Rapport gemeentelijke grip op private sensorgegevens.pdf

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens Juridisch kader voor het gemeentelijke handelingsperspectief bij de verwerking van private sensorgegevens in de openbare ruimte Onderzoek in opdracht van de gemeente Amsterdam

Gemeentelijke grip op private sensoren Juridisch kader voor het gemeentelijke handelingsperspectief bij de verwerking van private sensorgegevens in de openbare ruimte Onderzoek in opdracht van de gemeente Amsterdam

December 2022

Mr. dr. H.L. Janssen Mr. L.W. Verboeket Mr. A. Meiring Mr. dr. J.V.J. van Hoboken Prof. mr. M.M.M. van Eechoud Prof. mr. J.E. van den Brink Prof. mr. R. Ortlep Dr. B. Bodó Universiteit van Amsterdam Instituut voor Informatierecht Afdeling Publiekrecht, sectie Staats- en bestuursrecht

Dit rapport valt onder een Creative Commons Naamsvermelding 4.0 Internationaal-licentie.

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

Managementsamenvatting Context van het onderzoek Private partijen verzamelen informatie met behulp van sensoren over het gedrag van personen in de openbare ruimte. Bij sensoren gaat het niet alleen om camera’s, maar ook bijvoorbeeld om sensoren die verkeersbewegingen tellen, intelligente reclameborden of wifi-trackers. Bedrijven winnen gegevens in de openbare ruimte doorgaans in voor commerciële doeleinden, zoals reclamedoeleinden of wifi-tracking in winkelgebieden om het aantal passanten te tellen. Er zijn ook private partijen die sensoren inzetten voor onderzoeksdoeleinden, zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS). Wanneer private partijen voortdurend en op grote schaal informatie verzamelen kan dit gevolgen hebben voor fundamentele rechten en vrijheden, zoals het recht op privacy, het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht niet zonder toestemming geprofileerd te worden. Dit kan problematisch zijn, omdat private sensoren in de openbare ruimte voor burgers niet altijd zichtbaar zijn en omdat vaak niet duidelijk is hoe lang of met welk doel gegevens worden verzameld en met wie ze verder worden gedeeld.

Het Amsterdamse college van burgemeester en wethouders heeft daarom in zijn stedelijke beleidskader aangegeven vast te willen houden aan zijn uitgangspunt dat iedereen in Amsterdam het recht heeft op respect voor zijn of haar privéleven en dat iedereen zich onbespied in de openbare ruimte moet kunnen bewegen. Dezelfde private sensorgegevens kunnen tegelijkertijd echter ook informatief zijn voor de gemeente en dienstbaar zijn bij de uitvoering van publieke taken, zoals bij de bevordering van de bereikbaarheid, fysieke veiligheid en leefbaarheid in de stad. Bedrijven stellen deze gegevens echter niet zomaar beschikbaar, omdat ze bijvoorbeeld vrezen dat de gemeente met deze zogenoemde business-togovernment gegevensdeling (hierna: B2G-gegevensdeling) een inbreuk zou kunnen maken op het gegevensbeschermingsrecht of hun eigen bedrijfsgeheimen en intellectuele eigendomsrechten. Er kunnen ook andere redenen aan een weigering ten grondslag liggen, zoals het verlies van controle en zeggenschap over wat er gebeurt met de gegevens of economische overwegingen. Een specifiek wettelijk kader dat B2Ggegevensdeling reguleert is op dit moment niet voorhanden. Dit creëert rechtsonzekerheid over de toelaatbaarheid en voorwaarden bij B2G-gegevensdeling.

De EU-wetgever bereidt een Dataverordening voor die ruimte laat voor nationale regulering rondom B2G-gegevensdeling, maar een meer specifiek materieel-normatief kader met heldere voorwaarden voor B2G-gegevensdeling lijkt daarin nog niet te zijn uitgekristalliseerd. De gemeente vroeg de Universiteit van Amsterdam om een inventariserend advies over hoe zij bestaande juridische instrumenten (zoals overeenkomsten, subsidies, vergunningen, maar bijvoorbeeld ook gemeentelijke verordeningen) zou kunnen inzetten om de fundamentele rechten van burgers in de openbare ruimte beter te kunnen beschermen. Daarnaast verzocht de gemeente de Universiteit van Amsterdam om een inventariserend advies over de vraag of en hoe de gemeente de eerdergenoemde juridische instrumenten kan inzetten om, indien en voor zover dat nodig is, B2G-gegevensdeling te kunnen laten plaatsvinden ten behoeve van een betere vervulling van de gemeentelijke publieke taak en voor verdere deling ten behoeve van innovatiedoeleinden van andere professionele partijen die actief zijn binnen de gemeente.

In dit onderzoeksrapport analyseren we het toepasselijke juridisch kader bij verwerkingen van sensorgegevens door private partijen over het gedrag van mensen in de openbare ruimte en adviseren we de gemeente over de wijze waarop zij de gemeentelijke juridische instrumenten zou kunnen inzetten om de naleving van de fundamentele rechten te verbeteren. Daarnaast analyseren we het juridisch kader rondom B2G-gegevensdeling en adviseren we hoe de gemeente de eerdergenoemde juridische instrumenten zou kunnen toepassen om, waar dat nodig is, vaker B2G-gegevensdeling te kunnen laten plaatsvinden ten behoeve van een betere vervulling van de gemeentelijke publieke taak en ten behoeve van innovatiedoeleinden van andere professionele partijen die actief zijn binnen de gemeente. De adviezen

i

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

steunen op juridisch onderzoek en op semigestructureerde interviews met medewerkers van de gemeente Amsterdam en van bedrijven die actief zijn in de gemeente Amsterdam.

Bevindingen en adviezen voor een betere bescherming van fundamentele rechten 

Beperkte regelgevende rol voor de gemeente Uit de analyse van de Grondwet, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU-Handvest), alsook de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG) komt naar voren dat de gemeente in beginsel geen rol toekomt bij de aanpassing van het wetgevend kader met betrekking tot de naleving van de fundamentele rechten door private partijen in de openbare ruimte; die rol is weggelegd voor de formele wetgever. Dat wil niet zeggen dat de gemeente in het geheel geen rol toekomt. Zo geeft de gemeentelijke Verordening meldingsplicht sensoren een eigentijdse invulling aan de AVG. Wij geven hierna een aantal inventariserende adviezen die gemeente zouden kunnen helpen bij een betere naleving van deze rechten door private partijen die sensoren in de openbare ruimte plaatsen en beheren.



