Raadsbesluit2021-152B Onderzoeksrapport Dienstverlening kwetsbare groepen

De madi’s vormen een schakel in deze keten.219

4.1.2

Werkwijze Vroeg Eropaf

De werkwijze Vroeg Eropaf houdt in dat de gemeente meldingen van betalingsachterstanden van particulieren ontvangt via partners zoals zorgverzekeraars, energieleveranciers en woningcorporaties. Deze meldingen worden opgepakt door professionals van de madi’s in de zogenoemde Vroeg Eropaf-teams. Het doel van de werkwijze is om vroegtijdig contact te krijgen met de bewoner en deze tijdig hulp aan te bieden zodat de financiële situatie stabiliseert.220 De werkwijze Vroeg Eropaf is onderdeel van de Amsterdamse aanpak Vroegsignalering. ll221 Vroegsignalering heeft tot doel om Amsterdammers al bij beginnende geldproblemen in beeld te krijgen om zo te voorkomen dat betalingsachterstanden escaleren en problematische schulden ontstaan, huisuitzettingen en afsluitingen dreigen en incassokosten almaar oplopen. Vroegsignalering werkt vanuit het idee dat een advies of een lichte interventie al voldoende kan zijn wanneer problemen nog klein zijn.222

kk De focus van ons onderzoek ligt op preventieve activiteiten bij geldproblemen en niet op

schuldhulpverlening. We vinden het desondanks toch van belang om deze ontwikkeling te benoemen, omdat dit een beeld geeft van de kennis en werkwijze rondom ondernemers vlak voor het uitbreken van de coronacrisis. ll Andere onderdelen van de Amsterdamse aanpak vroegsignalering zijn: Eropaf; Geregelde Betaling voor Amsterdammers met een Participatiewet-uitkering; Schuldhulpverlening voor Amsterdammers met een Participatiewet-uitkering; Aanpak wanbetalers zorgverzekeringen; Programma Schuldenrust. Alle onderdelen worden uitgevoerd in samenwerking met een groot aantal samenwerkingspartners en in de uitvoering zijn verschillende (gemeentelijke) teams betrokken (onder andere de Vroeg Eropaf-teams, klantmanagers van WPI en Eropaf-teams).

45

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Vroeg Eropaf richt zich op alle huishoudens die een betalingsachterstand hebben bij een of meer van de aangesloten partners. Vroeg Eropaf begint bij het signaleren van betalingsachterstanden. In 2019 werkte de gemeente samen met 24 convenantpartners.mm De gemeente ontvangt meldingen van betalingsachterstanden van deze convenantpartners, zo'n 2.000 per maand.223 De melding komt volautomatisch terecht bij de madi-organisatie die werkzaam is in het stadsdeel waar de woning staat.nn In de uitvoering doorlopen de professionals van de Vroeg Eropaf teams de volgende stappen om de oorzaak van de betalingsachterstand te inventariseren en hulp aan te bieden:224225

• Ontvangen van een meldingoo over een betalingsachterstand, inclusief adresgegevens. • Versturen brief naar de bewoner met het verzoek contact op te nemen en om het huisbezoek aan te kondigen. • Afleggen van een huisbezoek.pp Een professional gaat doorgaans twee keer op huisbezoek om hulp aan te bieden. • Als een huisbezoek heeft plaatsgevonden: stellen van een diagnose en opstellen en uitvoeren van het plan van aanpak. Wanneer er aanvullende hulpverlening noodzakelijk is, zorgt de professional ook voor een warme overdracht naar deze hulpverlener. Een professional van het Vroeg Eropaf-team voert deze stappen binnen 28 dagen uit en meldt het resultaat weer in het registratiesysteem. Na vier weken stopt de professional met contact leggen wanneer klanten niet reageren. Madi’s krijgen als organisatie een vergoeding van de gemeente voor alle meldingen die binnen 28 dagen ‘geslaagd’ zijn: er is dan een diagnose, een plan van aanpak en waar nodig een overdracht. Na afronding van

mm Convenantpartners zijn: woningcorporaties, zorgverzekeraars VGZ, CZ en Menzis,

energiemaatschappijen Greenchoice en Eneco, Waternet, Belastingen Amsterdam, CAK, UWV, Sociale VerzekeringsBank, CJIB, Belastingdienst, Rechtbank Amsterdam, voedselbank, Stadsbank van Lening en Gerechtsdeurwaarders Flanderijn, Syncasso en GGN. Ook zijn brancheorganisaties betrokken als ketenpartijen, zoals de Amsterdamse Federatie Woningcorporaties, De Sociale Maatschap, Sociaal Werk Nederland en het NVVK. Bronnen: Gemeente Amsterdam, Jaarverslag schuldhulpverlening 2019; Gemeente Amsterdam, Subsidieregeling Buurtteams Amsterdam, 1 juli 2020. nn Dit geldt voor meldingen over Amsterdammers die nog niet bekend zijn bij schuldhulpverlening en geen bijstand ontvangen. Als een melding gaat over iemand die al bekend is bij schuldhulpverlening, dan gaat de melding naar de eigen schuldhulpverlener. Komt een melding binnen over iemand die bijstand ontvangt via WPI, dan gaat de melding naar de klantmanager. Bron: Interview, 21 december 2020. oo Met verschillende partners zijn verschillende afspraken gemaakt over wanneer een betalingsachterstand gemeld wordt. Woningcorporaties melden een betalingsachterstand na twee maanden, zorgverzekeraars doen dit na vier maanden. pp Afhankelijk van de madi-organisatie wordt het huisbezoek afgelegd door alleen een maatschappelijk werker, of door een maatschappelijk werker en een schuldhulpverlener samen.

Vanwege de integrale aanpak heeft degene met de betalingsachterstand vaak ook nog een gesprek met een sociaal raadslid of een maatschappelijk werker.

46

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT het Vroeg Eropaf-traject vindt er vaak nog een hulpverleningstraject plaats, uitgevoerd door een ander team van de maatschappelijk dienstverleners, door de Gemeentelijke Kredietbank of door derden.226227 In 2019 ontving de gemeente 19.327 meldingen Vroeg Eropaf en was het bereik stadsbreed 53%.228

4.2 Continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s Tijdens de eerste lockdown bleef de maatschappelijke dienstverlening open en bereikbaar.229 Dit betekent dat de madi's de diensten binnen sociaal-financieel advies (zie hoofdstuk 4.1.2) - met name financiële (inloop)spreekuren, hulp bij administratie en training en coaching - bleven aanbieden. Dit gebeurde vanaf het begin van de lockdown vooral digitaal en telefonisch. De meest kwetsbare groepen konden ook fysiek langskomen230 op een beperkt aantal locaties (met name de hoofdlocatie per stadsdeel) met als voorwaarde dat hier een afspraak voor gemaakt was (dus niet langer door middel van inloop). In tabel 4.3 geven we per type dienst aan hoe de dienstverlening er tijdens de eerste coronalockdown uitzag.

Tabel 4.3 - Dienstverlening financiële voorlichting en adviesgesprekken tijdens coronalockdown Dienstverlening regulier

Dienstverlening tijdens coronalockdown

Financiële (inloop)spreekuren

Individueel en op afspraak. Op beperkt aantal locaties (face to face), telefonisch of digitaal. (Niet: inloop, groepsbijeenkomsten, alle locaties)

Hulp bij administratie

Individueel en op afspraak. Op beperkt aantal locaties (face to face), telefonisch of digitaal.

Training en coaching

Individueel en op afspraak. Op beperkt aantal locaties (face to face), telefonisch of digitaal. Trainingen (grip op je geld, op eigen kracht) in eerste instantie stopgezet. Later online hervat.

Voorlichtingsbijeenkomsten

Stopgezet.

