Rapport haalbaarheidsstudie forensenbelasting.pdf

Haalbaarheidsstudie forensenbelasting In opdracht van de dienst Belastingen, gemeente Amsterdam

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave Beschouwing AEF

1. Aanleiding en onderzoeksaanpak

2

Terminologie pagina 3

pagina 4

2. Forensenbelasting

pagina 8

3. Proces van heffing

Pagina 15

4. Haalbaarheid

Pagina 25

5. Antwoord op onderzoeksvragen

Pagina 32

Bijlagen

pagina 35

1

Colofon

Met het oog op de leesbaarheid gebruiken we in dit rapport de volgorde terminologie.

Datum

▹ ‘Tweede woningen’: gemeubileerde gebouwen met een woonbestemming die natuurlijke personen die elders hun hoofdverblijf hebben, ten minste 90 dagen per jaar ter beschikking staan.1 Deze tweede woningen zijn in het Amsterdamse coalitieakkoord ‘pied-à-terres’ genoemd.

Versie

▹ ‘Gemeubileerd’: geschikt om enigszins duurzaam te dienen voor menselijke bewoning. Het criterium hiervoor is de aanwezigheid van voorzieningen zoals sanitair; niet van meubels zoals tafels of stoelen.

Koen Bron Michiel Ehrismann Tim Snoeken

▹ ‘Uitvoerbaar’: de vraag of er een heffingssystematiek kan worden ontwikkeld, die effectieve en efficiënte uitvoering, controle en handhaving mogelijk maakt.

AG362/Rapport

We gebruiken de term ‘tweede woningen’ ook voor personen die meer dan twee woningen bezitten. Elke woning behalve hun hoofdverblijf, geldt dan als ‘tweede’ woning.

30 juni 2023 Rapport Opdrachtgever Directeur Belastingen, Gemeente Amsterdam Contact

Referentie

(k.bron@aef.nl) (m.ehrismann@aef.nl) (t.snoeken@aef.nl)

Beschouwing

Beschouwing AEF

Gemeente Amsterdam onderzoekt de uitvoerbaarheid van forensenbelasting AEF is gevraagd om te onderzoeken of een robuuste heffingssystematiek kan worden ontwikkeld, die effectieve en efficiënte uitvoering, controle en handhaving mogelijk maakt. Uit ons onderzoek blijkt dat, hoewel het technisch en juridisch mogelijk is om een forensenbelasting in te voeren, er veel vraagstukken achter vandaan komen. Forensenbelasting is een kleine belasting met relatief hoge perceptiekosten

3

Aansluiting op een ontheffingsplicht zou de best uitvoerbare optie zijn Directie Wonen werkt momenteel een voorstel uit voor de invoering van een ontheffingsplicht voor tweede woningen. Als die zou worden ingevoerd, zou er objectiever bekend zijn welke woningen in Amsterdam als tweede woning in gebruik zijn. De eigenaren van deze woningen kunnen dan in principe worden aangeslagen. Het heffen van forensenbelasting zou dan relatief goed uitvoerbaar zijn.

De Gemeentewet geeft Amsterdam de mogelijkheid forensenbelasting te heffen. Veel (kleinere) gemeenten doen dat nu ook. Het innen van forensenbelasting komt tegemoet aan de wens om eigenaren van tweede woningen mee te laten betalen. Forensenbelasting is echter een hele kleine inkomstenbron op de totale inkomsten (waarschijnlijk >0,1%). De perceptiekosten zijn in de eerste jaren relatief hoog.

Als er niet wordt aangesloten op de ontheffingsplicht, dan kent de heffing een aantal aandachtspunten. Een groot knelpunt is dat de gemeente geen objectieve gegevens heeft over welke woningen ‘gemeubileerd’ zijn. Controle daarop zou alleen met fysieke bezoeken kunnen werken.

De uitvoering is niet onmogelijk maar kan in de praktijk wel complex blijken Uit ons onderzoek blijkt dat forensenbelasting in Amsterdam in principe uitvoerbaar is, maar ook vraagstukken kent. Andere gemeenten heffen al forensenbelasting. Hoewel dat bijna altijd kleine gemeenten zijn, is hun werkproces in veel opzichten ook werkbaar voor Amsterdam. Zo heeft Amsterdam hetzelfde IV-systeem.

Er is weinig draagvlak voor de forensenbelasting onder de doelgroep. Over deze belasting wordt veel geprocedeerd. Introductie in Amsterdam zou in de eerste jaren vrijwel zeker tot een veelheid aan bezwaren leiden. Capaciteit om die bezwaren af te handelen is vrij schaars. Forensenbelasting kent ook ontwijkingsmogelijkheden naast de wettelijke vrijstellingen.

Echter, kleine gemeenten kunnen werken vanuit een (volledige) lijst met alle recreatiewoningen in hun gemeente. In Amsterdam bestaan er tal van andere typen tweede woningen, en die zijn moeilijker te identificeren. Het is niet altijd eenvoudig om goed hard te maken of iemand belastingplichtig is.

Mocht de introductie van de forensenbelasting worden overwogen, adviseren we om eerst een proof of concept uit te voeren. Daarnaast is het duidelijk dat de invoering van de forensenbelasting op zijn vroegst in 2025 kan. Dit geldt voor alle routes en varianten.

Vanwege beperkt draagvlak zijn er aanvankelijk veel bezwaren te verwachten

1. Aanleiding en onderzoeksaanpak 4

1. Aanleiding en onderzoeksaanpak

Aanleiding en onderzoekopdracht

Forensenbelasting is belasting op tweede woningen De Gemeentewet biedt gemeenten in Nederland de mogelijkheid om forensenbelasting te heffen. Deze belasting kan geheven worden bij natuurlijke personen die een gemeubileerde woning meer dan 90 dagen voor zichzelf beschikbaar houden maar daar geen hoofdverblijf hebben. Hoewel de term ‘forensen’ anders suggereert, heeft forensenbelasting niet te maken met mensen die dagelijks heen en weer reizen naar de plaats waar zij werken. Lang niet alle gemeenten in Nederland heffen forensenbelasting. De belasting wordt voornamelijk geheven in gemeenten met vakantieparken. Eigenaren of gebruikers van vakantiewoningen maken gebruik van gemeentelijke voorzieningen. Maar aangezien ze in een andere gemeente ingeschreven staan, ontvangt de gemeente minder inkomsten onder andere uit het Gemeentefonds voor deze groep mensen. De gemeente Amsterdam overweegt forensenbelasting in te voeren De gemeente Amsterdam heft de belasting niet, maar overweegt invoering. In het Amsterdamse coalitieakkoord 2022-2026 is onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheden om forensenbelasting in te voeren. Amsterdamse Coalitieakkoord 2022 – 2026 | H5 Financiën: Verhogingen “We vinden het logisch dat mensen die een pied-à-terre in Amsterdam bezitten, een financiële bijdrage leveren in ruil voor de geboden voorzieningen in de stad.

Daartoe onderzoeken we of de invoering van forensenbelasting opportuun is.” 5

De directeur Belastingen van de gemeente Amsterdam heeft AEF gevraagd om dit onderzoek uit te voeren. We beantwoorden één hoofdvraag en vier deelvragen De onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt: Kan een robuuste heffingssystematiek worden ontwikkeld, die effectieve en efficiënte uitvoering, controle en handhaving mogelijk maakt?

In dat kader worden vier deelvragen beantwoord: 1. Welke rollen en taken hebben verschillende partners in de keten en hoe kan worden geborgd dat zij in staat zijn om hun deel in dat proces effectief uit te voeren? 2. Kan de heffingssystematiek technisch worden verankerd in de IV van Belastingen, en zo ja, wat is dan een reëel tijdpad gelet op de doorlooptijden bij de leverancier? 3. Is het mogelijk om de heffing op doelmatige wijze uit te voeren (voldoende substantie in de heffing tegen aanvaardbare uitvoeringslasten)? 4. In hoeverre wordt het mogelijk geacht om bij de heffing wederzijds vertrouwen als uitgangspunt te hanteren (moreel appèl op eigenaren van 2e woningen)? Het onderzoek is de basis voor een advies aan het gemeentebestuur over de vraag of invoering mogelijk is tegen aanvaardbare uitvoeringskosten en –risico’s.

