inkoop en verkoop van cannabis mogelijk is. In de komende jaren zal Nederlandse cannabis grotendeels van illegale handel afhankelijk blijven: het experiment is nog niet van start en betreft een klein aantal coffeeshops.

14 Bandbreedte op basis van 50-75% productie- en importoverschot, waarmee 3-5% van Europese vraag zou worden bediend – bovenop de Nederlandse markt. Zie de online Appendix voor toelichting. 15 Voluit: experiment gesloten coffeeshopketen.

DRUGS DE BAAS 15

Xtc en speed: op de synthetische markt zijn alleen al in ‘productie-hub’ Noord-Brabant vele tientallen spelers direct actief. r De productie van deze drugs is veel complexer dan de kweek van cannabis. Er zitten daarnaast relatief veel schakels in de keten van productie en distributie, en daarmee vele honderden mensen die meeprofiteren: laboranten; contacten die de panden en apparatuur regelen; importeurs van precursoren via dekmantelbedrijven16; mensen die het drugsafval dumpen; chauffeurs; ‘brokers’ die deze partijen met elkaar verbinden. Cocaïne: deze markt kent in Nederland vele tientallen kleine spelers, en enkele zeer grote. De barrière voor toetreding op de markt van cocaïnehandel is hoog qua kapitaal (aankoop van cocaïne is duur), qua connecties, en door geweldsdreiging vanuit de competitie. Cocaïnehandel vergt relatief weinig mensen, maar wel connecties in bron- of transitlanden, en insider-connecties in Nederlandse/Belgische havens.17 Wat betekenen de karakteristieken van drugs voor de manier waarop ze worden verhandeld? Voor drugs die op veel plekken kunnen worden geproduceerd, is het logisch om de productie te decentraliseren: zo dicht mogelijk bij de consument. Dit geldt voor cannabis en synthetische drugs ('local sourcing'). Hoe verder de productie verwijderd is van de consument, hoe groter het risico op onderscheppingen; en daarmee, hoe hoger de totale kosten.

Voor cannabis is daarnaast weinig expertise nodig, en de financiële toetredingsbarrières zijn laag: de voornaamste kosten zijn die van benodigde stroom, die vaak wordt afgetapt. Spanje is een veel logischere locatie voor hasjimport dan Nederland door de verbinding met Marokko; en ook voor cannabisproductie, door de gunstige weersomstandigheden voor buitenteelt en de lage

16 Legale bedrijven die worden gebruikt voor illegale doelen; voor de import van precursoren vaak bedrijven in Oost-Europa, die de chemicaliën uit China importeren en dan naar Nederland vervoeren. 17 Dit varieert per smokkeltactiek, maar voor de veel gebruikte 'rip-on / rip-off' (cocaïne wordt los bij een lading geplaatst) in ieder geval: terminalmedewerkers, uithalers of duikers; in het geval van smokkel in legale producten: vrachtwagenchauffeurs, een exporterend en een importerend bedrijf, vaak rederij- en terminalmedewerkers, (voorheen) een corrupte douanier, en soms de rederijbemanning.

16 DENKWERK

bevolkingsdichtheid.18,s De grote rol die Nederland op dit gebied had, lijkt dan ook te zijn afgenomen.19 Wel wordt er ook in Nederland geproduceerd voor de binnenlandse markt – in de afgelopen 10 jaar zijn gemiddeld 4.000-5.000 kwekerijen per jaar opgerold. Sinds 2016 is dit aantal lager gewordent, maar dat lijkt vooral te zijn veroorzaakt door beperktere politiecapaciteit: de prioriteit is verschoven naar cocaïne en synthetische drugs.20,u Nederland is mondiaal een van de voornaamste productielanden van synthetische drugs, met veel expertise en de ervaring met handel in andere illegale drugs. Die expertise raakt steeds verder verbreid over verschillende landen. Sinds een aantal jaar vindt veel productie van xtc en speed plaats in Polen, zij het veelal onder leiding van Nederlandse criminelen. In de afgelopen jaren is Canada een grote xtc-leverancier van de Verenigde Staten geworden; en in grootverbruiker Australië worden tegenwoordig vele tientallen drugslabs per jaar opgerold, wat duidt op een aanzienlijke eigen productie.

Voor drugs die op veel plekken kunnen worden geproduceerd, is het logisch om de productie te decentraliseren: zo dicht mogelijk bij de consument 18 Zo werd in april 2022 de grootste Europese wietplantage ooit opgerold in Spanje. Deze telde bijna net zoveel planten als alle in Nederland opgerolde kwekerijen van een heel jaar (in 2020). 19 Dit is de voornaamste inkomstenbron geweest voor topcrimineel Klaas Bruinsma; en zou de entree naar cocaïnesmokkel zijn geweest voor de clan van Taghi. 20 Terwijl energiediefstal – als indicator voor het aantal cannabiskwekerijen – stabiel bleef.

