Rapport Bestuurlijke toekomst Oostzaan TwynstraGudde.pdf
Tekst van het document
Onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van de gemeente Oostzaan
Opdrachtgever: Raadswerkgroep Bestuurlijke Toekomst Oostzaan Auteurs: Martijn Baart, Hanna Blomaard en Steven van Dordrecht Mei 2023
Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1. Aanleiding en vraag 1.2. Onderzoeksopzet 1.3. Leeswijzer 2. Normenkader 2.1. Toepassing van het normenkader 3. Analyse en beoordeling 3.1. De gemeente als bestuur 3.1.1. De identiteit van Oostzaan blijft behouden 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren 3.1.3. De gemeente is financieel gezond 3.2. De gemeente als organisatie 3.2.1. De gemeente is in control 3.2.2. De gemeente is flexibel 3.2.3. De gemeente is een aantrekkelijke werkgever 3.3. De gemeente als partner in de samenleving 3.3.1. De gemeente heeft een dienstverleningsstrategie die aansluit bij de diverse bevolkingsgroepen 3.3.2. De gemeente blijft investeren in het lokale voorzieningenniveau 3.3.3. De gemeente is toegankelijk voor iedereen 3.4. De gemeente als partner in de regio 3.4.1. De gemeente is een betrouwbare en waardevolle samenwerkingspartner in de regio 3.4.2. De gemeente benut kansen bij de provincie, Rijk en EU 3.5. Impact van de scenario’s 3.5.1. Doorontwikkeling van OVER-gemeenten 3.5.2. Fusie met Zaanstad, Amsterdam of Landsmeer
1. Inleiding 1.1. Aanleiding en vraag
rapport is hier wel rekening mee gehouden. Uiteindelijk is het aan de gemeenteraad
In mei 2021 besloot de gemeenteraad van Oostzaan zich te oriënteren op de
om op basis van de informatie en het gebleken draagvlak een keuze uit de scenario’s
bestuurlijke toekomst van de gemeente Oostzaan en een verkenning te starten om
te maken.
een goede dienstverlening aan inwoners en organisaties te kunnen realiseren, in een structureel gezonde financiële situatie. Deze verkenning is gesteund door de
Om dit traject te begeleiden heeft de gemeenteraad van Oostzaan een raadswerkgroep
provincie Noord-Holland. Er zijn in dat jaar mogelijke ambtelijke en bestuurlijke
samengesteld, bestaande uit gemeenteraadsleden en fractieassistenten. In deze
samenwerkingsvormen geïnventariseerd en criteria vastgesteld. Verder zijn enquêtes
raadswerkgroep zijn de zes fracties uit de gemeenteraad vertegenwoordigd. De
uitgevoerd en rondetafelgesprekken belegd met inwoners en organisaties uit
werkgroep is opdrachtgever van dit onderzoek. TwynstraGudde is gevraagd een
Oostzaan, over wat zij belangrijk vinden om te behouden en wat er juist veranderd
waardevrij beeld te schetsen van de vier scenario’s, waarbij de vergelijkbaarheid van
moet worden. Ook hebben verkennende gesprekken plaatsgevonden met
de scenario’s onderling wordt geborgd aan de hand van een normenkader. De weging
buurgemeenten over hun ideeën en wensen met betrekking tot een eventuele
van de normen en uiteindelijk de scenario’s gebeurt door de gemeenteraad. Noch de
samenwerking met Oostzaan. De uitkomsten van deze verkenning zijn in 2022 in een
raadswerkgroep noch TwynstraGudde doet uitspraken over de weging.
overdrachtsdocument overgedragen aan de nieuwe raad en het college; hierin zijn vier mogelijke en nader te onderzoeken scenario’s gepresenteerd.
1.2. Onderzoeksopzet In dit onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van Oostzaan worden de vier
In het nieuwe coalitieakkoord is afgesproken vervolg te geven aan de verkenning. Het
verschillende scenario’s bekeken vanuit vier perspectieven: (1) de gemeente als bestuur,
behoud van zelfstandigheid door middel van de doorontwikkeling van de ambtelijke
(2) de gemeente als organisatie, (3) de gemeente als partner in de samenleving en
samenwerking met de gemeente Wormerland, wordt afgezet tegen drie andere
(4) de gemeente als partner in de regio. Een goed functionerende gemeente vraagt
toekomstscenario’s: fusie met gemeente Zaanstad, fusie met gemeente Amsterdam
een samenspel tussen deze vier perspectieven. Daarom is het normenkader – wat de
en fusie met gemeente Landsmeer.
leidraad vormt voor dit onderzoek – opgebouwd langs deze perspectieven en kent elk perspectief zijn eigen normen. Het normenkader schept duidelijkheid over waaraan
Middels een onderzoek – waarvan de uitkomsten in voorliggende rapportage zijn
de toekomstscenario’s worden getoetst. Tegelijkertijd vormt het normenkader
beschreven – wil de gemeenteraad tot een verdieping te komen en elk scenario
de afbakening van het onderzoek: normen die niet zijn opgenomen worden niet
verder uitwerken, op zo’n manier dat ze vergelijkbaar zijn. De resultaten worden
onderzocht. In hoofdstuk 2 is meer te lezen over de opzet van het normenkader
ook voorgelegd aan de inwoners, verenigingen en bedrijven in Oostzaan. Dit valt
langs de vier perspectieven.
buiten de scope van dit onderzoek en deze rapportage, maar bij het opstellen van het
Terug naar overzicht
Verloop van het proces Begin november is TwynstraGudde gestart met het onderzoek. Na een startgesprek
scenario’s te wegen en het traject naar een keuze voor de bestuurlijke toekomst van
met de raadswerkgroep is een globale documentstudie uitgevoerd. Hierbij zijn
de gemeente verder vorm te geven.
documenten bestudeerd die inzicht bieden in o.a. de lokale ambities en opgaven, het huidige organisatiemodel, de samenwerking met de samenleving en regionale
We zijn de raadswerkgroep van de gemeente Oostzaan, alsmede alle respondenten
verhoudingen en samenwerkingsverbanden. Vervolgens is een aantal interviews
die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken zeer erkentelijk voor hun
afgenomen met een vertegenwoordiging van het bestuur en de ambtelijke organisatie.
bijdrage aan het onderzoek.
Het normenkader is tot stand gekomen op basis van de vooraf meegegeven
1.3. Leeswijzer
onderzoeksvragen van de raadswerkgroep, expertise van TwynstraGudde met
Het rapport is als volgt opgebouwd:
vergelijkbare toekomstverkenningen en inzichten in de lokale en regionale context op basis van een eerste documentstudie en interviewronde. De eerste aanzet van dit
• In hoofdstuk 1 wordt de inleiding gegeven, waarin de aanleiding, het doel, de
normenkader is samen met de raadswerkgroep verder aangevuld en verbeterd. Dit
onderzoeksvraag en de onderzoeksmethode worden beschreven. Ook wordt hier
proces heeft geleid tot de vaststelling van het normenkader door de gemeenteraad
de leeswijzer gepresenteerd.
in de raadsvergadering van 2 februari 2023.
• In hoofdstuk 2 wordt het normenkader uitgelegd, waarin de vier perspectieven en de bijbehorende normen worden toegelicht. Ook wordt hier aangegeven hoe het
Na vaststelling van het normenkader is door het opdrachtteam van TwynstraGudde
normenkader wordt toegepast op de verschillende scenario’s.
een uitvoerige documentstudie en interviewronde belegd. Hiervoor is gebruik
• In hoofdstuk 3 wordt de analyse en beoordeling uitgevoerd, waarin per scenario
gemaakt van openbare en interne documenten en is gesproken met ambtelijke
wordt aangegeven in welke mate aan elke norm wordt voldaan. De beoordeling
vertegenwoordigers van de vier gemeenten die in de scenario’s een rol spelen.
wordt onderbouwd met argumenten die gebaseerd zijn op literatuur, documenten en interviews. De argumenten worden per indicator of subnorm uitgewerkt in aparte
Aan de hand van deze informatie zijn in de voorliggende rapportage de normen voor ieder toekomstscenario beschreven en beoordeeld, zodat zij vergeleken kunnen worden. Het onderzoek is eind april 2023 afgerond, alle ontwikkelingen die zich na deze datum hebben voorgedaan, of documenten die na deze datum zijn gepubliceerd, zijn geen onderdeel van dit rapport. Voor het opleveren van de definitieve rapportage heeft het onderzoeksteam twee sessies belegd met de raadswerkgroep ter toetsing en verduidelijking. Met voorliggend rapport is het aan de gemeenteraad om de
paragrafen. De bronnen worden vermeld in voetnoten.
