Onderzoeksrapport Tijdelijk Huisverbod in Amsterdam Amstelland.pdf
Tekst van het document
INZET VAN HET TIJDELIJK HUISVERBOD IN AMSTERDAM -AMSTELLAND
I N HOEVERRE WORDEN DE DOELEN VAN HET TIJDELIJK HUISVERBOD BEREIKT ?
Woerden, 1 april 2022 Collin Hoogeveen Met medewerking van: Jolien van Aar Elise Sondorp Luci Torregrosa
Versie vastgesteld op 1 april 2022
Colofon © Van Montfoort
Woerden, 1 april 2022 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande toestemming van Van Montfoort. Bij overname is bronvermelding verplicht.
vanmontfoort.nl
2
Inhoudsopgave 1.
INLEIDING EN ONDERZOEKSAANPAK .................................................................................................. 5 1.1
INLEIDING .............................................................................................................................................. 5
1.1.1 1.2
BELEIDSCONTEXT IN AMSTERDAM-AMSTELLAND ....................................................................................... 6
1.3
CIJFERMATIGE INFORMATIE OVER TIJDELIJKE HUISVERBODEN IN DE AFGELOPEN JAREN ................................. 7
1.3.1
Ontwikkelingen in Amsterdam ..................................................................................................... 7
1.3.2
Ontwikkelingen in de Amstellandgemeenten .............................................................................. 9
1.4
ONDERZOEK NAAR DOELBEREIKING .......................................................................................................... 9
1.4.1
Doel en onderzoeksvragen ....................................................................................................... 10
1.4.2
Representativiteit van de steekproef van dossiers .................................................................... 11
1.5 2.
LEESWIJZER ........................................................................................................................................ 12
WERKWIJZE EN VERLOOP VAN DE AANPAK BIJ EEN TIJDELIJK HUISVERBOD .......................... 13 2.1
WANNEER WORDT EEN TIJDELIJK HUISVERBOD OPGELEGD? ..................................................................... 13
2.1.1
Oplegging van een tijdelijk huisverbod ...................................................................................... 13
2.1.2
In welk soort casuïstiek wordt een tijdelijk huisverbod opgelegd? ............................................ 15
2.2
WAT MOET HET TIJDELIJK HUISVERBOD OPLEVEREN? ............................................................................... 18
2.3
WERKPROCES VAN ZORGCOÖRDINATIE DOOR DE BLIJF GROEP................................................................. 20
2.3.1 2.4
Het werkproces op papier ......................................................................................................... 20
DE UITVOERING VAN HET TIJDELIJK HUISVERBOD IN DE PRAKTIJK DOOR BLIJF GROEP EN PARTNERS ............. 22
2.4.1
Contact leggen met achterblijver(s) en uithuisgeplaatste.......................................................... 22
2.4.2
Inzet op directe veiligheid .......................................................................................................... 22
2.4.3
Het uitvoeren van een probleemanalyse ................................................................................... 23
2.4.4
De toeleiding naar hulpverlening ............................................................................................... 23
2.4.5
Samenwerking tussen samenwerkingspartners ........................................................................ 24
2.4.6
Monitoringperiode...................................................................................................................... 26
2.4.7
Hoe ervaren betrokkenen het tijdelijk huisverbod? ................................................................... 27
2.4.8
Overtreden van het tijdelijk huisverbod ..................................................................................... 27
2.5
DE WERKWIJZE BIJ TIJDELIJKE HUISVERBODEN IN DE AMSTELLANDGEMEENTEN .......................................... 27
2.5.1
3.
Het THV in Amsterdam-Amstelland ............................................................................................ 6
Werkwijze in Amstelveen en Aalsmeer ..................................................................................... 28
2.6
OPVANG VAN DE UITHUISGEPLAATSTE .................................................................................................... 29
2.7
VERGELIJKING MET DE TOP-3 METHODIEK VAN CIVIL CARE (DOOR VAN ARUM EN VOGTLÄNDER) ................ 29
2.8
SAMENLOOP MET ANDERE (STRAFRECHTELIJKE) INTERVENTIES ................................................................ 30
ACHTERLIGGENDE PROBLEMATIEK BIJ TIJDELIJKE HUISVERBODEN ......................................... 32 3.1
FINANCIËN EN SCHULDEN ...................................................................................................................... 32
3.2
PSYCHISCHE EN PSYCHIATRISCHE PROBLEMEN ....................................................................................... 32
3.3
VERSLAVING ........................................................................................................................................ 33
3.4
HUISVESTINGSPROBLEMEN ................................................................................................................... 34
3.5
BESCHIKBAARHEID VAN EEN STEUNEND NETWERK ................................................................................... 34
vanmontfoort.nl
3
4.
5.
RESULTATEN .......................................................................................................................................... 35 4.1
DE SITUATIE BIJ DE BEËINDIGING VAN HET TIJDELIJK HUISVERBOD.............................................................. 35
4.2
DOELBEREIKING ................................................................................................................................... 36
4.2.1
Realiseren directe veiligheid ..................................................................................................... 36
4.2.2
Toeleiding naar hulpverlening ................................................................................................... 37
4.3
VERGELIJKING VAN AANTALLEN INCIDENTEN VOOR EN NA EEN TIJDELIJK HUISVERBOD.................................. 39
4.4
DOELBEREIKING IN SPECIFIEKE GEVALLEN............................................................................................... 40
4.4.1
Doelbereiking bij kindermishandeling ........................................................................................ 40
4.4.2
Doelbereiking bij intiem terrorisme ............................................................................................ 41
4.4.3
Doelbereiking bij GGZ-problematiek ......................................................................................... 42
4.4.4
Doelbereiking bij herhaalde oplegging ...................................................................................... 43
4.4.5
Doelbereiking bij oudermishandeling ...................................................................................... 433
4.5
DE WERKING VAN HET TIJDELIJK HUISVERBOD ......................................................................................... 45
4.6
WANNEER WERKT HET TIJDELIJK HUISVERBOD NIET OF MINDER GOED? ...................................................... 47
4.7
WORDT DE JUISTE DOELGROEP MET HET INSTRUMENT BEREIKT? ............................................................ 477
FORMULERING ONTWIKKELPUNTEN DOOR KETENPARTNERS ..................................................... 49 5.1
6.
