Raadsbesluit2021-152B Onderzoeksrapport Dienstverlening kwetsbare groepen

64

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT op gemonitord te hebben.lll We hebben het idee dat er te weinig aandacht besteed is aan vragen als: waar heeft de groep ondernemers die zich meldt bij de madi’s behoefte aan, kunnen de madi’s dat onder de crisisomstandigheden leveren, wat is de meest passende plek om tijdens de lockdown de uitvoering te beleggen, welke risico’s zien we voor de uitvoering en hoe willen we de uitvoering van ondersteuning door de madi’s in beeld brengen en de risico’s blijven monitoren. We vinden het zorgelijk dat de gemeente weinig alert is geweest op het inzetten van gerichte monitoring, juist omdat het specifieke karakter van de doelgroep wel bij de gemeente bekend was en ook door de madi's bij de gemeente onder de aandacht is gebracht.

5.2.4

Gemeente handelde grotendeels wanneer dat nodig was

De gemeente nam een deel van de gesignaleerde obstakels weg De gemeente nam een deel van de negatieve gevolgen van de aanpassingen in de dienstverlening weg. Zo had ze aandacht voor het verlichten van de werkdruk van sociaal raadslieden, vanuit het budget dat was vrijgemaakt in het collegebesluit Intensivering Vroegsignalering. Daarbinnen maakte de gemeente het mogelijk voor madi's om het budget flexibel in te zetten, waardoor sociaal raadslieden vanaf de zomer ontlast konden worden.349mmm Over het versterken van hulp aan ondernemers geeft de ambtelijke organisatie aan dat de toeloop van ondernemers bij madi’s vroeg in beeld was, maar de gemeente pas in de tweede helft van 2020 actief aan de slag ging met het opzetten en optimaliseren van hulpverlening voor ondernemers. Daarvoor lag de focus binnen de gemeente (bij de afdeling Ondersteuning Ondernemers) op het uitvoeren van de Tozo, waar meer directe prioriteit lag.350 Ten tijde van het onderzoek - eind 2020 - was de dienstverlening van de madi’s aan de doelgroep ondernemers nog volop in ontwikkeling, met de focus op de schuldhulpverleningsketen waar de madi’s een schakel in vormen.351 Een madi gaf aan dat alle partijen - gemeente en madi's - het verbeteren van de dienstverlening voor ondernemers van groot belang vinden.

Tegelijkertijd constateerde deze madi gebrek aan capaciteit en tijd bij beide partijen om tot een gezamenlijk en breed gedragen hulpverleningsproces te komen.352 Hierdoor zijn de onderlinge verschillen in ervaring en kennis, die hun weerslag hebben op de mate waarin madi's ervaren dat zij ondernemers kunnen ondersteunen, nog niet weggenomen. Madi's rapporteerden tussen begin april en eind juni 2020 verschillende keren over de lastige samenwerking met andere instanties, waaronder gemeentelijke instanties. Madi's

lll Zo zijn hier in de informatie-uitvragen Stand van de stad geen expliciete vragen opgenomen die

gaan over de uitvoering van ondersteuning aan ondernemers door de madi’s. mmm Aan het eind van 2020 is nog een aanvullende beschikking opgesteld (een uitwerking van de € 1,2 miljoen die het college beschikbaar heeft gesteld voor de intensivering vroegsignalering), waarin ook extra budget beschikbaar is gesteld voor de sociale raadslieden. Bron: Interview, 5 januari 2021.

65

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM vroegen in De stand van de stad aan de gemeente om oplossingen. De blijvende signalering door madi's geeft ons de indruk dat de gemeente hier niet actief op heeft geacteerd. Op een deel van de obstakels - bijvoorbeeld voor minder (digi)taalvaardige cliënten - kon de gemeente weinig invloed uitoefenen. Bijvoorbeeld doordat locaties niet allemaal open konden en digitale dienstverlening tijdens de lockdown sterke voorkeur had boven fysieke dienstverlening. We hebben de indruk dat de gemeente wel steeds oog had voor gevolgen voor cliënten, onder meer door signalen van de madi's op te pakken in de eigen informatiecampagne (zie hieronder). Gemeente gebruikte signalen in vormgeven van andere maatregelen Zoals eerder gesteld maakte de gemeente zelf geen aanpassingen in de dienstverlening maar liet dat over aan de madi's. De madi's keken voortdurend naar mogelijkheden binnen de geldende coronamaatregelen en gingen vanaf mei 2020 over op het langzaamaan weer opstarten van fysieke dienstverlening, tot aan het weer openstellen van locaties in juni en juli aan toe. Wel gebruikte de afdeling Armoedebestrijding de informatie en rapportages van de madi's als input voor (uitvoering van) beleid en het vormgeven van andere maatregelen tijdens de lockdown.

Zo gaf het signaal van de madi's over de hoeveelheid inkomensvragen input voor de lancering van de campagne en website Hulp bij geldproblemen (zie paragraaf 4.3).353 Conclusie: gemeente handelde niet altijd tijdig wanneer dat nodig was Door handelen van de gemeente is een deel van de gesignaleerde obstakels weggenomen of opgepakt in andere maatregelen. Zo is de financiering die de gemeente heeft vrijgemaakt voor sociaal raadslieden belangrijk geweest. Ook het verder vormgeven van door madi’s geleverde ondersteuning aan ondernemers is opgepakt. Maar pas laat. Terwijl de gemeente vanaf het begin van de lockdown signalen kreeg dat veel vragen van ondernemers bij madi’s terechtkwamen en meer en meer gespecialiseerde dienstverlening nodig hadden. De focus van ingezette verbeteringen ligt op de keten voor schuldhulpverlening voor ondernemers, waar de madi’s een onderdeel van vormen. De door de gemeente ingezette verbeteringen zijn daarmee breder dan het door ons in deze casus onderzochte sociaal-financieel advies door de madi’s. Dat de madi's een half jaar nadat er budget en plannen zijn gecreëerd om de dienstverlening voor ondernemers te optimaliseren, constateren dat er gebrek is aan tijd en capaciteit om deze dienstverlening goed vorm te geven, vinden we zorgelijk.

Met name omdat het naar schatting van de gemeente een grote groep mensen is die hulp nodig heeft en de gemeente die hulp in een vroeg stadium wil bieden.

5.2.5

Deelconclusie: gemeente acteerde en reflecteerde continu, maar niet altijd even snel en zorgvuldig

Ondanks dat de gemeente binnen het sociaal-financieel advies door de madi’s zelf geen aanpassingen maakte, zien we de stappen van breed informatie vergaren, besluitvorming, monitoren en aanpassen grotendeels terug in de casus. Ook zien we dat deze stappen met

66

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT elkaar verbonden waren en in elkaar doorliepen - zo gebruikte de gemeente verzamelde informatie in haar (minimale) toetsing van (voor)genomen maatregelen en acteerde de gemeente op een aantal signalen die ze vanuit het monitoren had verkregen. Hieruit concluderen we dat de gemeente een proces van acteren en reflecteren doorliep in de aanpassingen binnen het sociaal-financieel advies. Dit proces van acteren en reflecteren was vooral gericht op het ondersteunen van de madi's. We zagen dat dat de gemeente daardoor minder actief op de voorgrond trad bij onderdelen van acteren (besluitvorming, wegnemen van obstakels) en het initiatief rondom het aanvangen van deze onderdelen met name bij de madi's liet. In de onderdelen van reflecteren (informatie vergaren, monitoren van de uitvoering) was de gemeente daarentegen wel proactief en bracht - met name kwalitatief - breed in beeld wat er speelde. Voor kwantitatieve monitoring gebruikte de gemeente de gegevens over dienstverlening aan particulieren die ook vóór de lockdown al gemonitord werd. Uit de casus maken we op dat de gemeente gedurende de lockdown het proces van acteren en reflecteren verschillende keren doorliep. Steeds wanneer madi's in overleggen (voor)genomen aanpassingen naar voren brachten, had de gemeente de mogelijkheid daarop in te grijpen.