Voor cocaïne zijn de kosten die Nederlandse groothandelaren dragen relatief hoog, omdat ze cocaïne moeten aankopen in bron- of transitlanden. Grootschalige productie van cocaïne vindt alleen plaats in Colombia, Bolivia en Peru: de omstandigheden van het Andes-gebergte zijn het meest geschikt voor het kweken van cocabladeren. Transport naar Europa vindt veelal plaats vanuit transitlanden, zoals Ecuador, Costa Rica of Brazilië, omdat deze landen minder verdacht zijn voor Europese autoriteiten.21 De kweek van cocabladeren is niet voorbehouden aan Andes-gebieden, maar gedijt wel het best in bergachtige gebieden met tropisch klimaat – dus in landen die rond de evenaar liggen. Een ander land dat hiervoor kwalificeert, is Indonesië. In de periode van 1900 tot begin jaren '60 zijn daar, onder leiding van de Nederlandse Koloniale Bank, op grote schaal cocabladeren verbouwd. Die groeiden op Java, en werden door Nederlandse handelaren verscheept naar Nederland en Duitsland. De Duitse farmaceut Merck produceerde in de periode 1914-1920 bijna 7.000 kilo cocaïne per jaar; en de Nederlandse Cocaïnefabriek (NCF) 22 ongeveer 700 kilo. Java concurreerde Peru weg, en had een aandeel van ongeveer 70% in de mondiale handel van cocabladeren. Dit was geheel legaal, en werd pas in 1928 – als onderdeel van de Opiumwet – beperkt tot productie voor medicinale doeleinden.

Tot begin jaren '60 verdiende de NCF vooral nog geld met de productie van synthetische cocaïne (novocaïne) en heroïne.v

21 En dus minder vaak worden (werden) gecontroleerd op cocaïnesmokkel. 22 Gevestigd in het centrum van Amsterdam: op de Schinkelkade.

DRUGS DE BAAS 17

3 VERDIENMODEL VAN DE NEDERLANDSE DRUGSHANDEL Dit hoofdstuk gaat dieper in op de financiële aspecten van de grootste markten waarop criminelen in Nederland actief zijn. Begrip van het verdienmodel is belangrijk om te bepalen op welke drugsmarkten – en op welk deel van deze markten – het overheidsbeleid moet ingrijpen. We schetsen het verdienmodel voor spelers die actief zijn in Nederland, en maken daarbij een onderscheid tussen een groothandelaar en een retailer. Omdat de drugsmarkt illegaal is, maken we een onderscheid tussen wat we weten en wat we kunnen bepalen. Wat we weten is: de onderscheppingen per type drug, en – met een bandbreedte voor fluctuaties – de consumptieniveaus per drug. Aan de hand van een basaal model kan dan worden bepaald wat de export zou moeten zijn vanuit Nederland. De som van wat wordt geïmporteerd door Nederland en geproduceerd in Nederland, moet gelijkstaan aan de consumptie in en export vanuit Nederland.23 23 Met inbegrip van onderscheppingen.

Voor het bepalen van de consumptie gebruiken we verschillende bronnen: primair de inputs van EMCDDA 24 en UNODC 25 . EMCDDA is de internationale autoriteit op het gebied van de monitoring van drugs en drugsgebruik; UNODC op het gebied van drugsproductie en -criminaliteit. Beide rapporteren ook over onderscheppingen. We gebruiken daarnaast data van het Nederlandse Trimbos-instituut en het Europese rioolwateronderzoek van SCORE 26 . Inzichten zijn verrijkt met data uit andere rapporten.27 Een toelichting op de berekeningen is te vinden in de online Appendix.w De Europese markt voor cannabis is de grootste van de onderzochte drugsmarkten, gemeten naar omzet en winst. Er zijn verreweg de meeste gebruikers: naar schatting 30 miljoen in Europa, tegenover 5 miljoen gebruikers van cocaïne; en 24 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction. 25 United Nations Office on Drugs and Crime. 26 Verbonden aan EMCDDA. 27 Onder andere: meest recente data van de Nederlandse douane over inbeslagnames; van de politie over criminele groeperingen en over de karakteristieken van handelaren (Fenomeenbeeld Drugs).

Figuur 5. Voor het bepalen van het Nederlandse verdienmodel per drug, maken we het model voor ‘Import + Productie’ = ‘Export + Consumptie’

Kosten

Omzet

Winst

Waarde per schakel in de keten Volume per schakel in de keten

import

+

lokale productie

=

export

+

lokale consumptie

We richten ons op het Nederlandse perspectief, dus import naar Nederland; productie in Nederland; export vanuit Nederland, en consumptie in Nederland Winst: omzet minus kosten. Nederlandse groothandelaars maken winst door internationale handel; Nederlandse retailers alleen door binnenlandse consumptie Noot: Winst is hier brutowinst. In het geval van cocaïne gaan hier kosten vanaf zoals voor het betalen van uithalers, corrupt havenpersoneel, communicatiemiddelen, wapens. De aangegeven brutowinst vormt dus een bovengrens. Qua inbeslagnames voor cocaïne kijken we naar de havens van Rotterdam en ook Antwerpen, vanwege de nauwe connectie van Antwerpen met Nederland. Bron: DenkWerk

DRUGS DE BAAS 19

minder dan 4 miljoen voor xtc of speed. x Daarnaast is de frequentie van cannabisgebruik hoog: alleen al in Nederland rookt ongeveer 20% van de gebruikers – ofwel 220.000 mensen – minstens 20 dagen per maand cannabis.

