Rapport Onzichtbaar (gewijzigde versie).pdf

De mogelijkheden waren dat de moeder en de oudste zoon van elkaar gescheiden werden 15 Voorheen Equator, het Expertiseteam biedt psychiatrische hulpverlening aan ongedocumenteerde vreemdelingen in

Amsterdam 16 ASKV, Medische opvang, www.askv.nl 17 Slachtoffers of getuigen van mensenhandel vallen onder een speciale regeling die vroeger de B9-procedure heette

(en nu B8/3). Met deze procedure is het mogelijk om een tijdelijke verblijfsvergunning te krijgen.

20

en het jongste kind via Nidos18 zou worden opgevangen. Nidos biedt echter geen opvang nu een ouder aanwezig is. De opvang moest uiteindelijk in privésfeer worden gezocht. Als extra complicatie blijkt de oudste zoon, een veelbelovende basketballer, onderweg naar een toernooi een tunnel te zijn ingerend die alleen voor auto’s bestemd is. Hij is door de politie aangehouden en in vreemdelingenbewaring gezet. Nu dreigt er uitzetting naar Frankrijk, zonder de andere twee gezinsleden, tenzij er een schriftelijke garantstelling komt van de privépersoon die het gezin heeft opgevangen en er na vrijlating door de vreemdelingenpolitie kan worden gecontroleerd dat er gewerkt wordt aan vertrek naar Frankrijk. Opvang van – vaak oudere – ongedocumenteerden uit veilige landen Een van de veel gehoorde klachten is de zorg en opvang voor mensen die uit veilige landen komen en geen toegang krijgen tot de LVV. In sommige gevallen wordt er een verblijfsprocedure opgestart vanwege de medische situatie van iemand, maar dit leidt niet automatisch tot het recht op opvang in een van de gemeentelijke opvanglocaties. Hulpverleners doen er alles aan om de persoon zo goed mogelijk op te vangen, maar zijn niet in staat om voor een langere tijd de huur van een kamer te betalen. Hoe nijpend een situatie kan zijn blijkt uit het volgende. Een Ghanese vrouw (54) moest vanwege tbc opgenomen worden.

Dat gebeurde in Beatrixoord, een bekende kliniek voor tbc-patiënten in het Groningse Haren. In die tijd had ze recht op ‘uitstel van vertrek’. Maar toen ze daar na een jaar ‘uitbehandeld’ was, moest ze de kliniek verlaten. De vrouw kwam niet in aanmerking voor opvang in Amsterdam ondanks dat ze een ernstige vorm van diabetes had en na een mislukte operatie zulke serieuze rugklachten dat ze zich enkel met een rollator kon verplaatsen. De vrouw kwam uit een veilig land en zou zichzelf ook in Ghana insuline kunnen inspuiten. Dat ze geen werk zou kunnen vinden om daar in haar levensonderhoud te voorzien, was volgens hulpverleners niet relevant. Een medewerkster van het loket adviseerde de vrouw om naar Ter Apel te gaan om asiel aan te vragen. Onder begeleiding van hulpverleners is de vrouw naar Ter Apel gebracht. En ook naar Den Helder, toen ze voor de behandeling van de aanvraag daar in een AZC terecht kon. De aanvraag werd na korte tijd afgewezen. Ze werd door de politie naar het station van Den Helder gebracht en daar achtergelaten. Ze bracht een nacht op het station door, niet in staat om zichzelf insuline in te spuiten. Een pastor haalde haar terug naar Amsterdam. Ze kreeg opvang in de Tijdelijke Opvang Ongedocumenteerden (TOO) in de Derkinderenstraat. Voor één nacht.

Het was de hulpverleners van HVO Querido duidelijk dat de vrouw niet in staat was zelfstandig de trappen naar de vrouwenafdeling op te klimmen. Door derden werd tijdelijk haar verblijf bekostigd totdat ze, uiteindelijk, opvang kreeg in de Walborg, een 24 uurs-opvang van de gemeente.

18 Stichting Nidos richt zich op alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

21

Een ander voorbeeld. Een Ghanese man (55) kwam (pas) bij hulpverleners in beeld toen hij na een ziekenhuisopname vanwege een hart- én herseninfarct min of meer aan zijn lot was overgelaten. Hij had voor korte tijd toegang gekregen tot de Winteropvang, maar moest vertrekken toen die gesloten werd. Hij kon niet verder geholpen worden omdat hij uit een veilig land kwam. De man had net een beroerte gehad en zijn medische situatie verslechterde zodanig dat hij opnieuw in het ziekenhuis moest worden opgenomen. Ontslag na behandeling had hem opnieuw op straat doen belanden als er geen druk was uitgeoefend op de maatschappelijk werkster van het ziekenhuis om hem, al dan niet tijdelijk, in een verpleeghuis te plaatsen. Dat werd De Aak, waar ook kwetsbare dakloze Amsterdammers opvang krijgen. Hoelang hij daar nog kan verblijven is onzeker. Voor sommige ongedocumenteerden is terugkeer naar herkomstland onmogelijk, ondanks dat de landen zijn vastgesteld als veilig en de persoon daar zorg kan krijgen. Zo komt een 51-jarige man uit Algerije in beeld. De man is 26 jaar geleden vanuit Algerije naar Nederland gekomen als asielzoeker. De man kan niet praten over zijn achtergrond, vanwege een trauma en gebrek aan vertrouwen in instanties. Volgens de hulpverleners wordt zijn norse optreden gezien als ‘niet willen meewerken’.

Het leidt in ieder geval niet tot een andere conclusie totdat hij zijn verhaal bij hulpverleners kwijt kan. Die constateren dat de man ernstig getraumatiseerd is. Nadat een huisarts hem ook heeft gesproken wordt hij aangemeld voor behandeling van Arq-Centrum 45. De diagnose wordt bevestigd en hij staat nu op de wachtlijst voor behandeling. Zolang hij niet wordt behandeld is een medische procedure niet mogelijk. Omdat vanwege de coronacrisis een grote achterstand is opgebouwd voor behandelcontacten staat hij al bijna een jaar op de wachtlijst voor behandeling. Het huidig systeem leidt in individuele gevallen regelmatig tot schrijnende situaties, aldus hulpverleners. Zij benadrukken het belang van een systeem waarbij er niet (alleen) wordt gekeken of de persoon uit een veilig land komt, maar naar de algehele situatie van de ongedocumenteerde en dat de juiste organisaties worden gevraagd als de persoon wordt gescreend op kwetsbaarheid.

22

2.2 Gezondheid en zorg Het recht op gezondheid is een fundamenteel mensenrecht. Het verplicht de overheid om een zo hoog mogelijk niveau van gezondheid te bevorderen voor iedereen in Nederland. In Nederland hebben ongedocumenteerden recht op medisch noodzakelijke zorg. De zorgverlener bepaalt wat in de praktijk medisch noodzakelijk is. Huisartsen gaan uit van ‘zorg die doeltreffend, doelmatig en patiëntgericht wordt verleend en die is afgestemd op de reële behoefte van de patiënt.’ ‘Passende zorg’ wordt doorgaans gezien als ‘zorg die volgens professionele richtlijnen of standaarden geïndiceerd is bij een gezondheidsprobleem.’19 Het uitgangspunt is dat de onverzekerbare ongedocumenteerde in eerste instantie zelf de kosten voor medische zorg betaalt. In de praktijk zal echter blijken dat een ongedocumenteerde niet altijd de financiële middelen heeft om de rekening van een dokter, ziekenhuis of apotheek te betalen. Voor de medische zorg is er een regeling voor de onverzekerbare ongedocumenteerden, zodat ook zij gebruik kunnen maken van medisch noodzakelijke zorg.