En doordat de gemeente zich doorlopend actief liet informeren, had de gemeente gedurende de crisis - in ieder geval kwalitatief - een beeld van de uitvoering en gevolgen van aanpassingen. De gemeente acteerde vervolgens verschillende keren op obstakels. We zien dus in grote lijnen een continu proces. Besluitvorming en het maken van aanpassingen vonden snel plaats. Doordat de gemeente marginaal toetste en het initiatief bij de madi's liet, konden madi's snel actie ondernemen. We vinden het lastig om te beoordelen of deze rolverdeling bewust is gekozen of aan het begin van de lockdown 'is ontstaan' door het initiatiefrijk handelen van de madi's. Hoe dan ook heeft deze werkwijze wel bijgedragen aan de snelheid die in crisissituaties vaak gewenst is. In crisissituaties zou snelheid zoveel als mogelijk hand in hand moeten gaan met zorgvuldigheid. Waar we positief zijn over de zorgvuldigheid waarmee de gemeente de informatie-uitwisseling met de madi's inrichtte en de mate waarin de gemeenteraad werd geïnformeerd, zijn we minder positief over de zorgvuldigheid in besluitvorming en de breedte van informatieverzameling. We zetten met name vraagtekens bij het ontbreken van uitgangspunten, kaders of toetspunten voor het wegen van de (voor)genomen aanpassingen van de madi's, in relatie tot de verschillen die ontstonden in de dienstverlening van de madi's gedurende de lockdown.

Hierdoor is het niet helder wanneer een aanpassing - dan wel de verschillen die daardoor tussen madi's ontstonden binnen het aanvaardbare vallen en welke onwenselijk zijn. Daarnaast gebruikte de gemeente alleen de madi's om informatie te krijgen over de uitvoering van hun sociaalfinancieel advies. De gemeente won geen informatie in uit andere bronnen en creëerde hiermee een grote afhankelijkheid van de madi's. Dit contrasteert met elementen vanuit crisismanagement (zie paragraaf 1.3.1) waarin het breed monitoren van de situatie en ontwikkelingen daarin als belangrijk worden gezien.

67

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Een laatste conclusie betreft de omgang met de doelgroep ondernemers in het sociaalfinancieel advies door de madi’s. Vanuit onze analyse en beoordeling zien we het volgende beeld ontstaan: de madi's pakten deze dienstverlening op binnen hun reguliere adviesvormen, ondanks dat de gemeente hiervoor een eigen afdeling heeft, wist dat de madi’s onvoldoende kennis hadden en de madi’s vóór de coronacrisis met name een verwijsfunctie hadden. De gemeente leek gedurende de eerste lockdown niet de urgentie te voelen om voor de risico’s die hieruit voortkwamen specifieke monitoring in te richten. De gemeente had niet in beeld om hoeveel ondernemers het ging. Wel ontving ze signalen van de madi's waaruit bleek dat zij worstelden met de grootte van de doelgroep en het vormgeven van passende ondersteuning. Het duurde tot halverwege 2020 voordat de gemeente op deze signalen acteerde. We vinden dat de gemeente tekort is geschoten in de zorgvuldigheid waarmee ze is omgegaan met de risico’s die het bieden van sociaalfinancieel advies door de madi’s aan ondernemers met zich meebracht. De gemeente heeft onvoldoende expliciet onderkend dat deze risico’s er waren en heeft daar dus ook niet tijdig naar gehandeld.

Dat vinden we zorgelijk, met name omdat de gemeente als eigen uitgangpunt hanteert dat ze in een vroeg stadium passende hulp wil bieden om problemen klein te houden.

5.3 Casus ‘Intensivering vroegsignalering’ In hoofdstuk 4.4 gaven we weer dat de gemeente tijdens de eerste lockdown heeft ingezet op intensivering van vroegsignalering. We schetsten kort wat de (aangepaste) dienstverlening in intensivering van vroegsignalering was aan het begin en einde van de lockdown. Deze casus is een voorbeeld van dienstverlening die voornamelijk werd aangepast op initiatief van de gemeente en inzette op een intensivering van bestaand beleid en de bestaande werkwijze Vroeg Eropaf. Madi's en convenantpartners als woningcorporaties speelden een rol in de uitvoering ervan. In deze paragraaf (5.3) beschrijven we de casus door in kaart te brengen hoe de (aangepaste) dienstverlening gedurende de eerste lockdown tot stand kwam, werd uitgevoerd en wie daarin wat deed. We beschrijven dit proces min of meer volgtijdelijk, van het begin tot het einde van de eerste lockdown. In paragraaf 5.4 analyseren en beoordelen we de casus meer thematisch, aan de hand van ons normenkader (zie paragraaf 1.4.2). Zo brengen we in beeld in hoeverre er in het maken van de aanpassingen binnen de gemeente een continu proces was van acteren en reflecteren.

5.3.1

Na afkondigen lockdown - coulance ingevoerd en huisbezoeken stopgezet

De gemeente verwachtte bij het afkondigen van de lockdown dat de coronacrisis zou leiden tot een toename van het aantal betalingsachterstanden. De gemeente zag dit als zeer zorgelijk, met name omdat dit het risico met zich meebrengt op een stijging van de schuldenproblematiek. 354 Direct na het afkondigen van de lockdown heeft de gemeente de samenwerking met woningcorporaties en maatschappelijke dienstverlening

68

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT geïntensiveerd. Dit om te zorgen dat er snel contact gelegd zou worden met huurders wanneer zich betalingsachterstanden van huur zouden voordoen.355 Het college richtte zich in de eerste weken na de lockdown op het organiseren van coulance. Zo liet het college op 24 maart 2020 aan de raad weten dat ze corporaties en andere convenantpartners had verzocht coulant om te gaan met huishoudens met betalingsachterstanden. Met woningcorporaties sprak de gemeente af dat er maatwerk geboden zou worden bij betaalproblemen.356 Een madi gaf aan dat de eerste dagen van de lockdown grotendeels in het teken stonden van overleg en afstemming over welke dienstverlening hoe nog uitgevoerd kon worden. Overleggen vonden plaats op verschillende niveaus, onder andere vanuit alle madi's met de stedelijke madi-coördinator Vroeg Eropaf. Die had weer contact met de procesregisseur van de gemeente.357 Wat betreft de werkwijze Vroeg Eropaf werd de lijn - ingegeven vanuit de gemeente - om te stoppen met huisbezoeken.358 In de eerste weken van de lockdown legden de madi's in de Vroeg Eropaf-teams dan ook alleen telefonisch contact, ook de daarop volgende dienstverlening vond telefonisch plaats.359 Madi's en woningcorporaties signaleerden in de eerste weken van de lockdown een stijging in hulpvragen.

Niet alleen van particulieren, maar ook van ondernemers.360 De verwachting van de gemeente was dat het aantal meldingen van betalingsachterstanden vanuit beide groepen snel zou stijgen.361 Er zijn in maart en april 2020 door de ambtelijke organisatie veel gesprekken gevoerd met convenantpartners over wat te doen als de verwachting van de gemeente zich zou doorzetten en de situatie lang zou aanhouden.362 Er zijn verschillende aanpassingen doorgevoerd in de dienstverlening die uiteindelijk leidden tot de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering. Deze aanpassingen werken we in 5.3.3 en 5.3.4 uit.