Groothandelaren hebben het grootste aandeel in de winsten van drugs. Dit zijn de spelers die drugs importeren (cocaïne) of produceren (met name synthetische drugs) voor het buitenland. Retailers in Nederland bedienen alleen de Nederlandse markt, en dat is niet het segment waar de grote winsten worden gemaakt. De waarde van retailmarkten is desondanks relevant voor het bepalen van de schadelijkheid van drugscriminaliteit: de Nederlandse retailmarkt verschaft nog steeds veel inkomen aan drugscriminelen, en retail is een logische opstap naar grotere (groothandel-) criminaliteit.

In termen van omzet en winst volgt de cocaïnemarkt de cannabismarkt op de voet, door de hoge prijs-per-gewicht: ongeveer €50 voor een gram in Nederland en ruim €60 per gram in Europa. De Europese markt voor synthetische drugs is veel kleiner dan die voor cocaïne en cannabis: er zijn niet alleen minder gebruikers, maar ook veel lagere prijzen-per-dosering. Cocaïne is ruim 5x zo duur als speed; en de gemiddelde xtc-gebruiker creëert maximaal €10 aan criminele omzet gedurende een hele festivaldag.28

Van de hier genoemde soorten drugs gaat verreweg het meeste geld om in cocaïne: Nederlandse groothandelaren maakten in 2021 een brutowinst van €1,3-1,9 miljard. De groothandel-winsten voor cannabis en synthetische drugs zijn eveneens aanzienlijk, maar een ordegrootte kleiner.

28 Gemiddeld gebruik is 1,5-2 pillen per keer, en 1 pil kost €4-5.

Figuur 6.

Cocaïne genereert verreweg de grootste groothandel-winsten van alle Nederlandse drugsactiviteiten

Kosten

Omzet

Winst

Waarde per schakel in de keten

Volume per schakel in de keten

import

+

lokale productie

=

export

lokale

+ consumptie

Cannabis1

<€0,1

<€0,1

€0,3-0,4

€0,2-0,3

€0,4-0,6

<€0,01

<€0,1

€0,4-0,7

<€0,1

€0,4-0,7

€1,8-€2,2

0

€0,2-0,3

€1,3-€1,9

XTC Speed

Cocaïne2

Omvang = geschatte waarde (groothandel) Binnenste bol is ondergrens; buitenste bol is bovengrens

€2,7-3,6

€1 mld 1. Hasj wordt geïmporteerd, wiet wordt geproduceerd 2. Hierin ook de cocaïne via Haven Antwerpen meegenomen; merendeel georganiseerd door criminelen vanuit Nederlands grondgebied. Noot: '0' betekent hier dat de totale waarde kleiner is dan €10 mln. Bron: DenkWerk-analyse (zie Appendix voor toelichting)

20 DENKWERK

Figuur 7. Binnen de Nederlandse drugsactiviteiten worden de grootste winsten geïncasseerd in groothandel. De waarde van Nederlandse retail is beperkt: de Nederlandse markt is een fractie van de totale markt die door groothandelaren wordt bediend

Winst (€ miljard)

2,0 1,5 1,0 0,5

Groothandel

Retail

Geschatte uitersten

0 Cannabis

XTC

Speed

Cocaïne

Noot: De retail-winsten van cannabis zijn hoofdzakelijk legaal. Bron: DenkWerk-analyse (zie Appendix voor toelichting)

De rol van Nederland in de Europese en wereldwijde productie van xtc en speed is onmiskenbaar. Nederlandse spelers verkopen echter in beginsel tegen productie- en groothandel-prijzen. Voor het bepalen van hun criminele winsten moeten dan ook deze waarden worden gebruikt, en niet de retail-prijzen. Dit kan, afhankelijk van het land van bestemming, algauw een factor 5 verschillen. Als Nederlandse groothandelaren, behalve de Nederlandse markt, ook 75% van de Europese markt voor xtc zouden bedienen en 50% van de Europese markt voor speed, komt de groothandel-winst uit op maximaal €300 miljoen. Als ze bovenop deze Europese activiteiten ook nog 10% van de wereldwijde markt voor xtc verzorgen en 5% van de wereldwijde markt voor speed, kan de totale groothandel-winst tot €700 miljoen oplopen.29 Uitgedrukt in groothandel-prijzen zijn deze getallen een forse correctie op de ‘vele miljarden’ die soms aan Nederlandse handel in synthetische drugs worden gekoppeld. Hierin laten we de 29 Het precieze aandeel van de wereldconsumptie dat door Nederlandse criminelen wordt voorzien is onbekend – maar in de hier genoemde getallen wordt aan Nederlandse criminelen een aanzienlijke rol toegekend. Gezien het aandeel van Europa in de wereldwijde consumptie, komt dit neer op een Nederlands aandeel in de hele wereldproductie van >25%. Zie ook online Appendix.

werkelijke consumptieniveaus zwaarder wegen dan aannames over de theoretische productiecapaciteit.30 En we houden rekening met de vele andere landen die ook grootschalig synthetische drugs produceren. We beschreven in het vorige hoofdstuk de logica van lokale productie voor een drug die overal ter wereld kan worden geproduceerd. Dat Nederland zo’n groot aandeel heeft in Europese en wereldproductie, hangt dan ook samen met de lage prijzen die aan buitenlandse handelaren worden gerekend. In lijn met de veel hogere groothandel-winsten kent de cocaïnemarkt ook enkele groothandelaren met zeer hoge winsten. Zo werden alleen al in 2021 in Rotterdam 22 ladingen met een gewicht van meer dan 1.000 kilo onderschept. Elk van die ladingen had een groothandel-waarde van ten minste €20 miljoen. Een cocaïnehandelaar met het alias ‘Piet Costa’ verborg cocaïne in ananassen en importeerde deze vanuit Costa Rica. Hij is dit jaar veroordeeld voor de smokkel van 6.000 kilo cocaïne – een groothandel-waarde van €120 miljoen, verspreid over drie ladingen – en voor het voorbereiden van een mega-smokkel van 25.000 kilo cocaïne, met een groothandelwaarde van €500 miljoen.y 30 Dit is in lijn met de methodologie die het EMCDDA hanteert.