1. Aanleiding en onderzoeksaanpak

Onderzoeksaanpak

We hebben het onderzoek gedaan aan de hand van een haalbaarheidsstudie We onderzochten of het haalbaar en opportuun is om forensenbelasting te heffen in Amsterdam en hoe deze dan wordt geheven. We onderzochten, onder andere, hoe de belasting in de praktijk kan worden ingericht, welke ketenpartners (zowel binnen als buiten Belastingen) op welke manier betrokken zijn en hoe deze processen verankerd kunnen worden in de IV en op welke termijn. Onze aanpak bestond uit een viertal fases Het onderzoek hebben we in vier stappen uitgevoerd. Die staan hieronder schematisch weergegeven.

wat het betekent voor eventueel belastingplichtigen. We hebben gebruik gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden In het identificeren en in het testen van de uitvoerbaarheid hebben we gesprekken gevoerd. Om te kunnen beoordelen wat de invoering en uitvoering vraagt van de dienst Belastingen hebben we gesprekken gevoerd met de betreffende medewerkers. Daarnaast hebben we in een werksessie samen met de Teamleider Heffing, een Senior Business- en Informatieanalist, en een procescoördinator van alle stappen en activiteiten de bijbehorende tijd en kosten op een rijtje gezet. Het is een indicatie; de kosten kunnen afwijken van onze berekening. Zie Bijlage 1 voor de volledige lijst met gesprekspartners. Verder hebben we ook documentatie bestudeerd zoals verordeningen van andere gemeenten. Bijlage 2 bevat volledige lijst met documenten. In Bijlage 5 staat de berekening van de verwachte kosten.

In de eerste twee fases hebben we aan de hand van een documentenstudie en interviews scenario’s geïdentificeerd over hoe de heffingssystematiek van de forensenbelasting ingericht kan worden. Vervolgens hebben we de scenario’s verder onderzocht en de uitvoerbaarheid getest. We hebben hierbij gekeken naar de uitvoering, kosten-baten en

6

1. Aanleiding en onderzoeksaanpak

Onderzoekskader

We kijken naar de uitvoerbaarheid vanuit de ‘PIOFACH’ aspecten In dit onderzoek spreken we kortweg van ‘uitvoerbaarheid’ als we nagaan of er een heffingssystematiek kan worden ontwikkeld, die effectieve en efficiënte uitvoering, controle en handhaving mogelijk maakt. Dit begrip van ‘uitvoerbaarheid’ benaderen we vanuit de ‘PIOFACH’ elementen: personeel, ICT/IV, de organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting. Samen zien we dit als uitputtende opsomming van mogelijke aandachtspunten rond de uitvoerbaarheid: als de heffingssystematiek in enig opzicht niet effectieve of efficiënte controle en handhaving mogelijk maakt, dan vindt dat altijd zijn oorsprong in één of meer PIOFACH-elementen1.

Op elk van de elementen schetsen we ook wat juridisch mogelijk lijkt2, maar gedetailleerde, doorslaggevende juridische analyse is buiten scope van dit onderzoek. Wat juridisch mogelijk lijkt, schetsen we op basis van hoe andere gemeenten de heffingssystematiek hebben ingericht; niet op basis van uitputtend jurisprudentieonderzoek. We bezien ook de context van de doelgroep en de beleidsdoelstellingen De vraagstukken rond uitvoerbaarheid presenteren we in de context van het perspectief van de doelgroep (‘klantvriendelijkheid’) en de bijdrage aan de beleidsdoelstellingen. Gezien de hoofdvraag ligt de focus echter op de uitvoerbaarheid.

Uitvoerbaarheid (mogelijkheid om het proces effectief en efficiënt uit te voeren)

7

Personeel

ICT / IV

Organisatie

▹Kwantitatief (aantallen fte)

▹Technische mogelijkheden

▹Organisatiestructuur

▹Kwalitatief (competenties)

▹Benodigd maatwerk

▹Evt. juridische punten

Financiën

Administratie

Communicatie

▹Structurele kosten

▹Benodigde informatie

▹Interne communicatie

▹Gebouwen

▹Inrichting werkprocessen

▹Incidentele kosten

▹Beschikbaarheid informatie

▹Externe communicatie

▹Faciliteiten op werkplek

▹Implementatietraject

▹Stuurbaarheid

▹Relatie tot opbrengsten

▹Archivering

▹Evt. juridische punten

▹Evt. juridische punten

▹Evt. juridische punten

▹Evt. juridische punten

1

Bijvoorbeeld: Als controle niet mogelijk is door gebrek aan informatie, dan valt dat onder ‘administratie’. Als een proces veel handmatig werk en dus personele capaciteit vergt, dan valt dat onder ‘personeel’.

2

Bijvoorbeeld: rond inzet van ICT/IV en rond administratie spelen privacyvraagstukken. Rond de inrichting van werkprocessen (organisatie) speelt belastingwetgeving.

▹Evt. juridische punten

Huisvesting

2. Forensenbelasting 8

2. Forensenbelasting

Juridisch kader forensenbelasting

De Gemeentewet geeft gemeenten de mogelijkheid forensenbelasting te heffen Artikel 223 van de Gemeentewet biedt gemeenten de mogelijkheid forensenbelasting te heffen. Gemeenten kunnen zelf kiezen of ze van deze mogelijkheid gebruik maken. Als ze dat doen, moet de gemeenteraad hier een belastingverordening voor vaststellen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten biedt modelverordeningen aan waar gemeenten hun verordening op kunnen baseren. In de Gemeentewet staat een drietal verplichte vrijstellingen voor de belasting: ▹ Mensen die verblijven in een inrichting tot verpleging of verzorging ▹ Mensen die op last van de overheid in een verblijf overnachten ▹ Mensen die voor de uitoefening van een functie in een algemeen vertegenwoordigend orgaan tijdelijk ergens anders wonen Het staat gemeenten vrij om extra vrijstellingen op te nemen. De belasting kent drie belastbare feiten Het artikel uit de gemeentewet schetst kaders voor forensenbelasting. Het gaat om natuurlijke personen die… 1. … zonder in de gemeente hoofdverblijf te hebben… 2. … een gemeubileerde woning… 3. … meer dan 90 dagen beschikbaar houden.

9

Ad 1: Een hoofdverblijf is niet altijd waar iemand staat ingeschreven Alleen personen die niet in de betreffende gemeente hun hoofdverblijf hebben, zijn potentieel belastingplichtigen. In de Basisregistratie Personen (BRP) kan nagegaan worden in welke gemeente iemand ingeschreven is. De Gemeentewet schrijft voor dat hoofdverblijf naar omstandigheden beoordeeld wordt. De centrale vraag is waar het persoonlijke leven zich hoofdzakelijk afspeelt. Wel ingeschreven zijn in de BRP kan een omstandigheid zijn, maar is niet leidend.

Ad 2: Een ‘gemeubileerde’ woning hoeft geen tafels of stoelen te bevatten Onder een gemeubileerde woning wordt verstaan een woning die geschikt en bestemd is om enigszins duurzaam te dienen voor menselijke bewoning. Hiervoor tellen aanwezige voorzieningen: sanitaire voorzieningen, kookgelegenheid, slaapgelegenheid en riolering. Het hoeft niet per se een woning te zijn; stacaravans, chalets en woonboten kunnen, in dit geval, ook als gemeubileerde woning tellen. Ad 3: Beschikbaar houden ‘Beschikbaar houden’ houdt in dat de woning beschikbaar is voor de eigenaar om er te verblijven. Daarvan is geen sprake als een woning te koop of te huur staat, of wordt verhuurd. Ook onderhouds- en schoonmaakdagen tellen niet mee. Een woning telt wel als ‘beschikbaar’ als de persoon er kan verblijven maar ervoor kiest dat niet te doen. Zodra blijkt dat bij een woning de 90 dagen zijn volgemaakt, kan de aanslag opgelegd worden. Hiervoor hoeft niet gewacht worden tot het einde van het kalenderjaar.