Zorgverleners kunnen bij het CAK een bijdrage aanvragen voor de kosten van medische zorg die onder het basispakket van de Zorgverzekeringswet of Wet langdurige zorg valt.20 Kosten die verband houden met zwangerschap en bevalling worden voor 100% aan de zorgaanbieder vergoed, voor zover de kosten niet op de patiënt kunnen worden verhaald. Zorgaanbieders kunnen voor het verlenen van overige medische zorg die onder het basispakket valt (onder voorwaarden) 80% van de zorgkosten declareren bij het CAK. Dat betekent dat 20% onbetaald blijft. In de praktijk wordt er weleens een afbetalingsregeling getroffen met de ongedocumenteerde of er wordt gebruik gemaakt van aanmaningen en andere dwangmiddelen om de kosten alsnog betaald te krijgen21. Soms komt het voor dat ongedocumenteerden pas geholpen worden als ze eerst betalen. Dit kan gebeuren doordat het ziekenhuis denkt dat ze te maken hebben met een onverzekerde persoon in plaats van een onverzekerbare vreemdeling, of dat de betreffende medewerker niet op de hoogte is van het CAK en hoe de regeling voor onverzekerbare vreemdelingen werkt. Niet alle zorg wordt vergoed In de praktijk blijken reguliere controles bij de tandarts niet mogelijk omdat de periodieke controle niet in het basispakket zit. Dit kan uiteindelijk leiden tot ernstige tandheelkundige problemen, doordat mensen soms jarenlang rondlopen met onbehandelde klachten.

Wanneer men eindelijk hulp zoekt is er vaak al veel onherstelbare schade ontstaan of zijn de (ziekenhuis)kosten vele malen hoger dan nodig was geweest wanneer er tijdige hulp zou zijn geweest. Ook voor fysiotherapie zijn vrijwel geen mogelijkheden voor volwassenen, wat in geval van ernstige medische aandoeningen kan leiden tot sterke achteruitgang van de medische situatie of van de zelfredzaamheid. Voor ongedocumenteerde kinderen blijkt er veel onduidelijk te zijn over de vergoeding voor fysiotherapie. De ombudsman heeft meerdere talentvolle ongedocumenteerde kinderen gesproken die op hoog niveau voetballen. Deze kinderen lopen regelmatig blessures op. Voor de behandeling bij

19 Landelijke Huisartsen Vereniging, Adviescommissie Medische zorg aan (dreigend) uitgeprocedeerde asielzoekers en

illegale vreemdelingen, 1 april 2017, www.lhv.nl 20 CAK, Regeling onverzekerbare vreemdeling, www.cak.nl 21 Zorgwijzer, De regeling onverzekerbare vreemdeling, september 2020, www.zorgwijzer.nl

23

een fysiotherapeut denken ze dat ze alleen terecht kunnen als zij hiervoor de volledige kosten betalen. Amsterdam In Amsterdam kunnen mensen gebruik maken van Kruispost als medische voorziening. Daarnaast is Dokters van de Wereld op diverse plekken in de stad regelmatig aanwezig om mensen medisch advies te geven. Het is ook mogelijk om zelf een huisarts te hebben, alleen is dit bij veel ongedocumenteerden niet bekend en zijn ook huisartsen hier zelf lang niet altijd van op de hoogte. Ook komt het voor dat de betreffende arts de administratieve lasten te veel vindt (het doen van declaraties bij het CAK) waardoor zij patiënten niet aannemen. Een praktisch probleem waar mensen tegenaan kunnen lopen bij de inschrijving is het aantonen van hun identiteit of verblijfsplaats. Hier is vaak ondersteuning van derden gewenst om zich alsnog in te kunnen schrijven bij een huisarts. Kruispost is op doordeweekse dagen open in de ochtend en avond. De afstand om hier te komen is voor mensen soms groot als er een medisch noodgeval is, en daarnaast is er binnen het spreekuur niet altijd tijd om iedereen die met een hulpvraag komt te helpen. Ook is men vaak niet op de hoogte van het Nederlandse systeem en weet men niet dat buiten werktijden van Kruispost of een huisarts de huisartsenpost bereikbaar is.

Dit maakt soms dat mensen bij noodsituaties eerder een beroep zullen doen op de eerste hulp in het ziekenhuis, met de bijbehorende hoge kosten die dit meebrengt. Vaak vormt de taal ook een barrière om de juiste zorg te krijgen. Bereidheid zorgverlener De ongedocumenteerden zijn daarnaast ook afhankelijk van de bereidheid van de zorgverleners om iets als medisch noodzakelijk aan te merken omdat niet alle klachten serieus worden genomen. In de praktijk kan dit leiden tot ernstigere gezondheidsproblemen. Zo vertelt een 15-jarige jongen dat hij op consult is geweest bij de huisarts omdat hij een bult op zijn ribben heeft. De huisarts vertelde hem dat hij zich geen zorgen hoeft te maken en zoveel mogelijk melk moet drinken. Sindsdien loopt de jongeman met een bult op zijn ribben zonder dat er een diagnose is gesteld. Ook blijkt een zorgverlener lange tijd bezig te zijn geweest om de juiste behandeling te krijgen voor haar cliënt. Na herhaaldelijke afspraken waar zij iedere keer meeging, is het uiteindelijk gelukt om de behandeling onder medisch noodzakelijke zorg te kunnen laten uitvoeren. Geestelijke gezondheidszorg Ongedocumenteerden hebben meer risico op het ontwikkelen van psychische of psychiatrische ziekten, als gevolg van hun onzekere bestaan en trauma’s.

De toegang tot psychische hulpverlening wordt voor een deel belemmerd door de onwetendheid over de regeling voor financiering van de zorg voor ongedocumenteerden. Steunorganisaties verklaren ook dat de taal een barrière kan vormen om een ggz-behandeling op te starten. Ook blijkt dat niet altijd een behandeling kan worden gestart vanwege gebrekkige randvoorwaarden. Een instabiele leefsituatie of het ontbreken van een verblijfstitel beperkt het zicht op herstel en daarmee de haalbaarheid van behandeling. Bepaalde migranten kampen met trauma’s en psychische problemen. De gezondheidszorg is momenteel niet voldoende ingericht op de kwetsbare groep van jonge, getraumatiseerde migranten die vaak de route via Libië en Italië hebben afgelegd om in Europa te komen. Deze 24

jongeren hebben zorg en hulp nodig voor hun trauma, aldus de hulpverleners. Door meerdere organisaties wordt geconstateerd dat hier te weinig aandacht voor is, met mogelijk grote gevolgen voor de jongeren (en samenleving) op langere termijn. Een Eritrese jongen van net achttien vertelt over zijn leven in Eritrea, dat zijn vader al jong weg was, in levenslange militaire dienst. Uit angst om zelf opgepakt te worden als hij achttien zou worden, vluchtte hij uit Eritrea. Op zijn reis is hij meerdere keren verhandeld in de woestijn en vervolgens bedreigd en mishandeld. In Libië werd hij vastgehouden en kreeg hij nauwelijks te eten. Hij werd neergezet in een ruimte, met een blikje op zijn hoofd, waar dan op geschoten werd. Zijn oor werd geschampt door een kogel. Ook vertelt hij met tranen in zijn ogen hoe hij een van de weinigen was op de boot die de tocht overleefde. Van de veertig mensen op de boot zijn maar een paar levend aangekomen in Italië. De anderen zijn omgekomen tijdens de reis. Hij is dankbaar dat hij nu veilig is. Op de vraag of hij ‘s nachts slaapt, is het antwoord ‘vaak niet’, hij heeft veel nachtmerries. Hij heeft nooit psychologische hulp gekregen.

Zorg voor sekswerkers De ongedocumenteerde sekswerkers die de ombudsman heeft gesproken vertellen over ernstige gezondheidsklachten zoals seksuele overdraagbare aandoeningen, hepatitis en aids, maar ook eenzaamheid en psychiatrische klachten. Soms is sprake van ondervoeding, ook omdat ze er zo ‘goed’ mogelijk uit willen zien. Zij voelen zich eenzaam, omdat zij zich buitengesloten voelen en er sprake is van onderlinge concurrentie. Ze voelen zich nergens geaccepteerd of kunnen het emotioneel niet aan om op een plek te blijven. Onder de groep ongedocumenteerde sekswerkers bevinden zich ook transgenders. Sommige van hen proberen zoveel mogelijk lichamelijke aanpassingen te verrichten en bestellen online hormonen. Anderen gebruiken fillers22 om het lichaam te vervrouwelijken. Dit vindt vaak plaats zonder medisch toezicht waardoor transgender personen het risico nemen om ernstige gezondheidsklachten op te lopen en hiermee te blijven leven. Zij weten niet dat ze recht hebben op zorg of in bepaalde gevallen wel in aanmerking komen voor geestelijke gezondheidszorg. Voorlichting Ongedocumenteerden die nog gebruik kunnen maken van hun eigen sociale netwerk of hulpverleners die dezelfde taal spreken, ervaren een betere toegang tot de zorg. Een recent onderzoek stelt dat veel ongedocumenteerden niet op de hoogte zijn van hun rechten en allerlei barrières ervaren in hun zoektocht hiernaar.