47

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Dienstverlening regulier

Dienstverlening tijdens coronalockdown

(Nieuw)

• Dienstverlening aan ondernemers; • (Social) media campagnes; • Aansluiting bij buurtinitiatieven en andere vindplaatsen van mensen met een hulpvraag;

Vanaf half juni - begin juli gingen meer locaties weer open en kwamen bij een aantal madi's groepsactiviteiten weer langzaam op gang.231 Dan wel met aanpassingen zoals een maximum aantal deelnemers of een beperkt aantal 'fysieke' onderdelen van de groepsactiviteit (en overige onderdelen online).232

4.3 Lancering campagne en website Hulp bij geldproblemen Begin april 2020 - een week of drie na het afkondigen van de eerste lockdown - lanceerde de gemeente de website Hulp bij geldproblemen.qq233 Op de website riep de gemeente Amsterdammers die door de coronacrisis in geldproblemen kwamen op zich zo snel mogelijk bij de gemeente te melden.234 Op de website konden Amsterdammers nagaan welke hulp de gemeente biedt, waaronder ook specifieke hulp voor jongeren en ondernemers.235 De website en bijbehorende mediacampagne waren ook bedoeld om te zorgen voor meer bekendheid van de dienstverlening rondom geldproblemen.236 De website is onder de aandacht gebracht met behulp van een campagne via onder meer sociale media, AT5 en MUG magazine. De madi's hebben bijgedragen aan het tot stand komen van de website. In april 2020 werd de website (hoofdpagina) 6.007 keer bezocht, door 5.300 unieke bezoekers. Bezoekers bezochten het vaakst de informatie over het aanvragen van een uitkering bij verlies van baan of inkomen, over gratis hulp bij dringende geldproblemen en informatie voor ondernemers over corona-gerelateerde financiële problemen.237 In mei werd de website 5.972 keer bezocht door 5.468 unieke bezoekers. In juni 2020, dus tegen het einde van de eerste lockdown, werd de website 4.169 keer bezocht door 3.858 unieke bezoekers.238

4.4 Intensivering Vroegsignalering Bij de start van de lockdown heeft de gemeente de samenwerking met corporaties en maatschappelijke dienstverlening geïntensiveerd. Dit om te zorgen dat er snel contact gelegd zou worden met huurders wanneer zich betalingsachterstanden van huur zouden voordoen.239240 In de eerste weken na de lockdown richtte het college zich op coulance; zo liet het college op 24 maart 2020 aan de raad weten dat ze corporaties en andere

qq https://www.amsterdam.nl/werk-inkomen/pak-je-kans/hulp-bij-geldproblemen/. Eerder

bestond als de website amsterdam.nl/geldproblemen. Deze is als basis gebruikt en aangepast met informatie die in de coronacrisis van belang is. Bron: Afdeling Armoedebestrijding , Werkdocument corona impactanalyse schuldhulpverlening, mei 2020.

48

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT convenantpartners had verzocht coulant om te gaan met huishoudens met betalingsachterstanden. Met woningcorporaties sprak de gemeente af dat er maatwerk geboden zou worden bij betaalproblemen.241 Het vroegtijdig signaleren van (dreigende) achterstanden werd aan deze afspraak toegevoegd, en in de praktijk gebracht door het eerder doorgeven van meldingen binnen Vroeg Eropaf. 242 In mei 2020 brachten de gemeente en woningcorporaties een gezamenlijk statement uit waarin ze de werkwijze rondom betalingsachterstanden die veroorzaakt werden door de coronacrisis, hebben toegelicht (zie kader). 243 De meer intensieve activiteiten op vroegsignalering zijn in juni 2020 beleidsmatig vastgelegd en financieel afgedekt in de Intensivering Vroegsignalering: een corona-offensief in samenwerking met de convenantpartners.rr244 De Intensivering Vroegsignalering houdt in dat de gemeente extra inzet op preventie en schuldenrust voordat schulden oplopen, voortbouwend op de Amsterdamse Vroegsignaleringsaanpak. 245 De gemeente intensiveert de bestaande aanpak langs drie lijnen: er eerder bij zijn, intensievere inzet en maatwerk en coulance.246 Onderdelen van 'er eerder bij zijn' en 'intensievere inzet' worden in de praktijk gebracht via de werkwijze Vroeg Eropaf.

Aanpak corona-gerelateerde huurachterstanden247 De partners schrijven extra stappen in te bouwen in de bestaande werkwijze Vroeg Eropaf (zie paragraaf 4.1.2) om sneller te kunnen handelen. Coulance en maatwerk staan hierbij centraal (coulance ten aanzien van betalingsachterstanden, niet rekenen incassokosten, uitstel ontruimingen en woninguitzettingen) en er wordt ingezet op maximaal bereik (na een maand melden in plaats van na twee maanden én langer doorgaan met contact zoeken), het regelen van inkomen in combinatie van het zekerstellen van het betalen van vaste lasten, en goede communicatie en gezamenlijke monitoring van ontwikkelingen en resultaten. De Intensivering Vroegsignalering richt zich in eerste instantie op woningcorporaties en zorgverzekeraars. Het college spreekt de ambitie uit om ook met andere partners op het gebied van vaste lasten deze intensiveringsafspraken te maken binnen de bestaande organisatiestructuur Vroegsignalering en de bestaande aanpak uit te breiden naar andere doelgroepen zoals ondernemers (zie paragraaf 4.5). 248

4.5 Versterken hulp aan ondernemers De gemeente presenteerde het versterken van hulp aan ondernemers als een van de zeven maatregelen die de gemeente Amsterdam nam tijdens of vlak na de eerste lockdown voor kwetsbare groepen en mensen met geldproblemen. Versterken van hulp aan ondernemers betrof zowel curatieve als preventieve maatregelen. De gemeente uitte de verwachting dat

rr Spoedvoordracht voor de collegevergadering van 30 juni 2020, Instemmen met het beschikbaar

stellen van € 1,2 miljoen voor de uitvoering van het corona-offensief vroegsignalering; Gemeente Amsterdam, brief aan de commissie WIO, Intensivering Vroegsignalering, 30 juni 2020.

49

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM aan de meer curatieve kant van de ondersteuning de complexe schuldhulpverlening aan ondernemers zou gaan toenemen en heeft daarom afspraken gemaakt met twee gespecialiseerde schuldhulpbureaus, de ondersteuning vanuit de gemeente uitgebreid met vijf medewerkers en heeft met de madi’s afgesproken dat elk schuldhulploket in de stad twee medewerkers heeft die in ondernemers zijn gespecialiseerd.249 Ondernemers zijn daarnaast en direct vanaf het begin van de coronacrisis ondersteund door het verstrekken van middelen via de Tozo-regeling. Desondanks staat dit in de beleidsbrief van september 2020 niet expliciet genoemd. Direct na de uitbraak van de coronacrisis is door de gemeente een organisatie en een proces ingericht om via het uitvoeren van de Tozoregeling zo snel mogelijk geld te verstrekken aan ondernemers en zzp‘ers met geldproblemen. Hiervoor is capaciteit binnen WPI verschoven en van elders in de organisatie aangewend. In Tozo-1 zijn aan ruim 40.000 zzp’ers en ondernemers middelen verstrekt.250 Wij hebben in het kader van dit onderzoek geen aandacht besteed aan de kwaliteit van uitvoering van de hiervoor genoemde maatregelen. In de praktijk kreeg de aandacht voor ondernemers ook vorm als onderdeel van twee andere meer preventieve maatregelen: continuering van sociaal-financieel advies door de madi’s en Intensivering Vroegsignalering.

In het kader van dit onderzoek hebben we wel aandacht besteed aan de kwaliteit van uitvoering van deze maatregelen. Waar ondernemers en zzp‘ers voor de gemeente een bekende doelgroep zijn en de gemeente wist dat zij soms complexe hulpvragen hebben251, wisten de madi’s dit niet zonder meer. Een madi lichtte aan ons toe: "Normaalgesproken kwamen zzp’ers en flexwerkers in veel mindere mate bij de madi. Omdat er vanwege de lockdown in de weten regelgeving veel veranderde, ontstonden er op dit onderwerp allerlei nieuwe vragen. Er waren veel inkomenszaken die geregeld moesten worden, veel ondernemers waren zoekende en konden hun weg niet meteen vinden.