2. Forensenbelasting

Beleidsmotieven forensenbelasting

Gemeenten kunnen verschillende motieven hebben om forensenbelasting te heffen. In grote lijnen zien we drie mogelijke motieven. 1. Forensenbelasting als compensatie voor gemiste inkomsten Mensen met een tweede woning in een andere gemeente gebruiken de voorzieningen in die gemeente maar dragen minder bij aan de bekostiging daarvan. Ten eerste ontvangen gemeenten minder middelen uit het Gemeentefonds. Een (beperkt) deel wordt verdeeld op basis van het aantal inwoners. Iemand die niet ingeschreven is in de gemeente, telt niet als inwoner. Ten tweede betalen eigenaren van tweede woningen vaak geen afvalstoffenheffing. Die heffing geldt voor ‘ingezetenen’. Mensen met tweede woningen staan vaak geregistreerd als eigenaar, maar niet als gebruiker van een woning. De onderstaande tabel vat de gemiste inkomsten samen voor een eenpersoonshuishouden. De afvalstoffenheffing voor een woning waar meer dan 1 persoon staat ingeschreven is € 459,-. Gemiste inkomsten gemeente Amsterdam voor één persoon in een tweede woning Gemeentefonds1

€ 481,37

Afvalstoffenheffing2

€ 344,00

Totaal

€ 825,37

1

10

2 3 4

€ 374,61 per inwoner; uitkeringsfactor is 1,285. Dit is het minimale bedrag; voor jongeren of migranten krijgt de gemeente een hoger bedrag . Link Gemeente Amsterdam (2023) – Afvalstoffenheffing. Link Zie Bijlage 3 voor een overzicht van alle lokale belastingen en heffingen op woningen in Amsterdam. Gemeente Maastricht (2023) – Begroting 2023. Link

Deze en andere gemiste inkomsten3 kunnen aanleiding geven om forensenbelasting te heffen, om zo de bijdrage aan de gemeentelijke voorzieningen eerlijker te verdelen. 2. Forensenbelasting als prikkel tegen tweede woningbezit Een ander motief om forensenbelasting te heffen, kan een beleidsdoel zijn om het bezit van tweede woningen terug te dringen in de gemeente. Het kan zijn dat door de forensenbelasting een drempel wordt opgeworpen om een tweede woning in Amsterdam aan te houden. We zijn overigens niet bekend met onderzoek dat de mate van dit effect weergeeft. 3. Forensenbelasting als extra inkomstenbron Forensenbelasting simpelweg dienen als extra bron van inkomsten voor een gemeente. Er is geen jurisprudentie die een gemeente verbiedt om forensenbelasting te heffen los van de andere twee beleidsdoelen. Het financieel effect hiervan zal echter beperkt zijn. Zo vormt forensenbelasting 0,3% van de belastinginkomsten en 0,1% van de totale inkomsten van de gemeente Maastricht.4

2. Forensenbelasting

Forensenbelasting in Nederland Vooral kleinere gemeenten heffen forensenbelasting In 2023 heffen 138 van de 342 gemeenten forensenbelasting (zie Bijlage 6 voor een overzicht van alle gemeenten). In elke provincie zijn er gemeenten die deze belasting heffen. Dit zijn voornamelijk kleinere, vaak toeristische gemeenten. De gemeenten die de belasting heffen zijn vaak gekenmerkt door een hoog aandeel vakantiewoningen in hun woningvoorraad.

Forensenbelasting in alle Nederlandse gemeenten

Forensenbelasting in G4en G40-gemeenten

138 / 342 gemeenten (40,3%) heffen forensenbelasting

2 / 45 gemeenten (4,4%) heffen forensenbelasting

In grotere steden is forensenbelasting erg zeldzaam Er is geen enkele G4-gemeente en er zijn slechts twee G40-gemeenten die forensenbelasting heffen: Ede en Maastricht. Maastricht is de grootste gemeente die de forensenbelasting heft met 121.000 inwoners. Uitzondering: Maastricht heeft forensenbelasting in 2021 ingevoerd Om structureel inkomsten te verhogen, heeft de gemeenteraad van Maastricht besloten om vanaf 2021 forensenbelasting te heffen. De gemeente lijkt geen blokkerende obstakels te zijn tegen gekomen bleek uit de gesprekken. Bovendien waren de gerealiseerde opbrengsten in het eerste jaar na invoering 5,6% hoger dan begroot.1 Den Haag besloot in 2005 de belasting niet in te voeren In 2005 heeft de gemeente Den Haag het al dan niet invoeren van de forensenbelasting verkend. De verkenning concludeerde dat de opbrengsten niet substantieel zouden zijn. En de perceptiekosten relatief hoog zouden zijn. Daarom is besloten om de belasting niet in te voeren (zie pagina 14 voor toelichting). 11

1

Gemeente Maastricht (2022) Gemeenterekening 2021. Link. p. 160

2. Forensenbelasting

Heffingsgrondslag en -hoogte De Gemeentewet schrijft geen grondslag voor die gemeenten moeten hanteren. Gemeenten hebben daarmee een ruime beoordelingsvrijheid bij het bepalen van grondslag en tarief. In het diagram hiernaast is aangegeven welke grondslagen de gemeenten gebruiken. In totaal gebruikt ruim twee derde van de gemeenten met forensen-belasting de WOZ-waarde om het tarief te bepalen (percentage of gestaffeld). De meest voorkomende grondslag zijn staffels op basis van de WOZ-waarde Het voordeel van een dergelijke grondslag is dat de belastingplichtige direct bij aanschaf van een tweede woning duidelijkheid heeft over de hoogte van diens aanslag. Bij een percentage moet er eerst gerekend worden. Een vast tarief per woning is de eenvoudigste grondslag. Veel gemeenten hanteren een percentage van de WOZ-waarde als heffingsmaatstaf (al dan niet gestaffeld). De tarieven variëren van 0,16% van de WOZ-waarde (laagste tarief) tot 1,7% (hoogste tarief). De meeste gemeenten hanteren daarbij een minimumtarief en/of een maximum tarief voor de aanslag. Er zijn echter ook gemeenten die de hoogte van de aanslag niet begrenzen; grondslag in dat geval is een percentage van de WOZ-waarde.

Bij een grondslag op basis van WOZ-waarde, kan de belastingaanslag hoog zijn Wanneer een percentage van de WOZ-waarde als heffingsmaatstaf wordt gebruikt, is de WOZ-waarde van de betreffende woning logischerwijs bepalend voor de hoogte van de aanslag. In de gemeente Amsterdam zijn de WOZ-waarden relatief hoog.1 Dit betekent dat als Amsterdam voor een grondslag op basis WOZ-waarde zou kiezen, de forensenbelasting hoog kan uitvallen voor de belastingplichtigen. Als rekenvoorbeeld: de gemiddelde WOZ-waarde in Amsterdam is € 582.000 en de gemiddelde WOZgrondslag in Nederland is 0,47%. Dat zou een aanslag opleveren van € 2.735. Dit bedrag is ruim drie keer hoger dan de gemiste inkomsten uit het gemeentefonds (zie pagina 10) en een veelvoud van de gemiddelde OZB-aanslag voor een koopwoning in Amsterdam. 1% 1%

1%

Grondslag forensenbelasting 1% 1%

1%

Staffel - WOZ-waarde WOZ-waarde Vast bedrag per woning

37% 31%

Aantal logiesplaatsen Soort woning

26%

12

1

In 2022 was de gemiddelde WOZ-waarde in Amsterdam € 582.000 voor een koopwoning en € 436.000 voor een verhuurde niet-corporatie woning (bron: CBS Statline 2023, link). Dat is aanzienlijk hoger dan in andere grote steden. Achter deze gemiddelden gaan gevallen schuil met nog veel hogere waarden.

Staffel - Bebouwde oppervlakte Staffel - Vloeroppervlakte

2. Forensenbelasting

Aandachtspunten forensenbelasting Forensenbelasting geldt niet voor rechtspersonen Omdat de forensenbelasting alleen geldt voor natuurlijke personen, kunnen rechtspersonen zoals bedrijven niet worden aangeslagen voor forensenbelasting. Dit kan mogelijkheden geven om forensenbelasting te ontwijken door tweede woningen op naam van een onderneming te zetten. Er zijn wel gevallen bekend waar de rechter een gemeente heeft toegestaan om toch de achterliggende natuurlijke persoon aan te slaan voor forensenbelasting1, maar dat kan waarschijnlijk alleen in specifieke gevallen en brengt extra lasten met zich mee. Er is geen samenloop tussen de toeristenbelasting en de forensenbelasting De gemeente Amsterdam heft toeristenbelasting voor overnachtingen in de gemeente door personen die niet in de gemeente ingeschreven staan. Maar doorgaans vindt er geen betaling plaats voor overnachten in de eigen tweede woning, dus speelt daar geen toeristenbelasting. In het geval dat de tweede woning verhuurd wordt, moet er wel toeristenbelasting betaald worden. Echter mag een woning in de particuliere vakantieverhuur maximaal 30 dagen verhuurd worden. De forensenbelasting geldt pas vanaf meer dan 90 dagen. Dus ook in dit geval is er geen samenloop zijn.