Een team van (voormalig) ongedocumenteerden adviseert onder andere de publieke informatie over gezondheidsrechten te vertalen en te investeren in de organisaties die deze groep bijstaat.23 Ook zou er meer aandacht moeten zijn voor de angst voor autoriteiten die mee kan spelen bij mensen waarom men geen medische hulp zoekt24.

22 Fillers worden gebruikt voor herstel van volumeverlies, opvullen van rimpels en bijv. het gezicht contouren

.

23 Rijnmond, Dit is waarom zoveel ongedocumenteerden in Rotterdam geen gebruik maken van hun recht op medisch

noodzakelijke zorg, 8 september 2020, www.rijnmond.nl 24

Helen M. Hintjensa, Karin A. Siegmanna, Richard H.J.M. Staring, Social Science & Medicine Seeking health below the radar: Undocumented People's access to healthcare in two Dutch cities. 2020, p.5

25

2.3 Onderwijs Volgens artikel 2 van het protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens heeft eenieder recht op onderwijs, van primair tot en met hoger onderwijs.25 In de praktijk is het onderwijs voor ongedocumenteerde jongeren tot hun achttiende levensjaar goed geregeld. Wel kunnen kinderen aanlopen tegen problemen dat hun ouders activiteiten niet kunnen betalen of dat zij niet meekunnen naar projecten in het buitenland. Scholen geven doorgaans lager advies aan ongedocumenteerde kinderen zodat ze voor hun achttiende aan een studie kunnen beginnen. Na hun achttiende wordt het volgen van onderwijs in veel gevallen een probleem. Het lijkt vooral van de onderwijsinstelling af te hangen of de jongeren hier onderwijs kunnen volgen als ze ongedocumenteerd zijn. Volgens artikel 7:32 lid 5 van de wet op het Hoger Onderwijs kan de ongedocumenteerde zich inschrijven wanneer hij of zij de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt, zelfs als hij niet meer voldoet aan de (leeftijds)voorwaarden later tijdens de opleiding. Volgens de wetgever kan de onderwijsinstelling niet weigeren als de ongedocumenteerde student eenmaal aan de opleiding begonnen is.26 Toch zijn er in praktijk belemmeringen. Ondanks dat de wet een stage toestaat voor de ongedocumenteerde, blijkt dat organisaties een persoon zonder VOG geen toegang kan verlenen tot het verrichten van werkzaamheden.

27 De student die niet over een legitimatiebewijs beschikt ervaart problemen als hij een tentamen wil afleggen. Een diploma kan ook niet altijd worden uitgereikt.28 In principe krijgt de hogeschool of universiteit geen financiële vergoeding voor de leerling als hij zonder diploma uitstroomt, wat maakt dat scholen iemand wellicht minder snel als leerling aannemen als het een ongedocumenteerde betreft. Een meisje vertelt aan de ombudsman dat zij vroeger chirurg wilde worden. Totdat zij zich realiseerde dat dit niet zou kunnen. Ze geeft aan dat het leven van haar ouders, een bestaan als schoonmaker, voor haar niet iets is wat ze zou willen. Ze hoopt dat ze toch verder kan studeren, ze is alvast van het vwo naar de havo gegaan omdat ze dan misschien nog zal kunnen starten met een opleiding. Wat ze na een opleiding zou kunnen doen, weet ze niet. Het recht op onderwijs zou volgens de jongeren betekenisloos zijn nu zij geen mogelijkheid hebben om door te studeren of de opleiding kunnen volgen die ze voor ogen hebben. Jongeren vertellen dat zij op jonge leeftijd beseffen dat zij anders zijn dan hun vrienden en geen mogelijkheid zien om te kunnen werken aan de toekomst. Zij voelen zich achtergesteld. Vaak haken kinderen al af op 14, 15jarige leeftijd van school, als ze ontdekken dat ze geen toekomstperspectief hebben door hun situatie.

Ze gaan nog wel naar school, maar de motivatie om te leren is moeilijker op te brengen voor hen – waarbij een moeilijke thuissituatie met veel (geld) zorgen ook meespeelt. 25 NCJM, Hoe ver reikt het recht op onderwijs voor illegalen?, NTM|NJCM-Bull. jrg. 38 [2013], nr.1 26 Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6 27 Artikel 1f besluit wet arbeidsvreemdelingen maakt het mogelijk dat ongedocumenteerden kinderen die voor hun

achttiende aan een beroepsopleiding zijn begonnen onbetaald stage mogen lopen. 28 In drie gevallen kan een diploma worden uitgereikt. Dat is als de student over een paspoort van het land van herkomst

beschikt, of een vreemdelingen identiteitsbewijs type W of type W2, of als er een toelatingsprocedure is gestart bij de IND.

26

Veel kinderen hebben daarnaast geen privacy of plek voor zichzelf om te kunnen leren of huiswerk te kunnen maken. Het leven van een ongedocumenteerde jongere is in veel opzichten zwaar en anders. Alles wat normaal voor een jongere ‘vanzelfsprekend’ is, is dat in hun situatie niet. In gesprek met een aantal jongeren, vraagt de ombudsman of ze wel een ruimte hebben waar ze hun huiswerk kunnen maken, iets van een eigen plek of kamer. De jongeren giechelen ongemakkelijk. Voor hen is het een vreemde vraag, zij hebben geen van allen een eigen plek, geen enkele, zij slapen altijd op de bank in de woonkamer. Omdat de ouders lange dagen maken hebben ze geen tijd voor het bijwonen van ouderavonden of om hun kinderen de nodige begeleiding te bieden. De uitzichtloosheid en het gebrek aan perspectief zijn duidelijk zichtbaar bij de ongedocumenteerde kinderen.

2.4 Werk Bijna alle ongedocumenteerden zonder asielverleden die de ombudsman heeft gesproken blijken een betaalde baan te hebben door middel van zwartwerk, werken op geleende of valse documenten of door te klussen bij mensen thuis. Ze zijn vaak werkzaam in de bouw, horeca, schoonmaak, als oppas of productiemedewerker. Voor de ongedocumenteerden blijkt het werk in het huishouden een belangrijke inkomensbron te zijn. Hier vallen ook oppasdiensten en au pair onder. Verder blijken de ongedocumenteerden ook werkzaam te zijn in de detailhandel, land en tuinbouw en verpakkingsindustrie. In gesprek met een aantal ongedocumenteerde jongeren, blijkt dat hun ouders hele lange dagen maken. Zij vertrekken heel vroeg, en komen pas laat thuis. Bij de vraag aan de jongeren wat je doet als je ziek bent, is de reactie ‘als je ziek bent werk je door’. De ombudsman heeft ook ongedocumenteerden gesproken die heel erg tevreden zijn met hun werkgever. Dit zijn opvallend vaak mensen die bij particulieren schoonmaken of thuis klussen. Een Braziliaanse vrouw die al 26 jaar in Nederland verblijft, heeft al die jaren grotendeels dezelfde werkgevers gehad. Zij hebben haar geholpen toen zij het moeilijk had. Zij vertelt aan de ombudsman dat het feit dat zij de sleutels van haar werkgevers heeft, voor haar heel bijzonder is. Zij ervaart dit als een groot respect en vertrouwen.

Voor haar is dit een reden om in Nederland te willen blijven, zij zegt dat dit vertrouwen in Brazilië nooit denkbaar zou zijn. Ondanks dat ongedocumenteerden niet over een werkvergunning beschikken, hebben zij wel rechten. Zo hebben ze recht op het minimumloon en recht op doorbetaling. Soms zijn ze niet op de hoogte van hun rechten. De groep die wel op de hoogte is onderneemt vaak geen stappen uit angst om de baan te verliezen. Ze blijven dan vaak doorwerken zonder garantie op uitbetaling. Tijdens de coronacrisis is een grote groep niet doorbetaald.