2. Normenkader Een normenkader is een geheel van criteria, normen en indicatoren waarmee de
De gemeente als organisatie
kwaliteit en prestaties van een organisatie of systeem kunnen worden beoordeeld.
Dit perspectief verwijst naar het functioneren van het ambtelijk apparaat. Het
In het kader van het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van Oostzaan is een
omvat aspecten zoals ‘in control’ zijn, flexibiliteit en aantrekkelijk werkgeverschap.
normenkader ontwikkeld om de verschillende scenario’s te analyseren en vergelijken.
De gemeente moet in staat zijn om de basistaken uit te voeren, te anticiperen op
Het belang van dit normenkader ligt in het bieden van een solide basis voor het
veranderingen zoals nieuwe wetgeving en voldoende specialistische kennis in huis te
onderzoeken van toekomstige mogelijkheden en het waarborgen van een consistent
hebben om de uitdagingen van de toekomst aan te kunnen.
en transparant evaluatieproces. Het betreft een normenkader op maat, om zo aan te sluiten bij de behoefte van de gemeenteraad om een afgewogen keuze te maken
De gemeente als partner in de samenleving
voor de bestuurlijke toekomst van Oostzaan.
In dit perspectief staat de rol van de gemeente in het aanbieden en produceren van publieke goederen centraal. De gemeente moet een dienstverleningsstrategie
Het normenkader wordt toegepast door de vier geselecteerde scenario’s te analyseren
hebben die aansluit bij diverse bevolkingsgroepen, investeren in het lokale
en te beoordelen op basis van vier perspectieven die de verschillende aspecten van
voorzieningenniveau en toegankelijk zijn voor iedereen. De gemeente speelt
een goed functionerende gemeente vertegenwoordigen. Deze perspectieven zijn:
een cruciale rol in het faciliteren van inwoners, ondernemers en maatschappelijke
(1) de gemeente als bestuur, (2) de gemeente als organisatie, (3) de gemeente als
instellingen en hun gemeenschappelijke opgaven.
partner in de samenleving en (4) de gemeente als partner in de regio. Hieronder wordt voor ieder perspectief een beschrijving gegeven van wat we ermee bedoelen
De gemeente als partner in de regio
en wat de zaken zijn waarnaar we op zoek gaan.
Tot slot verwijst dit perspectief naar de deelname in (bestuurlijke) netwerken en samenwerkingsverbanden. De gemeente moet een betrouwbare en waardevolle
De gemeente als bestuur
samenwerkingspartner zijn in de regio en in staat zijn om kansen te benutten bij
Dit perspectief richt zich op het democratisch functioneren en de identiteit van de
provincie, Rijk en EU. Het is belangrijk dat de gemeente haar belangen kan behartigen
bestuurlijke entiteit. Het houdt in dat de gemeente in staat moet zijn om de lokale
en regie kan voeren op samenwerkingsverbanden en verbonden partijen.
identiteit te behouden, lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren, en financieel gezond te blijven. Hierbij wordt gekeken naar de mate waarin de gemeente
Door het normenkader op deze manier op te bouwen en toe te passen, zorgen we
haar inwoners en bezoekers kan ondersteunen, rekening houdend met de unieke
ervoor dat de verschillende scenario’s voor de bestuurlijke toekomst van Oostzaan
kenmerken en behoeften van Oostzaan.
op een transparante en consistente manier worden geëvalueerd. Tegelijkertijd wordt
met de beoordeling van dit normenkader geen diepgravend rekenkameronderzoek
Groen – In het scenario wordt voldaan aan de norm
op alle aspecten van een goed functionerende gemeente uitgevoerd. Het betreft
Oranje – In het scenario wordt gedeeltelijk voldaan aan de norm
daarmee dus geen doorlichting of (bestuurskracht)onderzoek van de vier gemeenten
Rood – In het scenario wordt niet voldaan aan de norm
die een rol spelen in de scenario’s. Door te werken met een normenkader en stoplichtmodel is er geen ruimte voor
2.1. Toepassing van het normenkader
‘grijstinten’. Zo komt de beoordeling ‘oranje’ (er wordt gedeeltelijk voldaan aan de
We hebben gekozen voor een kwalitatieve beoordeling op het niveau van de normen,
norm) van de ene norm dichterbij het ‘rood’ (er wordt niet voldaan aan de norm) dan
en niet op het niveau van scenario’s of de vier perspectieven. De weging van de
bij de andere norm. Bij iedere norm geven we daarom aan hoe we tot de beoordeling
normen en uiteindelijk de scenario’s is aan de gemeenteraad en niet aan ons als
zijn gekomen.
onderzoekers. Per scenario ontstaat ook een totaalbeeld. Het is belangrijk te beseffen dat dit geen Om een gedegen analyse en scherpe (maar niet allesomvattende) beoordeling van de
opsomming betreft waar één scenario als beste uit de bus komt rollen. Normen
normen te realiseren, hebben we per norm onderzoek gedaan naar één of meerdere
(en hun beoordeling) moeten ten opzichte van elkaar worden gewogen. Zo kan de
indicatoren. We hebben deze indicatoren geanalyseerd op basis van wat we hebben
gemeenteraad beoordelen dat een norm minder zwaar weegt (ook al is deze groen
aangetroffen in de documentstudie en de interviews. Hierbij zijn we, afhankelijk van
beoordeeld), omdat aan een andere norm niet wordt voldaan of andersom. Een
de indicator, bijvoorbeeld ingegaan op de aan- of afwezigheid van beleid, benodigde
voorbeeld; in het scenario Doorontwikkeling OVER-gemeenten wordt voldaan aan
financiële middelen en ambtelijke capaciteit.
de norm ‘de gemeente heeft een dienstverleningsstrategie die aansluit bij diverse bevolkingsgroepen’. Echter, in andere normen van dit scenario wordt beschreven dat
De beoordeling van de normen vond plaats op basis van de onderliggende analyse,
men in dit scenario moeite heeft om alle taken goed uit te voeren als gevolg van
aangevuld met de kennis en expertise die we als bureau hebben ontwikkeld met
personeelstekorten. Deze koppeling – en weging – wordt niet door de onderzoekers
vergelijkbare vraagstukken met betrekking tot (doorontwikkeling van) ambtelijk
van TwynstraGudde gemaakt. Het is aan de gemeenteraad om deze weging aan de
gefuseerde organisaties en bestuurlijke fusietrajecten. We hebben alle normen
normen en scenario’s onderling te geven.
beoordeeld aan de hand van een stoplichtmodel, waarbij we de volgende categorieën hanteren:
3. Analyse en beoordeling In dit hoofdstuk wordt de analyse en beoordeling uitgevoerd, waarin voor ieder scenario wordt aangegeven in welke mate aan elke norm wordt voldaan. De beoordeling wordt ondersteund met argumenten die gebaseerd zijn op literatuur, documenten en interviews. Het figuur op de volgende pagina betreft een overzicht van de beoordeling op het niveau van de normen per scenario.
Beoordeling op het niveau van de normen per scenario
De gemeente als partner in de regio
De gemeente als partner in de samenleving
De gemeente als organisatie
De gemeente als bestuur
Klik op gekleurde rondjes om naar de pagina met uitleg te gaan.