ZORGCOÖRDINATIE EN HET INSTRUMENT ‘TIJDELIJK HUISVERBOD’ ............................................................ 49
5.1.1
Termijnen en intensiteit ............................................................................................................. 49
5.1.2
De uithuisgeplaatste .................................................................................................................. 49
5.1.3
Sociaal netwerk ......................................................................................................................... 50
5.2
HUISVESTING ....................................................................................................................................... 50
5.3
SAMENWERKING .................................................................................................................................. 50
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN..................................................................................................... 52 6.1
CONCLUSIES........................................................................................................................................ 52
6.1.1
De periode voor, tijdens en na het tijdelijk huisverbod .............................................................. 52
6.1.2
Samenwerking........................................................................................................................... 54
6.1.3
De werkwijze zorgcoördinatie door Sociaal Team Amstelveen en Aalsmeer ........................... 54
6.1.4
Multiproblematiek ...................................................................................................................... 54
6.1.5
Resultaten ................................................................................................................................. 55
6.2
TOT SLOT ............................................................................................................................................ 56
6.3
AANBEVELINGEN .................................................................................................................................. 57
BIJLAGE 1: OVERZICHT VAN KENMERKEN DOSSIERSTUDIE.................................................................. 60 BIJLAGE 2: OVERZICHT VAN RESULTATEN BIJ ACHT CASUSSEN ‘INTIEME TERREUR’ .................... 64 BIJLAGE 3: VERKLARING AFKORTINGEN .................................................................................................. 67 BIJLAGE 4: GERAADPLEEGDE BRONNEN.................................................................................................. 68 BIJLAGE 5: OVERZICHT RESPONDENTEN INTERVIEWS EN GESPREKSTAFELS ................................. 69 BIJLAGE 6: TOELICHTING OPERATIONALISERING ‘ERNST VAN HUISELIJK GEWELD’ ....................... 70 BIJLAGE 7: VERWIJZINGEN ALLE OPGENOMEN 19 CASUSSEN TER ILLUSTRATIE ............................ 71
vanmontfoort.nl
4
1.
Inleiding en onderzoeksaanpak
1.1
Inleiding
Het aantal personen dat structureel blootstaat aan huiselijk geweld bedraagt volgens het CBS 820.000. Dit is maar liefst zes procent van de Nederlandse bevolking. In andere onderzoeken worden, afhankelijk van de gekozen insteek en definiëring ook andere cijfers gevonden, maar men is het er in brede zin over eens dat dit een groot probleem is. Het is de vorm van geweldpleging die het meest voorkomt. Alleen in de eerste helft van 2021 werden bij Veilig Thuis AmsterdamAmstelland al meer dan 5.000 meldingen gemaakt van mogelijk zorgwekkende situaties waarin van huiselijk geweld sprake kan zijn. Waar huiselijk geweld en kindermishandeling zich voordoen is het doorgaans een hardnekkig probleem: in 50% van de gevallen vindt het geweld anderhalf jaar na een politiemelding nog steeds plaats (Lünneman: 2020). En ook de overdracht van geweld van de ene op de andere generatie is veelvuldig voorkomend (Assink, van der Put, Kuiper, Mulder & Stams, 2016). In gezinnen met kinderen is de negatieve impact van de geweldssituatie op de kinderen en hun opvoeding van invloed op hoe de volgende generatie volwassenen zich ontwikkelt. In de regio Amsterdam-Amstelland wordt hard gewerkt om de cirkel van geweld te doorbreken in de vele gezinnen en huishoudens waar huiselijk geweld zich voordoet. Het tijdelijk huisverbod1 (kortweg THV) is een van de instrumenten die kunnen worden ingezet.
De pleger2 van huiselijk geweld wordt op last van de burgemeester voor 10 of (bij een verlenging) 28 dagen uit huis geplaatst. Het tijdelijk huisverbod moet alle betrokkenen in het gezin een periode van rust bieden. De doelen van het tijdelijk huisverbod zijn kortweg: De directe veiligheid garanderen; De noodzakelijke hulp en zorg op gang brengen. De hulp waarop wordt gedoeld, moet bijdragen aan het realiseren van een situatie van duurzame veiligheid. Dit betekent niet dat er duurzame veiligheid gerealiseerd moet worden als direct gevolg van het tijdelijk huisverbod. Daar is meer voor nodig. Tijdens het tijdelijk huisverbod wordt geanalyseerd welke zorg er nodig is om duurzame veiligheid op de langere termijn te bewerkstelligen. Om na te gaan in hoeverre de doelen van het tijdelijk huisverbod bereikt worden in Amsterdam en de Amstellandgemeenten3, heeft VanMontfoort in de periode september 2020 – januari 2022 een onderzoek uitgevoerd. Het onderzoek is gefinancierd deels vanuit de gelden van het Programma GHNT en deels door de gemeente Amsterdam.