Niet in alle gevallen is de eigenaar ook de belastingplichtige In sommige gevallen wordt een woning verhuurd aan iemand die de woning als tweede woning gebruikt. In dat geval is de huurder belastingplichtig. Dit kan

13

1

Zie bijvoorbeeld uitspraak rechtbank Noord-Nederland (2018). Link

achterhaald worden door een aangifte-/inlichtingenformulier. Iemand kan belastingplichtig zijn voor meerdere woningen tegelijk We gaan er vanuit dat forensenbelasting ook voor meerdere woningen van dezelfde persoon kan spelen. Er is geen duidelijke uitspraak over deze vraag. Het tarief wordt vastgesteld per woning en de gemeente loopt voor elke leegstaande woningen inkomsten mis. Daarom ligt het in de rede dat er per woning wordt geven. En één persoon kan dus meermaals belastingplichtig zijn. Meerdere personen kunnen belastingplichtig zijn voor één woning Sommige woningen die aan de belastbare feiten voldoen hebben meerdere eigenaren. In dit geval zijn alle eigenaren die voldoen aan de belastbare feiten belastingplichtig. Het kan ook zijn dat een woning met twee eigenaren één belastingplichtige kent Er bestaat ook slaapforensenbelasting maar die komt in de praktijk amper voor Er zijn twee typen forensenbelasting: slaap- en woonforensenbelasting. Een gemeente kan slaapforensenbelasting innen wanneer iemand overnacht in de gemeente waar hij of zij werkt, maar niet woont. In de praktijk wordt de slaapforensenbelasting nauwelijks gebruikt. Dit rapport gaat uit van de woonforensenbelasting.

2. Forensenbelasting

Eerder onderzoek Amsterdam en Den Haag

Forensenbelasting in Amsterdam al langer een thema De gemeente Amsterdam heft de belasting niet, net als vrijwel alle andere grote steden. Toch is er al enige tijd discussie over de eventuele invoering van de belasting in de gemeente Amsterdam. In 2018 is er een verkennende notitie opgesteld door Wonen en Belastingen over de forensenbelasting in Amsterdam.

In het coalitieakkoord 2022 – 2026 is een onderzoek naar de invoering van de forensenbelasting aangekondigd. In 2022 schreef de directeur Belastingen in de Staat van de Uitvoering: ”gelet op het krappe woningaanbod in Amsterdam wil het college onderzoeken in hoeverre het invoeren van een forensenbelasting (voor tweede woningen) in Amsterdam opportuun is”.2

In 2018 voerde de gemeente Amsterdam de vermakelijkheidsretributie (VMR) in voor stadsrondritten en gidstours. Bij de uitvoering kwamen onvoorziene obstakels aan het licht: het identificeren van belastingplichtigen en het vaststellen van het belastbare feit bleek in de praktijk erg complex. Dat leidde tot hoge uitvoeringskosten, terwijl de opbrengsten van deze heffingen bescheiden waren. De raad heeft er daarom voor gekozen om de deze kleine heffingen met ingang van 1 januari 2023 te laten vervallen.

Ook Den Haag heeft eerder onderzoek gedaan

Als gevolg daarvan ontstaan er zorgen of zoiets ook bij forensenbelasting zou kunnen gebeuren. In 2020 concludeerde het college, in antwoord op schriftelijke vragen, dat Amsterdam – naar verwachting – een laag aantal tweede woningen (ongeveer 1.500) kent en daarom de doelmatigheid van deze belasting ondergraven wordt.1 In 2022 beantwoordt het College vragen van de Raad op eenzelfde manier. Echter wordt er ook aangeven dat dit nooit goed onderzocht is.

1

14

2 3

Beantwoording schriftelijke vragen (2020). Link Staat van de Uitvoering: Belastingen Amsterdam, p. 8 (2022). Link Notitie forensen belasting, gemeente Den Haag (2005). Link

Den Haag heeft in 2005 de invoering van de forensenbelasting verkend 3. De conclusie was dat de opbrengsten niet substantieel zullen zijn. En de perceptiekosten relatief hoog zullen zijn. De gemeente verwachtte relatief hoge kosten vanwege de specifieke situatie. Den Haag kent in verhouding tot andere Nederlandse toeristengemeenten een gering aantal tweede zomerwoningen. De meeste tweede zomerwoningen worden echter verhuurd door een rechtspersoon. Aangezien alleen natuurlijke personen belastingplichtig kunnen zijn, vallen deze woningen niet onder de forensenbelasting. Den Haag kent daarnaast een aantal tweede woningen die in het bezit zijn van personen die onder de vrijstellingen vallen, in die gevallen kan ook geen heffing plaatsvinden. Het gaat hier om mensen die voor de uitoefening van een functie in een algemeen vertegenwoordigend orgaan tijdelijk ergens anders wonen en mensen die op last van de overheid buiten diens hoofdverblijf verblijven.

3. Proces van heffing 15

3. Proces van heffing

Proces op hoofdlijnen

Er bestaat een soort prototypisch proces voor heffing van forensenbelasting Op basis van interviews en desk research kunnen we schetsen hoe het proces van heffing van forensenbelasting op hoofdlijnen zou verlopen. Daarbij baseren we ons op de Amsterdamse processen voor andere belastingen en de processen van andere gemeenten die forensenbelasting heffen. De figuur hieronder geeft dit proces weer. 1 Er zijn twee varianten, afhankelijk van een mogelijke ontheffingsplicht Directie Wonen is een voorstel aan het uitwerken over een ontheffingsplicht voor tweede woningen. Daarmee zou ontheffing nodig zijn om een tweede woning voor eigen gebruik aan te mogen houden. Ook reeds bestaande tweede woningen zouden deze ontheffing aanvragen. Als deze ontheffingsplicht er zou komen, kan het register

Wonen geeft aan te denken aan invoering per 1 januari 2025. Of invoering van een ontheffingsplicht op een dergelijke termijn haalbaar is, kunnen we niet beoordelen (en valt buiten de scope van dit onderzoek). Ook kan bij het samenwerken met Wonen een hybride model bedacht worden. Bijvoorbeeld een ontheffing wordt alleen verstrekt wanneer iemand de forensenbelasting betaalt. Op de volgende pagina’s beschrijven we het proces in meer detail Ieder van de zes processtappen bestaat uit verschillende activiteiten. Op de volgende pagina’s bespreken we deze in meer detail. Daarbij gaan we ook in op mogelijke varianten op dit prototypische proces waarbij de heffing net anders zou verlopen.

1

2

3

4

5

6

Ontheffing verlenen en register ontsluiten

Aangifteformulier versturen

Antwoorden beoordelen

Aangifte controleren

Aanslag sturen

Invorderingstraject starten

of… Potentiële belastingplichtigen identificeren 16

van ontheffingen gebruikt worden om potentieel belastingplichtigen te identificeren.2

1

Deze schets is bedoeld als illustratie bij de bespreking van de uitvoerbaarheid, niet als volledig procesoverzicht. Zo is de schets sterk versimpeld en voornamelijk gericht op het ideaaltypische proces.

2

Overigens zou een ontheffingsplicht alleen bruikbaar zijn als die stadsbreed geldt. Als de plicht alleen voor bepaalde wijken geldt, kan die vanwege het gelijkheidsbeginsel niet worden gebruikt voor heffing.

3. Proces van heffing

Stappen en activiteiten

Elke stap in het proces kent (deel)activiteiten Hieronder zijn de acties weergegeven die bij de stappen horen. Op de volgende pagina’s gaan we dieper in op de stappen en bijbehorende activiteiten. We sluiten dit hoofdstuk af met een analyse van de implementatie van dit proces.

1 Ontheffing verlenen en register ontsluiten ▹ Ontheffing verlenen1 ▹ Register ontsluiten Of… Potentiële belastingplichtigen identificeren ▹ Ontsluiten gegevens ▹ Identificeren potentieel belastingplichtigen ▹ Exporteren lijst met adresgegevens 17

1

2 Aangifteformulier versturen ▹ Aangifteformulier opstellen ▹ Aangifteformulier versturen ▹ Herinnering sturen bij uitblijven antwoord ▹ Aanmanen bij verder uitblijven antwoord

3 Antwoorden beoordelen ▹ Antwoorden ontvangen ▹ Antwoorden beoordelen ▹ Antwoorden invoeren in Key2-belasting.

Hoe het proces van ontheffing en controle op de ontheffingsplicht er precies uit zou zien, is nog niet bekend (en ook geen deel van dit onderzoek)

4

5

6

Aangifte controleren ▹ Identificeren onaannemelijke antwoorden ▹ Gegevens opvragen en analyseren ▹ Verzoeken om nadere informatie ▹ Eventueel controlebezoek

Aanslag sturen ▹ Alle objecten met een plicht op aanslag zetten ▹ Kohier draaien ▹ Kohier naar nabewerker sturen ▹ Aanslag versturen

Invorderingstraject starten ▹ Afhandelen bezwaar en beroep ▹ Invorderen betalingen (geautomatiseerd) ▹ Versturen betalingsherinneringen ▹ Starten invorderingstraject

3. Proces van heffing

Stap 1 | Ontheffing verlenen en register ontsluiten of Identificatie potentieel belastingplichtigen Bij aansluiting op een ontheffingsplicht kan deze stap eenvoudiger verlopen

een tweede woning huren in plaats van kopen.