De identiteit van Oostzaan blijft behouden De gemeente is in staat om lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren De gemeente is financieel gezond
De gemeente is in control De gemeente is flexibel De gemeente is een aantrekkelijk werkgever
De gemeente heeft een dienstverleningsstrategie die aansluit bij diverse bevolkingsgroepen De gemeente blijft investeren in het lokale voorzieningenniveau De gemeente is toegankelijk voor iedereen
De gemeente is een betrouwbare en waardevolle samenwerkingspartner in de regio De gemeente benut kansen bij provincie, Rijk en EU
Scenario 1: Doorontwikkeling OVER-gemeenten
Scenario 2: Fusie met Zaanstad
Scenario 3: Fusie met Amsterdam
Scenario 4: Fusie met Landsmeer
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.1. De identiteit van Oostzaan blijft behouden
Scenario 1: Doorontwikkeling van OVER-gemeenten In dit scenario wordt voldaan aan deze norm. Oostzaan is een gemeente met unieke eigenschappen. De ambtelijke organisatie is
Een ander kenmerk van de identiteit van Oostzaan is de kleinschaligheid en het dorpse
in staat om Oostzaan en Wormerland op een eigen manier te bedienen, waardoor
karakter. De gemeente heeft een relatief kleine omvang (ongeveer 10.000 inwoners)
ruimte is om op onderdelen ‘couleur locale’ toe te passen. Daarbij helpt het dat beide
en een hechte gemeenschap. De inwoners voelen zich veelal sterk verbonden met
gemeenten veel kenmerken delen, onder meer schaalgrootte, dynamiek in de dorpen en
elkaar en met hun dorp. De ambtelijke organisatie ondersteunt in het behouden en
de groenblauwe kwaliteiten. Het oordeel dat deze norm in dit scenario wordt gehaald,
bevorderen van deze sociale cohesie, bijvoorbeeld door verenigingen, vrijwilligerswerk,
is gebaseerd op de flexibiliteit en maatwerk van de ambtelijke organisatie, die erin
mantelzorg en andere vormen van burgerparticipatie te ondersteunen3. Zo kent
slaagt om de unieke eigenschappen van Oostzaan te behouden en te koesteren binnen
de gemeenten verschillende subsidies om (maatschappelijke) initiatieven te
de bestaande samenwerking met Wormerland.
ondersteunen, waaronder waardering-, budget- en incidentele subsidies. In het sportbeleid van Oostzaan lezen we bijvoorbeeld dat er rekening wordt gehouden
Oostzaan heeft een unieke ligging in het groene hart van de metropoolregio
met een flink bedrag aan waarderingssubsidies om de verschillende verenigingen en
Amsterdam, met natuurgebied Het Twiske als een belangrijke trekpleister. De
initiatieven te ondersteunen4. De gemeente heeft daarnaast verschillende financiële
gemeente zet zich in om deze natuur te beschermen en te versterken, bijvoorbeeld
ondersteuningsmogelijkheden voor kinderen en senioren en houdt in het maken van
door het stimuleren van duurzaamheid, biodiversiteit en klimaatadaptatie. Ook biedt
beleid rekening met de kwetsbare groepen in de gemeenschap5.
de gemeente ruimte voor recreatie en ontspanning, zowel voor de eigen inwoners als voor bezoekers uit de regio. De gemeente wil de recreatieve functie van Het Twiske verder ontwikkelen, maar wel met respect voor de natuurwaarden en de rust die het gebied uitstraalt1. Verder zet de gemeente in op het behoud van het Oostzanerveld en het veenweidegebied en het versterken en waarborgen van groen binnen de bebouwde kom2.
1. Omgevingsvisie Oostzaan 2022 – Oostzaanse identiteit 2. Omgevingsvisie Oostzaan 2022 – Visie Oostzaan thematisch 3. Interviews en gesprekken OVER-gemeenten 4. Notitie Sportbeleid Oostzaan 2019-2022 5. https://www.oostzaan.nl/mozard/!suite86.scherm0325?mAlle=J&mVrg=3893
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.1. De identiteit van Oostzaan blijft behouden
Scenario 2: Fusie met de gemeente Zaanstad In dit scenario wordt gedeeltelijk voldaan aan deze norm. In dit scenario zal de identiteit van Oostzaan gedeeltelijk behouden en herkenbaar
deze karakteristieke kwaliteiten behoudt en versterkt9. De gemeente heeft duidelijke
blijven. In veel opzichten komen de identiteit en kernwaarden van Zaanstad en
standpunten en ambities geformuleerd wanneer het aankomt op de natuur in het
Oostzaan overeen. Zaanstad is een gemeente met vergelijkbare dorpen en groenblauwe
landelijk gebied. In de uitvoeringsagenda Groen- en Waterplan is te lezen dat de
kwaliteiten en biedt ruimte voor lokale initiatieven en verenigingen. Bovendien zijn
kenmerkende landschapstypen en natuurwaarden beschermd en versterkt moeten
inwoners van beide gemeenten nu al met elkaar verbonden, omdat over en weer
worden. Daarbij zijn kleinschalige ruimtelijke ontwikkelingen alleen mogelijk als de
gebruik wordt gemaakt van de voorzieningen. De gemeente zet daarnaast veelal op
kernwaarden van het landschap niet worden aangetast en de ontwikkelingen goed
eenzelfde manier in op ontwikkelingen in het recreatieschap Het Twiske, waarin ze het
worden ingepast10. Deze visie komt in grote mate overeen met de Omgevingsvisie
belang van de natuur voorop stelt7. Het agenderen van de Oostzaanse identiteit zal
van Oostzaan, bijvoorbeeld hoe de gemeente kijkt naar het Oostzanerveld en Het
in dit scenario een uitdaging zijn. Dit oordeel is gebaseerd op de overeenkomsten in
Twiske11.
identiteit en kernwaarden tussen beide gemeenten en de bestaande banden tussen de inwoners, maar houdt rekening met mogelijke uitdagingen in het waarborgen van de
De ambtelijke organisatie van Zaanstad speelt een belangrijke rol in het behouden
specifieke Oostzaanse identiteit binnen de grotere context van Zaanstad.
en versterken van de identiteit van Zaanstad. De organisatie werkt daarin volgens de principes van de Omgevingswet, die meer ruimte biedt voor participatie, maatwerk
Zaanstad heeft een sterke en herkenbare identiteit, die onder meer tot uiting
en integraal werken12. De organisatie ondersteunt ook de initiatieven van bewoners,
komt in de Omgevingsvisie, waarin de kernwaarden ondersteunend zijn aan de
ondernemers en maatschappelijke organisaties die bijdragen aan de leefbaarheid,
verscheidenheid aan dorpen en wijken en het groenblauwe karakter. Deze waarden
vitaliteit en identiteit van Zaanstad. Voorbeeld hiervan is de buurthuissubsidie, zodat
zijn gebaseerd op de historie , het landschap, de cultuur en de economie van Zaanstad.
in iedere sociaal wijkteam een buurthuis gevestigd is waarin meerdere functies zijn
Het participatietraject richting de Omgevingsvisie schetst een ambitieus beeld van
gecombineerd13. Zaanstad betrekt zoveel mogelijk de dorpsraden bij zaken die voor
Zaanstad in 2040 als een gemeente die groeit, innoveert en verduurzaamt, maar ook
hen van belang zijn, deze hebben daarnaast ook de mogelijkheid om in samenwerking
8
7. Interviews en gesprekken Zaanstad 8. Notitie ‘Zes opgaven van de Omgevingsvisie in cultuurhistorisch perspectief’ 9. Dromen over Zaanstad 2040 – Participatie Omgevingsvisie 10. Actualisatie uitvoeringsagenda Groen- en Waterplan Zaanstad – 2. Ambities Groen- en Waterplan 11. Omgevingsvisie Oostzaan 2022 - Oostzaanse identiteit 12. Participatieaanpak Zaanse Omgevingsvisie 13. https://www.zaanstad.nl/mozard/!suite86.scherm0325?mPag=366
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.1. De identiteit van Oostzaan blijft behouden
met de wijkmanager zelf onderwerpen op de agenda te zetten. Hoewel niet elk dorp een dorpsraad heeft, zijn de bestaande dorpsraden in algemene zin tevreden over de gang van zaken14. De gemeente organiseert diverse bewonersavonden op actuele thema’s, zoals opvang van vluchtelingen, herinrichting van straten en rondom inrichting van de openbare ruimte. Zaanstad betrekt zoveel mogelijk de bewoners, bedrijven en organisaties bij zaken die voor hen van belang zijn. Dit doen zij bijvoorbeeld via de centrale dorpsraad (CDR) als vertegenwoordiging van de lokale dorpsraden. Via structureel overleg wordt de CDR betrokken bij algemene thema’s zoals mobiliteit, infrastructuur en dijkverzwaring én op specifieke thema’s zoals de agrarische functie van het gebied. Het lukt de dor Zaanstad kan zich in dit scenario inzetten voor het behoud van de identiteit van Oostzaan, net zoals de gemeente dat nu doet voor de andere kernen. Dit vraagt om een goede afstemming tussen de verschillende gebieden binnen Zaanstad. Het is echter niet zeker of Oostzaners voldoende invloed en zeggenschap hebben in de nieuwe gemeente. Het aanpassen van de Zaanse gebiedsgerichte aanpak, waarbij Oostzaan als een apart gebied wordt behandeld met een eigen gebiedsmanager, gebiedsteam en gebiedsplan, zou hieraan kunnen bijdragen.