De Verordening meldingsplicht sensoren biedt een beperkte verbetering van de bescherming van fundamentele rechten Beter geïnformeerde burgers kunnen op basis van registraties in het sensorenregister bij de betreffende partij nagaan of, waar en welke persoonsgegevens over hen worden verwerkt en zich daartegen zo nodig verzetten bij de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) die (hoge) boetes kan uitdelen. Als middel tot verbetering van de naleving van de fundamentele rechten kan het sensorenregister een beperkte verbetering voor de naleving van de fundamentele rechten met zich meebrengen. De doeltreffendheid van het register hangt immers niet alleen samen met de handhaving en het onderhoud ervan; de effectiviteit ervan lijkt ook af te hangen van de bereidheid van burgers zelf tot het uitoefenen van hun betrokkenenrechten. In dat verband verdient het overwegen van steun (subsidiëring) aan initiatieven die collectieve actie initiëren op basis van de Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie (hierna: WAMCA) aanbeveling. Belangenorganisaties kunnen dergelijke acties voor individuen op touw zetten; gemeenten kunnen overwegen belangenorganisaties die zich toeleggen op kwesties die zich voordoen in gemeentelijke context steunen.



Breng de Verordening meldingsplicht sensoren, de meldingsplicht en het meldformulier actief onder de aandacht Voor de naleving van de verplichtingen die de Verordening meldingsplicht sensoren oplegt is het van belang dat de Verordening, de meldingsplicht en de link naar het meldingsformulier gemakkelijk toegankelijk en vindbaar zijn voor private partijen, zodat zij precies weten wat van hen wordt verwacht. Actief beleid voor bewustwording en het wijzen op reeds bestaande wettelijke verplichtingen (zoals de AVG die geldt indien en voor zover de sensor persoonsgegevens verwerkt) kan bijdragen aan de naleving.



Ondersteun organisaties die collectieve uitoefening van de AVG-betrokkenenverzoeken mogelijk willen maken Individuele betrokkenenverzoeken, ook indien gebaseerd op het sensorenregister, kosten vaak tijd en vereisen kennis en aandacht, maar leggen doorgaans niet de meer precieze verwerkingspraktijk van organisaties bloot. De individuele verzoeken en de antwoorden van verwerkingsverantwoordelijken daarop leiden in de praktijk nauwelijks tot bruikbare inzichten of tot betere naleving van het gegevensbeschermingsrecht. Gelet hierop zou de gemeente kunnen overwegen subsidies te verstrekken aan NGO’s of organisaties in het maatschappelijk middenveld met expertise op het terrein van de AVG, die betrokkenenverzoeken vanuit een collectief perspectief kunnen coördineren. Recente ervaringen tonen aan dat betrokkenenrechten effectiever kunnen zijn als ze op collectieve schaal worden uitgeoefend. Indien een NGO (of een andere ad hoc ingerichte organisatie die dat op een

ii

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

legitieme wijze kan coördineren) een groot aantal betrokkenenverzoeken en antwoorden van verwerkingsverantwoordelijken kan analyseren, kan zij de werkelijke omgang met persoonsgegevens door een bepaalde verwerkingsverantwoordelijke blootleggen. Vervolgens kan zij gebleken nietnaleving van de AVG (of van andere wetgeving) door de betreffende verwerkingsverantwoordelijke aan de kaak stellen. Betrokkenenverzoeken kunnen uiteraard ook worden gericht aan publiekrechtelijke verwerkingsverantwoordelijken, maar in dit rapport staan private verwerkingsverantwoordelijken centraal. 

Laat onderzoeken hoe de naleving en handhaving van sensorenregisters kan worden verbeterd Op dit moment kan de gemeente Amsterdam de verplichtingen die voortvloeien uit de Verordening meldingsplicht sensoren bestuursrechtelijk handhaven door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang of onder dwangsom. Naast Amsterdam zijn meer gemeenten bezig met het opzetten van een sensorenregister. Aandacht voor de naleving en handhaving op nationaal niveau kan helpen bij de bewustwording van ‘meldingsplichtige’ partijen. De gemeente Amsterdam kan, samen met andere gemeenten die waarschijnlijk met vergelijkbare vragen en onzekerheden rondom de naleving en handhaving zullen moeten omgaan, door wetenschappers en/of de regering en haar adviesorganen laten onderzoeken of naleving en handhaving op landelijk niveau zou kunnen bijdragen aan de verbetering van de naleving.



Zoek binnen het bestaande wettelijk kader ruimte om te experimenteren De inzet van vrijwel alle bestuurlijke instrumenten vereist proportionaliteit van de eisen met betrekking tot de naleving van de mensenrechten, indien de gemeente dergelijke eisen wil opnemen als voorwaarde voor bijvoorbeeld het verkrijgen van een vergunning. Daarnaast vereist de inzet van die instrumenten een duidelijk en nauw verband tussen die eisen en het achterliggende doel van de inzet van het instrument (connexiteit). Daarbij geldt meer algemeen dat de drempels voor het opleggen van eisen met betrekking tot de naleving van de fundamentele rechten lager zijn dan voor het opleggen van eisen met betrekking tot B2G-gegevensdeling. De gemeente dient het opleggen van eventuele eisen met betrekking tot het naleven van de fundamentele rechten op weloverwogen wijze te doen. Zij zou daarbij niet bang moeten zijn om te experimenteren. Hier kan ‘regulatory sandboxing’ wellicht mogelijkheden bieden om te verkennen welke ruimte bestaat. Of en welke experimenteerruimte bestaat is niet op voorhand te zeggen, aangezien deze ruimte sterk context-gebonden is.

Bevindingen en adviezen voor B2G-gegevensdeling en het delen van gegevens met derden 

B2G-gegevensverwerking die raakt aan fundamentele rechten moet op een specifieke wettelijke grondslag berusten B2G-gegevensdelingen en gemeentelijke verwerking van de uit die B2G-deling verkregen gegevens die kunnen raken aan de fundamentele rechten (waaronder gegevens-beschermingsrechten) van burgers of rechten van bedrijven, kunnen alleen plaatsvinden als voor de gegevensverwerking een specifieke wettelijke grondslag bestaat. Daarnaast laat de analyse van de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zien dat de gemeente weinig ruimte toekomt om zonder wettelijke grondslag bedrijven tot een B2G-gegevensdeling te verplichten op basis van een publiekrechtelijk instrument, zoals een vergunning of subsidie. Privaatrechtelijke overeenkomsten kunnen een basis voor B2Ggegevensdeling bieden indien bij de deling geen persoonsgegevens of andere fundamentele rechten betrokken zijn en de B2G-gegevensdeling proportioneel is ten opzichte van het onderwerp van de overeenkomst. Hier geldt dat publiekrechtelijke wegen naar een B2G-gegevensdeling niet onaanvaardbaar mogen worden doorkruist door een privaatrechtelijke overeenkomst. Voor zover de gemeente op basis van een wettelijke grondslag een private partij de opdracht geeft een gegevensbestand op te maken waarin zich geen persoonsgegevens bevinden, maar waarbij wel

iii

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

persoonsgegevens werden gebruikt om het bestand te creëren, treedt de gemeente voor het betreffende bestand op als verwerkingsverantwoordelijke in de zin van de AVG. In alle andere gevallen moet de gemeente op basis van de gemeentelijke bevoegdheid en de specifieke feiten en omstandigheden nagaan of zij verwerkingsverantwoordelijke is ten aanzien van het betreffende gegevensbestand. 