5.3.2

Vroeg Eropaf - eerder, directer en langer contact

In hun geïntensiveerde samenwerking gaven gemeente, madi's en woningcorporaties verder vorm aan de dienstverlening binnen Vroeg Eropaf. Hierbij was van alle madi’s een afvaardiging betrokken. Stapsgewijs werd onderzocht wie wat in het vervolg op welke manier zou gaan doen.363 De drie partijen spraken af dat woningcorporaties betalingsproblemen van huishoudens eerder zouden doorgeven aan de gemeente; na een maand in plaats van twee maanden.364 Hierdoor konden madi's eerder contact gaan leggen met mensen met een betalingsachterstand.365 Bij de corporaties waren aanpassingen nodig in de informatiesystemen om eerder te kunnen melden. De ambtelijke organisatie heeft hier een nieuw overleg voor georganiseerd om regelmatig met alle corporaties over deze systeemtechnische aanpassingen te overleggen.366 Doordat corporaties eerder gingen melden, steeg het aantal Vroeg Eropaf-meldingen initieel, maar bleef vervolgens redelijk stabiel.367 In de praktijk ontvingen de madi's de meldingen eerder, maar ze kregen in eerste instantie - behalve het woonadres - geen directe contactgegevens aangeleverd van de

69

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM convenantpartners. Aangezien het afleggen van een huisbezoek niet mogelijk wasnnn, waren andere contactgegevens als een telefoonnummer of mailadres noodzakelijk om persoonlijk contact te kunnen leggen.368 De madi's moesten deze contactgegevens zelf achterhalen via de convenantpartner die de melding had gedaan.369 Dit werd door madi's als belemmerend ervaren.370 Om deze belemmering op te lossen, is de gemeente bij convenantpartners gaan lobbyen om de contactgegevens mee te leveren met de melding Vroeg Eropaf.371 Daarna werden de gegevens meegeleverd met de melding372ooo zodat de madi's direct contact konden zoeken om hulp aan te bieden na een Vroeg Eropafmelding.373 De periode om contact te leggen374 werd tijdens de eerste lockdown opgerekt van vier weken naar onbeperkte tijd. Hierdoor konden madi's langer de tijd nemen om contact te leggen met een huurder/huishouden en hulp aan te bieden. Omdat ze hun contactpogingen niet na vier weken hoefden te staken, hebben madi's het idee dat ze over het geheel meer mensen konden bereiken.

Een madi geeft aan dat de aanpassingen goed uit te voeren waren, doordat er uren en personeel verschoven konden worden van de reguliere schuldhulpverlening naar de vroegsignalering omdat de vraag bij schuldhulpverlening daalde.375 Bovengenoemde aanpassingen vonden allereerst plaats tussen gemeente, madi's en woningcorporaties. De ambtelijke organisatie geeft aan in maart-april alle convenantpartners gebeld te hebben om te informeren naar trends en ontwikkelingen en hoe zij omgingen met betalingsachterstanden. In deze gesprekken ging het ook over het coulancebeleid, maatwerkoplossingen, en de intensivering van vroegsignalering om gezamenlijk zicht te krijgen in de situatie.376 De gemeente heeft uiteindelijk ook afspraken gemaakt met andere convenantpartners. Zo zijn zorgverzekeraars betalingsachterstanden gaan melden na twee maanden, in plaats van de oorspronkelijke drie maanden, én leverden zij persoonsgegevens mee zodat er direct contact gelegd kon worden.ppp Net als bij de woningcorporaties zag de gemeente bij de zorgverzekeraars een initiële stijging in het aantal meldingen, maar uiteindelijk stabiliseerde zich dat weer. Zorgverzekeraars gaven zelfs aan een veel betere betalingsdiscipline te zien, omdat klanten minder concurrerende uitgaven hadden.377 De aanpassingen in de uitvoering van de werkwijze Vroeg Eropaf staan samengevat in tabel 5.1.

nnn Normaal gesproken versturen de madi's een brief naar het huisadres van degene waar de Vroeg

Eropaf-melding over gaat, en kondigen in die brief het huisbezoek aan. ooo Per 1 januari 2021 is de Wgs gewijzigd waardoor het sindsdien helder is dat contactgegevens uitgewisseld mogen worden in het kader van vroegsignalering. ppp De zorgverzekeraars vroegen - na de vraag van de gemeente om contactgegevens mee te leveren met de Vroeg Eropaf-melding - hiervoor toestemming bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Gezien de ernst van de coronacrisis heeft de Autoriteit Persoonsgegevens groen licht gegeven. Bron: Interview, 5 januari 2020.

70

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT

Tabel 5.1 - Aanpassingen in dienstverlening Vroeg Eropaf Reguliere dienstverlening

Aanpassingen naar aanleiding van eerste lockdown

Ontvangen melding van crediteur met adresgegevens cliënt (na twee of drie maanden achterstand)

Directer contact: ontvangen van melding met adresgegevens én contactgegevens cliënt

Brief naar cliënt na melding over betalingsachterstand

Telefonisch contact of mailcontact met cliënt

Huisbezoek en gesprek(ken)

In maart-april wisselend beeld tussen madi's: - Geen huisbezoek, maar telefonisch contact Vanaf mei-juni 2020: - Voordeurbezoek

Eerder contact: melding komt na één of twee maanden achterstandqqq

Langer contact: pogingen contact te leggen gaan voor onbepaalde tijd door. Stellen diagnose, opstellen en uitvoeren plan van aanpak

5.3.3

Diagnose en opstellen plan: ongewijzigd Uitvoeren plan: meer nadruk op coulance vanuit de schuldeisers

Statement gemeente, madi's en woningcorporaties

Halverwege mei 2020 hebben de gemeente Amsterdam, madi's en woningcorporaties een gezamenlijk statement naar buiten gebracht. Hierin benadrukten de partijen hun intensievere samenwerking en intensievere aanpak om te voorkomen dat de coronacrisis leidt tot oplopende financiële problemen bij huurders van woningcorporaties. In het statement stond de werkwijze rondom betalingsachterstanden van huren, die veroorzaakt werden door de coronacrisis, toegelicht (zie paragraaf 4.4). Naast de werkwijze Vroeg Eropaf gaat het statement ook over andere werkwijzen binnen Vroegsignalering (zoals geregelde betaling en de Eropaf aanpak, zie paragraaf 4.1.2). Ook spraken de partijen af ontwikkelingen, resultaten en ervaringen te monitoren.378 Waar de afspraken over de intensievere aanpak in mei bekrachtigd zijn, lijken niet alle madi's daar direct mee gestart te zijn. Twee madi's gaven in Stand van de stad aan in juli te starten met het langer doorgaan met contact leggen.379 Het statement van de gemeente, madi's en woningcorporaties was gericht op hun omgang met huishoudens. In het bijbehorende

qqq Na één maand achterstand (in plaats van twee) bij woningcorporaties en na twee maanden

achterstand (in plaats van drie) door zorgverzekeraars.

71

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM persbericht benoemt de gemeente Amsterdam ook de dreigende huurachterstanden van ondernemers.rrr

5.3.4

Persoonlijk contact in de uitvoering - het voordeurbezoek

Vanaf mei-juni zijn de Vroeg Eropaf-teams voordeurbezoeken gaan afleggen om contact te leggen met mensen over wie een Vroeg Eropaf-melding was binnengekomen.380 Schuldhulpverleners en maatschappelijk werkers gingen naar het woonadres van deze mensen, belden aan, maar gingen niet meer naar binnen.381

5.3.5

Grote stijging in meldingen bleef uit, wel hoger bereik

Waar een grote stijging in het aantal meldingen verwacht werd, omschrijven madi's en de ambtelijke organisatie dat dit aantal uiteindelijk vrij stabiel is gebleven. Over heel 2020 steeg het aantal meldingen van partners met ruim 5%382, van 19.327 in 2019 naar 20.453 in 2020 (zie tabel 5.2).383

Tabel 5.2 - aantal meldingen Vroeg Eropaf - 2019 en 2020, totaal en per Madi.384

Totaal meldingen

TOTAAL

Centrum

Nieuw West

Noord

20.453

1.814

4.144

2.523

19.327

1.627

3.864

2.582

Oost-1

Oost-2

West

Zuid

Zuidoost

704

1.947

3.506

2.347

3.468

1.102

1.877

3.062

2.172

3.041

2020 (voorlopig) Totaal meldingen 2019 Meldingen over 2020 nog niet compleet in verband met ontbrekende cijfers over december.