14. Interview Zaanstad
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.1. De identiteit van Oostzaan blijft behouden
Scenario 3: Fusie met de gemeente Amsterdam In dit scenario wordt niet voldaan aan deze norm. In dit scenario komt de identiteit van Oostzaan onder druk te staan. De identiteit van
vervullen een belangrijke lokale en regionale functie die behouden moet blijven, zo
Amsterdam laat zich als stad met een veelheid aan stadsdelen, gebieden en wijken
schrijft de gemeente. De kennis en expertise die Amsterdam heeft op dit gebied is
moeilijk vatten, maar verschilt in grote mate met de kleinschalige en landelijke identiteit
één van de kansen in dit scenario. Zo heeft Amsterdam succes heeft behaald in de
van Oostzaan. Er zijn binnen Amsterdam echter veel mogelijkheden om de identiteit van
veengebieden, waar de bodemdaling is gestopt, de biodiversiteit is toegenomen en
kernen en gebieden te ondersteunen. De mate waarin Oostzaan haar eigen identiteit
het waterbergend vermogen is gestegen (mede door een transitie naar landschaps-
kan behouden hangt af van de wijze waarop Amsterdam omgaat met de verschillen en
inclusieve landbouw)16. Deze kennis en ervaring zal ook relevant zijn voor de
overeenkomsten tussen de kernen en de ruimte die zij biedt voor lokale zeggenschap
ontwikkeling van het Oostzanerveld.
en initiatief. Niettemin, gezien de aanzienlijke verschillen in schaal en karakter tussen Oostzaan en Amsterdam, is de conclusie dat dit scenario niet voldoet aan de norm van
Amsterdam betrekt zoveel mogelijk de bewoners, bedrijven en organisaties bij zaken
het behoud van de identiteit van Oostzaan.
die voor hen van belang zijn. Dit doen zij bijvoorbeeld via de centrale dorpsraad (CDR) als vertegenwoordiging van de lokale dorpsraden. Via structureel overleg
De gemeente Amsterdam heeft in de Omgevingsvisie aangegeven dat zij streeft
wordt de CDR betrokken bij algemene thema’s zoals mobiliteit, infrastructuur en
naar een ‘menselijke metropool’, waarin iedereen zich thuis voelt en invloed heeft
dijkverzwaring én op specifieke thema’s zoals de agrarische functie van het gebied.
op de woonomgeving. Een van de strategische keuzes die zij daarvoor maakt is
Het lukt de dorpsraden over het algemeen goed om relevante zaken te agenderen,
meerkernige ontwikkeling. Dat betekent dat Amsterdam zich niet alleen richt op de
maar het verschilt per dorp/thema hoe actief deze agendering plaatsvindt17. In dit
ontwikkeling van de binnenstad, maar ook op de versterking van de andere kernen
scenario wordt Oostzaan naar verwachting onderdeel van stadsdeel Noord. Dit
binnen de gemeente, zoals Weesp en de dorpskernen in het landelijke gebied in
stadsdeel bestaat naast enkele kleine kernen voornamelijk uit stedelijk gebied. Er zal
Amsterdam Noord. In de Omgevingsvisie is ook voor deze gebieden oog voor
in dit scenario geconcurreerd moeten worden met de andere belangen, initiatieven
voorzieningen, werkgelegenheid en woningen, waardoor ze aantrekkelijker worden
en verenigingen binnen het stadsdeel. De oriëntatie van Oostzaners is daarnaast in
om te wonen en te werken. Ook wordt er meer verbinding gezocht tussen de kernen
mindere mate gericht op Amsterdam, en meer op Zaanstad.
onderling en met de regio . De landelijke gebieden in en rondom de gemeente 15
15. Omgevingsvisie 2050 Amsterdam – 3. Amsterdam naar 2050 16. Omgevingsvisie 2050 Amsterdam – 3. Amsterdam naar 2050 17. Interviews en gesprekken Amsterdam
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.1. De identiteit van Oostzaan blijft behouden
Een voorbeeld van hoe Amsterdam omgaat met de identiteit en eigenheid van een andere gemeente die is toegevoegd, is de fusie met Weesp per 1 januari 2022. In het Bestuurlijk akkoord en in het Herindelingsontwerp die in aanloop naar de fusie zijn opgesteld, zijn afspraken gemaakt over het behoud van de identiteit van de voormalige gemeente. Weesp is na de fusie een stadsgebied van Amsterdam (vergelijkbaar met een stadsdeel), waarin de bestuurscommissie verantwoordelijk is voor een aantal lokale taken die bijdragen aan het behoud van de identiteit van het dorp. De identiteit van Oostzaan komt naar verwachting onder druk te staan in dit scenario. De fusie met Amsterdam brengt onvermijdelijk veranderingen met zich mee voor het karakter, de cultuur en de samenhang van Oostzaan. Het is niet vanzelfsprekend dat Oostzaan net als Weesp de status van stadsgebied krijgt na een herindeling met een eigen bestuurscommissie, een eigen ambtelijk apparaat en een eigen budget.
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.1. De identiteit van Oostzaan blijft behouden
Scenario 4: Fusie met de gemeente Landsmeer In dit scenario wordt voldaan aan deze norm. In dit scenario zal de identiteit van Oostzaan behouden blijven. De identiteit en
Verder
kernwaarden van de gemeente Landsmeer lijken op veel onderdelen op die van
dorpsgemeenschap. De Omgevingsvisie heeft als motto ‘Landsmeer, een dorp om
Oostzaan. Beide gemeenten zijn groen, waterrijk en landelijk en hebben een sterke
van te houden’ en stelt dat Landsmeer een dorpse gemeenschap wil blijven, waar
verenigingscultuur en een hechte (dorps)gemeenschap. De ambtelijke organisatie is
mensen elkaar kennen en helpen.
kent
Landsmeer
een
sterke
verenigingscultuur
en
een
hechte
nauw verbonden met verschillende groepen uit de samenleving. De gemeente biedt een breed scala aan subsidies18 en zet in op behoud van de natuurwaarden van het
De identiteit van Oostzaan kan in dit scenario worden behouden, mede door de
landelijk gebied. Door de sterke overeenkomsten in identiteit en ambities tussen
vergelijkbare visie en de uitbreiding van de ambtelijke organisatie, die wat meer
Landsmeer en Oostzaan, wordt in dit scenario voldaan aan de norm van het behoud
slagkracht en expertise krijgt door bij fusie van de twee gemeenten.
van de Oostzaanse identiteit. De gemeente Landsmeer is een groen, waterrijk en landelijke gemeente. Inwoners hechten, net als Oostzaners, veel waarde aan het behoud van deze kenmerken19. De gemeenten hebben vergelijkbare ambities ten aanzien van de balans tussen rust en recreatie in het landelijke gebied, het terugdringen van bodemdaling en de versterking van de biodiversiteit in de natuurgebieden20. Oostzaan en Landsmeer nemen beide deel aan Recreatieschap Twiske-Waterland, waarin beide gemeenten vaak dezelfde belangen behartigen. Soms lijken de belangen toch te botsen, bijvoorbeeld in de visie op het houden van festivals en evenementen in het gebied21.