Als er aangesloten wordt op een (mogelijk toekomstige) ontheffingsplicht voor tweede woningen, zijn degenen met ontheffing á priori in beeld als belastingplichtig. Nadat de ontheffing is verleend, begint het proces dan als de dienst Belastingen het register van ontheffingshouders ontsluit. Datatriangulatie is dan in principe niet nodig.1

Op basis daarvan kan een lijst worden opgesteld van potentieel belastingplichten die in de volgende stap worden uitgenodigd om een aangifteformulier in te vullen. De lijst is niet perfect en zal ook namen kennen die niet daadwerkelijk belastingplichtig zijn.

Anders is de eerste stap identificatie van potentieel belastingplichten Als er niet wordt aangesloten op de ontheffing, zou het proces anders verlopen. Dan moet éérst worden geïdentificeerd wie de potentieel belastingplichten zijn. De gemeente Amsterdam heeft voorlopig niet á priori een overzicht van potentieel belastingplichtigen. Veel kleinere gemeenten hebben die wel omdat zij in de praktijk alleen forensenbelasting heffen bij eigenaren van vakantiewoningen (die in beeld zijn) en niet bij tweede woningen. In Amsterdam is het aandeel vakantiewoningen echter laag en het aandeel andere tweede woningen hoog, dus is een andere aanpak nodig. Amsterdam zou een dergelijke lijst wel bij benadering kunnen opstellen. Dat kan met ‘datatriangulatie’. Daarbij zou de gemeente in kaart brengen bij welke woningen geen bewoner staat ingeschreven, en de eigenaar niet in ingeschreven staat in Amsterdam maar wel een natuurlijk persoon is. Dit is een indicator dat de bewoners van de woning mogelijk elders hun hoofdverblijf hebben en dat de woning in kwestie dus een tweede woning is. Zij kunnen dus als potentieel belastingplichtig worden identificeerd.2 Er is nog een separate analyse nodig om mensen in beeld te krijgen die 18

1

Er kan een uitzondering ontstaan als het overzicht van belastingplichtigen toch niet compleet blijkt (bijvoorbeeld als de ontheffingsplicht niet effectief wordt gehandhaafd). Belastingplichtigen zouden dan met een beroep op het gelijkheidsbeginsel hun aanslag kunnen aanvechten bij de rechter.

2

Deze potentieel belastingplichtigen zijn niet allemaal daadwerkelijk belastingplichtig. Eigenaren wiens huis te koop staat, zijn dat bijvoorbeeld niet.

Uitvoering van deze stap kan grotendeels geautomatiseerd verlopen Het systeem van dienst Belastingen is geschikt voor het identificeren van Belastingplichtigen op deze wijze. Het beschikt over: ▹ Een lijst met woningen en eigenaren, gekoppeld aan gegevens van het Kadaster ▹ Een lijst met ingeschreven bewoners, gekoppeld aan gegevens vanuit de BRP ▹ Functionaliteiten om de gegevens te analyseren en te exporteren Dat betekent dat het identificeren van potentieel belastingplichtigen grotendeels geautomatiseerd kan verlopen. De handmatige handelingen zijn beperkt; een medewerker van Belastingen vraagt in het systeem de gegevens op en vraagt deze tegenover elkaar te zetten (‘een rapport draaien’). Deze stap zou periodiek moeten worden uitgevoerd. In theorie kan forensenbelasting twee keer per jaar geheven worden over een dezelfde woning, wanneer een woning verkocht wordt en zowel de verkoper als de nieuwe eigenaar beide aan de belastbare feiten voldoen. Het zou dus voor de hand liggen om dat twee keer per jaar te doen: eerst 90 dagen na het begin van het kalenderjaar (omdat een woning 90 dagen ter beschikking moet staan) en later dat jaar nogmaals.

3. Proces van heffing

Stap 2 | Aangifteformulier versturen

In de tweede stap vraagt de gemeente de ontbrekende informatie op In stap 2 verstuurt gemeente Amsterdam een aangifteformulier naar de mensen die in de eerste stap zijn geïdentificeerd als potentieel belastingplichtig. Zij worden gevraagd aangifte te doen. Dat betekent dat zij informatie delen waarover de gemeente nog niet beschikt, maar die wel nodig is om te bepalen of ze daadwerkelijk belastingplichtig zijn. Een aangifteformulier heeft een juridische status. Er zit een wettelijke verplichting tot het (naar waarheid) invullen van een aangifteformulier achter. Wanneer ze niet antwoorden, stuurt de gemeente hen een herinnering en later een aanmaning. Als ze dan nog niet reageren, kan de belastingplicht ambtshalve vastgesteld worden.

Voorbeeld aangifteformulier 1. Heeft u uw hoofdverblijf buiten Amsterdam?

Ja/Nee

2. Is de woning ‘gemeubileerd’? Zo nee, waarom niet?

Ja/Nee

3. Is de woning beschikbaar voor eigen gebruik? Zo nee, waarom? • Woning staat (leeg) te koop • Woning staat te huur • Woning werd verbouwd of schoongemaakt • Anders, namelijk

Ja/Nee

Is uw woning onbeschikbaar voor eigen gebruik? Stuur dan informatie mee die laat zien waarom dit zo is. Bijvoorbeeld een huurovereenkomst of verbouwovereenkomst.

Op korte termijn gaat het naar verwachting om een papieren formulier Tot nu toe werkt Amsterdam met aangifteformulieren op papier. Digitaal versturen kan alleen naar mensen met DigiD of eHerkenning. Eigenaren met een nationaliteit van buiten de EU beschikken daar niet over. Dit moet nog geïmplementeerd worden. Als het niet digitaal verstuurd kan worden, worden papierenbrieven gestuurd. Dit proces is niet anders dan bij andere belastingen. Het systeem van Belastingen kent de eigenaren en heeft ook hun adresgegevens. Het systeem maakt de aangifteformulieren in bulk aan. Het versturen gebeurt door een nabewerker die Belastingen gebruikt voor alle post. De figuur hiernaast geeft als voorbeeld een indicatie van hoe een aangifteformulier er uit zou kunnen zien. 19

Juridische problemen zijn hier niet volledig uitgesloten De gemeente zou in dit formulier vragen om zelf ‘bewijsstukken’ mee te sturen. Zo komt in feite een deel van de bewijslast bij de potentieel belastingplichtige te liggen. Dit kan juridische risico’s geven: een rechter zou wellicht kunnen oordelen dat de datatriangulatie uit stap 1 onvoldoende grond is om deze stukken te vragen (en daarmee de bewijslast om te draaien). We zien dit nu niet tot problemen leiden bij andere gemeenten, maar doorslaggevende juridische analyse is hier buiten scope; wij kunnen de juridische obstakels niet volledig uitsluiten. Aansluiting op een ontheffingsplicht zou de grond voor de gemeente om stukken op te vragen in elk geval versterken.

3. Proces van heffing

Stap 3 | Antwoorden beoordelen

In de derde stap worden de antwoorden beoordeeld De ingevulde aangifteformulieren komen binnen bij de postkamer. Medewerkers in de postkamer scannen de formulieren in en zetten deze door naar medewerkers van dienst Belastingen. De medewerkers lezen het formulier en beoordelen of er sprake van belastingplicht is. Het oordeel moet handmatig in het systeem Key2Belastingen gezet worden. Waarschijnlijk moet alleen het eindoordeel en niet het antwoord op iedere individuele vraag ingevoerd worden.

Automatiseren zou kunnen, maar niet op korte termijn Key2Belastingen is ingericht voor de forensenbelasting. Het is theoretisch mogelijk om de antwoorden op het inlichtingenformulier geautomatiseerd in dit systeem zetten, maar dat kan alleen op lange termijn, zie pagina 27. De dienst Belastingen is hier nog niet toereikend voor uitgerust. Voor eigenaren die over een nationaliteit buiten de EU beschikken kan dit momenteel überhaupt nog niet omdat zij zich niet altijd wettelijk elektronisch kunnen identificeren.