Met name ook mensen die de taal niet (goed) machtig zijn".252 Ondanks hun minimale ervaring met de doelgroep ondernemers pakten de madi's in de eerste maanden van de lockdown de vragen op van de ondernemers die bij hen aanklopten.ss Zij deden dit binnen hun reguliere, al bestaande, hulpverlening zoals het geven van sociaal-financieel advies (zie paragraaf 4.2).253 Tegen het einde van de lockdown werd het versterken van (schuld)hulp aan ondernemers in preventieve activiteiten als apart onderwerp nadrukkelijk op de agenda gezet.254tt In de beleidsdocumenten Intensivering Vroegsignalering (zie paragraaf 4.4) spreekt de gemeente over het vormgeven en intensiveren van preventie en vroegsignalering voor zelfstandig ondernemers, met een focus op (kleine) zelfstandigen en zzp'ers. Dit wil de gemeente

ss In de ambtelijke reactie op het feitelijk wederhoor (4 mei 2021) geeft de ambtelijke organisatie

aan dat madi’s al vóór de coronacrisis meer met ondernemers en zzp‘ers te maken kregen en daarom al in een eerder stadium was ingezet op een uitbreiding en verbetering van dienstverlening in de keten. tt De ambtelijke organisatie geeft aan dat de gemeente zich in de eerste helft van 2020 vooral richtte op het uitvoeren van de Tozo.

50

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT ontwikkelen door voort te bouwen op de bestaande aanpak Vroegsignalering en de bestaande werkwijze Vroeg Eropaf uit te breiden.255

4.6 Intensivering samenwerking met de voedselbank Bij de Voedselbank Amsterdam deden zich bij het begin van de coronacrisis gelijktijdig een aantal uitdagingen voor: een ontregelde toevoer van voedsel, een toename van het aantal aanmeldingen en beperkingen op de inzet van vrijwilligers in verband met veiligheid en beschikbaarheid. Op verzoek van de gemeente hebben de madi's de intake overgenomen van vrijwilligers.256 De intakes zijn door de madi's breder ingestoken dan slechts een intake voor de voedselbank; de madi's hebben problematieken breed uitgevraagd en ook hulp aangeboden op alle levensgebieden.257 Op deze manier werd de intake voor de Voedselbank mede een vindplaats van mensen met geldproblemen. Daarnaast heeft ook de gemeente zelf aan het begin van de lockdown de samenwerking met de Voedselbank geïntensiveerd. Zo heeft de gemeente expertise ter beschikking gesteld in de vorm van een strategisch adviseur.258 In de periode maart tot en met mei 2020 is het aantal huishoudens dat gebruikmaakt van de Voedselbank met zo'n 25% toegenomen tot ruim 1.600 huishoudens en 3.800 personen. In juni 2020 informeerde het college de raad dat de Voedselbank gedurende de hele lockdown de dienstverlening heeft gecontinueerd, met hulp van vrijwilligers en samenwerking met andere organisaties.259

4.7 Ondersteuning andere voedselinitiatieven Het college heeft de motie ‘ondersteun voedselinitiatieven zoals bij de voedselbank’ uitgevoerd en middelen uit de Noodkas beschikbaar gesteld voor zo'n zeventig voedselinitiatieven in de stad, die Amsterdammers in nood helpen voorzien in een eerste levensbehoefte.260 Een aantal madi's zijn bij voedselinitiatieven aangesloten om mensen met geldproblemen in beeld te krijgen.261

4.8 Laptopregeling voor minima Het belang van digitale verbondenheid nam door de coronacrisis toe. Naast het beschikbaar stellen van laptops voor het thuisonderwijs aan Amsterdamse leerlingen was er ook aandacht voor volwassen Amsterdammers met een krappe beurs. Met een laptopregeling voor volwassenen wilde de gemeente voorkomen dat zij afgesloten raakten van de buitenwereld of moesten stoppen met een opleiding.262 Daarbij wilde de gemeente voor deze groep hulp en regelingen die digitaal werden aangeboden toegankelijk houden. De eerste laptops en internetaansluitingen zijn begin april 2020 verstrekt.263 Op 21 april 2020 besloot het college aan de hand van een tijdelijke coronaregeling tot de extra uitgifte van 2.500 laptops en 1.000 internetaansluitingen voor minimahuishoudens die leven onder de armoedegrens.264 Hiervoor werd uit de Noodkas € 810.000 beschikbaar gesteld.

51

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Alle beschikbare laptops en internetaansluitingen zijn ook verstrekt.265, in totaal 3.500 laptops en 1.350 internetverbindingen.266

4.9 Samenvatting De gemeente nam tijdens de eerste lockdown zeven maatregelen die te maken hebben met het aanpassen en beschikbaar houden van dienstverlening voor mensen met geldproblemen. De madi's speelden een grote rol in de uitvoering van de maatregelen. Over het algemeen zijn de aanpassingen direct aan het begin van de lockdown ingezet, maar ook gedurende de lockdown zagen we nog aanpassingen zoals in de intensivering vroegsignalering. Het versterken van hulp aan ondernemers - als aparte maatregel gepresenteerd - kreeg in de praktijk vorm in het organiseren en uitvoeren van de Tozoregeling door de afdeling Ondersteuning Ondernemers, maar ook als onderdeel van sociaal-financieel advies van de madi’s en de Intensivering Vroegsignalering. Er zijn weinig diensten of ondersteuningsvormen geheel stopgezet gedurende de hele eerste lockdown. De voorlichting door de madi's - bijvoorbeeld op scholen - kon vanwege sluiting van voorlichtingslocaties zoals de scholen logischerwijs niet doorgaan. Maatregelen richtten zich met name op vindbaarheid. Enerzijds het kunnen vinden van mensen met geldproblemen door gemeente en madi's (intensivering vroegsignalering, de aandacht voor voedselinitiatieven als vindplaatsen van mensen met geldproblemen, het versterken van hulp aan ondernemers).

En anderzijds het (laagdrempelig) kunnen vinden van de gemeente en madi's door mensen met geldproblemen (continuering van sociaalfinancieel advies door de madi’s tijdens de lockdown, de campagne Hulp bij geldproblemen, laptopregeling). Waar de madi's zich in de uitvoering met name richtten op het zo laagdrempelig mogelijk bereikbaar en beschikbaar houden van bestaande hulpverlening, lag de focus van de gemeente ook op het intensiveren en uitbouwen van datgene wat er al was. Keuze casussen In hoofdstuk 5 gaan we in op de vraag hoe aanpassingen tijdens de eerste lockdown tot stand kwamen. We kiezen ervoor om dit aan de hand van twee casussen uit te werken (zie hoofdstuk 1.4.1): continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s en intensivering vroegsignalering. Om ons een breed beeld te kunnen vormen van hoe de gemeente omging met het maken van aanpassingen, vinden we het passend om casussen te kiezen die van elkaar verschillen in de insteek van de aanpassingen en in de rol die de gemeente in de aanpassingen op zich nam. Bij de continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s was de insteek om bestaande diensten zo laagdrempelig mogelijk beschikbaar te houden. De gemeente liet het initiëren, maken en uitvoeren van de aanpassingen van deze dienst voor het overgrote deel aan de madi's.

Bij de intensivering vroegsignalering was de insteek om een bestaande aanpak te intensiveren en uit te bouwen. De gemeente speelde zelf een grote rol in het initiëren en maken van de aanpassingen, die beleidsmatig en in de uitvoering ook weer invloed hadden op uitvoeringsorganisaties. Gedurende de

52

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT dataverzameling bleek in beide casussen dat de dienstverlening voor de doelgroep ondernemers en zzp’ers een rol speelde. Het beschrijven en beoordelen van deze twee casussen bood dan ook de mogelijkheid meer inzicht te verkrijgen in onderdelen van het versterken van hulp aan ondernemers (zie paragraaf 4.5). Vanwege de focus van dit onderzoek op preventieve activiteiten, laten we in de beschrijving en beoordeling van de casussen het organiseren en uitvoeren van de Tozo-regeling en schuldhulpverlening voor ondernemers en zzp’ers buiten beschouwing.