DRUGS DE BAAS 21

Figuur 8. Gemeten naar de gemiddelde puurheid van cocaïne die aankomt in Nederland, verhandelen Europese groothandelaars jaarlijks 130-160 ton voor consumptie

Typisch verloop van puurheid: bij elke groothandelaar wordt cocaïne verder versneden, om winstmarges op te drijven Na productie

100%

Pure cocaïne-pasta

Bij verzending naar Europa

75-80%

Cocaïne wordt versneden in bronlanden

Bij aankomst in Europa

75-80%

Geen versnijding tijdens zeetransport

Bij verkoop door Europese wholesaler

65-70%

Versnijding door groothandelaars

Bij consumptie in Nederland

65-70%

Bij consumptie in Zwitserland1

55-65%

Hoe meer tussenkomst van groothandelaars, hoe groter de kans op versnijding. Versnijding door retailers komt minder vaak voor

Europese groothandelaars verhandelen naar schatting 160-200 ton cocaïne in retail-puurheid, oftewel 100-120 ton pure cocaïne Totaal verhandeld door Europese groothandelaren, gemeten naar 100% puurheid

100-120

Dezelfde hoeveelheid, gemeten naar Nederlandse groothandel-puurheid

130-160

Dezelfde hoeveelheid, gemeten naar Europese retail-puurheid

160-200

Van 100% naar 75-80% puurheid

Van 75-80% naar 55-65%2 puurheid

Dit is de totale hoeveelheid cocaïne die is geconsumeerd, dus exclusief de onderscheppingen 1. Zwitserland als voorbeeld genomen, maar bedoeld is de 'typische retailmarkt': Italië, Verenigd Koninkrijk, Denemarken. In Nederland ligt puurheid hoger, net als in (havensteden in) Spanje doordat hier minder tussenpartijen zijn die de cocaïne versnijden 2. De gemiddelde Europese retail-puurheid; exacte puurheid varieert door de jaren heen en per regio. Bron: Cocaine Price and Purity in the EU (EMCDDA), 2021; Europe and the Global Cocaine Trade (EMCDDA), 2022; DenkWerk-analyse

Cocaïne is – hiermee samenhangend – de drug die in Nederland de grootste maatschappelijke kosten creëert, en de belangrijkste veroorzaker van ondermijning van de rechtsstaat. Om deze redenen gaat dit rapport het diepste in op cocaïne.

cannabisplant te kweken kost enkele euro’s, terwijl een volgroeide cannabisplant enkele duizenden euro’s kan opleveren. Om 1 kilo cocaïne te produceren, is daarentegen al ongeveer 500 kilo aan cocabladeren nodig.z

Actie, reactie? Van de drugshandel is de omvang van de onderscheppingen bekend. De impact van onderscheppingen op het verdienmodel van drugscriminelen is afhankelijk van de groothandel-waarde. Doordat productie voor synthetische drugs en cannabis lokaal plaatsvindt, zijn de kosten voor groothandelaren zeer laag: ze kunnen deze direct bij producenten inkopen, of bezitten zowel de productie- als groothandel-activiteiten. De langere logistieke keten voor cocaïne betekent dat er meer partijen tussen de producent en de Nederlandse afnemer zitten die hun eigen marges rekenen. Daarnaast zijn de inputkosten voor synthetische drugs en cannabis zeer laag: een xtc-pil wordt al voor 20 eurocent geproduceerd; zaad om een

Door deze factoren hebben onderscheppingen amper impact op het verdienmodel voor Nederlandse cannabis en synthetische drugs. Van synthetische drugs kunnen daarnaast binnen zeer korte tijd zeer grote hoeveelheden worden geproduceerd; en er is veel variatie mogelijk in de precursoren die worden gebruikt, waardoor handhaving op precursoren in de praktijk lastig is. aa Voor cocaïne is echter elke onderschepte kilo heel duur voor de Nederlandse groothandelaars. En cocaïnehandel heeft een duidelijk knelpunt waar onderscheppingen zich kunnen concentreren: de containerhavens. De Nederlandse overheid heeft dan ook de mogelijkheid om de kosten van zakendoen voor cocaïnehandelaren significant te verhogen.