Bij het verder delen van gegevens moeten rechten en belangen die gemoeid zijn met de gegevens worden gerespecteerd Gemeenten lijken soms de overtuiging te hebben dat gegevens verzameld in de openbare ruimte het karakter van een publiek goed hebben en daarmee “van ons allemaal” zijn, mits het geen persoonsgegevens betreft. Vanuit die optiek bestaat dan soms de wens om zoveel mogelijk gegevens open te stellen, bijvoorbeeld met het oog op het aanjagen van innovatie bij bedrijven en ondernemers binnen de eigen gemeente. Gemeenten moeten bij het openstellen van gegevens echter steeds rekening houden met de intellectuele eigendomsrechten en de handelsgeheimen die op de gegevens kunnen rusten. Bij B2G-gegevensdeling is een palet aan wetten relevant, waaronder de Databankenwet, de Wet bescherming bedrijfsgeheimen, de Wet open overheid, de Richtlijn open data en de Wet hergebruik van overheidsinformatie. In het algemeen komt naar voren dat B2G-gegevensdeling en het verder delen van de gegevens met derden in beginsel niet onmogelijk is, maar dat telkens na moet worden gegaan of de bescherming van de betrokken rechten en belangen op passende wijze worden gerespecteerd. Dit kan erg complex zijn voor de gemeente, omdat niet zeker is of zij de relevante wetten op juiste wijze toepast en specialistische kennis daarvoor nodig kan zijn.



Onderzoek of en waar nieuwe wettelijke grondslagen voor B2G-gegevensdeling noodzakelijk zijn Zonder specifieke wettelijke grondslag bieden de besproken (concept-)wetgeving en bestuurlijke instrumenten de gemeente een beperkt handelingsperspectief voor het verplichten tot B2Ggegevensdeling. Vrijwillige B2G-gegevensdeling is eveneens aan beperkingen onderworpen zodra bij een B2G-gegevensdeling fundamentele rechten kunnen worden geraakt of wanneer bij de deling persoonsgegevens worden verwerkt. Wanneer de gemeente het aantal situaties waarin zij bedrijven kan verplichten tot B2G-gegevensdeling zou willen uitbreiden, dan kan zij zowel de Europese als de nationale wetgever aansporen wetgeving tot stand te brengen. De gemeente kan onderzoek (laten) verrichten naar wetgeving die op dit moment al mogelijkheden biedt voor B2G-gegevensdeling. Zo bevat bijvoorbeeld artikel 30c van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp) een opening voor het mogelijk maken van een specifieke B2G-gegevensdeling. De gemeente zou bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat kunnen aandringen op uitvoering van deze bepaling. Daarnaast kan de gemeente (laten) onderzoeken of dergelijke openingen in andere wettelijke bepalingen voorhanden zijn of (laten) onderzoeken bij welke wettelijke bepalingen een dergelijke opening noodzakelijk zou zijn.

De wetgever zou, indien hij die handschoen oppakt, zoveel mogelijk moeten voorkomen dat een gefragmenteerd beeld ontstaat van situaties waarin B2G-gegevensdeling wel of niet is toegestaan. Voor zover de huidige wetgeving geen eenduidig antwoord geeft op de vraag of B2G-gegevensdeling in een bepaald geval wel of niet toelaatbaar is, kan de gemeente overwegen over te gaan tot ‘regulatory sandboxing’, waarbij zij een gecontroleerde testomgeving creëert om te onderzoeken of een bepaalde wet voor een specifieke B2G-gegevensdeling openingen biedt (of zou moeten bieden) en op welke wijze de betrokken rechten en belangen kunnen worden geborgd.



Dring gezamenlijk aan op verduidelijking van het wetgevend kader voor B2G-gegevensdeling in de Dataverordening Meer rechtszekerheid rondom B2G-gegevensdeling is, gelet op enerzijds de groeiende belangstelling voor B2G-gegevensdeling en anderzijds de rechten, belangen en machtsverhoudingen die met B2Ggegevensdeling gemoeid kunnen zijn, urgent en noodzakelijk. De concept-Dataverordening laat ruimte voor de nationale wetgever om wetgeving tot stand te brengen waarmee private partijen kunnen worden verplicht tot het delen van gegevens, maar legt in de huidige versie (nog) geen kader met materiële

iv

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

normen en beginselen vast voor een wetsconforme, maatschappelijk aanvaardbare en succesvolle B2Ggegevensdeling, dat de machtsverschillen tussen de publieke sector en globaal opererende bedrijven zoveel mogelijk mitigeert. De gemeente Amsterdam zou in samenwerking met andere gemeenten (in Nederland en met gelijkgestemde gemeenten in de EU) kunnen overwegen de namens Nederland onderhandelende departementen en leden van het Europees Parlement te wijzen op de noodzaak van een meer uitgewerkt juridisch-normatief kader dat meer rechtszekerheid kan bieden. Uit de publieksconsultatie van de concept-Dataverordening kwam overigens naar voren dat de industrie geen voorstander is van bindende regels rond het delen van B2G-gegevens en dat het standpunt van de Nederlandse regering over verplichte B2G-gegevensdeling dat in Brussel wordt uitgedragen, tot nu toe terughoudend is. Ook op rijksniveau constateren we terughoudendheid als het gaat om de regierol van de minister van Infrastructuur en Waterstaat op het gebied van B2G-gegevensdeling. 

Zoek binnen het bestaande wettelijk kader ruimte om te experimenteren De inzet van vrijwel alle bestuurlijke instrumenten vereist zoals gezegd proportionaliteit van de eisen met betrekking tot het verzamelen en/of delen van private sensorgegevens, indien de gemeente dergelijke eisen wil opnemen als voorwaarde voor bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning. Daarnaast vereist de inzet van de instrumenten een duidelijk en nauw verband tussen die eisen en het achterliggende doel van de inzet van het instrument (connexiteit). Bij de inzet van publiekrechtelijke instrumenten om private organisaties te verplichten tot B2G-gegevensdeling is, zoals eerder aangegeven, een wettelijke grondslag noodzakelijk. De gemeente dient, gelet op de vereiste proportionaliteit, connexiteit en de noodzaak van een specifieke wettelijke grondslag, het opleggen van eventuele eisen met betrekking tot het verzamelen en/of delen van private sensorgegevens op weloverwogen wijze te doen, maar ook hier zou zij niet bang moeten zijn om te experimenteren. Ook bij deze experimenten kan ‘regulatory sandboxing’ wellicht mogelijkheden bieden. De interviews met bedrijfsmedewerkers wijzen immers uit dat niet alleen bilateraal, maar ook unilateraal ingrijpen tot positieve ervaringen voor zowel de gemeente als private partijen kan leiden.