Tegelijkertijd verwachtten alle geïnterviewden dat een stijging in het aantal meldingen nog wel gaat komen.385 Om zich een indruk te vormen van wat er mogelijk nog aan kon komen aan hulpvragen rondom betalingsachterstanden voor zowel particulieren als ondernemers, bracht de afdeling Armoedebestrijding data bij elkaar over vroegsignalering, het aantal nieuwe bijstandsaanvragen en de Tozo-aanvragen.386 De madi's en gemeente signaleerden zowel in hun dagelijks werk als vanuit monitoring wel hogere bereikcijfers. Uit gemeentelijke cijfers blijkt dat het bereik toenam van 53% in 2019 tot 65% in 2020 (zie tabel 5.3).387 Als redenen voor het hogere bereik dragen gemeente en madi's de intensivering binnen de werkwijze Vroeg Eropaf (eerder melden,

rrr De gemeente stelt: "[…] tot nu toe hebben […] 1500 huurders van bedrijfspanden zich gemeld

vanwege dreigende huurachterstanden door verlies van inkomen. Gelukkig kan een groot deel van deze groep aanspraak maken op inkomensregelingen en andere tegemoetkomingen vanuit de rijksoverheid, waardoor – ook met terugwerkende kracht – de huur weer kan worden betaald." Bron: Persbericht Meer hulp voor huurders met financiële problemen. 12 mei 2020.

72

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT directer contact en langer contact) aan, maar ook dat mensen vanwege de lockdown thuis zaten en de bereidheid om te praten over betalingsproblemen groter was.388389

Tabel 5.3 - Bereik Vroeg Eropaf 2019 en 2020390 Bereik Vroeg Eropaf

TOTAAL

Centrum

Nieuw West

Noord

Oost-1

Oost-2

West

Zuid

Zuidoost

Bereik 2020

65%

63%

58%

73%

57%

70%

62%

75%

65%

Bereik 2019

53%

47%

45%

61%

46%

56%

66%

58%

52%

De tabel geeft het totaal bereik weer: % bereikt na een melding, zowel uitmondend in wel en geen plan van aanpak.

5.3.6

Niet alle getroffen groepen even goed in beeld

Madi's signaleren dat ondanks de doorgevoerde aanpassingen de werkwijze Vroeg Eropaf nog niet geheel aansluit op diegenen die door de coronacrisis getroffen zijn. Zo werd door gemeente en madi's verwacht dat het aantal meldingen over betaalproblemen van ondernemers zou stijgen.391 Gemeente en woningcorporaties presenteerden hierover de volgende cijfers: het aantal betalingsachterstanden als gevolg van corona betrof in mei 1.497 bedrijfspanden392 en in juni hadden de corporaties 1.948 huurders met een betalingsachterstand, waarvan 1.070 betalingsachterstanden van bedrijfspanden.393 De madi's signaleren echter dat ondanks de verwachte stijging, meldingen over betalingsachterstanden door ondernemers en bij bedrijfspanden slechts mondjesmaat doorkwamen.394 Daarbij geeft de ambtelijke organisatie aan dat niet goed in beeld is hoeveel meldingen ondernemers betreffen, omdat in de registraties geen vroegtijdig onderscheid gemaakt kan worden tussen meldingen over particulieren en ondernemers. Pas wanneer iemand bereikt is na een melding, wordt geregistreerd of het om een ondernemer gaat.395 Huurders in het middensegment zijn een ander voorbeeld van een groep die volgens de madi’s onvoldoende in beeld is (huurwoningen net boven de norm voor sociale huurwoningen).

Ook zij waren niet zichtbaar in de meldingen omdat particuliere verhuurders (nog) niet betrokken zijn bij de vroegsignalering en meldingen via Vroeg Eropaf.396 De gemeente is in 2020 in gesprek gegaan met particuliere verhuurders om ze op de werkwijze aan te sluiten.397 Ten tijde van de dataverzameling waren particuliere verhuurders nog niet aangesloten en waren hun huurders dus nog niet zichtbaar in de meldingen.

5.3.7

Beleidsaanpak Intensivering vroegsignalering voor huishoudens en ondernemers

De hiervoor beschreven intensievere activiteiten op vroegsignalering (eerder, directer en langer contact met huishoudens) zijn eind juni 2020 beleidsmatig vastgelegd en financieel afgedekt in de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering: een corona-offensief in

73

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM samenwerking met de convenantpartners.398 Het college informeerde de raad hierover in een brief. De beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering houdt in dat de gemeente extra inzet op preventie en schuldenrust vóórdat schulden oplopen. De gemeente bouwt voort op de bestaande pijlers van de Amsterdamse Vroegsignaleringsaanpak.sss Deze aanpak richt zich op de meest essentiële vaste lasten van particulieren: wonen, zorg, water en energie en op het aanvullen van het inkomen van Amsterdammers door regelingen en toeslagen.399 De gemeente intensiveert de bestaande aanpak langs drie lijnen: er eerder bij zijn, intensievere inzet en maatwerk en coulance.400 Onderdelen van 'er eerder bij zijn' en 'intensievere inzet' (zie tabel 5.4) worden in de praktijk gebracht via Vroeg Eropaf (zie ook voorgaande paragrafen).

Tabel 5.4 - Uitwerking van Intensivering Vroegsignalering401 Lijnen Intensivering Vroegsignalering

Concrete maatregelen

Er eerder bij zijn

• Snel adviseren en begeleiden van mensen die door de coronacrisis te • • •

•

maken krijgen met betalingsregelingen door inkomensverlies; Bestaande selectiecriteria voor vroegsignalering worden verruimd; In samenwerking met woningcorporaties ontwikkelen we een aanpak vroegsignalering voor zelfstandig ondernemers; Het wordt voor woningcorporaties mogelijk om huurders die voorheen goed betaalden, maar nu in de problemen komen, bij één maand achterstand te melden (was twee maanden); Voor zorgverzekeraars wordt aanmelding van nieuwe betalingsachterstanden vervoegd naar twee maanden (was drie maanden).

Intensievere inzet

• We verhogen het bereik: de inzet gaat door tot de Amsterdammer

Maatwerk en coulance

• Uitstel van betalingen en versoepelde betalingsregelingen treffen; • Geen incassokosten rekenen en overgang naar deurwaarder

bereikt is en/of er een regeling is getroffen met de melder; • De bestaande termijn van vier weken interventie van Vroeg Eropaf wordt daarmee losgelaten: de interventie duurt in beginsel totdat er contact is geweest met de klant; • Melders en gemeente werken hierin intensief samen.

voorkomen; • Bij inzet van deurwaarder waar mogelijk het minnelijke traject inzetten; • Terughoudend zijn met inzetten van een gerechtelijk traject.

sss De acht Vroeg Eropaf-teams, Schuldhulpverlening voor Participatiewet-gerechtigden en

Geregelde betaling voor Participatiewet-gerechtigden.

74

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT De gemeente stelde voor de intensivering € 1,2 miljoen beschikbaar.ttt De gemeente ging hiervoor uit van 3.000 extra meldingen over particulieren in 2020 en extra kosten voor het oprekken van de contacttermijn en het hogere bereik.402 Met het beschikbare bedrag konden de madi’s extra menskracht aantrekken.403 Zoals toegelicht in de casus ‘Continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s’, mochten de madi's de extra middelen (mede) gebruiken om de werkdruk van sociaal raadslieden te verlagen (paragraaf 5.1.6). Waar eerdere aanpassingen en activiteiten gericht waren op betalingsachterstanden van huishoudens, besteedde de gemeente eind juni 2020 in de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering voor het eerst specifiek aandacht aan activiteiten voor ondernemers in de context van de intensivering.