Deze medewerkers hebben een afwegingskader nodig om tot dat oordeel te komen en het belastbare feit vast te stellen. In grote lijnen geeft dat aan: Als iemand één of meer van de vragen van het aangifteformulier op pagina 19 onderbouwd ‘nee’ heeft ingevuld, is er geen belastbaar feit. Als iemand overal ‘ja’ heeft ingevuld, is er wel een belastbaar feit.

Antwoorden komen waarschijnlijk geconcentreerd binnen Zoals beschreven op pagina 18 zal de gemeente tweemaal per jaar potentiële belastingplichtigen identificeren: eerst 90 dagen na de start van het kalenderjaar en later in het jaar nogmaals.1 Zij krijgen nadat ze zijn geïdentificeerd een aangifteformulier. De antwoorden komen waarschijnlijk in de periode daarna vrij geconcentreerd binnen. We verwachten in april-mei het grootste aantal. En een kleinere ronde in oktober-november van nieuwe eigenaren van tweede woningen. Tussendoor druppelen af en toe verlate reacties naar aanleiding van de herinneringen en aanmaningen binnen.

In de praktijk zal dat echter niet altijd zo duidelijk zijn. Er komt een ‘happy flow’ van volledig ingevulde, goed onderbouwde formulieren waarbij de afzender duidelijk wel of duidelijk niet belastingplichtig is. Maar er komen ook gevallen waar formulieren niet volledig of niet goed zijn ingevuld. Dan zal de medewerker de stukken nader moeten bestuderen en indien nodig extra informatie moeten opvragen.

20

1

Mensen die doorlopend een tweede woning hebben, zijn 90 dagen na de start van het kalenderjaar belastingplichtig omdat ze vanaf dat moment de woning 90 dagen tot hun beschikking hadden. Bij woningen waar in het begin van het jaar bijzondere omstandigheden golden (zoals aankoop, verhuur of verbouwing) kan de grens van 90 dagen later in het jaar alsnog worden bereikt.

Bij non-respons heft de gemeente ambtshalve forensenbelasting Als mensen niet reageren op het verzoek om het antwoordformulier in te vullen, ook niet na een herinnering en aanmaning, gaat de gemeente ervanuit dat degene belastingplichtig is. De gemeente kan de forensenbelasting dan ambtshalve heffen.

3. Proces van heffing

Stap 4 | Aangifte controleren

In de vierde stap worden de aangiften gecontroleerd Ondanks dat de aangifteformulieren naar waarheid ingevuld moeten worden, is het van belang om te controleren of ze ook daadwerkelijk eerlijk zijn ingevuld. Alleen de antwoorden die als oordeel ‘niet belastingplichtig’ krijgen, hoeven gecontroleerd te worden. Echter, is het de vraag of ze allemaal gecontroleerd moeten worden of dat er een andere frequentie is. Hieronder lichten we toe hoe enkele reden om geen forensenbelasting te betalen gecontroleerd kunnen worden. ▹ Woning is van eigenaar veranderd: In het geval dat is aangegeven dat de woning van eigenaar veranderd is kan dit worden gecontroleerd aan de hand van het Kadaster. Dit is vanachter een bureau te beoordelen en verifiëren. ▹ Eigenaar heeft een vrijstelling: De forensenbelasting kent ook vrijstellingen. Zowel verplichte vanuit de Gemeentewet als vrijstellingen die gemeenten zelf bepaald hebben. Als een eigenaar een vrijstelling heeft kan hiervoor bewijs worden meegestuurd. Dit is vanachter een bureau te beoordelen en verifiëren. ▹ Woning staat te koop: Hiervoor kan bewijs worden meegestuurd. Dit is vanachter een bureau te beoordelen en te verifiëren.

Bij stille verkoop is er geen bewijs beschikbaar dat de woning te koop staat; maar in dat geval is de woning feitelijk ook gewoon beschikbaar voor de eigenaar.1 ▹ Woning staat te huur: Hiervoor kan bewijs worden meegestuurd. Dit is vanachter 21

1

Stille verkoop is feitelijk gewoon dat de woning beschikbaar is voor de eigenaar.

2

De gemeente beschikt ook over cijfers over waterverbruik die zouden kunnen worden gebruikt om dit te verifiëren (eventueel in bezwaar- of beroepszaken). Die gegevens zijn echter niet met dat dat doel verzameld en nadere juridische analyse zou moeten laten zien of dat haalbaar is.

een bureau te beoordelen en verifiëren. ▹ Huurder is belastingplichtig: Het kan zijn dat een huurder de woning als tweede woning aanhoudt maar diens hoofdverblijf ergens anders houdt. In dat geval is de huurder belastingplichtig. De eigenaar van de woning kan hiervoor bewijs meesturen. Dit is vanachter een bureau te beoordelen en verifiëren. ▹ Woning wordt verbouwd: Omdat het gaat om meer dan 90 dagen zal het in de praktijk gaan om grote verbouwingen. Bij grote verbouwingen kan de gemeente afgegeven vergunningen gebruiken om te verifiëren of er daadwerkelijk een verbouwing is.2 ▹ Woning is ongemeubileerd: Het is lastig te controleren of een woning gemeubileerd is. De gemeente Amsterdam heeft geen gegevens over de (on)gemeubileerde status. Dit kan alleen gecontroleerd worden met controlebezoeken. Daarbij komt dat Belastingen geen handhavingsbevoegdheden heeft, dus bij een controlebezoek moet de medewerker binnengelaten worden. Aantal dagen vaststellen kan ingewikkeld zijn In gemeenten waar veel vakantiewoningen zijn, hebben veel eigenaren van zo’n woning een verhuurbemiddelingsovereenkomst waarin vermeld staat dat de eigenaar niet meer dan 90 dagen in de woning mag. In Amsterdam komt dit nauwelijks voor. Dit kan een aandachtspunt zijn.

3. Proces van heffing

Stap 5 | Aanslag sturen

In de vijfde stap worden de aanslagen verstuurd Als er een belastingplicht is, moet Belastingen een aanslag sturen om het bedrag dat de belastingplichtige schuldig is kenbaar te maken. Alle objecten met een plicht worden op ‘aanslag’ gezet. Afhankelijk van de grondslag berekent Key2Belastingen de hoogte van de aanslag. Key2Belastingen bezit hiervoor alle benodigde informatie. Het systeem produceert de aanslagen automatisch Het versturen van de aanslagen gaat op dezelfde manier als bij het versturen van de aangifteformulieren. Net als bij die stap kan dit in theorie ook digitaal via de digitale balie. Maar in praktijk zal het de eerste jaren op papier gebeuren. Forensenbelasting kan waarschijnlijk niet mee met de gecombineerde aanslag Belastingen Amsterdam verstuurt eens per jaar de zogeheten ‘gecombineerde aanslag’. Dit is één pakket aanslagen die de volgende kunnen omvatten: afvalstoffenheffing, reinigingsrecht, onroerendezaakbelasting, roerende ruimtebelasting en de rioolheffing. De verwachting is echter dat forensenbelasting niet kan aansluiten op de gecombineerde aanslag. Dat komt ten eerste omdat de doelgroep anders is; veel van de bovenstaande aanslagen zijn vooral gericht personen binnen Amsterdam, terwijl forensenbelasting per definitie gericht is op personen die hun hoofdverblijf buiten

22

1

Er hoeft niet te worden gewacht met het opleggen van de aanslag tot het einde van het kalenderjaar. Indien in de loop van het belastingtijdvak de 90 dagen reeds zijn ‘volgemaakt’ staat op dat moment de belastingschuld vast.

Amsterdam hebben. Daarnaast worden de aanslagen voor forensenbelasting tweemaal per jaar verstuurd1; waarschijnlijk op momenten die niet goed passen bij de gecombineerde aanslag.

3. Proces van heffing

Stap 6 | Betalingen ontvangen

In de zesde stap worden de betalingen ontvangen De betaling wordt ontvangen. Het verloopt grotendeels automatisch en net zoals bij andere belastingen. Het systeem houdt automatisch bij of er betaald is. Niet-betalers komen automatisch in het invorderingstraject terecht. De doelgroep, mensen met tweede woningen, is niet kwetsbaar. De doelgroep kan de belasting dus betalen.

Voor de eerste jaren verwachten we relatief veel bezwaar en beroep In het eerste jaar zal er meer bezwaar en beroep zijn. Maastricht heeft te maken gehad met 10% bezwaar en beroep.