22 DENKWERK

Het onderscheppingsniveau in de havens van Rotterdam-Antwerpen is in de afgelopen 5 jaar al fors gestegen. Daarmee zijn ook de kosten voor Nederlandse cocaïnehandelaren toegenomen.31 Deze kostenstijging betekent dat een reactie kan worden verwacht. Bij gelijkblijvende importhavens zouden prijsverhogingen en/of puurheidsdalingen kunnen worden verwacht 32; bij gelijkblijvende prijzen en/of puurheid, een verschuiving van de activiteiten naar andere havens. Prijsverhogingen zijn echter alleen een theoretisch instrument: door de grote competitie op de Nederlandse markt kan één partij zijn prijs niet zomaar verhogen, zolang andere partijen nog steeds tegen lagere prijzen blijven aanbieden en het uiteindelijke aanbod gelijk blijft.33 Prijzen van cocaïne zijn dan ook geen geschikte indicator om te beoordelen of onderscheppingen impact hebben.

Door de vele cocaïnegroothandelaren op de Nederlandse markt kan één partij niet zomaar de marktprijs verhogen. De prijs van cocaïne is daarmee geen geschikte indicator om de impact van onderscheppingen aan af te meten

31 We verdiepen in hoofdstuk 5 op de achtergrond van het gestegen onderscheppingsniveau. 32 Een andere manier om kosten te drukken, is sjoemelen met het verkochte gewicht: 0,9 gram cocaïne in een envelop doen die voor 1,0 gram wordt verkocht. 33 Hier zijn uitzonderingen op te formuleren, bijvoorbeeld als een groothandelaar zijn afnemer (retailer) dwingt tegen hogere prijzen te kopen.

In het verleden was er sprake van een meer oligopolistische marktstructuur. Daarin konden prijzen – en puurheid – door enkele dominante partijen werden bepaald. Door een toenemend aantal drugsgroeperingen is deze structuur in de afgelopen jaren verwaterd.ab In de Europese markt voor cocaïne anno 2022 worden prijzen bepaald door het totaal van vraag en aanbod. Daarin is de concurrentie niet ‘volkomen’, want markttoetreding wordt gehinderd door de benodigde connecties en kapitaal, en door geweldsdreiging – maar de markt is voldoende toegankelijk gebleken voor vele tientallen groeperingen in Nederland. Dat onderscheppingen tot nu toe geen impact op de marktprijs hebben, komt doordat de hoeveelheid verscheepte cocaïne vergelijkbaar is gestegen met de toenemende onderscheppingen. Hierdoor verkeren vraag en aanbod op de cocaïnemarkt nog in hetzelfde evenwicht. Het hoge onderscheppingsniveau moet echter een serieuze afname van criminele winsten tot gevolg hebben: elke afgepakte kilo kost de Nederlandse groothandelaar €6.000 tot €8.000. Op basis van de gemiddelde 420 kilo cocaïne per lading die werd onderschept in 2021 34 , was dit ten minste €2,5 miljoen per onderschepping. Door de gefragmenteerde informatie van drugsmarkten en intransparante data van handelaren is deze dynamiek aan de oppervlakte niet direct zichtbaar.

Naast het mechanisme waarmee cocaïneprijzen tot stand komen, is er een ander punt om te verhelderen in de discussie over cocaïne en onderscheppingen: de puurheid van cocaïne. Deze verschilt sterk tussen bronland en land van consumptie. In berekeningen moet één soort puurheid worden gehanteerd, om de juiste getallen met elkaar te kunnen vergelijken. Vanwege de focus op de rol van de Nederlandse groothandelaar, en diens grote impact op drugscriminaliteit, vermelden we de getallen in die groothandelaar-puurheid: ongeveer 75%.ac

34 In de haven van Rotterdam, 2021.

DRUGS DE BAAS 23

4 VESTIGINGSKLIMAAT – ‘MADE IN HOLLAND’ Criminelen vestigen zich op een plek waar het aantrekkelijk is om zaken te doen. Dit vestigingsklimaat vergt een combinatie van factoren, waarin de economische dimensie dominant is: het moet gemakkelijk zijn om handel te drijven. Hieraan ondersteunend zijn de factoren waarin deze handel wordt gestimuleerd, zoals een hoge maatschappelijke acceptatie van consumptie en handel; een mild strafklimaat voor criminelen; en faciliteiten om crimineel vermogen te verbergen. Deze factoren kunnen worden onderscheiden in economische, juridische en culturele dimensies.

Het kan geen verrassing zijn dat Nederland relatief aantrekkelijk is in termen van deze factoren. Voor cocaïne zijn de vestigingsfactoren momenteel het meest aantrekkelijk, onder andere door de aanwezigheid van twee grote containerhavens: Rotterdam en Antwerpen.35 In combinatie met efficiënte logistiek, en de ervaring van criminelen door handel in andere illegale drugs, scoort Nederland hoog op de economische factor. Voor de drie drugssoorten geldt dat Nederland op juridisch vlak relatief aantrekkelijk is. De strafmaat 35 Het grote merendeel van de cocaïne die in de Haven van Antwerpen arriveert, vindt zijn weg naar Nederland. We nemen deze haven dus mee in de analyse van Nederlandse drugscriminaliteit.

Figuur 9. We zien 3 dimensies die de aantrekkelijkheid van Nederland voor drugshandelaren bepalen: economische, juridische en culturele factoren

Economisch

Hoe gemakkelijk kunnen criminelen hier geld verdienen aan drugshandel? Door geschikte factoren voor productie en distributie (bijv. havens, expertise)

Juridisch

Hoe gemakkelijk kunnen criminelen hier ongestraft te werk gaan? Door de combinatie van pakkans, berechtingskans, strafmaat

Cultureel

Hoe gemakkelijk kunnen criminelen hier leven als drugshandelaar? Door de maatschappelijke acceptatie van drugs als legitieme inkomstenbron

Bron: DenkWerk

Figuur 10.