In de Intensivering Vroegsignalering sprak het college de wens uit de intensiveringsaanpak voor huishoudens uit te breiden richting verschillende doelgroepen, waaronder zelfstandig ondernemers, en daarbinnen de bestaande aanpak met corporaties uit te breiden naar bedrijfspanden.404 Hiervoor is ook budget gereserveerd.uuu De ambtelijke organisatie geeft aan dat met name vanaf de tweede helft van 2020 is ingezet op het versterken van (schuld)hulpverlening aan ondernemers.405 vvv In het Plan van Aanpak Preventie en Integrale Schuldhulpverlening Zelfstandigen Amsterdam richt de gemeente zich op het optimaliseren van dienstverlening in informatie- en adviesvragen en schuldhulptrajecten voor ondernemers. Het doel is om Amsterdamse (ex-)ondernemers met financiële problemen en multiproblematiek vroegtijdig te bereiken, de hulpverlening klantvriendelijk en zo snel en efficiënt mogelijk in te richten en uitval zo veel mogelijk te voorkomen.406

5.4 Beoordeling Met deze beoordeling brengen we in beeld in hoeverre er binnen de gemeente een continu proces was van acteren en reflecteren. Hiertoe analyseren en beoordelen we de hiervoor beschreven casus op de verschillende elementen van ons normenkader (zie hoofdstuk 1.4.1).

ttt De middelen zijn gedekt vanuit (minima)regelingen en armoedevoorzieningen waarvan door de

coronacrisis minder gebruikgemaakt is (zoals de Stadspas en ov-vergoeding). In de Brede monitor armoederegelingen is terug te zien dat de contactbeperkende maatregelen een groot effect gehad op het gebruik van de minimaregelingen in 2020. Bijvoorbeeld de beperking om gebruik te maken van het openbaar vervoer is goed terug in de cijfers van de ov-regelingen. Ook het feit dat de Stadspas gedurende enkele weken minder bruikbaar was wegens de intelligente lockdown, is terug te zien in het lagere aantal Stadspas-acties die door minima zijn gebruikt. uuu Voor vroegsignalering bedrijfsonroerend goed en informatie en advies aan 1.000 zelfstandig ondernemers is een bedrag geraamd van € 293.000. In totaal is het budget voor de Intensivering Vroegsignalering € 1,2 miljoen. vvv In de eerste helft van 2020 lag de focus met name op het uitvoeren van de Tozo.

75

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

5.4.1

Informatievergaring: gemeente vormde zich voortdurend een zo goed mogelijk beeld

Gemeente won uit verschillende perspectieven en op verschillende manieren informatie in Informatie-uitwisseling rondom de intensivering van vroegsignalering vond plaats met een groot aantal betrokkenen. Het zwaartepunt lag - ingegeven vanuit de bestaande overlegstructuren - bij de madi's en woningcorporaties, met hen sprak de gemeente op verschillende niveaus (operationeel, tactisch en strategisch). We hebben de indruk dat in de overleggen ruimte was voor het bespreken van een groot aantal onderwerpen, van signalen en zorgpunten over uitvoering en doelgroepen als ondernemers tot aan concrete oplossingen en hoe die gezamenlijk te realiseren. Informatie-uitwisseling met andere convenantpartners, zoals zorgverzekeraars, vond ook plaats. Zo heeft de ambtelijke organisatie gedurende maart en april alle convenantpartners gebeld om te informeren naar trends en ontwikkelingen en hoe zij omgingen met betalingsachterstanden. Ook werden het coulancebeleid, maatwerkoplossingen en de intensivering van vroegsignalering besproken.407 Naast de overleggen hield de gemeente zich op de hoogte door middel van monitorinstrumenten. De administraties die de madi's onder normale omstandigheden bijhouden, zoals over het bereik van de werkwijze Vroeg Eropaf, werden ook tijdens de lockdown aangeleverd.www408 Hetzelfde geldt voor het aantal meldingen dat via de convenantpartners binnenkomt.

Daarnaast vroeg de afdeling Armoedebestrijding de madi's om de rapportage De Stand van de Stad in te vullen (zie ook casus Continuering dienstverlening sociaal-financieel advies, paragraaf 5.2.1).xxx De input van de madi's en registraties werd gebruikt in de overleggen en voor de interne monitor Impactanalyse schuldhulpverlening en corona van de afdelingen Armoedebestrijding en Beleid. Hierin deelde de ambtelijke organisatie kwalitatieve signalen (zoals de toeloop van ondernemers bij financiële spreekuren) en risico's (zoals de mogelijkheid dat schuldeisers de afgesproken coulance na verloop van tijd gaan loslaten) en doordacht ze hoe deze signalen en risico's van invloed zouden kunnen zijn op gemeentelijke werkzaamheden.409yyy

www Voor de armoede-gerelateerde kant van de madi-dienstverlening zijn vijf pijlers opgesteld:

eerder in beeld, instroom omhoog, succesvolle doorstroom per fase omhoog/uitval omlaag, recidive omlaag, tempo doorstroom omhoog. Onder deze vijf pijlers hangen indicatoren. xxx Dit is een kwalitatief monitorinstrument waarin madi's ontwikkelingen en knelpunten in hun dagelijkse werkzaamheden kwijt konden. De stand van de stad-rapportage door de madi's richtte zich op ontwikkeling binnen verschillende typen dienstverlening, zowel kwantitatief (meer, minder) als kwalitatief (signalen op inhoud), op signalen over Amsterdammers in acute nood, problemen waar de gemeente iets mee kan/moet doen, veranderingen in dienstverlening en het uitwisselen van good practices. yyy Het document gaat over de impact van corona op 1. preventie; 2. schuldhulp; 3. jongeren. De hoofdvraag was of corona impact/invloed heeft op de dienstverlening en hoe zich dat uit. De input kwam vanuit interne collega’s (uitvoerend), waarbij de afdeling Beleid die verzamelde om de wethouder in te lichten.

76

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT Frequentie van informatie-inwinning werd aangepast aan de omstandigheden De frequentie van bestaande overlegstructuren werd tijdens de eerste coronalockdown geïntensiveerd. Dit geldt ook voor overleg met andere convenantpartners. Waar de ambtelijke organisatie partners zoals zorgverzekeraars, energieleveranciers en Waternet normaal gesproken twee keer per jaar sprak, was dit frequenter (bijna maandelijks) gedurende de lockdown.410 Met de madi's was zowel de mondelinge als schriftelijke informatie-uitwisseling aan het begin van de lockdown frequenter dan aan het einde van de lockdown. Aan het begin van de lockdown was er vrijwel dagelijks contact tussen de gemeente en madi's; er waren veel vragen aan elkaar en er was veel behoefte aan afstemming.411 De schriftelijke informatieuitvraag Stand van de stad was in april tweewekelijks. Later - toen de situatie wat was uitgekristalliseerd - werd de rapportage driewekelijks (mei) en vierwekelijks (juni) ingevuld.412 De interne monitor werd vanaf maart bijgehouden en tot eind mei regelmatig geüpdatet. Na mei ervaarde de afdeling weinig veranderingen meer, waardoor de monitor niet langer werd aangepast.413 Conclusie: gemeente vormde zich voortdurend een zo goed mogelijk beeld van wat er gaande was De gemeente stak het verkrijgen van informatie breed in.

De ambtelijke organisatie sprak met alle betrokken partijen. We vinden de breedte van de informatie-uitvraag passen bij de onzekere situatie - met betrekking tot de ontwikkeling van betalingsproblemen waarin alle partijen zich gedurende de eerste lockdown bevonden. De gemeente heeft de frequentie van de informatie-uitwisseling aangepast aan de mate waarin zich veranderingen voordeden en de ervaren informatiebehoefte.414 We vinden dit passen bij de ontwikkeling van de lockdown van een acute crisis naar een meer stabiele situatie. Door de brede en frequente informatie-uitvraag bij alle madi's en convenantpartners heeft de gemeente zich een zo goed mogelijk beeld gevormd van wat er speelde in de uitvoering van de werkwijze Vroeg Eropaf en Intensivering Vroegsignalering tijdens de eerste lockdown. Daarnaast waren de overleggen van belang om te toetsen hoe alle partijen aankeken tegen de door de gemeente gewenste intensivering en hen mee te krijgen in deze ontwikkeling.