18. https://www.landsmeer.nl/sport,_recreatie_en_cultuur/subsidies_en_vergoedingen/ 19. Rapport Kernkwaliteiten Landsmeer 20. Omgevingsvisie Landsmeer – 4.4 Landschap 21. Interviews en gesprekken Landsmeer
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren
Scenario 1: Doorontwikkeling van OVER-gemeenten In dit scenario wordt gedeeltelijk voldaan aan deze norm. Oostzaan kan in dit scenario een deel van zijn lokale ambities waarmaken, maar niet
van informatievoorziening (zoals het verbeteren van de informatieveiligheid, privacy,
allemaal. Dit oordeel is gebaseerd op de observatie dat, hoewel Oostzaan in staat is om
procesmanagement en data en sturingsinformatie), kan de ambtelijke organisatie niet
een deel van haar ambities te realiseren, er significante uitdagingen liggen op gebieden
zomaar uitvoering geven. Ook lezen we in het collegeprogramma de ambitie om de
zoals informatievoorziening, duurzaamheid en wonen, die groter zijn dan de huidige
leefbaarheid en veiligheid van de openbare ruimtes en te vergroten en de vaaroverlast
capaciteit en kwaliteit van de ambtelijke organisatie. Daarnaast speelt de aanhoudende
te verminderen, mede door middel van een doorontwikkeling van de boa-functie.
discussie over stemverhoudingen in het bestuur een rol, die het vermogen van de
De huidige beschikbare capaciteit voor deze functie is echter onvoldoende om de
gemeente om volledig aan haar ambities te voldoen, belemmert. De mogelijkheid tot
handhaving significant te verhogen en deze ambitie op korte termijn te realiseren25,
verdere harmonisatie met Wormerland biedt ontwikkelpotentieel, maar de huidige
er zal dus geïnvesteerd moeten worden in uitbreiding van capaciteit om deze
situatie leidt tot een gedeeltelijke invulling van de norm.
doelstelling te realiseren. Bovendien blijft de uitvoering op een aantal grote opgaven achter als gevolg van de beperkte ambtelijke capaciteit, bijvoorbeeld op het gebied
Het Coalitieakkoord van Oostzaan bevat ambities die voor een groot deel passend
van duurzaamheid en wonen. Tegelijkertijd zijn er in de ambtelijke organisatie recent
zijn bij een kleine gemeente met beperkte (uitvoerings)mogelijkheden. De ambtelijke
wel stappen gezet die bijdragen aan de slagkracht van de gemeente, voornamelijk
organisatie kan een groot deel van de ambities realiseren, maar ervaart op onderdelen
door nieuwe medewerkers aan te trekken26.
22
ook beperkingen. Binnen het sociaal domein zien we bijvoorbeeld dat de beperkte ambtelijke capaciteit op spanning staat met de uitvoering van wettelijke taken én
Het college en de ambtelijke organisatie zijn continu in gesprek over de planning
23
het realiseren van de gestelde ambities . Het is hierbij wel belangrijk om op te
en prioritering van ambities, een voorbeeld hiervan is de planning rondom het
merken dat het de gemeente, ondanks deze spanning, veelal lukt om de gestelde
integraal huisvestingsplan onderwijs27. De discussie over de stemverhouding binnen
ambities te realiseren (o.a. rondom de verbetering van onderlinge samenwerking
het bestuur van OVER-gemeenten vormt echter een bron van spanning tussen
op het gebied van jeugdhulp en jeugdzorg en bij het oppakken van vroegsignalen
Oostzaan en Wormerland. Deze onenigheid, die in 2014 begon, heeft invloed op de
over betalingsachterstanden ). Aan andere ambities, bijvoorbeeld op het gebied
samenwerking tussen beide gemeenten en raakt de aansturing van de ambtelijke
24
22. Collegeprogramma Oostzaan 2022-2026 23. Raadsbericht 5-1-2021 Integrale aanpak Sociaal Domein Oostzaan 24. Oostzaan Jaarstukken 2021 - Programma 3 - Sociaal domein 25. Oostzaan Jaarstukken 2021 – Programma - Leefomgeving 26. Interviews en gesprekken OVER-gemeenten 27. Interviews en gesprekken OVER-gemeenten
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren
organisatie. Deze geschillen hebben geleid tot een vertrouwensbreuk in 2020,
De ontwikkelruimte in dit scenario zit vooral in het verder harmoniseren van het
waardoor een gezamenlijk toekomstperspectief ontbreekt. Ondanks diverse pogingen
beleid, regelgeving en processen met Wormerland. Dit kan de ambtelijke organisatie
om de situatie te verbeteren, waaronder een mediation-traject, blijven de spanningen
efficiënter en effectiever laten werken, de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren
bestaan. Deze onopgeloste kwestie heeft gevolgen voor de ambtelijke organisatie.
en de bestuurskracht van beide gemeenten versterken. Door harmonisatie kan de
Vergelijkbare gevallen binnen andere gemeenschappelijke regelingen of ambtelijke
ambtelijke werkorganisatie de twee gemeenten op een meer eenduidige manier
fusieorganisaties tonen aan dat dergelijke onopgeloste bestuurlijke spanningen de
bedienen. Dat draagt bij aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de organisatie.
effectiviteit en efficiëntie van de ambtelijke organisatie kunnen beïnvloeden.
De colleges en raden van Oostzaan en Wormerland moeten echter wel bereid zijn om lokale ambities en maatwerkvragen aan de organisatie verder terug te brengen.
Omdat OVER-gemeenten twee gemeentebesturen bedient, heeft de organisatie te maken met prioritering, afweging en afstemming tussen de ambities van beide gemeenten, die binnen de samenwerking hun eigen autonomie, identiteit en prioriteiten hebben en houden. Dit kost veel tijd en energie van de ambtelijke organisatie. De mate van harmonisatie verschilt per beleidsterrein en per proces. Veel beleidsterreinen en processen zijn al volledig geharmoniseerd, zoals de financiële administratie, de personeels- en salarisadministratie, de ICT-infrastructuur en de inkoop- en aanbestedingsregels. Andere beleidsterreinen en processen zijn nog niet of in mindere mate geharmoniseerd, zoals het ruimtelijk domein, het grondbeleid en de bestuurlijke besluitvorming. Uit de gesprekken blijkt verder dat de organisatie veel tijd kwijt is aan vragen, verzoeken en kleine aanpassingen in het beleid naar aanleiding van behandeling van stukken in de gemeenteraad.
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren
Scenario 2: Fusie met de gemeente Zaanstad In dit scenario wordt gedeeltelijk voldaan aan deze norm. Het grotere ambtelijke apparaat van Zaanstad, met uitgebreide capaciteit en kennis, zou
op de woningmarkt, kan Zaanstad voor de gemeenschap in Oostzaan bogen op de
een aanzienlijke bijdrage kunnen leveren aan veel van de Oostzaanse opgaven. Zaanstad
aanwezige kennis en capaciteit om vooruitgang te boeken op de lokale ambities. We
heeft trackrecord in betrokkenheid bij kleinere, landelijke kernen en toont aandacht
zien bijvoorbeeld dat de gemeente in 2022 een Jeugdteam heeft opgebouwd welke
voor lokale thema’s in beleidsvorming, mede door de inzet van gebiedsmanagers en
effectief inzet op samenwerking met het onderwijs, en dat er meerdere maatregelen
-wethouders. Toch is het belangrijk te erkennen dat dit scenario niet onmiddellijk
rondom jeugdhulp zijn opgestart30.
een verbetering op alle vlakken zou bewerkstelligen, aangezien Zaanstad kampt met vacatures in bepaalde domeinen. Het gedeeltelijk voldoen aan de norm is gebaseerd
Desalniettemin zijn er domeinen waarin Zaanstad nog niet de gewenste resultaten
op Zaanstads grotere ambtelijke capaciteit en expertise, die potentieel aan veel van
heeft geboekt. Zo zijn sommige gebiedsontwikkelingsambities (bouwprojecten,
Oostzaans ambities zou kunnen bijdragen, maar ook rekening houdend met Zaanstads
verkeersplannen, vergunningen en beleid) tijdelijk gepauzeerd of vertraagd, en zijn
eigen uitdagingen, zoals vacatures in bepaalde domeinen, die de volledige realisatie
bijbehorende uitvoeringsprogramma’s anders gefaseerd of vooruitgeschoven. Ook
van Oostzaanse opgaven kunnen belemmeren.
in de transitie naar een klimaatneutrale gemeente zijn er uitdagingen, zoals het toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht voor bedrijven die onder
Zaanstad is in staat om realistische ambities te formuleren die passen bij haar
de Wet milieubeheer vallen. De rekenkamer concludeert dat de ‘uitvoering van
mogelijkheden en prioriteiten. De beleidsfocus in deze periode ligt voornamelijk
de energiebesparingsplicht achterblijft, de gemeente niet voldoende stuurt op de
op de uitvoering van reeds vastgesteld beleid, zonder teveel te willen richten op
opdracht en dat informatie over bereikte prestaties en resultaten tekortschiet’31. Ook
nieuw beleid dat structureel tot extra uitgaven zou leiden28. Met een heldere visie
in Zaanstad lezen wij dat het takenpakket van de boa’s te groot is in relatie tot de
op haar regionale rol en positie, streeft Zaanstad naar verbetering van de kwaliteit
beperkte capaciteit, en dat er prioriteiten zijn gesteld in het uitvoeringsprogramma
van wonen, werken, bereikbaarheid, duurzaamheid en sociale cohesie. Met de
VTH32. De gemeente zet in op data analyse om tot wijk-specifieke opdrachten te
geformuleerde duurzaamheidsambities rondom zonnepanelen, klimaatadaptieve
komen en de handhaving zo efficiënt mogelijk te realiseren.