23

3. Proces van heffing

Implementatie

Op de vorige pagina’s is beschreven hoe het structurele proces van forensenbelasting heffen eruit zou zien. We sluiten dit hoofdstuk af door op deze pagina te beschouwen welk (eenmalig) proces nodig is voor implementatie. De gemeente moet kiezen welke grondslag en tarief het hanteert Zoals beschreven op pagina 12 zijn er meerdere grondslagen denkbaar om forensenbelasting in te richten. De meest voorkomende zijn een vast bedrag per woning of een bedrag dat (lineair of in staffels) afhankelijk is van de WOZ-waarde. De gemeente zou hieruit moeten kiezen. Daarna moet de gemeente een tarief vaststellen. Er zijn geen exacte kaders die het tarief bepalen, maar jurisprudentie verbiedt wel buitensporige tarieven. Dit moet uiteindelijk landen in een gemeentelijke verordening die door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Implementatie vraagt een intensief traject Vervolgens (of deels tegelijk met de beleidskeuzes) moet het proces van heffing worden ingericht. De gemeente heeft ervaring met dergelijke projecten, bijvoorbeeld vanuit een recent project rond rioolheffing. Inrichting van het IV-systeem zal relatief de meeste aandacht vragen. Het systeem van de gemeente Amsterdam, Key2Belastingen, is een SaaS-systeem dat in principe al 1

24

Een voorbeeld is dat er rekenregels in het systeem moeten worden ingevoerd die het verschuldigde bedrag aan belasting berekenen op basis van de gekozen grondslag en het gekozen tarief.

geschikt is voor forensenbelasting (zie ook pagina 27). Dat beperkt de complexiteit van het implementatietraject enigszins, maar nog steeds is er enige inrichting nodig.1 Daarnaast zijn er allerlei andere activiteiten nodig. We voorzien bijvoorbeeld (niet bedoeld als uitputtende opsomming): ▹ Inrichting van documenten (aangifteformulier, aanslagformulier, etc.) ▹ Inrichting van Postkamer processen ▹ Inrichting script voor het klantcontactcentrum en briefen van de medewerkers daar ▹ Inrichting van de processen voor archivering ▹ Inrichting financiële administratie en aansluiting op het financieel systeem ▹ Informeren van ketenpartners binnen en buiten de gemeente ▹ Opstellen en uitvoeren communicatieplan ▹ Projectleiding We verwachten dat de belasting op z’n vroegst in 2025 geheven kan worden. Implementatie kost tijd. Het inrichten van beleid, regelgeving, communicatie en processtappen vergt daarbij waarschijnlijk het meeste tijd. Het is daarmee duidelijk dat invoering in 2024 uitgesloten is. Ook als er wordt aangesloten bij de ontheffingsplicht kan de belasting pas vanaf 2025 geheven worden. De ontheffingsplicht voor tweede woningen is er nog niet, dus de tijdslijn is onzeker.

4. Haalbaarheid 25

4. Haalbaarheid

Uitvoerbaarheid: personeel

In het vorige hoofdstuk hebben we beschreven hoe het proces van forensenbelasting heffen er voor de gemeente Amsterdam uit zou zien. In dit hoofdstuk bespreken we hoe haalbaar dat proces is. Zoals beschreven op pagina 7 kijken we daarbij eerst naar de uitvoerbaarheid, verdeeld in de zeven ‘PIOFACH’ aspecten.1

Deze cijfers zijn erg onzeker omdat ze sterk afhankelijk zijn van de aantallen potentieel en daadwerkelijk belastingplichtigen, waarover we nu alleen assumpties kunnen doen (zie Bijlage 4). De cijfers zijn dus niet bedoeld als exacte raming maar als indicatie van de orde van grootte van de benodigde extra capaciteit.

De analyse van de PIOFACH-elementen neemt het proces zonder ontheffingsplicht als uitgangspunt. Dat doen we om praktische redenen: het is nog niet bekend hoe de ontheffingsplicht er precies uit zou komen te zien en daarom zijn de gevolgen daarvan minder gedetailleerd te beschrijven en te kwantificeren. Waar relevant, beschrijven we kwalitatief hoe het proces met ontheffingsplicht van dit uitgangspunt zou verschillen.

Deze indicatie suggereert dat de dienst Belastingen meer mensen nodig zou hebben voor het heffen van forensenbelasting, maar wel in beheersbare volumes. Het aantrekken van extra personeel op de arbeidsmarkt is niet eenvoudig, maar in deze orde van grote ook niet onoverkomelijk. Dat komt mede omdat delen van het proces goed te automatiseren zijn.

Personeel | Er is extra capaciteit nodig

Daarbij geldt wel dat de werkdruk voor het heffen van forensenbelasting zich in de praktijk zal concentreren gedurende enkele periodes in het jaar: als de ingevulde aangifteformulieren moeten worden beoordeeld. Dat zou in die weken organisatorische problemen kunnen geven.

Van belang voor het aspect ’personeel’ is dat er kwalitatief en kwantitatief voldoende personele capaciteit is om de forensenbelasting te heffen. Op basis van een analyse van de belangrijkste handmatige activiteiten uit het proces (behalve handelingen door de KCC en de Postkamer), schatten we dat er 4.100 – 5.900 mensuren nodig zijn om het proces uit te voeren.2 Da is ca. 3,0 – 4,3 fte, al zou die in de praktijk verdeeld zijn over meer verschillende unieke medewerkers. De meeste capaciteit is nodig van medewerkers ‘beoordelen’. Als er zou worden aangesloten op een ontheffingsplicht, is er aan de kant van Belastingen minder capaciteit nodig.

26

1

Personeel, IV, Organisatie, Financiën, Administratie, Communicatie en Huisvesting

2

Deze bandbreedte is geldig bij volumes van 4.725 potentieel en 3.500 daadwerkelijk belastingplichtigen, gebaseerd op Bijlage 4. De bandbreedte van 4.100 – 5.900 weerspiegelt onzekerheid in onze schattingen van de inzet per activiteit, niet van volumes. Bij andere volumes is er meer of minder capaciteit nodig.

4. Haalbaarheid

Uitvoerbaarheid: informatievoorziening en organisatie

IV | Het primaire IV-systeem van Amsterdam is geschikt voor forensenbelasting Onder de informatievoorziening verstaan we de mogelijkheden om het proces uit te voeren met ICT en om geautomatiseerd informatie te ontsluiten. Amsterdam werkt voor het heffen van gemeentelijke belastingen met systeem Key2Belastingen van Centric. Veel andere Nederlandse gemeenten werken ook met dit systeem, waaronder meerdere gemeenten die nu al forensenbelasting heffen. Het systeem biedt die gemeenten nu al functies voor forensenbelasting. Het zou voor Amsterdam niet complex zijn om die functionaliteiten ook te gaan gebruiken. Key2Belastingen is een ‘SaaS-systeem’ waarbij afnemers modules al dan niet kunnen afnemen. Er is nauwelijks implementatie aan lokale eigen software nodig (mits Amsterdam geen maatwerkoplossingen gebruikt). Daarnaast is het systeem al gekoppeld aan informatiebronnen zoals de BRP en het Kadaster en aan het financieel systeem AFS dat geldstromen beheert. Aan de andere kant is de ruimte voor maatwerkoplossingen beperkt. Dat raakt vooral stappen 2 en 3, waar we verwachten dat Amsterdam (de eerste jaren) met papieren aangifteformulieren moet werken. Het is technisch denkbaar om die te digitaliseren: formulieren via Digitale Balie aanbieden, die worden ingevuld en automatisch ingelezen in Key2Belastingen.

Maar dat zou een complex project zijn dat ofwel samen met andere gemeenten die Key2Belastinen gebruiken moet worden ondernomen, ofwel als maatwerkoplossing door Amsterdam alleen (wat kostbaar en vrij risicovol is). 27

Dit geldt ook voor andere maatwerkoplossingen. Zoals beschreven op pagina 9 geeft de Gemeentewet bijvoorbeeld ruimte aan gemeenten om bepaalde personen vrij te stellen van forensenbelasting. Afwijkende vrijstellingen zouden om IV-maatwerk kunnen vragen en ook dat zou kostbaar en risicovol kunnen zijn. Organisatie | De dienst Belastingen heeft geen buitendienst

Onder ‘organisatie’ valt de impact op de werkprocessen en de organisatiestructuur. Zoals beschreven in hoofdstuk 3 is er in principe een duidelijk werkproces denkbaar. Dat lijkt in de meeste opzichten op de processen bij andere gemeentelijke belastingen. Amsterdam kan leren van andere gemeenten die al forensenbelasting heffen om dit proces precies in te richten. Tegelijkertijd is het wel nóg een extra werkproces voor een dienst die toch al veel verschillende processen moet uitvoeren. Dat verhoogt de algemene complexiteit van het werkpakket en verwatert de managementaandacht. Hoewel invoering van forensenbelasting niet overmatig veel extra personeel zou vergen, zou het wel impact hebben op de organisatiestructuur. Goede controle op aangiften vereist eigenlijk controlebezoeken. De dienst Belastingen kent momenteel geen buitendienst. Een aparte buitendienst voor Belastingen is niet efficiënt, en zou kunnen overlappen met controlebezoeken van andere onderdelen van de gemeente. Bij aansluiting op een ontheffingsplicht, zou dit vraagstuk niet spelen.