5.4.2

Besluitvorming: grotendeels oog voor zorgvuldigheid en snelheid

Rondom de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering heeft besluitvorming plaatsgevonden over het beschikbaar stellen van € 1,2 miljoen voor de uitvoering van het corona-offensief vroegsignalering.415 Over de activiteiten en aanpassingen binnen de werkwijze Vroeg Eropaf die de basis vormden voor de intensivering, heeft geen formele besluitvorming plaatsgevonden. Ingewonnen informatie werd gedeeltelijk meegenomen in de afwegingen De intensivering van het bestaande beleid was met name ingegeven vanuit de verwachting van de gemeente dat er een stijging zou komen van meldingen en betalingsproblemen door wegvallen van inkomen en niet kunnen beschikken over eventuele

77

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM compensatiegelden van het Rijk.416 Dit zou kunnen leiden tot een stijging van de schuldenproblematiek, wat door de gemeente als een ongewenst risico gezien wordt.417 Ook corporaties uitten publiekelijk hun zorgen over een mogelijke stijging, en de madi's informeerden de ambtelijke organisatie via de Stand van de stad over een mogelijke stijging in het aantal meldingen.418 Tegelijkertijd lieten de monitorcijfers over meldingen van betalingsproblemen tot en met juni 2020zzz geen grote stijging zien. We zien eerder een schommelend beeld in het aantal meldingen, zowel ten opzichte van 2019 als tussen de maanden van de lockdown onderling (zie tabel 5.5). De ambtelijke organisatie en het college waren op de hoogte van het uitblijven van de stijging tijdens de eerste lockdown.aaaa Ook de madi's signaleerden in de dagelijkse praktijk stabiliteit in het aantal meldingen.419 Het college stelt dat het even duurt voordat betalingsachterstanden schulden worden en dat de ervaring leert dat mensen zich laat melden bij de (schuld)hulpverlening.

Juist daarom - zo schrijft het college - is het van belang om vroegtijdig iets te doen om te voorkomen dat de coronacrisis leidt tot oplopende financiële problemen (zie ook volgende paragraaf over uitgangspunten).420 Toen het aantal meldingen niet volgens verwachting steeg, heeft de ambtelijke organisatie gereflecteerd op de ingezette intensivering. De organisatie zag geen reden om de intensivering af te schalen omdat verschillende landelijke rapporten maar ook andere ontwikkelingen (wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening) wijzen op een toekomstige stijging van meldingen.421422

Tabel 5.5 Aantal meldingen Vroeg Eropaf 2019 en 2020423 Jan

Feb

Mrt

Apr

Mei

Jun

TOTAAL 1e half jaar

2020

1.702

1.732

1.959*

1.722

1.766

1.908

10.789

2019

1.969

571

2.570

1.506

2.076

1.480

10.172

* De lockdown begon op 13 maart 2020.

Los van de meldingen binnen Vroeg Eropaf, signaleerden woningcorporaties en madi's een stijging in (mogelijke) betalingsachterstanden bij ondernemers. Zo zagen woningcorporaties in de eerste twee weken van de lockdown ruim 1.000 aanvragen voor betalingsregelingen door (kleine) ondernemers.424 Madi's informeerden de gemeente vanaf het begin van de lockdown over de toenemende vragen van en hulpverlening aan ondernemers en de complexiteit daarvan.425 Deze signalen zien we terug in de besluitvorming, maar erg beperkt. De beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering was -

zzz We hebben onze onderzoekperiode afgebakend tot eind juni 2020. De monitorcijfers lieten ook

na juni 2020 geen grote stijging zien. aaaa Het college schrijft dit ook in de voordracht terwijl in informatie aan de raad wordt gesproken over (sommige) schuldeisers die een (lichte) toename zien van betalingsachterstanden.

78

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT evenals de stappen en aanpassingen die voorafgingen aan de beleidsaanpak - voor het grootste deel gericht op de bestaande aanpak voor particulieren. In de Voordracht zijn de signalen over ondernemers aangestipt; er is aandacht en budget voor het opzetten van intensievere hulp voor ondernemers. Maar waar het college rondom particulieren een groot aantal concrete activiteiten heeft benoemd, betreft het oppakken van dienstverlening voor ondernemers nog met name een ambitie en een wens (de ambitie de intensiveringsaanpak uit te breiden naar zelfstandig ondernemers en de wens de aanpak met corporaties uit te breiden naar bedrijfspanden). Ondanks signalen over complexiteit van de hulpvragen, maakte het college in eerste instantie nauwelijks extra budget voor deze nieuwe doelgroep vrij.bbbb De gemeente maakte gebruik van eigen richtinggevende uitgangspunten Het uitgangspunt voor de ingezette veranderingen en de besluitvorming was het voorkomen van financiële problemen. De gemeente benadrukt in een groot aantal documenten de verwachting dat de coronacrisis zal leiden tot een toename van het aantal betalingsachterstanden bij zowel huishoudens als ondernemers, met het risico dat dit gaat leiden tot een stijging van de schuldenproblematiek.

De gemeente zag dit als zeer zorgelijk en richtte zich daarom op het nemen van maatregelen om te voorkomen dat geldproblemen oplopen en escaleren.426 Madi's en woningcorporaties steunden dit al in een vroeg stadium, onder meer met een gezamenlijk statement. De gemeente stelt van de vorige economische crisis geleerd te hebben dat mensen zich (te) laat melden bij de (schuld)hulpverlening terwijl het voor een effectieve schuldhulpverlening juist erg belangrijk is om er vroeg bij te zijn.427 De ambtelijke organisatie zegt hierbij vanuit een 'worst case scenario' gehandeld te hebben: het was onzeker wat er ging komen en daarom heeft de gemeente ingezet op het regelen van een vangnet. Zo wilde men voorkomen dat de door de lockdown ontstane inkomenscrisis overging in een schuldencrisis.428 De gemeente had een werkwijze die bijdroeg aan snelle besluitvorming De ambtelijke organisatie benadrukt dat de maatregelen en activiteiten die rondom de eerste lockdown ontplooit zijn, in wezen niet nieuw zijn. De gemeente heeft met name intensiever ingezet op datgene wat al bestond (vroegsignalering). Omdat vroegsignalering al een beleidslijn was, kon er snel en adequaat op worden geïntensiveerd.

429 De ambtelijke organisatie maar ook madi's en woningcorporaties benadrukken hierin het belang van de bestaande infrastructuur; men kon inzetten op de intensivering omdat de infrastructuur voor de omgang met schulden en het netwerk van convenantpartners al bestonden.430 Ten slotte koos de gemeente ervoor om vanuit datgene wat al bestond aansluiting te zoeken bij

bbbb De gemeente ging uit van 3.000 extra meldingen over particulieren binnen Vroeg Eropaf en

maakte daar € 907.000 budget voor vrij. De gemeente ging uit van meldingen over 1.000 zelfstandig ondernemers, en maakte daar € 293.000 voor vrij. De gemeente houdt rekening met extra inzet van 3,75 uur per klant voor budgetadvies en inkomensreparatie. Bron: Intensivering Vroegsignalering, 30 juni 2020. Drie weken later stelt de ambtelijke organisatie dat een traject met een zelfstandige intensiever is dan een regulier traject (en schat voor een schuldhulpverleningstraject 36 uur in). Bron: Gemeente Amsterdam, Plan van aanpak preventie en integrale schuldhulpverlening zelfstandigen Amsterdam.

79

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM nieuwe doelgroepen, zoals ondernemers, en hiervoor niet een nieuwe werkwijze op te tuigen. Vanuit de stuurgroep en ambtelijke organisatie was er een snelle afstemming met de wethouder, waardoor die vanaf het begin van de lockdown van de ontwikkelingen in de praktijk en ingezette aanpassingen (zoals meer coulance) op de hoogte was.431 Het budget voor de intensivering kon gedekt worden door onderbestedingen als gevolg van corona in het eigen begrotingshoofdstuk.432 De Intensivering Vroegsignalering werd inclusief budget voorgelegd aan het bestuurlijk team sociale kwetsbaarheid (zie bijlage 1), net als alle andere besluitvorming die als gevolg van de coronacrisis werd ingezet. De ambtelijke organisatie ervaarde het BTT SK als betrokken en de werkwijze met voorbespreking via het BTT SK zorgde voor snelle besluitvorming.433 Navolgbaarheid besluiten via voordacht BTT SK en informatievoorziening aan de raad Het college van B en W nam op 30 juni het besluit tot de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering op basis van een spoedvoordracht, nadat het voorstel op 25 juni in het BTT SK werd besproken. Het college informeerde de raad diezelfde dag per brief over het genomen besluit.