Nederland heeft onderscheidende vestigingsfactoren, met name voor cocaïne

Economisch

Juridisch

Cultureel

Totaal

Cannabis

XTC Speed

Cocaïne

Amper Gemiddeld In hoge mate Bron: DenkWerk-analyse

DRUGS DE BAAS 25

is relatief laag, alhoewel deze in de afgelopen jaren is gestegen. 36 Belangrijker is dat de pakkans 37 heel laag is – en de kans dat criminelen worden berecht, nog lager.ad De lange tijd tussen aanhouding en berechting geeft criminelen veel mogelijkheid om naar het buitenland te vluchten. Deze aspecten houden verband met een beperkte capaciteit in de strafrechtketen. Nederland is tot slot zeer aantrekkelijk op het gebied van de culturele dimensie, met ‘normalisering’ als samenvattende term. Het schizofrene beleid waarin cannabisconsumptie acceptabel is gemaakt, maar de handel verboden bleef, heeft een voedingsbodem gelegd voor het normaliseren van criminele handel. Dit heeft weer effect op pakkans: je loopt als cannabisproducent weinig 36 Maar vergeleken met landen buiten Europa (Australië, de VS) blijft de strafmaat relatief laag. 37 In het vervolg doelen we met ‘pakkans’ alleen op criminelen, niet op drugs – dat is aangeduid met ‘onderscheppingsniveau’ of ‘onderscheppingskans’.

Figuur 11.

Wat is er zo vreemd aan de buurman die wat extra geld verdient met een kwekerijtje – die legaal verkochte cannabis moet toch ergens vandaan komen? risico om door je kennissen te worden aangegeven bij de politie. Wat is er zo vreemd aan de buurman die wat extra geld verdient met een kwekerijtje – die cannabis moet toch ergens vandaan komen? Die attitude sijpelt ook door in de manier waarop naar andere drugs wordt gekeken. Waarom zouden degenen die de cocaïnedealer op vrijdagmiddag laten aanrukken, moeilijk doen over ‘criminele activiteiten’ – ze worden zelf toch ook niet belemmerd in hun consumptie?

Nederlandse criminelen zijn de dominante spelers geworden op de Europese cocaïnemarkt

Vertegenwoordiging van landen in de arrestaties rondom cocaïnehandel in Europa, gerangschikt naar volume van de onderschepping, 2018-2020

Albanezen domineren qua aantallen arrestanten, maar in termen van grootschalige smokkel zijn Nederlanders de allergrootste groep Percentage 100 Albanië BCMS

75 Colombia Peru

50 Azië

Brazilië

Nigeria

25

Nederland

Marokko

rest van Europa

Amerika

Tunesië

0 0,01

rest van Afrika

0,1

1 10 100 450 1.350 4.500 Hoeveelheid cocaïne per onderschepping (kilo, logaritmische schaal)

Noot: 'BCMS' is 'Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Montenegro, Servië'; 'Amerika' omvat het gehele Amerikaanse continent Bron: World Drug Report (UNODC), 2021

26 DENKWERK

Met het gedogen van cannabisconsumptie werd in eerste instantie ook aan de opsporing van cannabishandel weinig aandacht gegeven. Zo werden de logistieke capaciteiten en internationale reputatie van Nederland opgebouwd. Voor andere drugs kon hierop worden voortgebouwd; degenen die de hasjlijnen beheersten, maakten daarna de stap naar cocaïnelijnen. Anno 2022 is Nederland het zwaarst vertegenwoordigde land in de Europese groothandel van cocaïne. ae De ervaring in illegale handel – waaronder cannabis – verklaart ook de opkomst van xtc en speed. Brabantse producenten van cannabis en Limburgse stokers van illegale alcohol zetten in de jaren ‘70 de stap naar de opkomende markten voor synthetische drugs. Zij bouwden handelslijnen op met allerlei Europese landen, en buiten Europa: Australië, de Verenigde Staten. Het hielp dat Nederland het laatste Europese land was dat de handel in speed verbood (1972); en dat xtc pas in 1988 illegaal werd. Eind jaren '90 kwamen deze ‘pillenboeren’ in contact met Turkse handelaren, die interesse toonden in de synthetische drugs uit Nederland. Zij hadden op hun beurt toegang tot een drug die voor Nederlandse handelaren aantrekkelijk was: heroïne uit Afghanistan. Sindsdien werd Nederlandse xtc geruild tegen Afghaanse heroïne, die vervolgens in onder andere het Verenigd Koninkrijk gretig aftrek vond.