4. Haalbaarheid

Uitvoerbaarheid: financiën Financiën | De perceptiekosten zijn de eerste jaren relatief hoog Onder financiële effecten verstaan we de uitvoeringskosten oftewel perceptiekosten. Deze kosten zijn erg onzeker omdat ze sterk afhankelijk zijn van de volumes. Als we uitgaan van 4.725 potentieel en 3.500 daadwerkelijk belastingplichtigen, schatten we de structurele uitvoeringskosten op € 290.000 tot € 420.000 per jaar. Bijlage 5a geeft aan hoe we tot deze schatting zijn gekomen. De bandbreedte geeft de onzekerheid in onze schattingen van inzet en tarieven weer, niet de onzekerheid van volumes. De precieze kosten zijn vrij onzeker. De cijfers zijn dus niet bedoeld als exacte begroting maar als indicatie van de perceptiekosten. Daarbij geldt dat deze kosten vooral in het eerste jaar spelen; in latere jaren kan het proces efficiënter omdat bezwaar en beroep teruglopen en het bestand duidelijker is. De kosten bestaan uit personele capaciteit (beschreven op pagina 26) en materiële kosten, zoals het vaste tarief per brief dat de Postkamer hanteert. In de schatting zijn ook kosten en opslagen voor overhead en indirecte uren verdisconteerd. Meer toelichting op deze berekeningen staat in Bijlage 5b. Het algemene beeld uit deze indicatie is dat de kosten in redelijke verhouding staan tot de opbrengsten.

De opbrengsten weten we niet want die zijn behalve van de aantallen ook afhankelijk van de hoogte van de forensenbelasting.1 Als voorbeeld: als de opbrengsten € 2,9 miljoen zouden bedragen,2 zouden de perceptiekosten in het eerste jaar 10,0% tot 14,4% van de opbrengst zijn. 28

1

Het tarief (de hoogte van de belasting) is een politieke keuze en geen vraagstuk van haalbaarheid of uitvoerbaarheid, en daarom buiten scope van dit onderzoek.

2

Het bedrag van € 2,9 miljoen is gebaseerd op 3.500 belastingplichtige woningen, zoals beschreven in Bijlage 4, en een tarief van € 825,37 per woning. Dit zijn de gemiste inkomsten, zie pagina 10.

Bij andere volumes blijft die verhouding min of meer gelijk omdat de meeste uitvoeringskosten variabele kosten zijn. Bij een ander tarief zou de verhouding wel veranderen, mogelijk zelfs substantieel. In latere jaren zullen de kosten dalen als de gemeente een beter overzicht krijgt van tweede woningen in de gemeente (waardoor de gemiddelde tijd om formulieren te beoordelen afneemt) en er minder bezwaar en beroep voorkomt. Twee factoren dempen de kosten: ten eerste kan een vrij groot deel van het proces geautomatiseerd worden uitgevoerd. Dat beperkt de personele inzet. Ten tweede verwacht de gemeente Amsterdam op dit momenteel nauwelijks extra structurele kosten voor ICT. Haar primaire IV-systeem heeft nu al functionaliteiten voor forensenbelasting. Geïnterviewde medewerkers verwachten niet dat de licentiekosten stijgen als Amsterdam die gaat gebruiken. Naast de structurele kosten zijn er ook implementatiekosten. We ramen die kosten op € 130.000 - € 180.000. Bijlage 5a geeft hier toelichting op. In dit bedrag zijn ICTgerelateerde kosten wel een grote factor. Bij aansluiting op een ontheffingsplicht zouden de structurele uitvoeringskosten voor heffing van de forensenbelasting lager zijn omdat er minder handmatig werk voor controles nodig is door de dienst Belastingen. De implementatiekosten zouden waarschijnlijk ongeveer hetzelfde zijn.

4. Haalbaarheid

Uitvoerbaarheid: administratie

Administratie | Amsterdam heeft niet alle gegevens voor waterdichte controle Onder administratie verstaan we de administratieve structuur en administratieve lasten voor de organisatie, en de beschikbaarheid van gegevens. De administratieve structuur wijkt niet veel af van andere gemeentelijke belastingen en hoeft niet bijzonder complex te zijn. Forensenbelasting heffen vergt bijvoorbeeld geen bijzondere persoonsgegevens. De gegevens die er wel nodig zijn, kunnen worden opgeslagen in het IV-systeem dat Amsterdam ook voor andere gemeentelijke belastingen gebruikt. Archivering gaat automatisch. Daarbij geldt wel dat het werkproces werkt met papieren formulieren, terwijl andere belastingen volledig digitaal verlopen. In stap 2 verstuurt de gemeente een aangifteformulier met vragen. Mogelijk kan de gemeente het antwoord op individuele vragen niet opslaan in Key2Belastingen1 maar alleen de uitkomst: wel of niet belastingplichtig. Als medewerkers dan toch het antwoord op individuele vragen moeten terugzoeken, bijvoorbeeld bij bezwaar, dan zouden ze de ingescande brieven moeten opzoeken. De administratieve lasten kunnen dus iets hoger zijn dan bij andere processen.

29

1

Behalve met een maatwerkoplossing voor het IV-systeem.

De beschikbaarheid van gegevens is een punt van aandacht en kan in de praktijk een knelpunt worden. Er zijn drie noodzakelijke gegevens die de gemeente niet als zodanig registreert: ▹ Tweede woningen. Wel zien we mogelijkheden om een overzicht daarvan te reconstrueren. ▹ ‘Gemeubileerde’ woningen. We zien geen mogelijkheden om dat waterdicht in beeld te brengen. Dat kan hooguit met fysieke controlebezoeken. ▹ Woningen die te koop of te huur staan. De gemeente zou echter potentieel belastingplichten kunnen vragen om daar zelf registraties van te overleggen. Deze drie knelpunten zouden niet (of in veel mindere mate) spelen als Amsterdam voor forensenbelasting kan aansluiten op een ontheffingsplicht voor tweede woningen, zeker als we er vanuit gaan dat die plicht alleen zou gelden voor gemeubileerde woningen die niet te koop of te huur staan. De andere benodigde gegevens heeft de gemeente Amsterdam wel allemaal: overzichten van woningen, overzichten van eigenaren (inclusief hun contactgegevens), de WOZ-waarde van woningen en indien nodig ook gegevens over het waterverbruik als crosscheck. Die gegevens zijn allemaal actueel en allemaal toegankelijk voor de dienst Belastingen. Die zal dus nauwelijks afhankelijk zijn van ketenpartners voor het heffen van forensenbelasting.

4. Haalbaarheid

Uitvoerbaarheid: communicatie en huisvesting

Communicatie | Tijdige en zorgvuldige communicatie is van belang Onder communicatie verstaan we inhoudelijke en procesmatige aandachtspunten in het contact met burgers, ketenpartners en het algemene publiek. Bij invoering van forensenbelasting is het belangrijk om op tijd met burgers te communiceren. Duidelijke voorlichting vóór de implementatie zou onvrede verminderen en kan bezwaar en beroep beperken. Dat kan bijvoorbeeld met een zogeheten voormelding, ca. 6 – 12 maanden vóór de eerste heffing. Van tevoren worden er brieven met uitleg en voorbeelden gestuurd. Communicatiemedewerkers van de gemeente hebben hier ervaring mee. Ook na invoering blijft zorgvuldige communicatie belangrijk. Zowel het aangifteformulier als de aanslag moeten in begrijpelijke taak geformuleerd zijn. Daarbij blijft het bijvoorbeeld steeds van belang om de bewijslast goed uit te leggen. Procesmatig zien communicatiemedewerkers geen blokkerende knelpunten en zou het invoeren van deze belasting uitvoerbaar moeten zijn voor het team. De doelgroep (eigenaren van tweede woningen) is niet bijzonder kwetsbaar. Wel zal een deel de Nederlandse taal niet machtig zijn. De gemeente kan overwegen om communicatie ook in andere talen beschikbaar te stellen, maar Amsterdam heeft als uitgangspunt dat het alleen in het Nederlands communiceert.