Deze brief stond in augustus 2020 ter kennisname op de agenda van de commissie WIO.434 Het college informeerde de raad tussen maart en juni actief over overwegingen, stappen en maatregelen die uiteindelijk leidden tot de Intensivering Vroegsignalering. Het college deed dit via verzamelbrieven435, beantwoording van schriftelijke vragen436 en het gezamenlijke statement met madi's en de woningcorporaties.437 Conclusie: gemeente had oog voor snelle en zorgvuldige besluitvorming, maar deed te weinig met signalen over ondernemers De gemeente heeft grotendeels oog gehad voor zorgvuldige besluitvorming. In haar keuzes maakte de gemeente gebruik van eigen ervaringen uit vorige crises en van zowel interne als externe informatiebronnen. Ook koos de gemeente ervoor om voort te bouwen op bestaand beleid, bestaande werkwijzen en infrastructuur, en op aanpassingen die in de eerste maanden van de lockdown in deze bestaande werkwijzen waren ingezet. We vinden het verstandig dat de gemeente in de crisissituatie keek naar eerdere ervaringen en ervoor koos om voor hulp aan particulieren dichtbij het bestaande te blijven. Dit werkte ook de snelheid van handelen in de hand. De actuele informatie op het moment van de besluitvorming gaf nog geen aanwijzingen voor de verwachte grote stijging in meldingen over betalingsachterstanden.

We vinden het passend dat de gemeente de intensivering wel heeft doorgezet en zo heeft vastgehouden aan het eigen uitgangspunt om verergering te voorkomen. De gemeente heeft maar beperkt aandacht besteed in de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering - en de daaraan voorafgaande activiteiten - aan ondernemers. De gemeente wist dat partijen in het veld zich zorgen maakten over betalingsachterstanden bij ondernemers. Hulpverlening aan ondernemers kreeg een plek in de beleidsaanpak.

80

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT Maar de focus van de in besluiten vastgelegde activiteiten en toegewezen financiëncccc zijn veel minder op deze groep gericht dan je zou verwachten op basis van de afgegeven signalen én het gemeentelijke uitgangspunt om vroeg in te grijpen. In de beleidsaanpak gaat het niet over concrete acties die deze specifieke groep ondernemers nodig heeft. De beleidsaanpak gaat wel in op ambities en wensen van de gemeente om de bestaande aanpak voor particulieren uit te breiden naar ondernemers. Daarmee lijkt de gemeente in de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering vooralsnog weinig oog te hebben voor het specifieke karakter van ondernemers als doelgroep.dddd

5.4.3

Uitvoering en gevolgen: grotendeels in beeld gehouden

Gemeente hield in beeld hoe de uitvoering verliep, maar had weinig inzicht in ondernemers Het uitgangspunt van de aanpassingen in de uitvoering van de werkwijze Vroeg Eropaf was het voorkomen van financiële problemen. De gemeente nam maatregelen om te voorkomen dat geldproblemen zouden oplopen en escaleren.438 Door de verschillende overleggen met convenantpartners en de door de madi's ingevulde monitordocumenten (Stand van de stad), had de gemeente doorlopend kwalitatief in beeld hoe uitvoering van de aangepaste dienstverlening verliep. Belangrijke indicatoren om het oplopen van geldproblemen in beeld te krijgen, zijn het aantal meldingen Vroeg Eropaf en het bereik van Vroeg Eropaf. De gemeente had beide per maand en cumulatief op stads(deel)niveau in beeld. De cijfers over zowel het aantal meldingen als over het bereik waren ten tijde van ons onderzoek nog niet geheel compleet.439 Naast deze al bestaande indicatoren gaf de afdeling Armoedebestrijding aan data bij elkaar te brengen over vroegsignalering, het aantal nieuwe bijstandsaanvragen en de Tozo-aanvragen.

Dit, om zich een indruk te vormen van wat er mogelijk nog aan kon komen aan hulpvragen rondom betalingsachterstanden voor zowel particulieren als ondernemers.440 Waar de gemeente - vanuit de signalen van de madi's en woningcorporaties - zicht had op de (verwachte) stijgende betaalachterstanden van zelfstandig ondernemers, had en heeft de gemeente vanuit de meldingen geen vroegtijdig inzicht in aantallen van deze doelgroep. De ambtelijke organisatie geeft aan dat in een Vroeg Eropaf melding niet wordt aangegeven of het over een ondernemer gaat. Pas wanneer iemand door de madi's bereikt is, wordt achteraf duidelijk én geregistreerd of de melding een ondernemer betreft. Het was en is daardoor voor de gemeente niet inzichtelijk welk aandeel van de meldingen een ondernemer betrof, noch welk deel van niet-bereikte personen een ondernemer dan wel een particulier was.441 De gemeente had gevolgen van aanpassingen voor uitvoering en cliënten in beeld De gemeente ontving via de beschikbare cijfers en via de madi's mondeling en schriftelijk cccc De gemeente heeft in een later stadium nog budget bijgevoegd, december 2020. dddd De beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering (met focus op ondernemers) is uiteindelijk

onderdeel geworden van een bredere aanpak van schuldpreventie voor ondernemers (programma Veerkracht, december 2020). Bron: Ambtelijke reactie op feitelijk wederhoor, 4 mei 2021.

81

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM signalen over de gevolgen van de aanpassingen. Daardoor had de gemeente, onder meer, in beeld dat het aantal meldingen - na een initiële stijging aan het begin van de lockdown redelijk stabiel was. En dat de initiële stijging - in ieder geval deels - werd veroorzaakt door het eerder overgaan tot melden van betalingsachterstanden door de convenantpartners.442 Ook wist de gemeente dat het voor de madi's - bij afwezigheid van het huisbezoek - moeilijk was om direct contact te leggen met mensen over wie een melding binnenkwam. Madi's gaven in overleggen en de schriftelijke informatie-uitvraag aan dat zij hiervoor contactgegevens als telefoonnummer of mailadres nodig hadden.443 Via de madi's bleef de gemeente op de hoogte van de (mogelijke) gevolgen voor cliënten. De gemeente heeft gevolgen van de aangepaste dienstverlening niet bij cliënten zelf uitgevraagd. Een indirect gevolg van het intensiever contact zoeken was dat er meer cliënten bereikt werden. Bereikcijfers waren hoger - naar verwachtingeeee 65% in 2020 tegenover 53% in 2019 - omdat madi's directer en langer contact legden, maar ook omdat mensen meer thuis waren vanwege de lockdown.444 Ook waren zowel gemeente als de madi's zich ervan bewust dat niet alle groepen die vanwege de coronalockdown met betalingsproblemen werden geconfronteerd, zonder meer bereikt zouden worden met Vroeg Eropaf.

De madi's gaven als voorbeelden huurders in het middensegment (huurwoningen net boven de norm voor sociale huurwoningen) en ondernemers die bedrijfspanden huren (zowel bij corporaties als particuliere verhuurders).ffff Deze groepen werden volgens de madi’s niet zonder meer bereikt omdat de vastenlastenpartijen waarbij ze betalingsachterstanden oplopen, geen convenantpartner zijn binnen vroegsignalering (particuliere verhuurders voor huishoudens en bedrijfspanden) dan wel de afdelingen die met de achterstanden geconfronteerd werden niet gewend zijn meldingen door te geven (bedrijfspanden bij corporaties).445 gggg Conclusie: de gemeente had de uitvoering en gevolgen van aanpassingen in beeld, maar niet voor alle doelgroepen De gemeente liet zich actief informeren over de uitvoering van de dienstverlening aan en de gevolgen van de aanpassingen voor huishoudens. Daardoor had de gemeente goed in beeld hoe de dienstverlening aan deze groep in de praktijk verliep. Ook had de gemeente oog voor obstakels die door de aanpassingen in de uitvoering waren ontstaan en was zij zich bewust van groepen die mogelijk niet bereikt werden door de werkwijze Vroeg Eropaf. De open houding van de gemeente vinden we passen bij de onzekerheid en onbekendheid die de lockdown en genomen maatregelen met zich meebrachten.

eeee Ten tijde van het onderzoek had de gemeente de bereikcijfers per madi (op stadsdeelniveau)

nog niet definitief in kaart, en daardoor was ook het stadsbrede bereikcijfer nog niet definitief. ffff Een madi gaf aan dat er wel wat meldingen over betalingsachterstanden bij bedrijfspanden binnenkwamen, maar dit waren er niet veel. gggg De ambtelijke organisatie geeft in de reactie op het feitelijk wederhoor aan dat het mogelijk is dat ze deze groepen bereikt werden via andere meldingen over betalingsachterstanden (zoals energie) en andere kanalen (zoals Geldfit), 4 mei 2021.