Gioia Tauro, de grootste containerhaven van Italië, was de eerste Europese haven waar op grote schaal cocaïne werd geïmporteerd. Het zwaartepunt is sindsdien verschoven naar Rotterdam-Antwerpen, vooral door sterkere druk van Italiaanse autoriteiten op de maffia in die haven. Die druk stond specifiek op de samenwerking van de Italiaanse ‘Ndrangheta met de Colombiaanse FARC. Het vacuüm dat ontstond, werd deels door de Mocromaffia ingevuld. af Eenzelfde verschuiving kan opnieuw optreden, naar andere havens, bijvoorbeeld doordat Rotterdam en Antwerpen bekend komen te staan als havens waar de onderscheppingskans zeer hoog is. Op zijn beurt was de opkomst van Gioia Tauro het gevolg van een verschuivende focus van Noord-Amerika naar Europa. Door toenemende druk van de Amerikaanse overheid werd de lijn van Colombia naar de VS steeds lastiger en duurder gemaakt. Tegelijkertijd werden Mexicaanse criminele groeperingen machtiger, en trokken een toenemend deel van de marge naar zich toe ten opzichte van de Colombiaanse handelaren. Hierop zochten de Zuid-Amerikaanse handelaren naar andere markten, en vonden Europa. Een geschikte markt, want relatief welvarend; en een markt die aansloeg op het imago van cocaïne als een drug voor de succesvolle bovenlaag van de samenleving.ag

Nederland drugsland? Voor synthetische drugs is Nederland bekend komen te staan als een land dat hoge kwaliteit produceert, tegen een lage prijs – ‘Made in Holland’ als keurmerk. De positieve vestigingsfactoren waarop zo’n positie is gebaseerd, verdwijnen niet zomaar. Tegelijkertijd leert de ervaring dat ze wel kunnen verminderen. Zo is de Nederlandse positie in internationale hasjhandel al grotendeels verschoven naar Spanje; zijn in Canada, Australië, en Zuidoost-Azië productiekernen van synthetische drugs ontstaan; en kan cocaïne-import ook naar andere havens verschuiven, net zoals dat in het verleden naar Nederland is gebeurd. Nederland minder aantrekkelijk maken vergt echter wel ingrijpend en structureel overheidsbeleid. En de instrumenten om dit te doen, zijn voor cocaïne veel sterker dan voor cannabis en synthetische drugs.

DRUGS DE BAAS 27

5 DE ROL VAN DE HAVEN VOOR COCAÏNEHANDEL We schreven in hoofdstuk 3 dat onderscheppingen significante impact hebben op cocaïnehandel; en veel meer dan op cannabis en synthetische drugs. Cocaïne wordt met containertransport gesmokkeld omdat dat goedkoper is dan alternatieven, zoals cargovluchten, personensmokkel, of smokkel per jacht. Alleen al in Rotterdam, de grootste containerhaven van Europa, kwamen in 2021 ruim 4,6 miljoen containers aan. ah Dat zijn ruim 12.000 containers per dag – de massa die voor smokkel uitermate geschikt is. Nederlandse cocaïnehandelaren zijn dus zeer afhankelijk van Rotterdam - en Antwerpen - voor hun grote transporten. In dit hoofdstuk lichten we toe dat de Nederlandse overheid met de controles in de havens al een heel krachtig instrument in handen heeft. Figuur 12. De stijging in Europese onderscheppingen is vooral gedreven door de havens van Rotterdam en Antwerpen

Rotterdam

+34% jaarlijkse groei

2017 2018 2019 2020 2021

Antwerpen Rotterdam en Antwerpen vormden in 2019 samen ruim 60% van alle onderscheppingen in Europese havens. Gezien de substantiële toename van onderscheppingen in 2020-2021 is dit aandeel mogelijk nog verder gestegen Noot: Onderscheppingsdata over 2021 nog niet van alle havens bekend; volgens voorlopige data is in Rotterdam-Antwerpen 3x zoveel onderschept als in Spanje (Europol). Bron: Cocaine Seizures in the EU (EMCDDA), 2021; Jaaroverzichten HARC-team (OM), Douane Nederland, 2022; Jaaroverzichten Belgische Douane, 2022; DenkWerk-analyse

Onderscheppingen in Rotterdam en Antwerpen zijn in de afgelopen jaren dramatisch toegenomen: van 50 ton in 2017, naar 160 ton in 2021.ai,aj Daarin komt met name Rotterdam van ver: in 2017 werd 9 ton cocaïne onderschept, oplopend naar 70 ton in 2021. Het aandeel onderscheppingen in deze twee havens is daarmee 50-60% van de geschatte totale hoeveelheid cocaïne die erdoorheen is gevloeid. Dit onderscheppingsniveau betekent dat voor elke kilo cocaïne die in 2021 werd onderschept, 2-2,5 kilo cocaïne moest worden aangekocht. Met het onderscheppingsniveau van 2017 was dit minder dan 1,5 kilo. De stijging heeft – bij het stabiele niveau van prijzen en puurheid – geleid tot een significante afname van de marge per verkochte kilo.38,ak Essentieel voor het begrip van de aanpak van drugscriminaliteit in Nederland is op welk punt onderscheppingen ingrijpen op het verdienvermogen van Nederlandse drugscriminelen. Dit wordt bepaald door de rol van Nederlandse criminelen in de internationale waardeketen. Het klopt dat productie kortcyclisch kan toenemen, bijvoorbeeld in reactie op toenemende onderscheppingen; en het ‘productieplafond’ van cocaïneproductie in Zuid-Amerika zal nog lang niet bereikt zijn. Maar Nederlandse handelaren bezitten niet de productiebron, dus kunnen zij niet zelf de productie verhogen.