Gebruik naast de DPIA het IAMA voor het inschatten van risico's bij B2G-gegevensdeling Voor de beoordeling of zich risico’s voor de fundamentele rechten voordoen bij een voorgenomen B2G-gegevensdeling waarin tevens persoonsgegevens worden verwerkt, zal de gemeente mogelijk een Data Protection Impact Assessment (hierna: DPIA) moeten verrichten. Zij zou daarnaast kunnen overwegen het Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes (hierna: IAMA) te gebruiken. Het IAMA sluit in opzet aan bij de DPIA. Het IAMA onderzoekt echter niet alleen risico’s voor de verwerking van persoonsgegevens en privacy, maar biedt ook zicht op risico’s voor andere grondrechten. Het IAMA is erop gericht overheden in staat te stellen in het ontwerp- en ontwikkelstadium van een voornemen tot B2G-gegevensdeling na te gaan of deze gegevens conform het fundamenteelrechtelijk kader kunnen worden verwerkt. Het IAMA beoogt een praktisch toepassingskader te bieden. Het legt uit hoe de gemeente kan nagaan of het gebruik van een bepaalde verwerking tegen de achtergrond van het fundamenteelrechtelijk kader noodzakelijk, evenredig en subsidiair is en geeft voorbeelden van maatregelen om restrisico’s te mitigeren.

v

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

Municipal control over private sensor data Summary Context of this study Private parties gather information about people's behaviour in public spaces by using several different types of sensors. Sensors include not only cameras, but also, for example, sensors that count traffic movements, intelligent billboards or wifi-trackers. Companies typically collect data in public spaces for marketing or commercial purposes, such as advertising purposes or wifi-tracking in shopping areas to count the number of pedestrians in these areas. There are also private parties that deploy sensors for research purposes, such as the Central Bureau of Statistics (hereinafter CBS). Where private parties collect information continuously and at scale, fundamental rights and freedoms might be affected, such as one’s right to privacy, the right to protection of one’s personal data and the right not to be profiled without one’s consent. The use of sensors in public spaces can be problematic because these sensors may not always be visible to citizens. Moreover, it may not be clear how long or for what purpose data is collected and stored, how this data may be processed, or with whom it is further shared.

The municipality of Amsterdam has therefore indicated in its urban policy framework that it aims to stick to its basic principle that everyone in Amsterdam has the right to respect for their private life and that everyone should be able to move unobserved in public space. Meanwhile, the same private sensor data can be informative for the municipality, and assist the municipality with better informed performances of its public tasks, such as in promoting accessibility of the municipality’s public spaces, of people’s physical safety, or citizens’ liveability in the city. However, companies do not simply make this data available because they fear, for instance, that sharing their data might infringe data protection law, or risk infringements of their own trade secrets and intellectual property rights with this so-called business-to-government data sharing (hereinafter B2G data sharing). Also other reasons might underlie a refusal, such as loss of control over what happens to the data, or economic considerations. A specific legal framework regulating B2G data sharing is currently not in place. This might create legal uncertainty about the permissibility and conditions according to which B2G data sharing is legally compliant.

The EU legislator is preparing a Data Act that may leave room for national regulation concerning B2G data sharing, but a more specific substantive-normative framework with clear conditions for B2G data sharing has so far not yet occurred in the forthcoming Data Act. It is within this context that the municipality of Amsterdam has asked the University of Amsterdam for an inventory advice on how the municipality could use existing administrative instruments (such as agreements, subsidies, permits, but also municipal regulations) to better protect the fundamental rights of citizens in public spaces. In addition, the municipality asked the University of Amsterdam for an inventory advice on whether and how the municipality could deploy the aforementioned administrative instruments to allow B2G data sharing, if and to the extent necessary, for better performance of the municipal public task and for further sharing for innovation purposes of other professional parties active within the city of Amsterdam. In this research report, we analyse the applicable legal framework for private parties that are processing sensor data about people's behaviour in public spaces, and advise the municipality on how it could use its administrative instruments to improve the protection of fundamental rights.

In addition, we analyse the current and forthcoming legal framework surrounding B2G data sharing, and advise how the municipality could apply the aforementioned administrative instruments to allow, where the municipality deems this necessary, more frequent B2G data sharing, for the better performance of the municipal public

vi

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

task and for innovation purposes of other professional parties operating within the municipality. The findings are based on legal research and semi-structured interviews with employees of the Amsterdam municipality and companies active in the Amsterdam municipality.

Findings and advice to improve fundamental rights protection in public spaces 

Limited regulatory role for the municipality From the analysis of the Dutch Constitution, the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter: ECHR) and the Charter of Fundamental Rights of the European Union (hereinafter: EU Charter), as well as the General Data Protection Regulation (hereinafter: GDPR), it emerges that, in principle, the municipality is not entitled to any role in adapting the legislative framework regarding a private party’s compliance with fundamental rights in public spaces; that role is reserved for the formal legislator (i.e., the parliament which passes an Act of Parliament). This does not mean that the municipality is not entitled to any role at all. Below, we provide some exemplar policy measures that could help municipalities with improving a private party’s compliance with these rights whenever they capture data about huma behaviour by way of sensors in public spaces.



Sensor notification ordinance might potentially contribute to the protection of fundamental rights As of October 2021, the municipality of Amsterdam obliges by way of its so-called sensor notification ordinance all organisations, including private parties deploying sensors in public spaces, to register their sensors in a publicly accessible sensor register. Citizens can access the register and check whether and where a party collects personal data about them. Where necessary, citizens can exercise their data rights under the GDPR against the data controller, or object to that processing of their personal data with the Data Protection Authority (hereinafter: DPA), which can issue (high) fines. As a means of improving compliance with fundamental rights, the sensor notification ordinance might bring about a limited improvement for fundamental rights compliance by private parties processing personal data via sensors. Indeed, the effectiveness of the register is not only dependent on being enforced and maintained by the municipality; its effectiveness also seems to be contingent on the willingness of citizens themselves to exercise their data subjects’ rights.

In that context, considering support (by way of subvention) for initiatives instigating collective actions based on the Dutch Mass Tort Claims Settlement Act in Collective Action (hereinafter: WAMCA) is a path we advise the municipality to consider supporting. Interest groups may initiate such actions for individuals; municipalities may consider supporting interest groups dedicated to issues arising in municipal contexts.