gebiedsontwikkeling én een stevige inzet op economie , woningbouw en doorstroom 29
28. Coalitieakkoord 2022-2026 ‘Slagen Maken’ 29. Economische visie Zaanstad – 3.1 Economische visie met hoofddoelen 30. Jaarstukken Zaanstad 2022 – 2.1 Programma Onderwijs, jeugd en zorg 31. Rekenkamer Metropool Amsterdam - Energiebesparings- en informatieplicht bij bedrijven in Zaanstad 32. Jaarstukken Zaanstad 2022 – 2.6 Programma Veiligheid, handhaving en publieke dienstverlening
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren
In het recente verleden heeft Zaanstad een periode van moeilijke samenwerking tussen het college, de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie doorgemaakt. Deze moeilijke periode leidde tot een onrustige situatie aan de top van de organisatie. Inmiddels zijn er grote stappen gezet om de samenwerking te verbeteren, zo blijkt uit de gesprekken met betrokkenen in de organisatie. In dit scenario zou de nieuwe gemeente gedeeltelijk in staat zijn om de Oostzaanse ambities en opgaven te definiëren en te realiseren. De grotere capaciteit en expertise van de ambtelijke organisatie van Zaanstad zou veel van de lokale opgaven van Oostzaan kunnen faciliteren. Echter, gezien Zaanstad’s eigen uitdagingen op een aantal onderdelen, blijft het de vraag of een dergelijke fusie op korte termijn een substantiële verbetering zou opleveren in het vermogen van Oostzaan om haar lokale ambities en opgaven te realiseren.
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren
Scenario 3: Fusie met de gemeente Amsterdam In dit scenario wordt gedeeltelijk voldaan aan deze norm. In dit scenario lukt het Oostzaan gedeeltelijk om haar lokale ambities en opgaven te
netwerken rondom deze groep (o.a. jongerencentra, scholen en jeugdprofessionals)
definiëren en te realiseren. Dankzij het uitgebreide ambtelijke apparaat van Amsterdam
te versterken en zijn de buurtteams verder ontwikkeld en verstevigd34. Vanwege de
zou Oostzaan op bepaalde gebieden kunnen profiteren van beschikbare kennis en
omvang van Amsterdam zou het daarnaast mogelijk zijn om de ambities van een
capaciteit om zo de lokale ambities te verwezenlijken. Anderzijds zouden landelijke
kleinere gemeente zoals Oostzaan op gebieden als duurzaamheid of woningbouw
thema’s wellicht moeilijker hun weg vinden naar de juiste tafels binnen een gemeente
gemakkelijk te integreren, zonder dat dit een aanzienlijke extra investering
die voornamelijk te maken heeft met grootstedelijke uitdagingen en problemen. Het
vergt. Wanneer we kijken naar VTH taken zien we dat de vraag aan de gemeente
oordeel dat dit scenario slechts gedeeltelijk voldoet aan de norm, is gebaseerd op de
onverminderd hoog is, en dat de leefbaarheid in sommige buurten verder onder druk
potentiële voordelen van Amsterdams brede ambtelijke capaciteit en expertise voor
komt te staan. Ook de gemeente Amsterdam heeft maar in beperkte mate capaciteit
Oostzaan, maar wordt gematigd door de uitdagingen die het verschil in stedelijke en
om aan alle ambities op het gebied van (vaar)overlast en veiligheid te voldoen,
landelijke thema’s en prioriteiten met zich meebrengt, evenals de mogelijke moeilijkheid
waardoor ze prioriteiten moeten stellen. Deze prioritering is benoemd in het Actieplan
voor Oostzaners om lokale thema’s te laten doordringen in de grotere stedelijke context
Handhaving Openbare Ruimte35, waar we lezen dat er voor het stadsdeel Noord (nog)
van Amsterdam.
geen prioriteit wordt gegeven aan overlast op en rondom water of objecten in de openbare ruimte36.
Amsterdam heeft een aantal omvangrijke ambities gedefinieerd, bijvoorbeeld op het gebied van klimaatneutraliteit in 2025, woningbouw, mobiliteit en het sociale
Tegelijkertijd is uit een rekenkameronderzoek naar de realisatie van de ambities
domein. Uit diverse rapportages blijkt dat Amsterdam over het algemeen redelijk
gebleken dat ‘een integraal overzicht ontbreekt van wat er van de ambities uit het
in staat is om haar gestelde ambities te realiseren . Binnen het sociaal domein zien
coalitieakkoord terecht is gekomen. Daarmee is de uitvoering van ambities niet
we dat het de gemeente bijvoorbeeld lukt om in te zetten op vroegsignalering bij
goed navolgbaar’37. Hieruit volgt dat het moeilijk te bepalen is hoeveel vooruitgang
betalingsachterstanden, om zo te voorkomen dat inwoners in de schulden raken.
er precies is geboekt op de verschillende ambities en waar er mogelijkheden voor
Daarnaast hebben zij passende hulp kunnen realiseren voor jongeren door de
Oostzaan zouden kunnen zijn. Niettemin slaagt Amsterdam erin om de opgaven en
33
33. Najaarsnota Amsterdam 2022 – 2. Programma’s (2.1-2.12) 34. Jaarverslag Gemeente Amsterdam 2022 3.8.2 35. Jaarverslag Gemeente Amsterdam 2022 3.1.2 36. Actieplan Thor - Handhaving Openbare Ruimte, Amsterdam 2023 37. Rekenkamer Metropool Amsterdam – Uitvoering coalitieakkoord 2018-2022
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren
ambities die ze dient te realiseren, duidelijk te formuleren38. In meer algemene zin kan worden gezegd dat het samenspel tussen raad, college en de ambtelijke organisatie goed verloopt. Er zijn geen signalen over een verstoorde relatie of een ambtelijke organisatie welke voor onrealistische ambities aan de lat staat39. In dit scenario zou de schaalgrootte van Amsterdam gevolgen kunnen hebben voor de mogelijkheden van een kleinere kern zoals Oostzaan als het gaat om de zichtbaarheid van de lokale ambities en opgaven. Vanuit het perspectief van Oostzaan zou het een uitdaging kunnen zijn om de juiste onderwerpen op tafel te krijgen. In een fusiescenario zou er concurrentie kunnen ontstaan met andere opgaven binnen het stadsdeel. Bovendien verschillen de ambities van een grote stedelijke gemeente op veel gebieden met die van een kleine landelijke gemeente zoals Oostzaan.
38. Jaarverslag Gemeente Amsterdam 2022 39. Interview Amsterdam
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.2. De gemeente is in staat lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren
Scenario 4: Fusie met de gemeente Landsmeer In dit scenario wordt niet voldaan aan deze norm. In dit scenario zal het in beperkte mate lukken om de lokale ambities en opgaven te
Woonvisie en de realisatie ervan, en kan een groot deel van de bouwplanaanvragen
definiëren en te realiseren. Oostzaan en Landsmeer zijn gemeenten die grotendeels met
niet worden uitgevoerd41. We zien wel dat het de gemeente Landsmeer grotendeels
dezelfde uitdagingen en knelpunten zitten en het is niet waarschijnlijk dat ze elkaar
lukt om uitvoering te geven aan hun programma integrale veiligheid, en dat zij
zullen aanvullen op gebieden waar extra realisatiekracht nodig is. Het oordeel dat in
bijvoorbeeld de meldingen en klachten van inwoners snel weten af te handelen
dit scenario niet aan de norm wordt voldaan, komt voort uit soortgelijke uitdagingen
door de inzet van boa’s42. Binnen het sociaal domein zien we dat de gemeente via
en knelpunten, zonder dat duidelijk is hoe Oostzaan en Landsmeer elkaar op deze
Stichting Link inzet op verbinding en samenwerking met de jeugd, en dat ze meer
gebieden zouden kunnen versterken. Bovendien hebben recente incidenten binnen
laagdrempelige adviesmogelijkheden rondom opvoeding hebben gerealiseerd43.