82

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT Het cijfermatige beeld dat de gemeente had, was met name op hoofdlijnen. Het was (en is) voor de gemeente niet of nauwelijks mogelijk om bepaalde groepen die aandacht verdienen te onderscheiden in de cijfers. Dit geldt voor de doelgroep zelfstandig ondernemers. We kunnen ons voorstellen dat er in een beginfase van een crisis hiervoor allerhande zaken ingeregeld moeten worden, maar we vinden het zorgelijk dat ten tijde van ons onderzoek vroegtijdig zicht op (het bereik van) de doelgroep ondernemers nog altijd grotendeels ontbrak.

5.4.4

De gemeente handelde grotendeels wanneer dat nodig was

Gemeente nam obstakels in de uitvoering weg Naar aanleiding van het signaal van de madi's dat ze geen contactgegevens van cliënten ontvingen, heeft de gemeente zich ingezet om deze bij de convenantpartners op te vragen en ervoor te zorgen dat de gegevens met de melding werden meegestuurd.446 Madi's ontvingen vervolgens contactgegevens om direct contact te kunnen leggen. Madi's geven aan dat dit erg geholpen heeft in de uitvoering en ook mede zorgde voor een hoger bereik van mensen over wie een melding was binnengekomen.447 Daarnaast heeft de ambtelijke organisatie het incassomanager-overleg in het leven geroepen. Hier sprak de organisatie met alle woningcorporaties over systeemtechnische aanpassingen die nodig waren voor de intensivering van vroegsignalering.448 We zien dit als een manier om te voorkomen dat er obstakels in de uitvoering zouden ontstaan. Gemeente maakte steeds aanpassingen voor particulieren, maar minder voor ondernemers Vanaf het begin van de lockdown maakte de gemeente verschillende aanpassingen in de bestaande werkwijze voor particulieren en het bestaande beleid. Zo heeft de gemeente de crisis aangegrepen om bestaand beleid stap voor stap te intensiveren. Na de initiële aanpassing (het stopzetten van huisbezoeken, zie paragraaf 4.4) waren aanpassingen gericht op coulance en het intensiveren van de bestaande werkwijze en het bestaande beleid.

De gemeente begon de intensivering met de woningcorporaties en breidde de aanpak uit naar andere convenantpartners zoals zorgverzekeraars. De uitgangspunten van de gemeente (voorkomen dat geldproblemen oplopen en escaleren, zie paragraaf 5.4.2) maakten dat het college - ondanks een gelijkblijvend aantal meldingen - aanleiding zag om beleid als geheel te intensiveren en daarvoor budget beschikbaar te stellen. De gemeente heeft de inzichten over het hogere bereik (paragraaf 5.4.3) meegenomen in de besluitvorming over de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering door voor de budgetbepaling zichtbaar te maken wat van madi's aan extra inzet gevraagd zou worden.449 De gemeente zette zich in de tweede helft van 2020 in om via de Intensivering Vroegsignalering de groep ondernemers te bereiken. Hiermee werd de ambitie van de gemeente - opzetten van dienstverlening voor ondernemers door de bestaande aanpak voor particulieren uit te breiden (zie paragraaf 5.4.2) 450 - omgezet in concrete activiteiten. Ondanks de gedane inspanningen lijkt de opgezette werkwijze voor ondernemers vooralsnog niet het gewenste effect te sorteren. Uit signalen van madi's en de door de

83

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM gemeente aan ons geleverde cijfers (beide gepresenteerd in onderstaand kader) leiden we af dat de doelgroep ondernemers nog niet beter in beeld komt in, dan wel bereikt wordt door meldingen over betaalachterstanden. Aanpak vroegsignalering voor ondernemers In de zomer van 2020hhhh is een plan van aanpak ontwikkeld om dienstverlening voor ondernemers op te zetten. Een onderdeel hiervan was het verhogen van het bereik van ondernemers met betalingsachterstanden door een aanpak vroegsignalering voor bedrijfsonroerend goed.451 De madi's gaven ten tijde van dit onderzoek aan dat meldingen over betalingsachterstanden bij bedrijfspanden slechts mondjesmaat doorkwamen.452 Dit zien we ook terug in de afgesloten meldingen Vroeg Eropaf in 2020, waarin 856 keer geregistreerd staat dat een bereikte melding een ondernemer betrof (waarvan 347 keer in de tweede helft van het jaar).453 Uitgaande van een totaal aantal meldingen Vroeg Eropaf van 20.453 in 2020 en een stadsbreed bereikpercentage van 65%, betekent dit dat slechts zo'n 6,4% van de bereikte meldingen een ondernemer betrof.iiii Dit relatief lage aantal is niet in lijn met de signalen die zowel gemeente als woningcorporaties halverwege 2020 gaven over betalingsproblemen bij ondernemers.jjjj Zijn er dan minder meldingen over ondernemers, omdat deze toch minder betalingsproblemen hebben dan verwacht

(bijvoorbeeld doordat ondernemers nog gebruikmaken van Tozo-regelingen)? Of wordt de doelgroep ondernemers vooralsnog niet goed bereikt via de werkwijze Vroeg Eropaf? Die vraag is lastig te beantwoorden omdat het vanuit de meldingen niet inzichtelijk is welk deel van de meldingen over ondernemer gaat en ook niet welk deel van de niet-bereikte meldingen een ondernemer dan wel een particulier was.454 In de interviews kregen we signalen dat het beperkte aantal ondernemers in de werkwijze Vroeg Eropaf niet alleen ligt aan een gebrek aan meldingen, maar zeker ook aan gebrekkig melden. Zo stellen de madi's dat de convenantpartners nog niet gewend zijn om ook rondom ondernemers met hen samen te werken. En waar

hhhh In hoofdstuk 1 lichtten we toe dat de tijdsperiode van dit onderzoek de eerste lockdown - half

maart tot eind juni 2020 - omvat. Vanwege de ontplooide activiteiten van de gemeente en de door ons verzamelde signalen van de madi's, vinden we het relevant om rondom dienstverlening aan ondernemers een doorkijkje te geven naar de tweede helft van 2020. iiii Een bereikpercentage van 65% betekent dat in de gehele stad zo'n 20.453 * 0.65 = 13.294 mensen bereikt zijn. Er zijn 856 ondernemers opgenomen in de afgesloten meldingen over 2020: (856 ondernemers / 13.294 bereikte meldingen) * 100 = 6,4%. Dit aantal en het percentage kan iets hoger liggen, omdat wellicht nog niet alle bereikte meldingen al afgesloten zijn. jjjj Zo betrof het aantal betalingsachterstanden als gevolg van corona in mei 1.497 bedrijfspanden en hadden 480 zzp’ers een huurachterstand in de reguliere huur (op een totale groep van 1.129 huurders). En in juni hadden de corporaties 1.948 huurders met een betalingsachterstand, waarvan 1.070 betalingsachterstanden van bedrijfspanden. Bronnen: Plan van aanpak preventie en integrale schuldhulpverlening voor ondernemers in Amsterdam. 20 juli 2020, versie 0.6; Gemeente Amsterdam, Intensivering Vroegsignalering, 30 juni 2020.