Bring the Amsterdam sensor notification ordinance and its obligations to the attention of private parties Active awareness-raising policies can contribute to compliance. For compliance with the obligations imposed by the municipality’s ordinance, it is important that the ordinance, the notification obligation and particularly the link to the notification form are easily found and made accessible to private parties, so that they know exactly what is expected of them.



Support organisations wishing to enable collective exercises of GDPR’s data subjects’ rights Individual data subject requests, also those based on the sensor register, often take time and require knowledge and attention, but usually do not reveal the more precise data processing practices of private organisations that could inform data subjects more accurately about how ‘their’ personal data is dealt with. Moreover, in practice, individual requests and data controller responses to these requests hardly lead to useful insights or better compliance with data protection law. Here, the municipality could consider subsidising NGOs or civil society organisations with expertise in the field of the GDPR and data rights exercises. These organisations could coordinate data subjects’ requests from a collective perspective. Recent experiences have shown that collective exercises of data rights can be more

vii

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

effective. Whenever an organisation that can legitimately and reliably coordinate such collective rights exercises can analyse a large number of data subjects’ requests and responses from data controllers, it might be able to uncover the handling of personal data by a specific controller more accurately. It can then bring any proven non-compliance with the GDPR (or other legislation) by the data controller to the attention of data subjects, the DPA and/or the public at large. 

Commission or conduct research on improvement of compliance and enforcement of the sensor registration obligation Currently, the municipality of Amsterdam can enforce the obligations arising from the ordinance under administrative law by imposing an administrative enforcement order or administrative fine. Besides Amsterdam, other municipalities are also establishing sensor registers. An effective approach regarding compliance and enforcement with the local registers at national regulatory level can further help raise awareness among those to whom the registration obligations apply. The municipality of Amsterdam, together with other municipalities that may have to answer similar questions and uncertainties around compliance with and enforcement of their sensor registers, could consider to commission researchers and/or request the government and its advisory bodies to investigate how compliance and enforcement with current and forthcoming sensor registries could be improved.



Try and experiment with the administrative instruments within the existing legal framework The deployment of almost all administrative instruments requires conditions aiming at fostering fundamental rights compliance to be proportionate, if the municipality wants to include such requirements as a condition for obtaining, for instance, a permit. In addition, the deployment of the administrative instruments requires a clear and close link between those fundamental rights conditions on one hand, and the underlying purpose of the deployment of the instrument on the other. Note, however, that the thresholds for imposing conditions relating to compliance with fundamental rights are generally lower than for imposing requirements relating to B2G data sharing (see below). The municipality should impose any requirements regarding fundamental rights compliance as a condition in a careful manner. In doing so, the municipality should not be afraid to try and experiment; here, ‘regulatory sandboxing’ might offer opportunities to explore what scope for such conditions would exist. Whether and what space for such experiments will exist cannot be said in advance, as such space usually depends on the specific context.

Findings and advice on B2G data sharing and sharing with third parties 

B2G data sharing affecting fundamental rights must have a basis in a formal law B2G data sharing that potentially affects fundamental rights, including data protection rights, can in principle only occur whenever a formal legal basis (i.e., an Act of Parliament) for that B2G data sharing exists. The analysis of the Dutch General Administrative Law Act and the general administrative law principles of good administration demonstrates that municipalities have little room to oblige businesses to share data in a B2G data sharing relationship whenever a formal legal basis is absent. Private law agreements (usually contract-based) can provide a basis for B2G data sharing, but this applies only under the conditions that the sharing does not involve the processing of personal data nor affects any other fundamental rights, and that the B2G data sharing is proportionate to the subject matter of the agreement. Here, it must be noted that public law arrangements for B2G data sharing cannot be unacceptably thwarted by a private law agreement. Moreover, insofar as the municipality instructs a private party, based on a law, to create a data file that does not contain personal data, but where personal data were processed to create that file, the municipality likely acts as a data controller within the meaning of the GDPR for the file in question.

In other situations, the municipality must carefully determine whether it acts as a data controller with regard to the data files it receives from B2G data sharing –

viii

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

which may be derived from the municipality’s competence, and the specific facts and circumstances of the data sharing. 

Any further sharing of data with third parties must respect the rights and interests pertaining to the data Municipalities might be convinced that data collected in public space is a public good, and therefore belongs to “all of us” (provided it is not personal data). From this perspective, a municipality’s desire might exist to open up and share as much data as possible, with a view to, for instance, boosting innovation among companies and entrepreneurs within the city. However, when opening up and sharing data that was received through B2G data sharing, municipalities should comply with intellectual property rights and trade secrets that may rest on that data. Several different laws apply to B2G data sharing and to onward sharing of that data with third parties. These laws include the Databases Act, the Trade Secrets Protection Act, the Open Government Act, the Open Data Directive and the Reuse of Public Sector Information Act. In general, it emerges that B2G data sharing and further sharing with third parties is in principle not impossible, but each sharing with third parties requires a municipality’s careful checking of whether the protection of the rights and interests pertaining to the data are appropriately respected, in compliance with existing legal obligations.

This can be very complex for the municipality, as the municipality might not be certain whether the relevant laws are correctly applied. A legal specialist’s expertise may be necessary.



Explore whether and where new legal bases for B2G data sharing are deemed necessary Without any basis in an Act of Parliament, legislation and the use of administrative instruments might offer municipalities a limited perspective for obligatory B2G data sharing. Voluntary B2G data sharing is also subject to restrictions whenever fundamental rights are affected in B2G data sharing, arrangements or where personal data is processed. If the municipality would like to expand the number of situations in which it can oblige companies to share B2G data, it may consider urging both European and national legislators to create legal bases fur such sharing. The municipality could examine whether currently existing legislation already provides opportunities for B2G data sharing. For example, section 30c of the Dutch Passenger Transport Act 2000 contains a provision for implementing specific B2G data sharing obligations. As this provision has so far not been implemented, the municipality could encourage the Minister of Infrastructure and Water Management to use that provision. In addition, the municipality could (commission research to) investigate whether such openings are available in other laws, or (commission research to) investigate in which legal provisions such an opening should be created.

Whenever the legislator (by way of an Act of Parliament) indeed decides to create new legal bases, it should avoid creating a patchwork of situations in which B2G data sharing is (or is not) allowed. To the extent that current legislation does not provide an unambiguous answer to the question of whether B2G data sharing is or is not permissible in a particular situation, the municipality could consider regulatory sandboxing, whereby it creates a controlled test environment to investigate whether a particular law offers (or should offer) openings for a specific B2G data sharing and how the rights and interests involved can be safeguarded.