1 Omwille van de leesbaarheid worden in deze rapportage afwisselend de termen ‘tijdelijk huisverbod’ en ‘THV’ gebruikt voor het tijdelijk huisverbod. 2 De rollen van ‘pleger’ en ‘slachtoffer’ zijn niet altijd eenduidig te bepalen. In een deel van de gevallen wordt het geweld door beide partijen gepleegd. Daarom maken we in dit rapport liefst het onderscheid tussen de uithuisgeplaatste en de achterblijver(s). 3 Dit zijn de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Diemen, Ouderkerk en Uithoorn.
vanmontfoort.nl
5
1.1.1 Het THV in Amsterdam-Amstelland Als er zich huiselijk geweld voordoet dat mogelijk huisverbodwaardig4 is, dan voeren Veilig Thuis (kortweg: VT) en de politie gezamenlijk een uitgebreide beoordeling (RiHG) uit van het incident en de situatie. Zodra is besloten tot oplegging van een tijdelijk huisverbod, schakelt Veilig Thuis in Amsterdam en de DUO5-gemeenten de Blijf Groep in. Als er minderjarige kinderen betrokken zijn, schakelt VT tegelijkertijd de Gecertificeerde Instelling (kortweg G.I.) in (dit is de Jeugdbescherming of de William Schrikker Jeugdbescherming en Jeugdreclassering6). Tijdens de huisverbodperiode zijn de zorgcoördinatoren van de Blijf Groep verantwoordelijk voor de coördinatie van de hulpverlening. Zij zorgen samen met alle partners (zoals de huisarts, partners in de strafrechtketen, betrokken hulpverleners) dat het tijdelijk huisverbod zo goed mogelijk verloopt en dat de doelen behaald worden. Ook voeren zij gedurende het tijdelijk huisverbod diverse (systeem-)gesprekken met alle betrokkenen. Na afloop van de huisverbodperiode vermindert de betrokkenheid van de Blijf Groep, die het gezin vanaf dat moment gedurende enkele maanden gaat monitoren. In beginsel wordt een overdracht gedaan naar hulpverleners die na de huisverbodperiode betrokken blijven.
Bij gezinnen met minderjarige kinderen blijft de GI betrokken, ook om de hulp en zorg verder te coördineren. In de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer (de zogenoemde AA-gemeenten) ligt de coördinatie van het tijdelijk huisverbod bij het Sociaal team. Zij zien ook toe op de veiligheid van de kinderen en schakelen tijdens de afwikkeling van het tijdelijk huisverbod geen jeugdbescherming (GI) in. 1.2
Beleidscontext in Amsterdam-Amstelland
Het landelijk programma ‘Geweld hoort nergens thuis’ (GHNT) richt zich op het stoppen, terugdringen, en het beperken van de schade van huiselijk geweld en kindermishandeling. Het doel is om de cirkel van geweld te stoppen en tevens de overdracht van generatie op generatie te doorbreken. In de regio Amsterdam-Amstelland hebben gemeenten de brede aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling voor de komende vier jaar (periode 2020-2024) vastgelegd in de regioaanpak ‘Veiligheid voor elkaar’. De drie speerpunten van het programma zijn (1) ‘Zichtbaar, bespreekbaar en ieders verantwoordelijkheid’, (2) ‘Verantwoord ouderschap en veilige relaties’ en (3) ‘Geweld beëindigen en duurzaam oplossen’. Het instrument Tijdelijk Huisverbod (THV) wordt genoemd als een van de instrumenten die hierbij nodig zijn. Er is een doorontwikkeling van het instrument noodzakelijk, zo wordt in het programmadocument gesteld. Verder is benoemd dat intensivering van de inzet van het THV vanuit de hulpverlening hieraan kan bijdragen. Hoewel het aantal THV’s in het programmadocument als een van de indicatoren is benoemd om te helpen vaststellen of doelen worden bereikt, is hiervoor natuurlijk meer nodig. Dat een groei verwacht wordt gezien de omvang van het probleem7 is an sich niet vreemd. Maar de aantallen tijdelijke huisverboden zeggen niets over de effectiviteit van het instrument.
Omdat het tijdelijk huisverbod zo’n belangrijke rol speelt, is het voor de regio van groot belang om op korte termijn te kunnen vaststellen in hoeverre de gestelde doelen worden bereikt en welke verbeteringen nodig zijn. 4 Voorwaarden voor het opleggen van een huisverbod: (1) er is sprake van (het vermoeden van) direct en onmiddellijk gevaar; (2) de pleger is meerderjarig; (3) de pleger is vaker dan incidenteel aanwezig in de woning. 5 Dit zijn Diemen, Uithoorn en Ouderkerk aan de Amstel. 6 Met de Jeugdbescherming doelen we op de Jeugdbescherming Regio Amsterdam-Amstelland (JBRA); de William Schrikker Jeugdbescherming en Jeugdreclassering (WSJJ) wordt ingeschakeld op het moment dat er sprake is van (vermoedens van) een licht verstandelijke beperking bij de opvoeders en/of de kinderen. 7 En in hoofdstuk 2 zullen we laten zien dat uit verschillende vergelijkingen blijkt dat de aantallen in Amsterdam-Amstelland relatief laag zijn.