27

Verschillende ongedocumenteerden vertellen de ombudsman dat de coronacrisis een financiële klap voor hen is nu hun werkgever ze niet kan inzetten voor werk. Het zijn voornamelijk de ongedocumenteerden die bij mensen thuis werken, schoonmaken bij bedrijven, werken in de bouw en restaurants. Door de coronacrisis konden de ongedocumenteerden niet meer in restaurants werken of bij hun werkgever thuis schoonmaken. Bovendien blijkt dat zij, ondanks die rechten, bij ziekte of onmacht vaak doorgaan met werken. Een ongedocumenteerde vrouw vertelt dat haar man die jarenlang in de bouw werkt niet verzekerd is bij ziekte of ongeval. Volgens de vrouw is haar partner ernstig ziek en kan hij behandeld worden voor deze ziekte maar kan het gezin zich dit niet veroorloven. Als hij wordt behandeld en niet wordt doorbetaald dan kan dit gezin de vaste lasten niet meer betalen. Zij vertelt dat haar man zich verplicht voelt om te blijven werken. In de praktijk blijkt dat veel ongedocumenteerden geen stappen ondernemen als de werkgever de rechten schendt. Als de ongedocumenteerde werkt en woont bij zijn opdrachtgever dan is het risico dat hij meer verliest groot. De ongedocumenteerde is immers volledig afhankelijk van zijn werkgever.

Het kan ook te maken hebben met de bewijslast: het aantonen van een arbeidsrelatie is lastig omdat de gemaakte afspraken en het werk van de ongedocumenteerde niet zijn vastgelegd. Een mondelinge afspraak is moeilijk aan te tonen en getuigen zijn vaak ook ongedocumenteerden. Soms vertellen werkgevers aan de ongedocumenteerden dat aangifte nutteloos is of dreigen zij de ongedocumenteerden zelf aan te geven. De kans dat de werkgever dit doet is klein omdat de ongedocumenteerde alleen kan worden aangehouden als hij op heterdaad is betrapt. Dit zou bovendien ook leiden tot een strafrechtelijke vervolging van de werkgever. De angst is hoe dan ook groot genoeg dat de ongedocumenteerde onder die omstandigheden blijft werken. Een andere reden is een financiële kwestie. Als de ongedocumenteerde besluit aangifte te doen, dan is de kans groot dat hij zijn baan verliest, met alle gevolgen van dien. De ongedocumenteerde kan geen beroep doen op een sociale voorziening. De werkgever daarentegen vindt een andere ongedocumenteerde die het werk zal overnemen. Er lijkt in veel gevallen sprake van een ‘grijs gebied’; zolang de ongedocumenteerde niet aantoonbaar wordt gedwongen, valt iemand niet binnen de formele criteria van uitbuiting of mensenhandel.

Volgens de criteria is er dan wel sprake van ernstige benadeling en misstanden, en slecht werkgeverschap, maar iemand kan bij het doen van aangifte geen aanspraak maken op de bescherming die er zou zijn wanneer er formeel sprake zou zijn van mensenhandel of uitbuiting.

28

2.5 Mensenhandel en uitbuiting In Nederland verstaat men onder mensenhandel het werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten van een persoon, met gebruik van dwang (in brede zin) en met het doel die persoon uit te buiten. De (beoogde) uitbuiting is de kern van mensenhandel. Dit uit zich in onderbetaling, misleiding en andere mensenonterende omstandigheden. Uitbuiting kan zich in de seksindustrie afspelen, bijvoorbeeld wanneer iemand onvrijwillig voor iemand anders in de prostitutie werkt, maar ook in andere sectoren, zoals de landbouw of horeca. Het gaat dan om zulke slechte arbeidsvoorwaarden en omstandigheden, dat hierdoor mensenrechten in het geding zijn”29 . De Nationaal Rapporteur Mensenhandel maakt hierbij onderscheid tussen arbeidsuitbuiting, criminele uitbuiting, seksuele uitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering.

2.5.1. Mensenhandel Al de genoemde vormen van uitbuiting hebben met elkaar gemeen dat het slachtoffer wordt gedwongen en de mensenhandelaar (veel) geld verdient. Wanneer de situatie waarin mensen zitten valt onder de formele criteria van mensenhandel, is er hulp en begeleiding voor de slachtoffers beschikbaar, als men aangifte durft te doen hiervan. “Als deze vrouwen al kunnen ontsnappen, zijn er maar weinig die aangifte durven te doen. Sommigen wacht een leven in de illegaliteit, zonder recht op hulp en bescherming.”30 Het is enorm belangrijk om vertrouwen op te bouwen met degene die slachtoffer is van mensenhandel. Wantrouwen en angst om je verhaal te vertellen is groot. Een professional vertelt dat zij iemand sprak die slachtoffer was van mensenhandel. Deze vrouw had een Dublinclaim in Duitsland, en zou worden teruggestuurd naar Duitsland in de week daarna. In het gesprek vertelde de vrouw voor het eerst dat zij slachtoffer was, en dat ze niet naar Duitsland terug durfde te gaan omdat daar haar ‘madam’ was die haar bedreigde. Ze was ook bang dat haar ‘madam’ haar kinderen die nog in Nigeria waren iets aan zou doen en voor de Voodoo vloek die over haar was uitgesproken. Ze had daarom al de tijd dat ze in Nederland in het AZC was niets gedeeld over haar situatie. Nu ze uitgezet zou worden deelde ze in haar wanhoop haar verhaal bij een ngo.

Gelukkig kon door de professional het traject in gang gezet worden om aangifte te doen en kon via het AZC begeleiding op gang worden gebracht bij Comensha31 om haar verder te helpen, en kon uitzetting naar Duitsland worden voorkomen.

29

Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel geweld tegen Kinderen, Mensenhandel, www.nationaalraporteur.nl

30 Brandpunt, Documentaire: Gebrandmerkt en gevlucht, 22 mei 2018 31 Coördinatiecentrum tegen mensenhandel

29

Het voorkomen dat vrouwen slachtoffer worden van mensenhandel moet een belangrijk uitgangspunt zijn. Met name vrouwelijke slachtoffers van mensenhandel blijven kwetsbaar als ze in hetzelfde circuit blijven, bijvoorbeeld in Amsterdam Zuidoost, zeker als hun tijdelijke verblijfsvergunning afloopt en ze geen perspectief hebben32. Maar ook ongedocumenteerde kinderen zijn kwetsbaar voor mensenhandel. Zo kan een ongedocumenteerd kind door (oudere) familieleden gedwongen worden om te gaan werken bij andere families. De afgelopen jaren zijn hiervan enkele schrijnende voorbeelden bekend geworden. Er is echter nog weinig onderzoek gedaan naar de groep kinderen die binnen families wordt uitgebuit en dus is het lastig in kaart te brengen hoe groot dit probleem is.33 Dublinclaimanten Daarnaast is er sinds 2019 een groep Dublinclaimanten uit met name Nigeria, waarvan een deel aangeeft dat zij slachtoffer zijn van mensenhandel. In veel gevallen heeft dit in Libië en Italië plaatsgevonden. Door de recent veranderde regelgeving, waarbij er belemmeringen zijn voor het doen van aangifte en om een procedure te starten als de mensenhandel niet aantoonbaar in Nederland plaatsgevonden zou hebben, wordt deze groep niet (meer) gehoord door de politie. Door deze wijziging gaat volgens professionals veel informatie verloren over de Nigeriaanse maffia, met alle risico's van dien.

Professionals maken zich zorgen, onder andere over het ontbreken van bescherming voor deze groep. Hiervoor is ook een goede internationale samenwerking nodig, met onder andere de Italiaanse politie. Ook bij de Eritrese groep die de afgelopen jaren in Nederland is gekomen, zijn bij professionals sterke vermoedens dat hier mensenhandel speelt, waar nu nog te weinig aandacht voor is.