5 Hoe kwam de aangepaste dienstverlening tot stand? Casussen en beoordeling In dit hoofdstuk werken we de casussen 'Continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s' en 'Werkwijze Vroeg Eropaf / Intensivering Vroegsignalering' uit. Eerst beschrijven we per casus hoe de aanpassingen tot stand kwamen. Vervolgens beoordelen we elke casus aan de hand van ons normenkader. Op basis van de beoordeling geven we per casus antwoord op de deelvraag:

In hoeverre was er een (continu) proces van acteren en reflecteren? 5.1 Casus 'continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s' In hoofdstuk 4.2 gaven we weer dat de gemeente tijdens de eerste lockdown heeft ingezet op continuering van de dienstverlening door de madi's en schetsten we kort wat de (aangepaste) dienstverlening in sociaal-financieel advies door de madi’s was aan het begin en einde van de lockdown. Deze casus is een voorbeeld van dienstverlening die voornamelijk werd aangepast door en op initiatief van de uitvoeringsorganisaties (madi's) en die was gericht op het beschikbaar houden van een bestaande dienst. In deze paragraaf (5.1) beschrijven we de casus door in kaart te brengen hoe de (aangepaste) dienstverlening gedurende de eerste lockdown tot stand kwam, werd uitgevoerd en wie daarin wat deed. We beschrijven dit proces min of meer volgtijdelijk, van het begin tot het einde van de eerste lockdown. In paragraaf 5.2 analyseren en beoordelen we de casus meer thematisch, aan de hand van ons normenkader (zie paragraaf 1.4.2). Zo brengen we in beeld in hoeverre er bij het tot stand komen van de aanpassingen binnen de gemeente een continu proces was van acteren en reflecteren.

5.1.1

Coronaproof dienstverlening - digitaal en fysiek

Direct na het afkondigen van de lockdown hebben de madi's op eigen initiatief hun werkwijzen aangepast. Individuele gesprekken vonden vanaf toen met name telefonisch of

53

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM digitaal (beeldbellen) plaats.uu (Inloop)spreekuren en groepsactiviteiten werden niet langer aangeboden. Hier kwamen individuele (advies)gesprekken voor in de plaats, wederom vooral telefonisch of met beeldbellen. Voor met name jongeren vond dienstverlening ook via WhatsApp plaats.267 Tegelijkertijd hielden vrijwel alle madi's tijdens de gehele lockdown de hoofdlocatie open.vv De beslissing om niet dicht te gaan was van de madi’s zelf, het was geen opdracht van de gemeente. Daarbij had de Rijksoverheid madi's aangemerkt als cruciaal beroep, waardoor zij ook open mochten zijn. De meeste niet-hoofdlocaties van de madi's waren gesloten.268 Op de (hoofd)locaties ontvingen de madi's de meest kwetsbaren.

Zij zijn over het algemeen minder (digi)taalvaardig en konden daardoor minder goed overweg met de door de gemeente en madi's opgezette online dienstverlening.269 Ook klanten die hulp nodig hadden bij het ondertekenen van documenten of bij het lezen van brieven werden op locatie ontvangen omdat deze ondersteuning telefonisch of digitaal lastiger te bieden is.270 De madi's maakten fysieke aanpassingen op de locaties zodat 1,5 meter afstand bewaard kon worden.ww271 De madi's namen initiatief tot de aanpassingen, zowel aanpassingen in werkwijze als aanpassingen op locatie.272 De ambtelijke organisatie en de madi's geven aan dat hierover wel voortdurend overleg was tussen beide partijen. De madi's informeerden de gemeente en toetsten hoe de gemeente aankeek tegen de doorgevoerde (of voorgenomen) aanpassingen. Dit gebeurde zowel in een-op-een gesprekken - die in de beginfase van de lockdown zo goed als dagelijks plaatsvonden - als in het stedelijk overleg vroegsignalering, waar tussen gemeente en alle madi's werd besproken hoe iedereen omging met de aanpassingen.273 In de door ons gehouden interviews en in signaleringsdocumenten van de ambtelijke organisatiexx, geven de madi's verschillende ontwikkelingen aan die zich voordeden in hun werkzaamheden na het allereerste begin van de lockdown.

Ontwikkelingen die raken aan het verstrekken van hun eigen sociaal-financieel advies zijn: het doorontwikkelen van digitale dienstverlening, het (nog) steker inzetten op outreachend werken, toestroom van

uu Om ervoor te zorgen dat de dienstverlening telefonisch en digitaal aan zoveel mogelijk cliënten

geboden kon worden, hebben de madi's cliënten in een lastige financiële positie een inbelbelcode gegeven, waarmee ze zonder beltegoed en wifi gratis naar de madi konden bellen. Bron: Nieuwsbrief Armoede, SEZO werkte door, 26 januari 2021. vv Bij een enkele madi was het kantoor tijdelijk gesloten vanwege onderbezetting, een uitbraak of een pand dat (nog) niet geschikt was. ww Er werden looplijnen aangebracht en spreekkamers werden voorzien van plexiglasschermen en van dubbel werkende pc-schermen. Ook paste men de bezetting aan. Zo was in het allereerste begin de kantoorbezetting beperkt tot een medewerker per discipline, daarna hebben de madi's dit iets opgeschaald. Bron: Interviews, 14 januari. xx De afdeling Armoedebestrijding vroeg de madi's om de rapportage De Stand van de Stad in te vullen - een kwalitatief monitorinstrument waarin madi's ontwikkelingen en knelpunten in hun dagelijkse werkzaamheden kwijt konden.

54

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT (informatie)vragen van ondernemers en grotere tijdsinzet die nodig was voor het afhandelen van individuele adviesvragen. Deze ontwikkelingen werken we in de volgende paragrafen uit.

5.1.2

Doorontwikkeling digitale dienstverlening

Gedurende de eerste lockdown kreeg de digitale dienstverlening steeds verder vorm. Eind april 2020 gaven alle madi's via de informatie-uitvraag van de afdeling Armoedebestrijding - genaamd Stand van de Stad - aan dat ze - naast beeldbellen - inzetten op andere vormen van digitale communicatie en dienstverlening.274 Zo is er een chatfunctie aan de websites toegevoegd275 evenals een online aanmeldformulier.276 Een aantal vormen van digitale en online dienstverlening, die pre-corona al in gang gezet waren, is in versneld tempo ontwikkeld. Een voorbeeld hiervan is 'Geldfit' dat in april werd gelanceerd.277 Daarnaast werden online spreekuren ontwikkeld. Het college zegt in de Verzamelbrief aan de gemeenteraad van half mei bijvoorbeeld dat het online spreekuur van Grip op je Geld is gestart.278

5.1.3

Sterkere inzet op outreachend werken

De madi's vonden het tijdens de eerste lockdown lastiger om mensen in beeld te krijgen; mensen liepen vanwege de locatiesluitingen niet langer binnen. En madi's konden niet langer naar locaties waar ze normaal gesproken in contact kwamen met mensen met geldproblemen, zoals de scholen en de rechtbank.279 Eind april gaf het merendeel van de madi's via Stand van de stad aan de gemeente aan dat ze - nog meer dan anders - actief op zoek waren naar mensen met (veranderende) hulpvragen.280 Ook hebben ze - zowel zelfstandig als via de gemeenteyy - meer bekendheid gegeven aan het bestaan en werk van de madi's. Onderstaand kader bevat voorbeelden van activiteiten rondom dit outreachend werken. De ambtelijke organisatie heeft de proactieve outreachende houding van de madi's erg gewaardeerd.281 Zo stellen de ambtenaren: "zij hebben het maximale gedaan om alles in goede banen te leiden" en "zij zijn bereikbaar gebleven, hebben proactief en outreachend gewerkt waardoor mensen zijn bereikt en geholpen".282 Outreachend werken De volgende activiteiten zijn voorbeelden van de grotere inzet van madi's op outreachend werken: -

Madi's zochten direct aan het begin van de lockdown telefonisch contact met hun bestaande klanten. Op deze manier konden de madi's blijven volgen hoe het met deze klanten ging.283 En konden zij patronen ontdekken in hoe verschillende typen hulpvragen zich ontwikkelden284 en de gemeente hierover informeren.285

-

Om de zichtbaarheid van madi’s te vergroten, zijn in maart en april campagnes gevoerd. Campagnes waren zowel online (op social media) als fysiek (posters

yy Zie paragraaf 4.2.2: de gemeente verwees via de website Hulp bij geldproblemen door naar de

madi's.