vanmontfoort.nl
6
Landelijk en ook regionaal krijgt de aanpak van huiselijk geweld met de ontwikkelagenda Veiligheid Voorop! een nieuwe impuls. ‘Werken vanuit de bedoeling’ staat centraal met de TOP-3 methodiek gefaseerd samenwerken voor veiligheid van Van Arum en Vogtländer als basis. Dit betekent dat er eerst voor directe veiligheid moet worden gezorgd en pas daarna volgt de inzet op risico-gestuurde en herstelgerichte zorg. Ook in Amsterdam en de regiogemeenten wordt, met wisselende snelheden, deze methodiek bij de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling in de praktijk geïmplementeerd. 1.3
Cijfermatige informatie over tijdelijke huisverboden in de afgelopen jaren
Als we op de ontwikkeling van aantallen THV’s op landelijk niveau terugkijken sinds de invoering van het tijdelijk huisverbod (2009) dan zien we de eerste jaren na invoering een stijging. Vanaf Vanaf 2013 is vervolgens lange tijd een dalende trend te zien (Lünneman et al., 2020). Ook in Amsterdam-Amstelland zagen we deze ontwikkeling met als laagste aantallen (200 of net erboven) in 2015 en 2017. Voor de eerste periode van een dalende trend hebben onderzoekers van het Verwey-Jonker Instituut twee verklaringen. Enerzijds wordt verwezen naar de reorganisatie en omvorming naar de Nationale Politie sinds 2013. Anderzijds zou de totstandkoming8 van nieuwe advies- en meldpunten huiselijk geweld (de oprichting van Veilig Thuis) er deels de oorzaak van zijn. In ieder geval was in dezelfde periode geen sprake van een daling van huiselijk geweld meldingen bij de politie of bij Veilig Thuis. Op grond van cijfers van de gemeente Amsterdam schetsen we in tabel 1 de ontwikkeling in de afgelopen vier jaar, zowel van het aantal THV’s als van het aantal keer dat het risicotaxatieinstrument huiselijk geweld (kortweg: RiHG) is ingezet. 1.3.1 Ontwikkelingen in Amsterdam Tabel 1:
Ontwikkeling van aantallen THV’s en risicotaxaties (RiHG9) in de gemeente Amsterdam 2018
2019
2020
2021
Verschil 2021 versus 2018
THV’s
222
256
223
214
minus 4%
RiHG’s
365
288
264
241
minus 34%
Op basis van eigen registratiegegevens van de gemeente Amsterdam, constateren we dat in de jaren na 2017 het aantal tijdelijke huisverboden in Amsterdam kort steeg (naar 256 in 2019) om vervolgens weer te dalen (naar 214 in 2021). Er is hierbij in ongeveer de helft van de gevallen, of iets meer, sprake van gezinnen met minderjarige kinderen. Het aandeel van tijdelijke huisverboden waarbij kinderen zijn betrokken is de afgelopen jaren niet veranderd.
8 Veilig Thuis kwam voort uit de samenvoeging van het Advies en Meldpunt Kindermishandeling (AMHK) en het Advies en Steunpunt Huiselijk Geweld (ASHG). 9 RIHG staat voor Risicotaxatie Instrument Huiselijk geweld en kindermishandeling.
vanmontfoort.nl
7
Aantallen tijdelijke huisverboden in Amsterdam op een relatief laag niveau Lünneman et al (2020, figuur 2 op p. 10) constateert in haar onderzoek al dat de aantallen tijdelijke huisverboden in Amsterdam, vergeleken met andere grote steden zoals Rotterdam en Den Haag, relatief gezien laag zijn. In haar onderzoek werden de aantallen voor een goede vergelijking gerelateerd aan het aantal inwoners of aan het aantal meldingen huiselijk geweld bij de politie. Ligt in 2018 het relatieve aantal tijdelijke huisverboden in Den Haag op 0.06% van het aantal inwoners, in Amsterdam is dat slechts 0.03%. Dat is in 2021 verder gedaald naar 0.02%10. De lage aantallen zijn opvallend als we kijken naar het aantal meldingen van huiselijk geweld dat binnenkomt bij Veilig Thuis in Amsterdam-Amstelland. Die aantallen zijn de afgelopen jaren onverminderd hoog en niet lager dan in de andere grote steden11. Aangezien meer dan de helft van deze meldingen vanuit de politie terechtkomen bij Veilig Thuis zou een hoger aantal tijdelijke huisverboden in Amsterdam-Amstelland te verwachten zijn. Daarvan was dus geen sprake. Deze vaststellingen in combinatie met een veronderstelde onderbenutting van het instrument in de strijd tegen huiselijk geweld, is een van de redenen dat in het beleid wordt gestreefd naar intensivering van de aanpak.
Steeds minder gebruik van het RiHG Het aantal keer dat besloten wordt om in een huiselijk geweldsituatie het risicotaxatie-instrument in te zetten is de afgelopen jaren flink gedaald, met een derde van 365 naar 241. Het feit dat het risicotaxatie-instrument zo weinig wordt ingezet, betekent dat als het wel wordt ingezet, het in 89% van de gevallen leidt tot het opleggen van een huisverbod. Minder frequent gebruik van de RiHG wordt onder meer veroorzaakt door een toenemende ervaring met het toepassen van het risicotaxatie-instrument. Door deze ervaring kan men al vóór het invullen inschatten of er wel of niet een huisverbod door het instrument wordt geïndiceerd. Het consequent afnemend gebruik van het instrument betekent dat het zijn waarde als risicotaxatie verliest: het dient vaak enkel om bevestiging te krijgen. Intrekking van een huisverbod In ongeveer een op de tien gevallen komt het voor dat een huisverbod wordt ingetrokken gedurende de eerste tien dagen of in de verlenging. Reden hiervoor kan zijn dat bij hernieuwde weging toch blijkt dat er voldoende veiligheidsafspraken gemaakt kunnen worden. Een andere reden kan zijn dat het tijdelijk huisverbod de juridische toets toch niet kan doorstaan. Relatief steeds meer verlengde tijdelijke huisverboden We zien dat er een stijgende ontwikkeling te zien is als we kijken naar het aantal tijdelijke huisverboden dat wordt verlengd.