32 Recht in Zicht, Leger des Heils, Finding a way out, 2018 p. 22 33 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel geweld tegen kinderen, Zich op kwetsbaarheid, 2016 p. 87

30

2.5.2 Criminele uitbuiting Als ongeziene groep vormt de ongedocumenteerde een gemakkelijke prooi voor criminele uitbuiting. Het ongeregistreerd-zijn maakt het ook voor het criminele circuit aantrekkelijk om een ongedocumenteerde in te zetten. Soms heeft de ongedocumenteerde geen andere keuze als hij moet overleven op straat. Voor criminele netwerken betekent dit dat deze groep kan worden ingezet voor hand- en spandiensten in de drugswereld.34 Recentelijk is gebleken dat ongedocumenteerde35 Nigeriaanse mannen gedwongen worden om te werken in de drugshandel. Er zou ook sprake zijn van verwevenheid tussen drugs- en mensenhandel. Voor uitgeprocedeerde ongedocumenteerden wordt dit ook gesignaleerd door pastors die hen ondersteunen. De kwetsbare situatie waarin zij zich bevinden nodigt uit om bijvoorbeeld geronseld te worden voor drugshandel. Zij voelen zich vaak niet gezien en gehoord en hebben het gevoel in een uitzichtloze situatie te zitten. Daardoor zijn zij extra ontvankelijk voor positieve aandacht van mensen die hen later blijken te willen inzetten voor drugshandel.

2.5.3. Arbeidsuitbuiting “Onder arbeidsuitbuiting of mensenhandel wordt dwang, onderbetaling, misleiding en andere mensonterende omstandigheden op de werkvloer verstaan. Dit geldt voor zowel het eigen personeel als voor de flexibele arbeidskrachten (zoals uitzendkrachten) die in dienst zijn.36” Ongedocumenteerden zijn kwetsbaar voor arbeidsuitbuiting. De ombudsman heeft gehoord van mensen die een tijdlang ergens werkten, maar vervolgens niet uitbetaald werden. In sommige gevallen heeft men zelf voldoende bewijzen om aan te tonen dat men inderdaad gewerkt heeft, bijvoorbeeld door video opnames of WhatsApp gesprekken. Wanneer men dit kan aantonen kan er aangifte worden gedaan en kan men alsnog zijn of haar salaris claimen. De ombudsman sprak iemand die onder onveilige omstandigheden moest werken, en hier uiteindelijk aangifte van durfde te doen. Hij kreeg bescherming en een tijdelijke status zolang het onderzoek naar zijn werkgever liep. Er zijn veel manieren waarop iemand uitgebuit kan worden. Ook kan men bijvoorbeeld door een opgebouwde ‘schuldenlast’ bij de werkgever vast zitten in de uitbuitingssituatie. In veel gevallen zal de arbeidsuitbuiting niet gemeld worden, en is men bang om aangifte te doen.

“Eén op de twintig Nederlandse bedrijven en organisaties denkt dat arbeidsuitbuiting of mensenhandel vaak binnen de eigen branche voorkomt (…) In de industrie geeft maar liefst 62% van de bedrijven en organisaties aan dat arbeidsuitbuiting of mensenhandel vaak voorkomt.37” 34 Pieter Tops en Jan Tromp, De achterkant van Amsterdam, een verkenning van drugsgerelateerde criminaliteit,

augustus 2019, p. 43/ 44 35 Pieter Tops en Jan Tromp, De achterkant van Amsterdam, een verkenning van drugsgerelateerde criminaliteit,

augustus 2019, p. 43 36

FairWork en Team Vier, Rapportage naar de houding van werkgevers rondom het thema arbeidsuitbuiting/ moderne slavernij, januari 2020

31

2.5.4 Sekswerkers In Amsterdam zijn sekswerkers, ook ongedocumenteerde, tijdens de coronacrisis blijven werken.38 Men maakt zich zorgen over de situatie van de sekswerkers nu zij de klanten thuis blijven bezoeken. Voor ongedocumenteerde sekswerkers is er voldoende werk, maar niet zonder risico’s nu zij buiten het toezicht vallen. De ombudsman heeft diverse keren gehoord dat seks als ruilmiddel voor eten en onderdak wordt ingezet. Slachtoffers van mensenhandel betalen de schuld aan mensenhandelaren ook via deze manier af. De ongedocumenteerde sekswerkers die nu met name in beeld zijn, zijn grofweg te verdelen in drie groepen. Het zijn alleenstaande moeders, jongemannen en -vrouwen van 18 tot 25 jaar en transgender personen van diverse leeftijden. Transgender personen die zich niet veilig voelen kunnen zich niet of moeilijk beroepen op asiel. De ongedocumenteerde transgenders die in Amsterdam als sekswerkers actief zijn komen voornamelijk uit ‘veilige landen’ zoals Cuba, Honduras, Venezuela en Mexico. Velen van hen proberen zoveel mogelijk geld opzij te zetten voor lichaamsaanpassingen. De ongedocumenteerde alleenstaande moeders die als sekswerkers actief zijn proberen vaak bij familieleden of vrienden en kennissen onderdak te vinden. Deze groep wordt in sommige gevallen geïntimideerd en seksueel misbruikt door het eigen netwerk.

Ze verklaren bijvoorbeeld dat zij gedwongen werden om geld af te dragen. Deze groep alleenstaande moeders komt voornamelijk uit Latijns Amerikaanse landen, Jamaica, Filipijnen en andere Aziatische landen. Sporadisch zijn er ook minderjarige sekswerkers actief, hier hebben professionals niet zo goed zicht op. Over het algemeen zijn er wel jongvolwassenen ongedocumenteerden van 18 tot 25 jaar actief als sekswerker.

2.5.5. Verbeterpunten Vanwege de kwetsbaarheid van de slachtoffers is het van groot belang dat er zorgvuldig wordt omgegaan met hun verhaal bij het doen van aangifte, zowel bij mensenhandel als bij uitbuiting. Hierbij heeft het doen van cultuurgericht onderzoek een grote meerwaarde en dit zou standaard een plek moeten krijgen bij het behandelen van een aangifte. Professionals geven aan dat deze benadering een grote meerwaarde kan hebben voor en het slachtoffer als voor het proces en de informatie die de politie zal ontvangen. Belangrijk daarbij is voor de politie, alsook voor andere organisaties die te maken hebben met mogelijke slachtoffers van mensenhandel, dat wordt gelet op non verbale signalen van het slachtoffer en op het feit dat velen angstig zijn voor de politie en voor de gevolgen van het doen van aangifte.

37

FairWork en Team Vier, Rapportage naar de houding van werkgevers rondom het thema arbeidsuitbuiting/ moderne slavernij, januari 2020

38

Het parool, Zorgen over thuisprostitutie: ‘Een hoop klanten zijn zelf ook bang, hoor’ 12 april 2020, www.parool.nl

32

Ook is meer aandacht nodig voor bescherming van slachtoffers van mensenhandel als hun procedure is afgelopen. Van belang is om slachtoffers van mensenhandel bescherming te bieden, in aansluiting bij wat zij nodig hebben en hun capaciteiten39 en om te voorkomen dat zij opnieuw slachtoffer zullen worden40. Door professionals wordt aangegeven dat onderlinge samenwerking en vertrouwen tussen betrokken organisaties verbeterd kan worden. Alle organisaties hebben goede bedoelingen, maar weten elkaar daar niet altijd in te vinden. Door hierin elkaar meer op te zoeken kan het netwerk en de hulpverlening aan deze groep nog sterker worden. Een van de adviezen vanuit de hulpverlening is dat er meer voorlichting kan worden gegeven op scholen, in netwerken en op andere plekken bijvoorbeeld in diverse gemeenschappen. Dit is van belang om signalen beter te herkennen en om te zorgen dat mensen, die vermoedens hebben, weten waar zij terecht kunnen. Naast de situaties die binnen de formele criteria van mensenhandel of uitbuiting vallen, is er - zoals genoemd - ook een grijs gebied, bijvoorbeeld als men te weinig bewijs heeft of dat er niet duidelijk genoeg sprake is van dwang. In de situaties waarin men in dit grijze gebied zit, is bescherming moeilijk en durft men in veel gevallen geen aangifte te doen van de situatie waarin men zich bevindt. Hier is nog onvoldoende aandacht voor.

2.6 Rechtsbescherming Ongedocumenteerden vertellen dat ze minder gebruik maken van rechtsmiddelen vanwege hun verblijfsstatus en uit angst om nog meer te verliezen. Zo betalen ze hoge huur aan malafide tussenpersonen en doen ze nauwelijks aangifte als zij slachtoffer zijn van een strafbaar feit. Het programma ‘veilig aangifte’ blijkt vaak niet bekend te zijn, of het voelt nog niet veilig genoeg voor de ongedocumenteerde. De angst voor de politie is groot.41 Een 15-jarige ongedocumenteerde jongen vertelt dat hij in een korte periode twee keer is overvallen. Hij is bang om aangifte te doen. Hij is niet op de hoogte dat hij veilig, zonder risico voor zichzelf of zijn familie, aangifte kan doen. Hij laat weten hiervan af te zien. Hij weet niet wat er met de melding gaat gebeuren en hij heeft liever niet dat de politie weet dat hij ongedocumenteerd is en weet waar hij woont. Hij heeft ook de angst dat hij door de aangifte in de problemen kan raken of zijn familie in de problemen brengt met deze registratie.