55

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM ophangen op plekken waar veel mensen nog kwamen, zoals in supermarkten, huisartspraktijken en ziekenhuizen).286 -

Madi's werden door de gemeente gevraagd te ondersteunen bij de intakes van de Voedselbank (zie paragraaf 4.6). In april gaven de madi's aan in deze intakes probleemgebieden breed uit te vragen om zo de gehele hulpvraag van de cliënt in beeld te brengen.287

-

Madi's zochten de hele lockdown aansluiting bij (informele) hulpinitiatieven in de wijken. Bijvoorbeeld, voedselinitiatieven die ook thuisbezorgden zorgden ervoor dat medewerkers een kijkje ‘achter de voordeur’ kregen.288 En door aansluiting te zoeken bij app-groepen van informele zorgorganisaties bleven madi's alert op signalen van informele zorgverleners.289

-

Zodra de scholen weer open mochten, in mei 2020, hebben enkele madi's flyers meegegeven aan de kinderen, in de hoop zo hun ouders te bereiken.290

5.1.4

Toestroom van vragen van ondernemers

De derde ontwikkeling betreft een inhoudelijke verschuiving in de werkzaamheden rondom sociaal-financieel advies geboden door de madi’s. De madi's zagen bepaalde informatie- en adviesvragen die normaal veel voorkomen, teruglopen. Een voorbeeld is het ordenen van post.zz Tegelijkertijd namen andere werkzaamheden toe, zoals hulp- en adviesvragen van zelfstandig ondernemers, zzp’ers en flexwerkers.291 De madi's en de sociaal raadslieden pakten deze hulpvragen op binnen hun reguliere werkzaamheden.292 Hoewel de madi’s ten aanzien van deze doelgroepen voorafgaand aan de coronacrisis met name een doorverwijsfunctie hadden293, lijkt het erop dat de hulpvragen tijdens de eerste lockdown niet zonder meer werden doorverwezen naar de afdeling Ondersteuning Ondernemers. De ambtelijke organisatie gaf aan dat de ondersteuning vanuit het loket voor ondernemers tijdelijk werd stopgezet omdat de hele afdeling moest overschakelen naar de uitvoering van de Tozo. Die kreeg begrijpelijkerwijs prioriteit.294 Dienstverlening aan ondernemers kostte de madi's aanzienlijk meer tijd dan hulp aan particulieren.295 Met name bij sociaal raadslieden zorgde dit voor een stijging van de werkdruk.296 Omdat de groep zelfstandig ondernemers normaal gesproken niet zonder meer bij madi's terechtkomt (zie paragraaf 4.5), hadden zij hier niet of nauwelijks ervaring mee.

Eén madi kon putten uit ervaring die was opgedaan in een pilot over hulpverlening voor ondernemers die in 2018 met de gemeente was uitgevoerd. Deze madi gaf aan dat door deze ervaring de dienstverlening tijdens de eerste lockdown vrij snel op orde was. Een andere madi gaf aan dat het juist lastig was - en is - om hulp en advies voor ondernemers van de grond te krijgen; het kost tijd om kennis en ervaring op te doen en uit te wisselen.297

zz Mogelijk kwam dit mede doordat ook dat schuldeisers tijdelijk een pas op de plaats maakten, en

het voor mensen minder urgent werd om direct met die kwesties aan de slag te gaan. Dan komt er ruimte voor andere prioriteiten. Bron: Interview, 14 januari 2021.

56

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT De madi's informeerden de gemeente in overleggen over de toestroom van ondernemersvragen en stijgende werkdruk. Ook deden ze dit op verschillende momenten via de informatie-uitvraag Stand van de stad van de afdeling Armoedebestrijding. Een beleidsambtenaar heeft - zodra dat weer kon - de madi's in de verschillende stadsdelen bezocht, om uit eerste hand te horen over hun ervaringen en signalen.298 Naast een toestroom van vragen, signaleren de madi's dat er tussen de stadsdelen verschillen waren (en zijn) in de uitvoering en in de mate waarin zij ondernemers kunnen ondersteunen met voldoende kennis en kunde. 299 Zo zijn sommige madi's beter in staat om te differentiëren tussen verschillende typen ondernemers en hulpvragen300 waardoor ze in hun dienstverlening meer maatwerk kunnen leveren. Onvoldoende kennis om ondernemers te ondersteunen en verschillen daarin tussen madi’s, ontstonden niet in of door de crisis, maar werden daardoor wel urgenter. De ambtelijke organisatie gaf aan dat deze verschillen al voorafgaand aan de coronacrisis bekend waren.

De ambtelijke organisatie was daarom vóór de coronacrisis al gestart met het vormgegeven van verbeteringen in de keten van dienstverlening aan ondernemers.301 Het opstellen van een plan van aanpak en de uitvoering hiervan liepen door de uitvoering van de Tozo-regelingen tijdens de eerste lockdown vertraging op.302

5.1.5

Minder cliënten maar meer tijd kwijt aan individuele adviesvragen

De gemeente monitort bij de madi's het aantal cliënten dat geholpen wordt. Bij de gemeente en madi's is bekend dat er tijdens de coronalockdown door de madi’s minder mensen geholpen zijn met sociaal-financieel advies.303 Dit kwam niet alleen door de sluiting van locaties, ook kon de dienstverlening vanwege de corona-aanpassingen minder efficiënt worden georganiseerd.304 Een voorbeeld is de financiële salon: waar normaal gesproken twintig mensen in twee uur gezamenlijk geholpen werden, vond de dienstverlening nu twintig keer op individuele basis plaats.305 Bovendien duurde de hulpverlening langer doordat de samenwerking met andere instanties minder soepel verliep. Niet alle instanties waren even goed ingericht op dienstverlening op afstand / digitale dienstverlening. Zo waren telefooncentrales niet ingericht op doorverbinden met mobiele telefoonnummers van individuele medewerkers. En bepaalde instanties hielden vast aan de voorwaarde dat de cliënt aanwezig moest zijn bij de madi om hulpvragen te mogen afhandelen. Madi's vonden het lang niet altijd geoorloofd en verantwoord om cliënten fysiek op kantoor uit te nodigen, maar dat stuitte bij verschillende instanties op onbegrip.

Het koste extra tijd om hiervoor tot oplossingen te komen.306 Madi's ervaarden lastige samenwerking met landelijke instanties (bijvoorbeeld het UWV) maar ook met gemeentelijke diensten, zoals de gemeentelijke kredietbank, gemeentebelastingen, gemeentelijke loketten en klantmanagers en inkomensconsulenten van WPI.307 De madi's gaven deze signalen verschillende keren door in de informatieuitvraag van de afdeling Armoedebestrijding. Het is niet zichtbaar hoe de gemeente hiermee is omgegaan. Door bovenstaande redenen ervaarden madi's dat ze per cliënt meer tijd kwijt waren. Maar uiteindelijk heeft dit volgens de madi's nauwelijks geleid tot extra druk op de

57

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM beschikbare capaciteit.aaa De madi's die wij spraken gaven aan dat ze de extra tijd die ze staken in hun hulpverlening via sociaal-financieel advies konden opvangen doordat andere werkzaamheden (bijvoorbeeld rondom schuldhulpverlening) minder voorkwamen.308

5.1.6

Einde lockdown: 'opening up' en intensivering dienstverlening ondernemers

In juni 2020 bereidden de madi's zich voor op het openstellen van locaties en uitbreiding van de fysieke dienstverlening, zoals het opstarten van (inloop)spreekuren en post sorteren. De gemeente hield vinger aan de pols door via Stand van de stad uit te vragen hoe zij dit wilden doen en welke planning ze voor ogen hadden. Vanaf half juni gingen veel locaties weer open. De fysieke individuele dienstverlening op locatie was altijd op afspraak en voor minder mensen beschikbaar dan onder normale omstandigheden, omdat de bezetting op de locaties veelal lager was om 1,5 meter afstand te kunnen bewaren.309 Vanaf half juni kwamen ook de groepsactiviteiten buiten de digitale omgeving weer op gang. Dit gebeurde altijd met aanpassingen, zoals een maximum aantal deelnemers of een beperkt aantal 'fysieke' onderdelen van de groepsactiviteit (en overige onderdelen online).310 In de zomer van 2020bbb kregen de madi's extra financiële middelen om de werkdruk van sociaal raadslieden te verminderen.