In absolute aantallen schommelt dit aantal tussen 127 en 168, maar relatief gezien is sprake van een gestage stijging van 57% in 2018 naar 70% in 2021. Enkele respondenten geven aan dat de problematiek in de loop van de jaren complexer lijkt te worden. Dit kan een van de verklaringen zijn voor deze stijging. Een andere oorzaak kan zijn dat het steeds lastiger blijkt te zijn om binnen tien dagen afdoende veiligheidsafspraken te maken. Verderop in het
10 Het gaat hier om afgeronde aantallen. Het aantal daalde om precies te zijn van 0.026% naar 0.024% van het aantal inwoners. 11 In Amsterdam-Amstelland bedraagt het aantal meldingen gerelateerd aan inwonertal in 2019, 2020 respectievelijk 1e helft 2021: 544, 553 en 478 per 100.000 inwoners. In de eerste helft van 2021 ging het om in totaal 5.120 meldingen. Bron: https://dashboards.cbs.nl/v3/regionaaldashboardveiligthuis/
vanmontfoort.nl
8
rapport gaan we hier nader op in. En ook bijvoorbeeld op lastigheden bij het kunnen krijgen van contact met betrokkenen. Huisverbod vanuit de hulpverlening Het is ook mogelijk om een huisverbodprocedure te starten, zonder dat er sprake is van een concreet incident waarbij de politie wordt betrokken. Als hulpverleners aan bepaalde feiten en omstandigheden zien dat voor een gezinslid sprake is van onmiddellijk gevaar, dan kan een tijdelijk huisverbod vanuit de hulpverlening worden aangemeld bij een weegteam, bestaande uit de politie, gemeente, Veilig Thuis, Blijf Groep en de Jeugdbescherming. Nadat dit is gewogen door het multidisciplinair team, kan in principe een tijdelijk huisverbod worden opgelegd. Het blijkt in de praktijk heel lastig om langs deze route tot een tijdelijk huisverbod te komen, we gaan daar in het volgende hoofdstuk kort op in. In de tabel hieronder is te zien dat het aantal keren dat dit is gelukt, voor zover het de gemeente Amsterdam betreft, tot dusverre is blijven steken op 1. Tabel 2: Aantallen tijdelijke huisverboden vanuit de hulpverlening in de gemeente Amsterdam Aantal THV’s vanuit hulpverlening
2019
2020
2021
Totaal
0
1
0
1
1.3.2 Ontwikkelingen in de Amstellandgemeenten Hieronder is de ontwikkeling van aantallen tijdelijke huisverboden in de vijf gemeenten rondom Amsterdam weergegeven. We zien dat in de Amstellandgemeenten het aantal tijdelijke huisverboden de afgelopen vier jaar is gestegen van 29 in 2018 naar 46 in 2021. Gerelateerd aan het totaal aantal tijdelijke huisverboden in de gehele regio Amsterdam-Amstelland, zien we dat het aandeel van de regiogemeenten gezamenlijk 18% bedraagt. Tabel 3: Aantallen tijdelijke huisverboden in vijf regiogemeenten 2018
2019
2020
2021
Aalsmeer
7
3
6
6
Amstelveen
8
16
18
12
Diemen
5
7
10
10
Ouder-Amstel
2
0
3
3
Uithoorn
7
1
7
15
Totaal
29
27
44
46
1.4
Onderzoek naar doelbereiking
Voorafgaand aan de start van het onderzoek is de aanpak door onderzoekers van VanMontfoort en beleidsadviseurs van de gemeente Amsterdam gezamenlijk bepaald en op papier gezet.
vanmontfoort.nl
9
1.4.1 Doel12 en onderzoeksvragen De doelen van het onderzoek zijn: Vaststellen op welke gebieden doelen van het tijdelijk huisverbod al dan niet worden bereikt; Vaststellen wat nodig is (randvoorwaarden) om de doelbereiking te verbeteren; In bovenstaande doelformulering is te zien dat er een breder doel is dan alleen het inzicht krijgen in doelbereiking. Er is in de afgelopen periode getracht om, op basis van tussentijdse resultaten en van groepsgesprekken met diverse betrokken professionals, afspraken te maken over verbeteracties die direct ingezet kunnen worden. De centrale onderzoeksvraag luidt: “In welke mate en in welke situaties van huiselijk geweld en kindermishandeling is er sprake van doelbereiking bij de inzet van het tijdelijk huisverbod in Amsterdam-Amstelland; welke verbeteringen (aanpak & randvoorwaarden) zijn daadwerkelijk haalbaar, zodat zij (verder) kunnen worden doorgevoerd?” Deze hoofdvraag valt uiteen in de onderstaande deelvragen: 1. Verloop: Wat zijn de afwegingen bij het inzetten van een tijdelijk huisverbod en hoe verloopt de huisverbodperiode? 2. Hulpverlening en strafvervolging: In hoeverre lukt het om de hulpverlening13 en strafvervolging14 op gang te brengen tijdens het tijdelijk huisverbod? Wat leveren zij op? 3.