39 Recht in Zicht, Leger des Heils, Finding a way out, 2018 p. 6 40 United Nations convention against transnational organized crime and the protocols thereto 2004, Annex II

Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, upplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime III. Prevention, cooperation and other measures Article 9. Prevention of trafficking in persons, 1 b. p. 46 41 M. Bolwijn, Ongedocumenteerden kunnen aangifte doen zonder te worden uitgezet, al weten ze dat vaak niet, 31 juli 2020, www.volkskrant.nl

33

Volgens professionals doen veel ongedocumenteerde sekswerkers die slachtoffers zijn van buitensporig geweld, of misbruik nauwelijks aangifte uit angst dat ze worden teruggestuurd. Ook onderneemt de ongedocumenteerde sekswerker geen stappen als zij/hij niet wordt betaald door de klant. Vaak zijn ongedocumenteerden bang dat als zij aangifte doen, zij worden aangegeven bij immigratieautoriteiten. Die dreigementen hoort een ongedocumenteerde ook vaak van degene die hem/haar uitbuit of misbruikt. Daarnaast is het lastig om je recht te halen als het bewijs summier is. Getuigen, die bijvoorbeeld ook ongedocumenteerd zijn, willen uit angst geen verklaring afleggen. Zo vertelt een oudere ongedocumenteerde vrouw aan de ombudsman dat zij jarenlang is uitgebuit door een ambtenaar, iemand uit haar eigen netwerk. Uit goed vertrouwen heeft zij haar geld door de ambtenaar laten sparen, omdat zij zelf geen toegang heeft tot een bankrekening. Zij is er naderhand achter gekomen dat de ambtenaar haar spaargeld heeft opgemaakt. Zij ondervindt nu enorm veel problemen om dit geld terug te krijgen. Volgens de vrouw zou de ambtenaar haar meerdere keren hebben gezegd dat ze haar elk moment kan melden bij IND zodat ze het land zou worden uitgezet. Die angst heeft er onder andere voor gezorgd dat deze vrouw nooit hulp heeft ingeschakeld.

De mensen die het jarenlang lukt om onder de radar te leven, zijn een perfecte prooi voor uitbuiting. Er ontstaan hierdoor situaties van jarenlang misbruik en uitbuiting die misschien wel nooit aan het licht komen. Dit trekt een zware wissel op hen. Iemand uit het netwerk van ongedocumenteerden vertelt: “Het is waar dat je als ongedocumenteerde aangifte kan doen. Maar als er in het systeem van de IND en DTV een zoeksignalering staat, dan wordt alsnog de vreemdelingenpolitie gebeld en word je als migrant opgepakt terwijl je om hulp vraagt. Dan wel niet door de politie zelf maar wel door de vreemdelingenpolitie.”

34

2.7 Cijfers

2.7.1 Cijfers Amsterdam Door de coronacrisis zijn ongedocumenteerden goed zichtbaar geworden. In Amsterdam hebben 5000 ongedocumenteerden aan hulporganisaties hulp gevraagd, dit zijn vaak gezinnen. Een particulier initiatief biedt bijvoorbeeld steun in de vorm van voedselpakketten aan meer dan 600 gezinnen, daarnaast zijn er een aantal andere voedselbanken en initiatieven waar mensen voedselhulp krijgen. Medio 2020 waren er ongeveer 1500 ongedocumenteerde sekswerkers bekend. Ook sleutelfiguren hebben per gemeenschap de schatting van het aantal ongedocumenteerden gedeeld. Met betrekking tot onderwijscijfers verklaren scholen ongeveer rond de 4 en 6% ongedocumenteerde leerlingen op school te hebben. De ombudsman denkt, op basis van de gespreken en signalen, dat er rond de 10.000 a 30.000 ongedocumenteerden leven in Amsterdam.

2.7.2 Cijfers Nederland Het blijkt niet eenvoudig te zijn om aan de hand van de statistieken een schatting te maken hoeveel ongedocumenteerden er in Nederland zijn. Er zijn wel cijfers, maar deze zijn onvoldoende betrouwbaar om de juiste schattingen te kunnen maken. De bruikbaarheid van deze bronnen is beperkt. Bij het opvragen van cijfers blijkt er sprake te zijn van vervuiling van de data, zoals bij de RNI (registratie niet ingezeten) gegevens. Veel ongedocumenteerden beschikken daarnaast niet over een BSN, met uitzondering van een aantal voormalig asielzoekers en een groep ongedocumenteerden die wel de weg naar de RNI-registratie heeft gevonden. Zo blijken ook bij het opvragen van gegevens omtrent de staandehoudingen van de politie en antecedenten de data niet zuiver te zijn. Het is in eerste instantie niet duidelijk of degene die is staande gehouden wel of niet ongedocumenteerd is. Het kan namelijk zijn dat de persoon op dat moment geen legitimatie bij zich had. De data uit het politieregistratiesysteem en het vreemdelingen registratiesysteem zouden niet gescheiden kunnen worden. Dit zou betekenen dat de data handmatig moeten worden doorgenomen zonder garantie dat deze informatie ook bruikbaar zal zijn. De overheid beschikt niet over data om ongedocumenteerde arbeiders te kunnen schatten, behalve de data dat er aangifte is gedaan.

De Raad voor Rechtsbijstand kan in de data de groep ongedocumenteerden niet selecteren op basis van een v-nummer. Het CAK betaalt de zorgverleners die de verleende zorg declareren. Om de anonimiteit te waarborgen en zorgmijders te voorkomen beschikt het CAK over onvolledige persoonsgegevens. Deze gegevens zijn niet direct bruikbaar omdat achternamen vaker kunnen voorkomen en daarmee wordt niet duidelijk of het over dezelfde persoon gaat.

35

Er is ook geen vast onderwijsbestand van ongedocumenteerde kinderen. Met een reden, omdat ongedocumenteerden kinderen beschermd moeten worden. In praktijk blijkt ook dat ongedocumenteerde kinderen niet geregistreerd kunnen worden zoals andere schoolgaandekinderen via het BSN, maar via een onderwijsnummer. Scholen geven aan niet altijd een goed overzicht te hebben wie er ongedocumenteerd is, omdat sommige ongedocumenteerden kinderen soms wel over een BSN beschikken. Een schatting maken van de ongedocumenteerden is moeilijk. Bijna alle bronnen leiden tot een doodlopend spoor.

3 Regels en praktijk asiel en migratie

Het leven van de ongedocumenteerde wordt vaak gekenmerkt als zwaar en stressvol. Toch vindt de ongedocumenteerde het leven in Nederland een veel betere optie dan terugkeren. Daar zijn verschillende redenen voor. Soms kan de ongedocumenteerde niet terugkeren omdat hij grote schulden heeft gemaakt en leningen is aangegaan bij banken of andere partijen. Soms is de ongedocumenteerde gevlucht vanwege onveiligheid of ernstige gebeurtenissen en is er volgens de ongedocumenteerde een verkeerde beslissing genomen op de asielaanvraag of komt hij niet in aanmerking voor asiel. In dit hoofdstuk wordt vanuit het oogpunt van de ongedocumenteerde en vanuit ervaringen van professionals beschreven wat de knelpunten zijn voor de ongedocumenteerden die een asielaanvraag hebben doorlopen. Dit overzicht geeft een beeld van een aantal knelpunten die met regelmaat genoemd worden. Ook wordt het Nederlandse systeem vergeleken met dat van andere landen.