Deze middelen waren afkomstig vanuit de beleidsaanpak Intensivering Vroegsignalering (zie ook paragrafen 4.4 en 5.3) waarmee de madi's in de tweede helft van 2020 hun ondersteuning aan ondernemers verder op konden zetten en intensiveren.311ccc Een madi signaleerde dat er veel tijd overheen zou gaan om via de intensivering vroegsignalering extra personeel aan te trekken, terwijl er op dat moment een knelpunt was in de capaciteit van sociaal raadslieden. De madi heeft via de afdeling Armoedebestrijding gevraagd of de middelen vervroegd ingezet konden worden ten behoeve van de hulpverlening van sociaal raadslieden aan ondernemers. Dat verzoek is gehonoreerd, waardoor er al in de zomer extra sociaal raadslieden aangenomen konden worden.312 Daarnaast zette de gemeente vanaf de zomer 2020 ook in op het verder vormgeven van preventie - waaronder informatie en advies - gericht op zelfstandigen en ondernemers in Amsterdam. Voor de madi's was een belangrijke rol in de uitvoering hiervan voorzien.313

5.2 Beoordeling De casus hebben we beschreven grotendeels vanuit het oogpunt van de madi's, aangezien zij over het algemeen de aanpassingen in hun eigen sociaal-financieel advies hebben aaa De ervaren extra werkdruk werd met name veroorzaakt door de nieuwe doelgroep

ondernemers, zie paragraaf 5.1.4. bbb We hebben ons onderzoek afgebakend tot eind juni 2020. Desondanks vinden we het van belang om weer te geven hoe de gemeente vlak na eind juni is omgegaan en doorgegaan met het vormgeven van dienstverlening voor ondernemers. ccc Deze ondersteuning betreft met name de schuldhulpverlening; het college heeft met de madi's afgesproken dat elk schuldhulploket in de stad twee in ondernemers gespecialiseerde medewerkers moet hebben. Naast afspraken met de madi's heeft het college afspraken gemaakt met twee gespecialiseerde schuldhulpbureaus en de ondersteuning aan ondernemers vanuit de gemeente uitgebreid met vijf medewerkers.

58

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT geïnitieerd en uitgevoerd. De beoordeling richt zich op de gemeente. De gemeente is immers uiteindelijk verantwoordelijk voor de dienstverlening, waar de madi's de uitvoerende partij in zijn. En we willen met dit onderzoek in beeld brengen in hoeverre er binnen de gemeente een proces was van continu acteren en reflecteren.

5.2.1

Informatievergaring: gemeente vormde zich steeds een zo goed mogelijk beeld

Gemeente won op verschillende manieren informatie in bij madi's De informatie-uitwisseling rondom sociaal-financieel advies door de madi’s beperkte zich tussen gemeente (afdelingen Armoedebestrijding en Beleid) en de acht madi's. De gemeente sprak niet direct met andere informatiebronnen, zoals cliënten(vertegenwoordigers). Gemeente en madi's gebruikten verschillende manieren van informatie-uitwisseling. Overleggen vonden plaats, zowel met individuele madi's als in het stedelijk overleg vroegsignalering (het reguliere overleg tussen de gemeente en de madi's). Zodra het kon heeft een beleidsambtenaar de madi's in de verschillende stadsdelen bezocht, om uit eerste hand te horen over hun ervaringen en signalen.314 Ook hield de gemeente zich op de hoogte door middel van monitorinstrumenten. De reguliere indicatoren die de madi's onder normale omstandigheden moeten aanleveren, werden ook tijdens de lockdown uitgevraagd.ddd315 Daarnaast vroeg de afdeling Armoedebestrijding de madi's om de rapportage De Stand van de Stad in te vullen - een kwalitatief monitorinstrument waarin madi's ontwikkelingen en knelpunten in hun dagelijkse werkzaamheden kwijt konden.eee De input hieruit werd gebruikt in de overleggen.

Frequentie van informatie-inwinning werd aangepast aan de omstandigheden Zowel de mondelinge als schriftelijke informatie-uitwisseling was aan het begin van de lockdown frequenter dan aan het einde van de lockdown. Aan het begin van de lockdown was er vrijwel dagelijks contact tussen de gemeente en madi's (en ook tussen madi's onderling); er waren veel vragen aan elkaar en er was veel behoefte aan afstemming. 316 De frequentie van bestaand overleg - het stedelijk overleg vroegsignalering - werd tijdens de eerste coronalockdown geïntensiveerd.317 De schriftelijke informatie-uitvraag Stand van de stad was in april tweewekelijks. Later - toen de situatie wat was uitgekristalliseerd - werd de rapportage driewekelijks (mei) ingevuld.318 De informatie-uitvraag werd niet geïntensiveerd rondom grote aanpassingen zoals de openstelling van locaties in juni; in deze periode vond de informatie-uitvraag zelfs minder frequent (vierwekelijks) plaats.319 Conclusie: gemeente vormde zich een zo goed mogelijk beeld van wat er gaande was De gemeente heeft ervoor gekozen om haar informatievergaring vanuit de madi's breed op

ddd Voor de armoede-gerelateerde kant van de madi-dienstverlening zijn vijf pijlers opgesteld:

eerder in beeld, instroom omhoog, succesvolle doorstroom per fase omhoog/uitval omlaag, recidive omlaag, tempo doorstroom omhoog. De financiering van deze armoede-gerelateerde kant is gekoppeld aan resultaten op indicatoren die onder deze vijf pijlers hangen. eee De stand van de stad-rapportage door de madi's richtte zich op ontwikkeling binnen verschillende typen dienstverlening, zowel kwantitatief (meer, minder) als kwalitatief (signalen op inhoud), op signalen over Amsterdammers in acute nood, problemen waar de gemeente iets mee kan/moet doen, veranderingen in dienstverlening en het uitwisselen van good practices.

59

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM te zetten; zowel mondeling als schriftelijk, op verschillende niveaus (operationeel, tactisch, strategisch)320 en over een groot aantal onderwerpen. 321 Zo haalde de gemeente met name kwalitatief informatie en signalen op. Dit vinden we passen bij de informatiebehoefte die er was - zeker aan het begin van de lockdown - en de onzekere situatie die de lockdown met zich meebracht. Daarbij heeft de gemeente de frequentie van de informatie-inwinning en -uitwisseling aangepast aan de mate waarin zich veranderingen voordeden en de ervaren behoefte aan informatie-uitwisseling.322 We vinden dit passen bij de ontwikkeling van de lockdown van een ervaren acute crisis naar een meer stabiele situatie. Door de brede en frequente informatie-uitvraag bij alle madi's heeft de gemeente zich een zo goed mogelijk beeld gevormd van wat er speelde in het geven van sociaal-financieel advies door de madi’s tijdens de eerste lockdown. Toch willen we twee zaken aanstippen die ons hierin opvallen. Ten eerste sprak de gemeente alleen met madi's om zich een beeld te vormen van ontwikkelingen en veranderingen. Gezien de rol van de madi's - als de uitvoerder van het sociaal-financieel advies323 en met wie al een infrastructuur voor informatie-uitwisseling bestond - vinden we dit een logische keuze.