Jointly push for clarification of the legislative framework for B2G data sharing in the forthcoming EU Data Act Greater legal certainty around B2G data sharing is urgent and necessary, given the growing interest in B2G data sharing on the one hand, and the rights, interests and power relations pertaining to B2G data sharing on the other. The forthcoming EU Data Act leaves space for national legislators to enact legislation that could oblige private parties to share data, but the current version this draft Act does not (yet) contain a framework of conditions, standards and principles for lawful, socially acceptable and successful B2G data sharing that mitigates, as much as possible, the power differences between the public sector and (globally operating) companies. The municipality of Amsterdam could, in cooperation

ix

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

with other municipalities (in the Netherlands and with like-minded municipalities across the EU), consider drawing the attention of the ministry of Economic Affairs negotiating on behalf of the Netherlands and members of the European Parliament to the need for a more elaborate legal-normative framework, that can provide more legal certainty for B2G data sharing. Incidentally, the public consultation on the forthcoming Data Act revealed that the industry is not in favour of binding rules. with regard to B2G data sharing, and that the Dutch government's position on mandatory B2G data sharing expressed in Brussels has so far been reticent. At the national level, we also noted a reluctance when it comes to the steering role of the minister of Infrastructure and Water Management with regard to B2G data sharing. 

Try and experiment with the administrative instruments within the existing legal framework As mentioned, the deployment of almost all administrative legal instruments necessitates proportionality of a municipality’s requirements relating to the collection and/or sharing of private sensor data, if the municipality wants to include such requirements as a condition for granting, for instance, a licence. In addition, the deployment of the instruments requires a clear and close relationship between those requirements and the underlying purpose of the deployment of the instrument. When deploying public law instruments to oblige private organisations to share B2G data, a legal basis is necessary. Considering the required proportionality, the presence of a close relationship and the need for a formal law (i.e., an Act of Parliament), the municipality should carefully consider imposing any requirement regarding the collection and/or sharing of private sensor data, but again, it should not be afraid to experiment. Regulatory sandboxing might also in B2G data sharing contexts offer opportunities for such experiments. Indeed, interviews with company officials indicate that not only bilateral, but also unilateral intervention can lead to positive experiences for both the municipality and private parties in B2G data sharing relations.



In addition to the DPIA, use the IAMA to assess risks in B2G data sharing To assess whether risks to fundamental rights arise from a proposed B2G data sharing relation that also processes personal data, the municipality may have to conduct a Data Protection Impact Assessment (DPIA). We advise the municipality to additionally use the Dutch Fundamental Rights and Algorithms Impact Assessment (hereafter: FRAIA). The FRAIA is similar in concept to the DPIA. However, the FRAIA not only examines risks to the processing of personal data and privacy, but also provides insight into risks to other fundamental rights. The FRAIA aims to enable governments at the design and development stage of a B2G data-sharing intention, to assess whether such data can be processed in accordance with the fundamental rights framework. The FRAIA aims to provide a practical application framework. It explains how the municipality can verify whether the use of a given processing against the background of the fundamental rights framework is necessary, proportionate and subsidiary, and provides examples of measures to mitigate residual risks.

x

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

Inhoudsopgave MANAGEMENTSAMENVATTING ............................................................................................................I SUMMARY .......................................................................................................................................... VI 1

INLEIDING ................................................................................................................................... 1 1.1 CONTEXT EN PROBLEEMDUIDING .......................................................................................................... 1 1.2 ONDERZOEKSVRAAG .......................................................................................................................... 4 1.3 DOELSTELLING, OPZET EN REIKWIJDTE .................................................................................................... 4 1.4 METHODE........................................................................................................................................ 5 1.5 TERMEN .......................................................................................................................................... 6 1.5.1 Openbare ruimte.................................................................................................................. 6 1.5.2 Gedigitaliseerde openbare ruimte ....................................................................................... 8 1.5.3 Sensoren .............................................................................................................................. 8

2

DE GEMEENTE ALS KADERSTELLENDE PARTIJ IN DE OPENBARE RUIMTE ................................... 10 2.1 DE ROL VAN DE GEMEENTE IN DE GEDIGITALISEERDE OPENBARE RUIMTE ..................................................... 10 2.1.1 Politiek-economische context ............................................................................................ 10 2.1.2 Huidige gemeentelijke praktijk met B2G-gegevensdeling ................................................. 12 2.1.3 Onzichtbaar voor burgers .................................................................................................. 13 2.2 GEMEENTELIJKE ROLLEN BIJ SENSOREN IN DE OPENBARE RUIMTE ............................................................... 14

3

JURIDISCH KADER ..................................................................................................................... 15 3.1 JURIDISCH KADER VOOR PRIVATE PARTIJEN ............................................................................................ 15 3.1.1 Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) ....................................................... 15 3.1.2 Vrij verkeer van niet-persoonsgebonden gegevens ........................................................... 18 3.2 JURIDISCH KADER BIJ HET GEMEENTELIJK HANDELINGSPERSPECTIEF ............................................................ 18 3.2.1 Grondwet, EVRM en EU-Handvest van de grondrechten................................................... 19 3.2.2 Algemene Verordening Gegevensbescherming ................................................................. 24 3.2.3 AI-Verordening ................................................................................................................... 30 3.2.4 Databankenwet en auteursrecht ....................................................................................... 31 3.2.5 Wet bescherming bedrijfsgeheimen .................................................................................. 32 3.2.6 Wet open overheid.............................................................................................................

33 3.2.7 Richtlijn open data en de Wet hergebruik van overheidsinformatie ................................. 34 3.2.8 Datagovernanceverordening ............................................................................................. 35 3.2.9 Concept-Dataverordening.................................................................................................. 36 3.3 BESTUURLIJKE INSTRUMENTEN VOOR GEMEENTELIJKE STURING OP PRIVATE SENSORGEGEVENS........................ 39 3.3.1 Inleiding en aanpak............................................................................................................ 39 3.3.2 Publiekrechtelijke instrumenten ........................................................................................ 40 3.3.3 Privaatrechtelijke instrumenten ........................................................................................ 46 3.3.4 Soft law-instrumenten ....................................................................................................... 52

4

BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN .......................................................................................... 53 4.1 BETERE BESCHERMING VAN DE FUNDAMENTELE RECHTEN ........................................................................ 53 4.1.1 Knelpunten ......................................................................................................................... 53 4.1.2 Aanbevelingen ................................................................................................................... 54 4.2 B2G-GEGEVENSDELING EN GEGEVENSDELING MET DERDEN ..................................................................... 56 4.2.1 Knelpunten ......................................................................................................................... 56 4.2.2 Aanbevelingen ................................................................................................................... 57

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

5

ACHTERGROND BIJ DE INTERVIEWS .......................................................................................... 60

6

GERAADPLEEGDE BRONNEN ..................................................................................................... 61

7

OVER DE AUTEURS .................................................................................................................... 67