3.1 Aandacht voor trauma en culturele achtergrond De verschillende communicatiestijlen, eerdere ervaringen met overheidsinstanties, omgang en culturele opvattingen spelen een rol bij een asielaanvraag. Wanneer men uit een land komt waar de overheid corrupt en onveilig was, betekent dit voor veel mensen dat als zij in Nederland aankomen, zij niet automatisch durven vertrouwen dat de overheid of instanties hier in Nederland dat wel zijn. Ook is er soms sprake van angst voor de veiligheid van de achterblijvers. Uit angst voor (mogelijk dodelijke) consequenties voor de achtergebleven familieleden is men soms voorzichtig met wat men kan vertellen. Men weet wat de overheid in het thuisland kan doen, en weet niet in hoeverre Nederland in contact treedt met die overheid om navraag te doen. Hierdoor kan belangrijke informatie gemist worden bij de interviews en in het ergste geval raakt de betrokkene uitgeprocedeerd. Professionals vertellen dat door het gebrek aan vertrouwen er soms informatie ontbreekt in het dossier. Men kan of durft niet altijd gelijk zijn hele verhaal te vertellen. Dit zet iemand op grote achterstand in de procedure, het kan ook tot gevolg hebben dat het moeilijk is voor de persoon om achteraf aan te tonen waarom deze informatie onvolledig was. Dit leidt vervolgens tot meerdere niet succesvolle aanvragen. 36

Ongedocumenteerden geven aan dat er nauwelijks rekening wordt gehouden met de culturele achtergrond en trauma. Het systeem zou volgens professionals te veel gebaseerd zijn op Nederlands perspectief. Dat wat vanuit Nederlandse denkkaders logisch is, wordt toegepast op personen die gevlucht zijn vanuit een onveilige situatie, die in dat land, maar ook onderweg soms ernstig zijn beschadigd.

Zo vertelt een ongedocumenteerde die getraumatiseerd zijn land heeft verlaten, dat hij geen vertrouwen heeft in de overheid. Toen hij aankwam in Nederland en geconfronteerd werd met een opvangplek waar ook mannen in uniform rondliepen, werd hij ‘vanbinnen helemaal koud’. Hij vertelde niets meer, en het kon hem ook niet meer schelen toen, met alle gevolgen van dien voor het verloop van zijn procedure. Als iemand met een LHBTI-achtergrond nooit gewend is om openlijk zijn gevoelens te delen, en hier nog moeite mee heeft om dit voor een officiële instantie wel te verwoorden, kan dit een negatief gevolg hebben voor zijn procedure, en kan zijn geloofwaardigheid hierdoor in twijfel worden getrokken door de IND. Een man, die nu na jaren ongedocumenteerd in Nederland te zijn geweest zijn verblijfsvergunning heeft gekregen op grond van zijn homoseksualiteit, vertelt dat hij bij zijn eerste verhoren niet over zijn gevoelens kon praten. ‘Ik had geen idee hoe ik dat moest doen, ik had dat nooit gedaan’. Hij begreep destijds niet wat de IND wilde horen, hoe hij kon vertellen wat hij had meegemaakt. Daarnaast had hij zijn traumatische vluchtervaring diep weggestopt. Hij werd bij zijn eerste aanvraag afgewezen door de IND.

3.2 Bewijslast problemen De IND maakt gebruik van algemene informatie uit objectieve bronnen over het land van herkomst, Hierbij kan worden gedacht aan ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken en rapporten van internationale organisaties. Bij de beoordeling van een asielaanvraag worden alle documenten en verklaringen betrokken bij datgene wat bekend is over de situatie van het land van herkomst. De bewijslast in een procedure ligt volledig bij de aanvrager zelf: in procedures van aanvragen voor oudere ongedocumenteerden blijkt dat het onmogelijk is te voldoen aan de bewijslast om aan te tonen dat iemand hier al 30 jaar is. Alle beschikbare getuigenverklaringen, bankgegevens, tickets van het ov, verklaringen van artsen en verklaringen van instanties die mensen kennen, blijken onvoldoende te zijn als bewijs voor de IND.

37

Amnesty International concludeert in een recent onderzoek dat de IND bij het aantonen van zijn of haar identiteit de asielzoeker te vaak het ‘nadeel van de twijfel’ geeft. Als de aanvrager niet over de juiste documenten beschikt en het niet lukt om op een andere manier de nationaliteit of identiteit volgens de IND voldoende aan te tonen, dan wijst de IND het verzoek af zonder inhoudelijke beoordeling van de risico’s bij terugkeer. Volgens Amnesty zouden belangrijke documenten en medische rapporten, waarin wordt beschreven dat er sprake is van ernstige martelingen, niet inhoudelijk worden beoordeeld als de nationaliteit of identiteit ongeloofwaardig wordt geacht42. Daarnaast blijkt het in de praktijk vrijwel onmogelijk om aan de ‘buiten schuld’ regeling te voldoen. Dit laatste kan ook gelden voor staatlozen die door het ontbreken van identiteitsdocumenten in een cirkel zitten waar ze niet meer uitkomen. Zo is het beroep op de buitenschuldregeling voor een jongeman van 21 niet geslaagd. Dit geldt voor een jongen die op 10-jarige leeftijd uit de woning van zijn vader is gevlucht en tot aan zijn twintigste levensjaar verzorgd is door de staat. Bij de beoordeling van de buitenschuldregeling woog zwaar dat hij 11 jaar geleden informatie zou hebben achtergehouden over zijn achtergrond.

Bij een nieuwe aanvraag wordt door DT&V aangegeven dat het standpunt sinds 2009 niet is veranderd en dat hij meer zou moeten aantonen waaruit blijkt wie zegt dat hij is. Sindsdien leidt hij een uitzichtloos bestaan waarin hij nergens wordt erkend als staatsburger. Ook spelen bewijslastproblemen bij de groep Eritrese jongeren. Tussen 2014 en medio 2017 hebben veel Eritreeërs asiel aangevraagd in Nederland. De meesten van hen kregen destijds een verblijfsvergunning op basis van de situatie in het land van herkomst. Sinds een aantal jaar worden Eritrese jongeren vaker afgewezen vanwege vragen over hun identiteit. Doordat bij aankomst in Europa soms een andere geboortedatum is geregistreerd, wordt men hierop uiteindelijk afgewezen. De IND gelooft hen op nationaliteit en op herkomst, maar niet op identiteit, en documenten die men heeft worden als onvoldoende bewijs aangemerkt. Advocaten zien dat dit duidelijk anders is dan een paar jaar geleden en maken zich zorgen over de mogelijk groeiende groep jongeren die hierdoor uitgeprocedeerd raakt en op straat belandt. Er zijn bij professionals ook zorgen over de toepassing van artikel 1F van het vluchtelingenverdrag, waarbij vluchtelingen worden uitgesloten van de procedure als er een verdenking is van oorlogsmisdrijven. Groepen die buiten alle regelingen vallen Daarnaast zijn er groepen die buiten alle bestaande regelingen vallen.

Zeker nu de discretionaire bevoegdheid is afgeschaft43, is er voor specifieke schrijnende situaties en bijvoorbeeld voor oudere ongedocumenteerden vaak geen enkele mogelijkheid tot legalisering. Hulpverleners geven aan dat zij zich hier ernstig zorgen over maken.

42

Amnesty International, IND zet mensenlevens op het spel door te hoge eisen aan bewijslast asielzoeker te stellen, 2020

43

Afschaffing van de algemene discretionaire bevoegdheid, adviescommissie voor vreemdelingenzaken, juli 2019

38

3.3 Deskundigheid IND

3.3.1 Landeninformatie De IND en de aanvrager dragen een gedeelde bewijslast ten aanzien van de vraag of het land van herkomst als veilig kan worden aangemerkt. De IND onderzoekt of het land van herkomst als veilig kan worden aangemerkt en de ongedocumenteerde dient aan te tonen dat het land van herkomst niet veilig is voor hem. Nederland beschikt over een lijst met veilige landen van herkomst.44 Volgens professionals is de door IND gebruikte landeninformatie echter niet altijd accuraat, terwijl hier wel beslissingen op worden gebaseerd. Uit onderzoek van de ACVZ komt naar voren dat “een zorgvuldigere en consistentere manier van verzamelen, gebruiken en weergeven van bronnen van landeninformatie de kwaliteit van de besluitvorming in het asielproces zal verbeteren, waarmee beter dan nu zal worden voldaan aan het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van fair play”45.