Landsmeer en een beperkte succesvolle uitvoering van beleid geleid tot twijfels over de potentiële realisatiekracht na een fusie.
Landsmeer heeft recent te maken gehad met een aantal incidenten tussen raad, college en de ambtelijke organisatie, wat heeft geleid tot een verloop van personeel
In de afgelopen bestuursperiode (2018-2022) lag de nadruk in Landsmeer vooral op
op bepaalde afdelingen. Landsmeer is zich bewust van deze kwetsbaarheid. De
uitvoering van het vastgestelde beleid, maar er kan worden geconstateerd dat dit
gemeente heeft het bestuurlijke standpunt ingenomen dat een fusie met een andere
maar in beperkte mate succesvol was. De gemeente constateert zelf dat er “in zeer
gemeente noodzakelijk is om de steeds complexere opgaven en ambities in de
beperkte mate uitvoering is gegeven” aan de ambities van het college, zoals het actief
toekomst te kunnen realiseren44.
inspelen op landelijke en regionale ontwikkelingen, uitbouwen van communicatie, uitbouwen participatie van inwoners, bedrijven en instellingen, en uitvoering geven aan de duurzaamheidsambities40. Bovendien is het duidelijk dat bepaalde beleidsplannen, zoals de mobiliteitsvisie en het Wabo-beleidsplan, niet uitgevoerd kunnen worden. Ook zijn er kritische opmerkingen van de rekenkamer over de
40. Notitie BT BO-sessie april 2021 - gemeente Landsmeer 41. Notitie BT BO-sessie april 2021 – Bijlage 5: voorbeelden knelpunten 42. Jaarstukken Landsmeer 2021 – Programma Integrale Veiligheid 43. Jaarstukken Landsmeer 2021 – Sociaal Domein 44. Interviews Landsmeer
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.3. De gemeente is financieel gezond
Scenario 1: Doorontwikkeling van OVER-gemeenten In dit scenario wordt gedeeltelijk voldaan aan deze norm. De financiële positie van de gemeente Oostzaan is op onderdelen zorgwekkend. Zo
• De investeringsquote is 9%. Dit betekent dat de investeringen 9% van de totale
zijn de reservepositie en weerstandspositie op dit moment onvoldoende. Dit vertaalt
baten bedragen. De gemeente heeft dus relatief weinig ruimte om te investeren in
zich naar een krappe begroting voor de OVER-gemeenten, waardoor op dit moment
haar infrastructuur en voorzieningen. Een quote tussen 5% en 10% wordt als laag
beperkte ruimte is om op onderdelen duurzaam te investeren in de organisatie. Dit is
beschouwd.
tevens de grootste beperking in de doorontwikkeling van OVER-gemeenten. De lokale
Deze financiële kengetallen geven aan dat de financiële positie van de gemeente
lasten zijn in Oostzaan relatief hoog ten opzichte van de andere gemeenten in de
Oostzaan niet sterk is en dat er verbetering nodig is om op lange termijn financieel
regio. Ondanks enkele incidentele investeringen maken de zorgwekkende reserves, de
gezond te blijven.
krappe begroting, en de hoge lokale lasten van Oostzaan, dat er slechts gedeeltelijk aan deze norm voldaan kan worden in een scenario van doorontwikkeling van de OVER-
De begroting van de OVER-gemeenten laat zien dat er weinig ruimte is om te investeren
gemeenten.
in de ambtelijke organisatie. De begroting voor 2023 sluit met een positief saldo van € 0,2 miljoen, maar voorziet tekorten in de jaren daarna. Het weerstandsvermogen
De jaarrekening 2021 van de gemeente Oostzaan laat de volgende financiële
van OVER-gemeenten ligt met een ratio van 1,0 per 2023 onder de streefnorm en
kengetallen zien:
het solvabiliteitsratio van 24% in 2023 is eveneens zorgwekkend. Beide onderdelen
• De schuldquote is 106%. Een schuldquote tussen de 90 en 130% valt binnen de
vormen een direct risico in de begroting van Oostzaan, aangezien de deelnemende
bandbreedte van de signaleringswaarde ‘neutraal’ van de provincie.
gemeenten de risico’s dragen die niet binnen de GR gedekt kunnen worden. De
• Het weerstandsvermogen (ratio) is 1,6. Dit betekent dat de beschikbare
negatieve investeringsquote in 2021 (-0,5%) wijst erop dat de gemeente een
weerstandscapaciteit gelijk is aan de benodigde weerstandscapaciteit. De gemeente
probleem heeft om de lopende uitgaven te beheersen, met als risico dat op termijn
heeft dus genoeg middelen om haar risico’s op te vangen. Een ratio tussen 1,0 en
inhaalinvesteringen nodig zullen zijn. De onzekerheid over de financiële bijdragen
2,0 wordt als voldoende beschouwd.
vanuit het Rijk maken het moeilijk om te voorspellen hoe de financiële situatie zich
• Het solvabiliteitsratio is 8,2%. Dit is het aandeel van de bezittingen op de balans
in de toekomst zal ontwikkelen. De huidige begroting is gebaseerd op een aantal
dat niet met schuldverplichtingen is belast. De gemeente heeft dus relatief veel
aannames en onzekerheden, zoals de ontwikkeling van het gemeentefonds, de
schulden ten opzichte van haar vermogen. Bij een solvabiliteitsratio lager dan 20%
kosten van het sociaal domein en de gevolgen van de coronacrisis. De begroting
bevindt een gemeente zich op glad ijs.
bevat ook een aantal knelpunten die nog niet zijn opgelost, zoals het tekort aan
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.3. De gemeente is financieel gezond
personeel en huisvesting, het gebrek aan innovatiekracht en het achterblijven van de
Ter vergelijking: een meerpersoonshuishouden met een eigen woning betaalt in 2022
dienstverlening aan inwoners en bestuur. Om deze knelpunten aan te pakken is een
gemiddeld € 1.016,- aan lokale lasten in Amsterdam, € 1.000,- in Zaanstad en € 1.226,-
structurele aanvullende bijdrage nodig van beide gemeenten .
in Landsmeer. Het OZB-tarief op woningen is in Oostzaan hoger dan in Amsterdam
45
(0,0358%), Zaanstad (0,0979%) en Landsmeer (0,0884%). De afvalstoffenheffing is in Hoewel er in 2021 incidenteel middelen beschikbaar zijn gesteld om te investeren in de
Oostzaan lager dan in Amsterdam (€ 368,-) en Zaanstad (€ 366,-), maar hoger dan in
ambtelijke organisatie, is een structurele aanvullende bijdrage nodig om knelpunten
Landsmeer (€ 300,-). De rioolheffing is in Oostzaan hoger dan in Amsterdam (€ 131,-),
op de lange termijn op te lossen, bijvoorbeeld ten aanzien van de nieuwe functies
Zaanstad (€ 195,-) en Landsmeer (€ 230,-).
(zoals een privacy officer) en het groeiende takenpakket (zoals de toegenomen WMO-aanvragen) te bekostigen. De onzekerheid over de financiële bijdragen vanuit
De hoge lokale lasten in Oostzaan hangen samen met de beperkte financiële
het Rijk maakt het moeilijk om te voorspellen hoe de financiële situatie zich in de
draagkracht van de gemeente, die mede wordt bepaald door de lage uitkering uit
toekomst zal ontwikkelen.
het gemeentefonds. Het gemeentefonds is de belangrijkste bron van inkomsten voor gemeenten en wordt verdeeld op basis van een aantal maatstaven, zoals het
Met een OZB-tarief op woningen van 0,1075%, een afvalstoffenheffing van € 335,- en
aantal inwoners, het aantal bijstandsgerechtigden en het aantal woningen. Oostzaan
een rioolheffing van € 330,- zijn de lasten in de gemeente Oostzaan relatief hoog ten
ontvangt per inwoner minder uit het gemeentefonds dan Amsterdam, Zaanstad
opzichte van de andere gemeenten in de regio. Een meerpersoonshuishouden met
en Landsmeer. Dit komt onder andere doordat Oostzaan minder grootstedelijke
een eigen woning betaalt in 2022 gemiddeld € 1.486,- aan lokale lasten in Oostzaan.
problematiek kent en minder taken uitvoert dan deze gemeenten.