Als zij meer aankopen om te compenseren voor toenemende onderscheppingen, betalen ze hier een hoge prijs voor: €6.000 tot €8.000 per kilo. Vanuit het Nederlandse perspectief is het dus relevant om de Nederlandse groothandelaar te treffen; en dat gebeurt door lokaal te onderscheppen.39

38 In onze berekeningen werken we met een break-even punt dat op een 75%-onderscheppingsniveau ligt, op basis van aankoop- en verkoopprijzen voor de typische Nederlandse groothandelaar. Dit is nog exclusief alle aanvullende kosten, bijvoorbeeld voor omkoping, uithalers, PGP-telefoons en wapens. In realiteit wordt dus meer druk gezet op de nettowinst – zie online Appendix. 39 In typische samenwerkingen draagt de verzender het (merendeel van het) risico van onderscheppingen in bronland/ transitland, en de ontvanger – dus de Nederlandse smokkelaar – het (merendeel van het) risico van onderscheppingen in havens van aankomst.

DRUGS DE BAAS 29

Figuur 13. Door de forse stijging in onderscheppingen moeten de operationele kosten voor Nederlandse cocaïnehandelaren zijn gestegen

Onderscheppingen in Rotterdam-Antwerpen (aandeel van import)

Puurheid en prijzen in Europa (index) 150

100%

€ 20

125

Van 2017 naar 2021 zijn onderscheppingen met 110 ton toegenomen....

100

50%

0%

Winst als functie van aangekochte kilo's per verkochte kilo (x 1000)

€10 ... wat ertoe heeft geleid dat het percentage onderscheppingen op 50-60% is komen te liggen2

2017

2019

2021

Onderscheppingen (% van import)

Marge zonder onderscheppingen zou ~€20.000 per kilo zijn1

75 50

2017

2019 Puurheid

2021 Prijs

0

2017

2019

2021

Winst per verkochte kilo

1. We rekenen met een aankoopprijs van €7.000 per kilo en een groothandel-prijs in Nederland van €27.500 per kilo 2. Van de cocaïne die door de havens van Rotterdam-Antwerpen vloeide. Noot: 2021-waarden voor prijs en puurheid genomen op basis van 2020-waarden, want de data is nog niet in ieder land bekend voor 2021. Bron: World Drug Report (UNODC), 2021; Cocaine Seizures in the EU (EMCDDA), 2021, Cocaine Price and Purity in the EU (EMCDDA), 2021; Nationale Drug Monitor, 2022; DenkWerk-analyse (zie Appendix voor toelichting)

Het onderscheppingspercentage van 50-60% is duidelijk hoger dan veel schattingen die de ronde doen. Om dit percentage in perspectief te zetten: Rotterdam-Antwerpen was in 2019 al verantwoordelijk voor ruim 60% van de onderscheppingen in alle Europese havens. Dit was in 2020 niet anders: toen voerden Rotterdam en Antwerpen de top-10 lijst van Europese havens aan met ruim 110 ton onderschepte cocaïne, tegenover 40 ton in de overige 8 havens.

circa 130 ton cocaïne ongemerkt door de havens gesmokkeld. Dat er significant veel wordt onderschept én niet onderschept zijn twee werkelijkheden die naast elkaar bestaan.

Op basis van het aandeel in het totale Europese containervervoer en het aandeel in de Europese import uit Latijns-Amerika zou de verwachting zijn dat maximaal 40% van alle cocaïne door Rotterdam-Antwerpen gaat. Het onderschepte volume is dus niet alleen toe te schrijven aan hun grote aandeel in de totale Europese cocaïne-import; ook het onderscheppings-percentage is (veel) hoger dan elders. In de online Appendix gaan we hier verder op in. We beschrijven ook waarom het beeld bestaat dat het onderscheppingspercentage veel lager zou zijn, en de keerzijde: nog steeds is er

Het merendeel van de wereldwijde onderscheppingen vindt plaats in de bron- en transitlanden. De Verenigde Staten zijn de grootste markt waar de cocaïne vervolgens naar wordt vervoerd, met ongeveer anderhalf keer zoveel gebruikers als Europa. Maar de cocaïne moet ook nog worden ‘gedeeld’ met de Zuid-Amerikaanse markt, de Aziatische markt, en kleinere markten in Oceanië en Afrika.al

Er moest in 2021 veel meer cocaïne worden geïmporteerd in Europa om in vrijwel dezelfde consumptie te voorzien als in 2019. Deze grotere handelsstroom was nodig om te compenseren voor de toename in onderscheppingen.40

40 Onderliggende getallen zijn bekend tot en met 2020, en onderscheppingsdata van de grootste importlanden voor 2021; productie- en consumptiewaarden gebaseerd op trend van 20192020. Toelichting op die trends in online Appendix.

Rotterdam-Antwerpen leverde al in 2019 ruim 60% van de onderscheppingen in alle Europese havens

30 DENKWERK

Figuur 14.

Voor vrijwel dezelfde consumptie moest in 2021 veel meer cocaïne naar Europa worden vervoerd dan in 2019

Van productie in de bronlanden tot aan consumptie in Europa, 2021 vs 2019 Hoeveelheid cocaïne (ton, gemeten in 75%-puurheid)

2021*

Productie Productie 2600-2900 Onderschept in bronlanden1 800-1000

Niet onderschept in bronlanden 1700-2000 Geïmporteerd in Europa 460-540

Bestemd voor de rest van de wereld Onderschept in Europese havens 230-260 Onderschept elders in Europa 80-110

Gebruik

130160

Gebruikt in Europa