Doelgroepen: Zijn er doelgroepen, situaties, soorten van geweld of bepaalde voorwaarden waarbij de inzet van het tijdelijk huisverbod meer of juist minder goed werkt? Wanneer is een tijdelijk huisverbod effectief? Waardoor komt dat? 4. Verbeterpunten: Welke concrete verbetermogelijkheden (quick wins en verbeterpunten) komen uit het onderzoek naar voren en hoe kunnen deze worden geïmplementeerd? Het onderzoek is uitgevoerd door inzet van de volgende onderzoeksmethoden: a) Interviews met enkele gezinnen die een huisverbod hebben doorgemaakt (n = 5); b) Documentstudie: analyse van publicaties, beleidsstukken en werkproces documenten over huiselijk geweld en het tijdelijk huisverbod; c) Groepsgesprekken in maart en oktober15 2021 (met respectievelijk 14 en 10 professionals); d) Interviews (n = 18); e) Dossierstudie (n = 4016); f) Analyse van politiegegevens (BVH).
12 Bij de start van het onderzoek was tevens als bijkomend derde doel opgenomen: “Doelbereiking daadwerkelijk verbeteren op basis van afgesproken verbeteracties en aanvullende maatregelen.” Al tijdens het onderzoek zijn enkele verbeteringen in gang gezet, zonder dat hier in het onderzoek of in deze rapportage al diepgaand op is ingegaan. 13 We spreken in dit plan van ‘hulpverlening’ als verzamelterm voor alle interventies op het vlak van zorg, hulp, steun, begeleiding en andere hulpverlening. 14 Er is tijdens het onderzoek weinig zicht verkregen op strafvervolging; de gekozen methoden bleken hiervoor niet toereikend. 15 Aan de eerste gesprekstafel namen deel: gemeente Amsterdam (veiligheid, zorg, Doorbraakteam), gemeente Amstelveen, Blijf Groep, Jeugdbescherming Regio Amsterdam, Reclassering Nederland, politie, Openbaar Ministerie, Veilig Thuis. Bij de tweede gesprekstafel waren de volgende partijen: gemeente Amsterdam (veiligheid, zorg, wonen ‘Kwetsbare Groepen’), gemeente Amstelveen, Blijf Groep, Reclassering Nederland, politie. 16 Dit zijn 35 casussen van de Blijf Groep en 5 casussen van Sociaal Team Amstelveen en Aalsmeer.
vanmontfoort.nl
10
Ad e. Voor de dossierstudie is een random17 steekproef getrokken van 40 casussen die zich afspeelden in periode tussen 1 juli 2019 en 1 juli 202118. Er zijn in de Regio Amsterdam-Amstelland twee manieren waarop het tijdelijk huisverbod wordt uitgevoerd. In de steekproef is dat als volgt verdeeld: 35 dossier: gemeenten in het werkgebied van de Blijf Groep; 5 dossiers: gemeenten in het werkgebied van Sociaal Team Amstelveen en Aalsmeer. Omdat dit het belangrijkste onderdeel in het onderzoek is, lichten we deze methode hier nader toe. We merken vooraf op, dat bij de informatieverzameling in de eerste en tweede helft van het onderzoek verschillende methoden zijn ingezet. De informatie over de eerste 20 dossiers is verzameld middels toegang19 tot het registratiesysteem CVS van Blijf Groep. Hierin wordt het verloop van elk huisverbod vastgelegd. Een belangrijk document dat voor elk dossier is geanalyseerd betreft de zogenoemde tijdelijk huisverbodbeoordeling (ingevuld door Veilig Thuis na afstemming hierover met de politie) dat grotendeels is gebaseerd op het ingevulde risicotaxatie-instrument RiHG. Een tweede document is het zorgadvies, dat de Blijf Groep opstelt vlak voor het verstrijken van de eerste 10 dagen van het tijdelijk huisverbod. Er komt een advies uit voort om wel of juist niet te verlengen met nog eens 18 dagen.
De veiligheidsafspraken20 en contactjournaals zijn voorts onderdelen die in de analyse zijn meegenomen. De contactjournaals bevatten weergaves van alle geregistreerde contacten tussen de zorgcoördinator en betrokkenen in het gezin of met andere professionals. Voor het tweede deel van het onderzoek is voor de andere helft van 20 dossiers de werkwijze bijgesteld. Er is wederom per casus gekeken naar enkele kerndocumenten. Daarnaast is voor elk dossier aanvullend een interview met de betrokken zorgcoördinator uitgevoerd. Dit heeft meer diepgaande informatie opgeleverd over de casuïstiek in de steekproef. Ad f. Van de betrokken personen is nagegaan in het politieregistratiesysteem BVH in hoeverre sprake is geweest van nieuwe huiselijk geweld incidenten na de oplegging van het THV. Hierbij is gekeken naar het adres waar het geweld zich afspeelt en gekeken of de betrokken personen bij het geweld dezelfde zijn. 1.4.2 Representativiteit van de steekproef van dossiers De zeggingskracht van de bevindingen wordt in hoge mate bepaald door de mate waarin we de 40 dossiers representatief kunnen achten voor alle tijdelijke huisverboden die de afgelopen periode werden opgelegd in Amsterdam-Amstelland. Om de kwaliteit hiervan te kunnen bepalen kijken we hieronder naar enkele belangrijke cijfers.