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

1 Inleiding 1.1

Context en probleemduiding

Het Amsterdams stedelijk beleidskader stelt dat “iedereen in Amsterdam het recht [heeft] op respect voor zijn of haar privéleven” en dat “voor iedereen in Amsterdam het uitgangspunt geldt dat zij zich onbespied en anoniem (moeten) kunnen bewegen in de openbare ruimte”.1 Dit uitgangspunt staat echter onder druk. Deze druk wordt in toenemende mate veroorzaakt door het feit dat naast de gemeente ook bedrijven, private onderzoeksinstellingen en andere private organisaties steeds meer, steeds grootschaliger en voor de burger veelal onopgemerkt gegevens inwinnen in en over de openbare ruimte.2 Dit kan geschieden met behulp van diverse sensoren, zoals wifi-tracking, automated number plate recognition (hierna: ANPR),3 drones of camera’s die zich bijvoorbeeld in reclameschermen bevinden.4 Private partijen hebben informatierechten: binnen de geldende wettelijke kaders zijn zij vrij om informatie in de openbare ruimte te verzamelen. Informatieverzameling helpt hen bij het nastreven en vervullen van diverse legitieme doeleinden. Zij zijn om uiteenlopende redenen en afhankelijk van de sector waarin ze opereren gemotiveerd om gegevens over menselijk gedrag in de openbare ruimte te verzamelen en te gebruiken. Sommige private onderzoeksinstellingen, zoals het CBS, gebruiken sensoren in de openbare ruimte voor statistische onderzoeksdoeleinden.

Bedrijven kunnen commerciële, economische of marktgeoriënteerde belangen hebben bij het gebruik van sensoren in de openbare ruimte. Zo kunnen sensoren in digitale reclameschermen die oogbewegingen van personen volgen die langs die reclameborden lopen, voor een bedrijf waardevolle feedback over een advertentie opleveren. Informatie verkregen met sensoren kan bedrijven informeren over het efficiënter en zuiniger gebruik van middelen en mensen bij het verlenen van diensten – eveneens een belangrijke drijfveer voor bedrijven, zeker als zij in een zeer competitieve markt opereren.5 Wifi-trackers kunnen een bedrijf informeren over drukte op een bepaalde plaats of aangeven waar een persoon woont en werkt. Met die informatie kan het bedrijf dienstverlening of reclame nauwgezet afstemmen. Soms gebruiken private partijen sensoren om de (fysieke) veiligheid in en om het eigen gebouw te bewaken. Wanneer de inzet van sensoren voortdurend, onopgemerkt, en/of op grote schaal plaatsvindt, kan dit gevolgen hebben voor de rechten en vrijheden van burgers en voor hun vertrouwen in publieke en private actoren in de openbare ruimte, temeer omdat private sensoren voor burgers vaak onopgemerkt worden verwerkt6 en omdat er geen ‘alternatieve’ openbare ruimte beschikbaar is waar deze private monitoring niet plaatsvindt.

Fundamentele rechten zoals privacy, menselijke waardigheid, de vrijheid van meningsuiting en het recht op gegevensbescherming kunnen met deze gegevensverwerkingen met behulp van sensoren in de openbare ruimte onder druk komen te staan. In antwoord hierop wil het college van

1 Gemeente Amsterdam, Stedelijk kader verwerken persoonsgegevens door de gemeente Amsterdam, 25 september 2018.

2 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (hierna: WRR), Opgave AI. De nieuwe systeemtechnologie (2021) p. 428. De

WRR spreekt over een ‘wildgroei’ van allerlei sensoren in de openbare ruimte. 3 L. Fang, ‘Debt collectors fight privacy advocates over limits for automated licence plate readers’, The Intercept (8 mei 2015); T. Marsic en K. Bego, When billboards stare back. How cities can reclaim the digital public space (mei 2022), Nesta rapport; Marsic & Bego wijzen er in hun rapport op ook in de openbare ruimte van Amsterdam een incassobedrijf actief was dat ANPR gebruikte om wanbetalers met behulp van kentekens op te traceren. 4 De gemeente Amsterdam heeft deze vorm van (heimelijk) cameragebruik in reclameschermen in 2017 verboden, zie Raadsbesluit van 18 december 2017 van de gemeente Amsterdam waarin Amendementen 1121 en 1122 bij het Programma van Eisen inzake reclame in het metronetwerk werden aangenomen en waarbij werd besloten dat de installatie en het gebruik van camera's, sensoren en andere apparaten die op enige wijze inbreuk kunnen maken op de privacy van reizigers bij reclame-uitingen niet is toegestaan. 5 E. Baumer, ‘Toward human-centred algorithm design’ (2017) Big Data & Society 4(2), p. 1. 6 Groep Gegevensbescherming Artikel 29, Advies 1/2015 over vraagstukken betreffende privacy en gegevensbescherming in verband met het gebruik van drones’ (WP 231 van 16 juni 2015); M. Heezen, D. Louwers en E. Riestra, Smart City? Graag.

Maar dan wel met bewuste burgers! Rapport Platform 31 (Den Haag, juni 2018); Marsic & Bego 2022.

1

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam de fundamentele rechten van personen op wie de private sensorgegevens betrekking hebben, beter beschermen. Dezelfde verzameling van sensorgegevens door private partijen in de openbare ruimte moet volgens het Amsterdamse college van burgemeester en wethouders zoveel mogelijk dienstbaar zijn aan degenen op wie de gegevens betrekking hebben. Deze personen zouden volgens het college meer zeggenschap moeten krijgen over gegevensverzamelingen die op hen betrekking hebben.7 In deze context ziet de gemeente8 gegevensverwerking door private partijen met behulp van sensoren in de openbare ruimte dan ook niet enkel als een bedreiging. Private sensoren en de gegevens die daarmee worden gegenereerd kunnen volgens haar ook dienstbaar zijn aan de stad, omdat ze inzichten kunnen bieden die behulpzaam kunnen zijn bij de uitvoering van haar publieke taken. In de interviews met gemeentemedewerkers die in het kader van dit rapport werden afgenomen, werden concrete voorbeelden genoemd van situaties waarin B2Ggegevensdeling ten behoeve van publieke taken waarbij bereikbaarheid, fysieke veiligheid, leefbaarheid en comfort een rol spelen, erg nuttig zou kunnen zijn.