Tegelijkertijd bracht deze keuze wel met zich mee dat de gemeente afhankelijk was van de madi's voor haar beeldvorming. Ook in latere fases van de lockdown, toen de snelheid in informatievergaring wat minder urgent was, won de gemeente geen informatie in uit andere bronnen. Ten tweede valt ons op dat de gemeente de frequentie van informatieuitwisseling (in ieder geval de schriftelijke uitwisseling via Stand van de stad) niet heeft geïntensiveerd rondom de openstelling van de locaties. Dit was een verandering die voor madi's veel - en wellicht ook risicovolle - veranderingen met zich meebracht.324 De gemeente vroeg hier eenmalig actief informatie over op.325 Ons inziens was een hogere frequentie hier passend geweest, gezien de omvang en mogelijke impact van de op handen zijnde veranderingen.

5.2.2

Besluitvorming: oog voor snelheid maar niet geheel zorgvuldig

Rondom het beschikbaar houden van diensten binnen sociaal-financieel advies heeft vanuit de gemeente Amsterdam geen formeel besluitvormingsproces plaatsgevonden. Madi's namen het initiatief in het bedenken van aanpassingen, toetsten deze bij de ambtelijke organisatie en voerden de aanpassingen vervolgens uit. Het besluit van de gemeente betrof het al dan niet ingrijpen op de (voor)genomen aanpassingen van de madi's. Gemeente verkreeg informatie over (voor)genomen aanpassingen Tijdens interviews gaven gemeenteambtenaren aan dat de madi's het initiatief namen in het aanpassen en beschikbaar houden van de dienstverlening binnen sociaal-financieel advies. De madi's en ambtelijke organisatie vertelden ons dat er altijd nauw overleg is geweest over keuzes die de madi's maakten.326 In de overleggen werd besproken hoe elk van de madi's omging met de aanpassingen als gevolg van de coronamaatregelen. 327 De gemeente vroeg actief bij de madi's informatie uit over voorgenomen aanpassingen, met name rondom de openstelling in juni-juli.328

60

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT Gemeente toetste (voor)genomen aanpassingen, maar zonder kaders Tijdens de overleggen gingen de madi's na hoe de ambtelijke organisatie aankeek tegen de door hen (voor)genomen aanpassingen, bijvoorbeeld rondom het open houden van de locaties. De gemeente had de keuze om op de (voor)genomen aanpassingen in te grijpen.329 We vroegen de ambtelijke organisatie of er rondom het maken van aanpassingen vanuit de gemeente bepaalde kaders zijn aangegeven aan de madi's, bijvoorbeeld voor minimale dienstverlening die tijdens de lockdown beschikbaar moest zijn voor alle Amsterdammers. Hierop benadrukte de ambtelijke organisatie dat de madi's ook in dit geval zelf in belangrijke mate verantwoordelijk zijn voor de invulling [van de dienstverlening].330 Hieruit maken we op dat dergelijke kadersfff die richting gaven gedurende de crisis niet zijn meegegeven, waardoor het voor ons onduidelijk is op basis van welke afwegingen de gemeente tot een 'oordeel' kwam over de (voor)genomen aanpassingen van de madi's en de beslissing nam om al dan niet in te grijpen.

In de invulling van de dienstverlening tijdens de crisis vond de ambtelijke organisatie het wel van belang dat de professional het gevoel had zijn of haar werk veilig te kunnen uitvoeren.331 De manier van werken zorgde voor snelle beslissingen Het toetsen van de (voor)genomen maatregelen gebeurde 'on the spot' tijdens de overleggen die madi's en gemeente hadden.332 Volgens de betrokkenen hielpen de korte lijntjes met elkaar om snel te kunnen handelen, evenals de jarenlange goede relatie tussen de gesprekspartners en de gedeelde kennis over de werkwijzen die de afgelopen jaren was opgebouwd.333 Het besluit van de gemeente betrof telkens of ze wel of niet wilde ingrijpen (of wijzigingen aanbrengen) in de (voor)genomen maatregelen. We zijn geen voorbeelden tegengekomen waar de gemeente heeft ingegrepen en wijzigingen heeft aangebracht. Gemeente had oog voor informatievoorziening aan de raad Het college heeft de raad een aantal keren geïnformeerd over de continuering van sociaalfinancieel advies. Dit gebeurde zowel gevraagd (als reactie op schriftelijke vragen en initiatiefvoorstel) als ongevraagd (in reguliere en voortgangsbrieven).

Zo informeerde het college de raad aan het begin van de lockdown over de rol van de madi's in het organiseren van het ondersteuningsaanbod334 en na de eerste lockdown over de toegenomen vraag om informatie en advies over werk en inkomen335 en over de toegenomen drempel doordat fysieke inloopspreekuren waren opgeschort en mensen alleen nog op afspraak konden langskomen.336 Conclusie: besluitvorming was snel, maar maar zorgvuldigheid was niet geborgd De madi's kregen van de gemeente de ruimte om proactief te handelen en de gemeente

fff Anders dan de regulier geldende afspraken tussen gemeente en madi's, dus afgestemd op de

situatie van de eerste lockdown. Regulier geldende afspraken bleven volgens de ambtelijke organisatie van kracht, zoals de basisafspraken over inloop uit het Beleidsplan Integrale Schuldhulpverlening 2017-2020. Deze gaan onder mee over het beschikbaar zijn van laagdrempelige en toegankelijke financiële inloop in de buurt (zie Beleidsplan Integrale Schuldhulpverlening 20172020, p. 18).

61

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM hield de mogelijkheid om de aanpassingen van de madi's te toetsen en waar nodig op de (voor)genomen aanpassingen in te grijpen. Uit de houding van beide partijen spreekt veel vertrouwen over en weer - gevoed door de jarenlange relatie tussen madi's en gemeente en kennis van elkaars werkwijze.337 Zo typeerde de ambtelijke organisatie de relatie tussen gemeente en madi's tijdens de lockdown als partnerschap, ondanks dat de afdeling Armoedebestrijding formeel gesproken opdrachtgever is van de madi's.338 Door de vrijheid in handelen die de gemeente aan de madi's gaf en marginale toetsing die de gemeente deed, konden aanpassingen snel akkoord bevonden worden en doorgevoerd worden in de uitvoering. In principe vinden we het passend om in een onzekere situatie als de eerste fase van de lockdown tot snelle acties te komen door het geven van vrijheid tot handelen - gestoeld op bovengenoemd vertrouwen in elkaars expertise en handelen. Aan de andere kant vinden we dat de gemeente zorgvuldigheid niet voldoende borgde in de eigen besluitvorming. We kunnen ons voorstellen dat in een crisissituatie het toetsen van aanpassingen met name in gesprek met elkaar plaatsvindt. Deze gesprekken vonden ook veelvuldig en - in de beleving van de betrokkenen - in alle openheid plaats.

Maar we vinden het een gemis dat we geen kaders, uitgangspunten of toetspunten zijn tegengekomen op basis waarvan de gemeente kon wegen wat ze van de aanpassingen vond. Zorgvuldigheid in besluitvorming vinden we altijd belangrijk, maar hier ook zeker gezien het belang en het grote bereik van dit type dienstverlening.ggg Het effect dat er ook verschillen tussen stadsdelen ontstonden bijvoorbeeld rondom het openstellen van de locaties en opstarten van de fysieke dienstverlening en rondom het vormgeven en uitvoeren van dienstverlening voor ondernemers door de madi’shhh339 lijkt ons niet de bedoeling. Met het ontbreken van kaders, uitgangspunten of toetspunten is het lastig te bepalen welke verschillen binnen het aanvaardbare vallen en welke verschillen onwenselijk zijn - en waarbij de gemeente meer richtinggevend zou willen of moeten optreden.