3.3.2 Medische situatie en advies De IND start, indien daar aanleiding voor is, een medisch onderzoek. Het onderzoek kan als instrument worden ingezet om een bijdrage te leveren aan de geloofwaardigheidsbeoordeling. Het Bureau Medische Advisering (BMA) adviseert over medische aspecten die verband houden met het nemen van een besluit op grond van de Vreemdelingenwet 2000. Door professionals wordt aangegeven dat de door de IND gebruikte medische experts niet onafhankelijk zijn. Het medisch oordeel roept volgens professionals vragen op. Een advocaat geeft aan dat in veel gevallen het medisch advies wat door de door de IND ingeschakelde expert wordt afgegeven, tekortdoet aan de medische situatie van de cliënt. Wanneer het de advocaat lukt om bij een bepaalde cliënt een andere en onafhankelijke medische expert in te schakelen, blijkt dat hier een heel ander advies uitkomt dan het oorspronkelijke advies van de door de IND ingezette medische expert. Dit nieuwe advies leidt uiteindelijk wel tot een medische verblijfsvergunning voor de cliënt, op basis van zijn medische kwetsbaarheid.

Daarnaast wordt bij de beoordeling van de beschikbare medische zorg in het land van herkomst, volgens professionals nog steeds voornamelijk gekeken naar de algemene beschikbaarheid van een behandeling, maar niet voldoende naar de feitelijke toegankelijkheid, kwaliteit en de mogelijkheid om de medische zorg over te dragen. Daarmee zou de bewijslast onevenredig zijn voor de ongedocumenteerde als deze theoretische beschikbaar is maar in de praktijk moeilijk realiseerbaar.

44 Rijksoverheid, lijst van veilige landen van herkomst, www.rijksoverheid.nl 45 Adviescommissie voor Vreemdelingzaken, Weten en wegen, advies over het gebruik van landeninformatie in de

asielprocedure. 2020, www.adviescommissievoorvreemdelingenzaken.nl

39

3.4 Immigratie en vergelijking met andere landen In het algemeen wordt geconstateerd dat terugkeer van ongedocumenteerden naar het land van herkomst vaak niet gerealiseerd kan worden “omdat de bereidheid daartoe van de uitgeprocedeerde dan wel het land van herkomst ontbreekt. 46” De ongedocumenteerde kan hulp van de overheid krijgen en een vertrekpremie. Degene die niet meewerkt wordt in principe overgeplaatst naar een uitzetcentrum en op het vliegtuig gezet. In de praktijk wacht een deel van de afgewezenen dit proces niet af en is voor officiële instanties dan ‘met onbekende bestemming’ vertrokken (MOB). Daarnaast is er een groep die helemaal geen asielaanvraag doet en via andere kanalen naar Nederland komt. Omdat de ongedocumenteerden hier niet mogen zijn, maar wel moeten overleven, biedt de informele economie soelaas. Als het gaat over immigratie zit Nederland, volgens experts, in vergelijking met andere Europese landen ‘in een kramp’. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar wanneer wordt gekeken naar bepaalde initiatieven in Genève, in Spanje en Portugal en het Duldung systeem in Duitsland. Het Duldung systeem In Duitsland bestaat het Duldung systeem, waarbij een deelstaat zelf kan besluiten om iemand recht te geven om daar te verblijven. Dit geldt specifiek voor uitgeprocedeerde asielzoekers die niet uitzetbaar zouden zijn.

“De achterliggende gedachte achter Duldung is dat, naarmate een uitgeprocedeerde asielzoeker langer in Duitsland verblijft – in afwachting van zijn of haar terugkeer - de afstand tot de maatschappij groter wordt, als diegene geen mogelijkheden krijgt om te integreren. Met behulp van Duldung kunnen Geduldeten – in afwachting van de eventuele terugkeer naar het land van herkomst – actief zijn en werken aan hun integratie. Zij hebben toegang tot onderwijs en de arbeidsmarkt en hebben daarmee de mogelijkheid zichzelf verder te ontwikkelen en in hun eigen levensonderhoud te voorzien. Daarnaast is de Duitse overheid in staat om – op basis van de Geduldeten die zij in beeld hebben – inzage te hebben in wie de uitgeprocedeerde asielzoekers zijn en waar zij verblijven. Geduldeten verblijven ten slotte legaal in Duitsland.”47 Duitsland kiest voor dit systeem omdat op deze manier zoveel mogelijk mensen op de radar blijven, maar ook vanwege humanitaire redenen. Daarnaast concludeert men dat het huidige Duitse systeem ook meer afgestemd lijkt te zijn op vraag en aanbod van arbeidsmigranten en het probleem van tekortberoepen.48 Dit is bijvoorbeeld ook te zien in de West Balkan regeling.

46 J.P.H. Donner en M. den Heijer. Terechte zorg, verkeerd aanknopingspunt, april 2020, p.29 47

Kennisplatform Integratie & Samenleving, Duldung: nadere verkenning van maatschappelijke participatie van

uitgeprocedeerde asielzoekers in Duitsland, maart 2019 48 ACVZ, Legale kanalen arbeidsmigranten, 2019, p.5

40

West Balkan regeling Duitsland kent sinds 2015 de West Balkan regeling49. In 2015 kwamen veel mensen uit de Balkan die in eerste instantie asiel zouden aanvragen voor verblijf in Duitsland. Deze aanvragen legden een druk op het asielsysteem, en zouden niet toegewezen worden omdat men uit een veilig land kwam. Duitsland heeft ervoor gekozen om deze ‘vluchtelingen’ die konden werken de mogelijkheid te geven om te werken, zonder de eerder geldende criteria van arbeidsmarkt toets etc. Dit heeft het asielkanaal ontlast. Uit recente evaluatie is gebleken dat de regeling veel positieve effecten heeft en dat met name werkgevers ook blij zijn met de mogelijkheid deze mensen in dienst te nemen. DACA of Dreamers In de VS is het op grond van het migrantenprogramma Deffered Action for Childhood Arrivals (hierna: DACA50) mogelijk dat jongeren een tijdelijke vergunning krijgen en die zij iedere twee jaar moeten vernieuwen. Hoewel het geen route is naar burgerschap, biedt het wel de mogelijkheid om een werkvergunning te krijgen, je rijbewijs te halen, te studeren en beschermd te worden tegen deportatie. Ook is er in California de mogelijkheid buiten het DACA-programma om als jongere op grond van de staatswetten studiefinanciering en studiebeurzen aan te vragen.

Om de positie van de minderjarigen in Nederland te verbeteren adviseerde de ACVZ in 2012 om in de Vreemdelingenwet 2000 op te nemen dat de Koppelingswet niet van toepassing is op zowel alleenstaande minderjarigen als minderjarigen die deel uitmaken van een gezin zonder enige verplichtingen naar de overige volwassen gezinsleden51. Andere voorbeelden en experimenten Ook zijn er in het verleden andere experimenten geweest, zoals de New York City ID Card (IDNYC). Deze speciale kaart biedt de mogelijkheid om een bankrekening te openen. Een praktisch probleem waar alle ongedocumenteerden thans tegenaan lopen. In de huidige samenleving waarin alles veel meer via pinbetalingen gaat, wordt deze groep steeds meer uitgesloten. Amsterdam leek door de IDNYC geïnspireerd te zijn. In 2019 is een initiatiefvoorstel ingediend voor een stadspas voor alle Amsterdammers, ongeacht de verblijfstatus. De vraag was of de Amsterdamse Stadspas, die minima en ouderen korting biedt op voorzieningen, beschikbaar kan worden gesteld aan alle Amsterdammers. Ook was de vraag of de functies van deze pas kon worden uitgebreid naar identificatiekaart met pasfoto en registratienummer om betere toegang tot zorg en veiligheid te bieden. Maar ook praktische voordelen zoals het elektronisch betalen. Dit voorstel is uiteindelijk niet verder uitgewerkt.52

49 J. Bither and A. Ziebarth, Creating legal pathways to reduce irregular migration? What we can learn from Germany’s

“Western Balkan Regulation” migration. Strategy group on International cooperation and development, oktober 2018 50 America’s voice, Immigration 101: What is a Dreamer? juni 2020 www.americasvoice.org 51 ACVZ, beleidsadvies: recht op menswaardig bestaan, maart 2012, p. 52 52 M. Bot, Een stadspaspoort voor iedereen, ongeacht verblijfsstatus?, 10-02-2020 NJB 2020/355