Dit is meer dan het landelijk gemiddelde van € 1.057,- . 46
45. Begroting OVER-gemeenten 2023 - 2026 46. www.waarstaatjegemeente.nl
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.3. De gemeente is financieel gezond
Scenario 2: Fusie met de gemeente Zaanstad In dit scenario wordt gedeeltelijk voldaan aan deze norm. De financiële positie van de gemeente Zaanstad is op onderdelen zorgwekkend. Zo
De solvabiliteit is echter de laatste jaren langzaam gestegen. De VNG geeft 20% als
zijn de reservepositie en weerstandspositie op dit moment onvoldoende. Dit maakt
signaalwaarde aan.
dat investeren in het voorzieningenniveau en in de ambtelijke organisatie begrenst
• De investeringsquote is 12%. Dit betekent dat de investeringen 12% van de totale
is en dat ambities worden bijgesteld. Dit scenario voldoet gedeeltelijk aan de norm
baten bedragen. De gemeente heeft dus een redelijke ruimte om te investeren in
vanwege de kwetsbare financiële situatie in Zaanstad, waarbij hoge schulden, beperkte
haar infrastructuur en voorzieningen. Dit wordt als gemiddeld beschouwd.
investeringsruimte en relatief hoge lokale lasten worden gecombineerd met een
Deze financiële kengetallen geven aan dat de financiële positie van de gemeente
onzekere toekomstige financiële ontwikkeling, ondanks het feit dat de samenvoeging
Zaanstad kwetsbaar is en dat er verbetering nodig is om op lange termijn financieel
met Zaanstad waarschijnlijk zal leiden tot lagere lokale lasten voor inwoners van
gezond te blijven. De onzekerheid over de financiële bijdragen vanuit het Rijk maken
Oostzaan.
het moeilijk om te voorspellen hoe de financiële situatie zich in de toekomst zal ontwikkelen. De begroting is echter tot en met 2026 sluitend.
De jaarrekening 2021 van de gemeente Zaanstad laat de volgende financiële kengetallen zien47:
De krapte in de begroting is aanleiding voor Zaanstad om kritisch te kijken naar
• De schuldquote is 106%. Dat moet niet meer worden, want hoe hoger de schuld,
investeringen in voorzieningen en in de ambtelijke organisatie. Het huidige college
hoe lastiger het wordt om het af te lossen. Vanaf 130% wordt het als een risico
kiest vooralsnog voor een beleidsarme programmabegroting, met aandacht voor ‘de
gezien.
basis op orde’ krijgen. Dit betekent dat de gemeente zich vooral richt op het uitvoeren
• Het weerstandsvermogen (ratio) is 1,6. Dit betekent dat de beschikbare
van bestaand beleid en het nakomen van wettelijke verplichtingen, en minder op
weerstandscapaciteit gelijk is aan de benodigde weerstandscapaciteit. De gemeente
het ontwikkelen van nieuw beleid of het realiseren van extra ambities. De gemeente
heeft dus genoeg middelen om haar risico’s op te vangen. Een ratio tussen 1,0 en
wil zo voorkomen dat er tekorten ontstaan of dat er bezuinigd moet worden op
2,0 wordt als voldoende beschouwd.
belangrijke voorzieningen of taken.
• Het solvabiliteitsratio is 16,4%. De solvabiliteit is daarmee behoorlijk laag in Zaanstad. Dat komt deels doordat er enkele jaren terug vervroegd is afgeschreven. Daardoor daalde de omvang van de activa, terwijl het vreemd vermogen onveranderd bleef.
47. Jaarrekening 2021 –Jaarstukken 2021 gemeente Zaanstad
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.3. De gemeente is financieel gezond
Met een OZB-tarief op woningen van 0,0979%, een afvalstoffenheffing van € 366,- en een rioolheffing van € 195,- zijn de lasten in de gemeente Zaanstad relatief laag ten opzichte van de andere gemeenten in de regio. Een meerpersoonshuishouden met een eigen woning betaalt in 2022 gemiddeld € 1.000,- aan lokale lasten in Zaanstad. Dit is minder dan het landelijk gemiddelde van € 1.057,-48. Ter vergelijking: een meerpersoonshuishouden met een eigen woning betaalt in 2022 gemiddeld € 1.016,- aan lokale lasten in Amsterdam, € 1.486,- in Oostzaan en € 1.226,in Landsmeer. Het OZB-tarief op woningen is in Zaanstad lager dan in Amsterdam (0,0358%), Oostzaan (0,1075%) en Landsmeer (0,0884%). De afvalstoffenheffing is in Zaanstad ongeveer gelijk aan die in Amsterdam (€ 368,-), maar hoger dan in Oostzaan (€ 335,-) en Landsmeer (€ 300,-). De rioolheffing is in Zaanstad lager dan in Amsterdam (€ 131,-), Oostzaan (€ 330,-) en Landsmeer (€ 230,-). In de begroting van 2023 heeft Zaanstad gekozen om de belastingen en tarieven minimaal te laten stijgen om de uitgaven van de inwoners en bedrijven niet nog meer onder druk te zetten. Er is echter ruimte om in de toekomst ombuigingen door te voeren op de belastingbaten.
Bij een samenvoeging tussen Oostzaan en Zaanstad is het aannemelijk dat de inwoners van Oostzaan in de toekomst minder lokale lasten gaan betalen, met name omdat de OZB-tarieven op woningen lager zijn in Zaanstad. De rioolheffing is eveneens iets lager in Zaanstad.
48. www.waarstaatjegemeente.nl
Terug naar overzicht
3.1. De gemeente als bestuur 3.1.3. De gemeente is financieel gezond
Scenario 3: Fusie met de gemeente Amsterdam In dit scenario wordt voldaan aan deze norm. De gemeente Amsterdam heeft over het algemeen een redelijk stabiele financiële
• De investeringsquote is 15%. Dit betekent dat de investeringen 15% van de totale
positie, die net als veel andere gemeenten onder druk staat door de gevolgen van de
baten bedragen. De gemeente heeft dus een ruime ruimte om te investeren in haar
coronacrisis en de onzekerheid over de rijksbijdragen. Dit scenario voldoet grotendeels
infrastructuur en voorzieningen. Dit wordt als hoog beschouwd.
aan de norm, ondanks de toekomstige begrotingstekorten en een weerstandsvermogen en solvabiliteitsratio die onder de gestelde normen liggen, dankzij de mogelijkheid van
Deze financiële kengetallen geven aan dat de financiële positie van de gemeente
Amsterdam om te werken met een beleidsrijke programmabegroting, haar lage lokale
over het algemeen stabiel is maar ook enkele kwetsbaarheden kent, met name
lasten vergeleken met omliggende gemeenten en de relatief lage investeringsquote die
het weerstandsvermogen is onder de maat. De gemeente heeft een sluitende
de schuldverplichtingen en rentelasten van de gemeente beperkt.
begroting voor 2023, maar voorziet tekorten in de jaren daarna. De gemeente kiest in tegenstelling tot Zaanstad wel voor een beleidsrijke programmabegroting, met
De jaarrekening 2021 van de gemeente Amsterdam laat de volgende financiële
aandacht voor ‘de stad weerbaar maken’. Dit betekent dat de gemeente zich niet
kengetallen zien :
alleen richt op het uitvoeren van bestaand beleid en het nakomen van wettelijke
• De schuldquote is 93%. Een schuldquote tussen de 90 en 130% valt binnen de
verplichtingen, maar ook op het ontwikkelen van nieuw beleid of het realiseren van
bandbreedte van de signaleringswaarde ‘neutraal’ van de provincie.
extra ambities. De gemeente wil zo bijdragen aan het herstel en de veerkracht van de
• Het weerstandsvermogen (ratio) is 0,4. Dit betekent dat de beschikbare
stad na de coronacrisis.
49
weerstandscapaciteit te laag is ten opzichte van de benodigde weerstandscapaciteit. De gemeente heeft dus genoeg middelen om haar risico’s op te vangen. Een ratio
Met een OZB-tarief op woningen van 0,0358%, een afvalstoffenheffing van € 368,- en
lager dan 1,0 wordt als onvoldoende beschouwd.
een rioolheffing van € 131,- zijn de lasten in de gemeente Amsterdam relatief laag ten