Het aantal van 5 dossiers uit de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer betekent een lichte ondervertegenwoordiging als we het afzetten tegen de totalen voor 2021 (13 % versus 19%). Verder is het aandeel van dossiers met minderjarige kinderen in
17 Elke casus had dus evenveel kans om in de steekproef terecht te komen. Er is gaandeweg het onderzoek wel gestuurd op het aandeel van casuïstiek met minderjarige kinderen om te waarborgen dat dit overeenkomt met het werkelijke aandeel in de praktijk. 18 Een casus valt net buiten deze periode en startte op 7 juli 2021. 19 Hiertoe is vooraf een toestemmingsprocedure doorlopen waarbij alle privacyvereisten op grond van AVG en andere wetten en regels zijn verdisconteerd in getekende verwerkersovereenkomsten en geheimhoudingsverklaringen. 20 De veiligheidsafspraken zijn veelal niet separaat opgenomen in de registratie, maar staan beschreven in de andere genoemde bronnen in het dossier.
vanmontfoort.nl
11
onze steekproef 55%. Dit komt goed overeen met de werkelijke verdeling (56%). De onderzochte periode bestrijkt een periode van 2 jaar tussen medio 2019 en medio 2021. Er zitten in de steekproef tijdelijke huisverboden uit 2019 (17), 2020 (9) en 2021 (13). Hoewel we zien dat er relatief veel casussen uit 2019 in de steekproef zitten, zijn de getallen gemiddeld genomen redelijk in balans. We dienen bij het interpreteren van resultaten wel ermee rekening te houden dat een relatief groot aantal zich enige tijd geleden heeft afgespeeld. Deze keuze brengt als voordeel met zich mee, dat ook over een langere periode de recidive kan worden bekeken (zie ad f). Het aantal van 40 is groot genoeg om bepaalde verbanden of verschillen te kunnen achterhalen. Hoewel we geen significantietoetsen zullen toepassen, houden we er wel rekening mee dat verschillen, wanneer ze op kleinere aantallen betrekking hebben, ook door toeval veroorzaakt kunnen worden. 1.5
Leeswijzer
We beschrijven in hoofdstuk 2 hoe de werkwijze bij het tijdelijk huisverbod er op papier en in de praktijk uitziet. Daarna gaan we in op de problematiek die wordt aangetroffen in gezinnen en bij (ex-)stellen die met een huisverbod te maken krijgen (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 beschrijven we de resultaten die met het tijdelijk huisverbod worden bereikt. In hoofdstuk 5 gaan we in op de ontwikkelpunten en quick wins die ketenpartners in enkele sessies naar voor hebben gebracht. Vervolgens staat in hoofdstuk 6 de conclusie van het onderzoek beschreven en doen we enkele aanbevelingen. In de bijlage is onder meer een lijst opgenomen waarin gebruikte afkortingen worden verklaard. Ook is een overzicht met paginaverwijzingen opgenomen van alle voorbeeldcasussen die in kaders in de tekst zijn beschreven.
vanmontfoort.nl
12
2.
Werkwijze en verloop van de aanpak bij een tijdelijk huisverbod
2.1
Wanneer wordt een tijdelijk huisverbod opgelegd?
2.1.1 Oplegging van een tijdelijk huisverbod In het voortraject van het tijdelijk huisverbod zijn met name de politie en Veilig Thuis (kortweg: VT) de betrokken partijen. De politie is doorgaans als eerste ter plaatse om de situatie van huiselijk geweld en mogelijke dreiging te constateren. Er wordt in geval van een mogelijke huisverbodsituatie, een wijkagent ingeschakeld die THV-dienst heeft. Elke dag worden vanuit een pool van circa 200 personen, 9 personen (4 per dagdeel) vrijgemaakt om deze THV-diensten te kunnen uitvoeren. De politiemedewerkers zijn getraind om met dit instrument te kunnen werken. Er wordt direct iemand van Veilig Thuis bijgeroepen zodra een huisverbod aan de orde kan zijn. Bij Veilig Thuis21 zijn elke dag 2 personen beschikbaar om binnen 2 uur ter plaatse te zijn voor het beoordelen van een acute melding van huiselijk geweld en/of kindermishandeling. In de praktijk wordt Veilig Thuis vrijwel alleen betrokken als de politie er nagenoeg zeker van is dat een huisverbod opgelegd zal worden. De eerste afweging wordt dus gemaakt door de politie. Samen wegen de politie en Veilig Thuis de drie criteria voor een huisverbod, die alle van toepassing moeten zijn: (Vermoeden van) ernstig en onmiddellijk gevaar; Meerderjarige pleger; Vaker dan incidenteel in de woning verblijvend.
Als deze drie criteria van toepassing zijn gaat Veilig Thuis in gesprek met de vermeende pleger en achterblijver(s) en daarna wordt door Veilig Thuis en de politie gezamenlijk een uitgebreider beoordeling uitgevoerd. Hiervoor wordt het risicotaxatieinstrument huiselijk geweld (RiHG) ingevuld. In de praktijk zien we dat het tijdelijk huisverbod vooral wordt opgelegd als er volgens de politie sprake is van een mogelijk strafbaar feit. De vermeende pleger wordt dan in de meeste gevallen aangehouden22 en soms ook vastgezet. Nadat het RiHG is ingevuld, is het de hulpofficier van justitie die, gemandateerd door de burgemeester, besluit om de bestuurlijke maatregel ‘Tijdelijk Huisverbod’ op te leggen. De gemeente voert een juridische toets uit op het proces. Het THV houdt in dat er tien dagen geen contact mag zijn tussen uithuisgeplaatste en achterblijver(s). Tevens heeft de uithuisgeplaatste tien dagen lang geen toegang tot de woning. Het grote aantal agenten dat met tijdelijke huisverboden te maken kan krijgen, brengt met zich mee dat elke agent niet heel frequent expliciet voor de taak staat zich over een potentieel tijdelijk huisverbod te buigen. De gemiddelde agent heeft hierdoor ook niet de gelegenheid hiermee veel ervaring en affiniteit op te bouwen.