Gemeentelijke crowdmanagers gaven aan dat een integraal beeld van bezoekersstromen essentieel is voor het treffen van adequate maatregelen om de (toenemende) drukte in de stad te kunnen monitoren en te beheersen. Naast informatie uit de eigen bronnen, waaronder het Crowd Monitoring Systeem Amsterdam is er ook een behoefte aan aanvullende informatie van bijvoorbeeld openbaar vervoerders (over de in- en uitstroom van en naar stations), digitale reis- en routeplanners en andere partijen die druktegegevens over de openbare ruimte verzamelen.9 Medewerkers op het gebied van Smart Mobility wezen op hun beurt op de waarde van gebruikersgegevens van deelvervoerplatforms. Wanneer de gemeente immers weet waar veelvuldig gebruik wordt gemaakt van deelvervoer, kan zij strategische stallingsplaatsen bouwen en autoluwe straten creëren. Gegevensdeling kan volgens de gemeente ook meerdere kanten op werken: zo ontvangt de gemeentelijke verkeerscentrale gegevens van de navigatie-app Waze over verwachte files en ongelukken en wordt informatie van de verkeersleiding over weg- en tunnelafsluitingen weer gedeeld met Waze.10 Ten slotte ziet de gemeente kansen in het delen van private sensorgegevens met andere (derde) private partijen die professioneel actief zijn binnen de gemeentegrenzen en die de sensorgegevens kunnen gebruiken ter verbetering van hun producten en/of diensten (innovatie).

Verder kunnen de met private sensoren gegenereerde gegevens de gemeente helpen bij het sneller bepalen welke schaarse publieke middelen op welke plaats moeten worden ingezet. Daarnaast kunnen deze gegevens volgens de gemeente, wanneer zij deze deelt met partijen die professioneel of commercieel actief zijn in de stad, dienstbaar zijn aan innovatie binnen de gemeente.11 Waardevolle gegevens over het gedrag van personen in de openbare ruimte zijn veelal in handen van commerciële bedrijven, die vaak meer weten over openbare ruimten dan de gemeente zelf. Google, TomTom, parkeergarages of winkeliers met camera’s aan de buitenmuur die (deels) gericht zijn op de openbare ruimte weten bijvoorbeeld hoe druk het op bepaalde plaatsen is, terwijl vervoersbedrijven een indicatie kunnen geven van aantallen passagiers die onderweg zijn naar of in de stad.12 Informatie over de mate waarin en de wijze waarop bedrijven hun sensorgegevens over menselijk gedrag in de openbare ruimte verzamelen en verwerken, en/of hun informatie delen met de gemeente, is op dit moment beperkt. Dat kan problematisch zijn, omdat burgers belang hebben bij kennis over de redenen waarom de sensorgegevens met betrekking tot bijvoorbeeld hun gedrag worden verzameld of 7 Tada-principes Gemeente Amsterdam, zie https://www.amsterdam.nl/innovatie/digitalisering-technologie/data/tada-

waarden/ en zie Datastrategie Gemeente Amsterdam. Amsterdamse zelfbeschikking over data 2021 – 2022 (januari 2021), p. 12. 8 Met ‘gemeente’ bedoelen we, afhankelijk van de bevoegdheidstoebedeling, het college van burgemeester en wethouders, de gemeenteraad of de publiekrechtelijke rechtspersoon. 9 Voor haar webapplicatie druktebeeld.amsterdam.nl koopt de gemeente geaggregeerde locatiegegevens in van Resono, een partij die mobiele locatiegegevens van verschillende apps ontvangt in het geval gebruikers van de apps toestemming hebben gegeven dat die gegevens met derden (Resono) worden gedeeld. 10 https://smartmobilitymra.nl/gemeente-amsterdam-google-maps-waze/ 11 Datastrategie gemeente Amsterdam. Amsterdamse Zelfbeschikking over data 2021 – 2022, p. 18. 12 Datastrategie Gemeente Amsterdam, p. 18.

2

Gemeentelijke grip op private sensorgegevens

omdat de gemeente met meer accurate informatie over de openbare ruimte beter geïnformeerde beleidskeuzes kan maken. Informatie verkregen uit gegevens vertegenwoordigt economische waarde. Kennis over gegevens geeft organisaties doorgaans macht en controle over die economische waarde, met name wanneer de gegevens en informatie daarover in exclusief bezit van een organisatie blijven. Daarnaast stelt kennis over en het (exclusieve) bezit van gegevens organisaties in staat het gedrag van personen en organisaties te beïnvloeden. Omdat het (exclusieve) bezit van en kennis over gegevens organisaties een machtspositie geven, lijken veel bedrijven tot op heden niet zomaar bereid hun gegevens ter beschikking te stellen voor (her)gebruik door de lokale overheid en/of voor verdere verwerking door andere (private) partijen.13 Gemeenten kunnen bedrijven en andere organisaties met hun bestuurlijke instrumentarium niet zonder meer dwingen tot het afstaan van gegevens. Vaak staan juridisch beschermde rechten van bedrijven en personen wier gegevens het betreft in de weg aan gegevensdeling met de gemeente. Zo kunnen persoonsgegevens of gegevens waar handelsgeheimen of intellectuele eigendomsrechten op rusten door private partijen niet zomaar worden gedeeld met anderen.

Grotere gegevensbestanden zijn doorgaans kostbaar, omdat deze van grote economische waarde kunnen zijn en omdat er kosten verbonden zijn aan de verwerkingsslag die nodig is voordat de gegevens bruikbaar zijn voor de gemeente.14 Het alternatief voor informatieverkrijging via B2G-gegevensdeling15 zou zijn dat gemeenten meer eigen sensoren in de openbare ruimte installeren. Hiervoor is echter expertise en dure of specialistische apparatuur en kennis nodig.16 De gemeente vraagt zich gelet op deze beperkingen af in hoeverre zij op basis van het bestaande, haar toebedeelde juridisch instrumentarium kan bewerkstelligen dat gegevens van private partijen via B2Ggegevensdeling17 toegankelijk en bruikbaar kunnen worden gemaakt voor de gemeente (en voor andere professionele partijen die actief zijn in de gemeente). Daarbij plaatsen wij overigens uitdrukkelijk de kanttekening dat de gemeente niet uit is op toegang tot alle private sensorgegevens die in de openbare ruimte worden vergaard.

In dit rapport wordt geïnventariseerd welke juridische instrumenten (zoals overeenkomsten, subsidies, vergunningen en gemeentelijke verordeningen) de gemeente tot haar beschikking heeft om de fundamentele rechten van burgers meer effectief te beschermen tegen de verzameling van gegevens in en over openbare ruimten met behulp van sensoren, die worden beheerd en gecontroleerd door private actoren.18 Daarnaast wordt geïnventariseerd welke juridische instrumenten de gemeente zou kunnen inzetten om toegang te verkrijgen tot en gebruik te kunnen maken van (informatie geëxtraheerd uit) private sensorgegevens, zodat de gemeente haar publieke taken meer evidence-based en efficiënter kan uitvoeren19 of zodat zij die informatie kan delen met andere professionele partijen die actief zijn binnen de gemeente ten behoeve van het aanjagen van innovatie. Overigens moet worden afgewacht of de gemeente de verwachting van beter geïnformeerd beleid op basis van de verkregen informatie daadwerkelijk kan waarmaken.20 13 Dit werd bevestigd in de interviews met diverse medewerkers bij bedrijven en bij de gemeente. Zie ook hoofdstuk 2.