5.2.3

Uitvoering en gevolgen: grotendeels in beeld gehouden

Gemeente had met name voor dienstverlening aan particulieren in beeld hoe de uitvoering verliep De madi's en gemeente streefden met de gemaakte aanpassingen naar het vindbaar maken en bereikbaar blijven van het sociaal-financieel advies door de madi’s, waardoor mensen zoveel als mogelijk geholpen konden worden. Daarnaast streefde men outreachend

ggg De afgelopen jaren heeft het college sterk ingezet op het komen tot een brede en laagdrempelige

informatie- en adviesfunctie in de stad, waardoor onder normale omstandigheden op meer dan zestig locaties deze dienst geboden wordt. In 2019 bereikten de madi's met de financiële spreekuren, trainingen en administratieve hulpbijeenkomsten zo'n 68.000 mensen, waarvan 23.000 unieke bezoekers. hhh Door de wijze waarop maatschappelijke dienstverlening is georganiseerd in Amsterdam - naar stadsdelen - is het voor de madi's mogelijk om de inhoud van hun dienstverlening aan te passen aan de wensen en behoeften van bewoners. Dit zijn verschillen in dienstverlening die gewenst zijn. We verwijzen hier naar verschillen in dienstverlening die wij als ongewenst zien, namelijk verschillen in mogelijkheden en uitkomsten voor cliënten.

62

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT werken na, waardoor zoveel mogelijk mensen bereikt werden. Door de verschillende overleggen en de door de madi's ingevulde monitordocumenten, had de gemeente gedurende de lockdown in beeld welke aanpassingen werden gedaan en hoe uitvoering van deze aangepaste dienstverlening vanuit de madi's gezien verliep. De gemeente had vanuit bestaande monitorinstrumenten ook cijfermatig in beeld hoeveel informatie en adviesgespreken door de madi's in 2020 werden gevoerd en van het aantal particuliere cliënten dat hiervan gebruikmaakte.iii De gemeente had vanuit signalen van de madi's de stijgende vraag van zelfstandig ondernemers in beeld. Maar ze had niet goed en uniform340 in beeld hoe en in hoeverre de madi’s aan deze doelgroep hulp en ondersteuning boden. Zo was bij de gemeente bijvoorbeeld niet bekend hoeveel zelfstandig ondernemers gebruikmaakten van informatie- en adviesgesprekken door de madi’s341 en ook de door de madi’s benodigde tijd voor hulp aan ondernemers was onduidelijk.342 jjj De gemeente was bekend met de gevolgen voor madi's en voor cliënten De gemeente ontving via de madi's mondeling en schriftelijk signalen over de gevolgen van de aanpassingen. Ook ging een ambtenaar op werkbezoek bij de madi's om signalen op te halen.343 Daardoor had de gemeente, onder meer, het volgende in beeld:

• De madi’s pakken vragen van zelfstandig ondernemers op in hun dienstverlening. Ze verwijzen deze niet (zonder meer) door volgens de gebruikelijke werkwijze naar de gemeente; • bij sociaal raadslieden steeg de werkdruk vanwege meer en vanwege complexere vragen van zelfstandig ondernemers; • de samenwerking tussen madi's en andere instanties verliep moeizamer doordat niet alle instanties even goed waren ingericht op digitale dienstverlening344kkk en • het opzetten van dienstverlening voor ondernemers verliep niet bij alle madi's evenredig.

iii Ten tijde van onze dataverzameling (tot februari 2021) had de afdeling Armoedebestrijding nog

geen exacte cijfers van het aantal informatie en adviesgesprekken. Wel was voor de ambtelijke organisatie duidelijk dat het aantal gevoerde gesprekken in 2020 lager was dan in 2019. Dat kwam door gesloten locaties, maar ook doordat mensen zoveel mogelijk thuis bleven waardoor er minder mensen langs zijn geweest bij de inloopspreekuren. Bron: Afdeling armoedebestrijding, reactie op aanvullende vragen van de rekenkamer, 3 februari 2021. jjj De ambtelijke organisatie geeft aan via de eigen uitvoeringsorganisatie wel informatie te hebben over de in zijn algemeenheid stijgende hulpvraag van ondernemers. Dit betreft geen cijfers over de preventieve dienstverlening door de madi’s (de focus van deze casus). Wel had men onder meer het aantal Tozo-1 aanvragen en het aantal aanvragen voor schuldhulpverlening door ondernemers in beeld. Bron: Ambtelijke reactie op feitelijk wederhoor, 4 mei 2021. kkk Zo zijn madi's niet altijd gemachtigd om hulpvragen af te handelen zonder aanwezigheid van de klant (bijvoorbeeld bij gemeentebelastingen, verzekeringen, UWV). Door lagere bezetting en mindere telefonische bereikbaarheid bij andere organisaties, kwam het regelmatig voor dat deze niet bereikt konden worden op het moment dat de cliënt (digitaal) bij de madi aanwezig was.

Wanneer de cliënt niet meer (digitaal) bij de madi aanwezig was wanneer deze werd teruggebeld, mochten bepaalde zaken niet langer besproken of afgehandeld worden.

63

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Via de madi's bleef de gemeente op de hoogte van de (mogelijke) gevolgen voor cliënten. Zo wist de gemeente, onder meer, dat er minder cliënten bereikt werden345, de aangepaste (digitale) dienstverlening niet voor iedereen geschikt was346 en dat het soms langer duurde om cliënten hulp te bieden vanwege de lastige samenwerking met andere instanties. Ook verkreeg de gemeente via de madi's informatie over de hulp die madi's in de stadsdelen aan ondernemers konden bieden en de verschillen tussen de stadsdelen.347 Ten slotte waren zowel gemeente als de madi's zich ervan bewust dat er groepen cliënten waren die niet bereikt werden. De gemeente heeft (mogelijke) gevolgen niet bij cliënten zelf uitgevraagd. Conclusie: gemeente had de uitvoering en gevolgen in beeld, maar monitorde te weinig gericht op de dienstverlening door madi’s aan ondernemers De gemeente liet zich actief informeren over de uitvoering van de dienstverlening en de gevolgen van de aanpassingen. Daardoor had de gemeente - in ieder geval voor particulieren - goed in beeld hoe de dienstverlening in de praktijk verliep. Ook had de gemeente oog voor de obstakels die door de aanpassingen in dienstverlening waren ontstaan en gaf madi's de gelegenheid deze op verschillende manieren te uiten.

De open houding van de gemeente vinden we passen bij de onzekerheid en onbekendheid die de lockdown en genomen maatregelen met zich meebrachten. Het doel van de aanpassingen was om de diensten zo bereikbaar en toegankelijk mogelijk te houden. Dit gold ook voor relatief nieuwe doelgroepen die zich bij de madi’s meldden, zoals ondernemers. De gemeente had verschillende obstakels in beeld die de madi’s ervaarden in de uitvoering van hulpverlening aan ondernemers, zoals de complexiteit van de hulpvraag en de daarvoor benodigde tijdsinvestering van hulpverleners. De gemeente had echter geen direct inzicht in de gevolgen van de uitvoering, zoals de mate waarin ondernemers door de madi’s bereikt en ondersteund werden. Ten tijde van ons onderzoek was dit inzicht er nog altijd niet. De gemeente heeft een eigen afdeling voor de ondersteuning aan ondernemers. Vóór het uitbreken van de coronacrisis verwezen de madi’s ondernemers door naar deze afdeling. De gemeente was zich er destijds al van bewust dat veel madi’s onvoldoende kennis hadden om ondernemers te ondersteunen en was van plan om hierin verbeteringen aan te brengen.348 Ondanks dit alles liet de gemeente tijdens de eerste lockdown de madi’s met hun sociaal-financieel advies ondernemers ondersteunen.

Het is ons niet duidelijk of dit een bewuste keuze is geweest, of dat dit gedurende de lockdown zo ‘is gegroeid’ (bijvoorbeeld omdat de ondersteuning vanuit het gemeentelijke loket voor ondernemers tijdelijk werd stopgezet omdat de uitvoering van de Tozo prioriteit kreeg). Hoe dan ook zaten er risico’s aan deze werkwijze en de gemeente wist daarvan. Uiteindelijk heeft het oppakken van ondersteuning aan deze groep door de madi’s ook geleid tot obstakels in de uitvoering. De gemeente wist van deze obstakels, maar lijkt daar niet expliciet en specifiek