Tot enkele jaren geleden (dus voor de reorganisatie bij de politie) waren het meestal wijkagenten die in de eigen wijk het vooronderzoek uitvoerden en het initiatief namen tot het invullen van het risicotaxatie-instrument huiselijk geweld (RiHG). Dit betekent dat er sinds de reorganisatie, omdat wijkagenten meestal niet meer op het niveau van ‘inspecteur’ zijn ingeschaald23, een extra politiefunctionaris betrokken is. Deze extra schakel kan 21 Als een incident dat tot een huisverbod kan leiden rond de nachtelijke uren plaatsvindt, dan is pas de volgende ochtend iemand van Veilig Thuis bereikbaar om aan de sluiten in de casus. De VT-diensten lopen van 8.00 tot 22.00 uur. 22 Dit is overigens niet noodzakelijkerwijze het geval. Want ook als er geen duidelijke vermoedens van een strafbaar feit zijn, kan tot een huisverbod worden overgegaan. In de praktijk zien we dat de pleger vrijwel altijd wordt aangehouden. 23 Wijkagenten waren voor de reorganisatie in de functie van ‘inspecteur’ hoger ingeschaald. Sinds de reorganisatie zijn ze overwegend ‘brigadier’ en daarom kunnen ze geen hulpofficier van justitie zijn.
vanmontfoort.nl
13
leiden tot een zorgvuldiger afweging. Maar in de gevoerde gesprekken is ook aangegeven dat de verdeling van taken over meerdere personen kan leiden tot minder eigenaarschap. Een reden hiervoor is dat door het werken met een grote pool van agenten, de ‘eigen’ wijkagent niet altijd (en zeker niet als eerste) betrokken is bij een huisverbodsituatie. De betrokkenheid kan minder zijn en voorts kent deze agent het betreffende gezin doorgaans nog niet24. Om het werkproces te verbeteren en de extra schakel uit het werkproces te halen, wordt momenteel overwogen om een geselecteerde kleine groep hulpofficieren van justitie (kortweg: ‘hovj’s’) in te zetten voor de tijdelijke huisverboden. We zien in de praktijk dat de politie vanaf de signalering tot aan het opleggen het voortouw heeft in dit hele proces. Vanuit de politie is aangegeven dat het hele traject rondom oplegging van een tijdelijk huisverbod voor de politie ‘erg veel tijd kost’. Ook merken we in de interviews dat er bij de politie twijfels zijn of ze de juiste partij zijn om het voortouw te nemen in de uitvoering van het vooronderzoek. Nu is het zo dat, hoewel Veilig Thuis kort is betrokken rondom de oplegging, er pas vanaf de start van het tijdelijk huisverbod betrokkenheid is van organisaties voor zorg en hulp. Ook een ‘tijdelijk huisverbod in het kader van hulpverlening’ is een mogelijkheid.
Ruim twee jaar geleden constateerde het Verwey-Jonker Instituut dat het bij de hulpverlening aan een gezamenlijke visie ontbreekt waar het gaat om inzet van zo’n tijdelijk huisverbod zonder crisismelding (Lünneman: 2020, p. 5). Al enkele jaren wordt in Amsterdam-Amstelland gesproken over het benutten van de mogelijkheid van een ‘huisverbod vanuit de hulpverlening’. Ondanks dat dit thema al enkele jaren op de agenda staat, komt dit nog niet van de grond. Er is al enkele jaren een werkproces inclusief een weegteam voor deze variant van het THV. Er blijken echter veel haken en ogen aan te zitten. Die waren onder meer juridisch van aard. Hardmaken van het criterium ernstig en onmiddellijk gevaar is doorgaans lastiger zonder directe crisis of een concreet incident. Verder is er ook nog een gebrek aan kennis over de mogelijkheden en kunnen hulpverleners moeite hebben met deze rol. Ook is afstemming over deze werkwijze met de politie nog nodig. In het vorige hoofdstuk lieten we zien dat het de afgelopen jaren slechts één keer is gelukt een huisverbod op te leggen vanuit de hulpverlening. We zien dat in het politiebeleid ten aanzien van huiselijk geweld het waarborgen van de directe veiligheid (Lünneman en Ter Woerds: 2021, p. 27) als eerste speerpunt wordt genoemd. Het direct opleggen van interventies wordt hierbij genoemd als de manier om het acute gevaar te doen wijken.
Deze prioritering in het beleid kan eraan bijdragen dat er voldoende aandacht is voor het instrument ‘tijdelijk huisverbod’ binnen de politie. Een keerzijde kan zijn dat hierdoor minder aandacht is voor het herkennen van patronen van structureel geweld en het inzetten van het tijdelijk huisverbod vanuit de hulpverlening als mogelijk instrument. Direct na oplegging, in principe op dag één van het tijdelijk huisverbod, draagt Veilig Thuis de casus over aan de Blijf Groep die direct crisishulp inzetten en tevens (als er kinderen in het gezin zijn) aan de Jeugdbescherming en WSJJ25. Nog dezelfde of de volgende dag neemt de zorgcoördinator van Blijf Groep contact op met hulpverleners en met de betrokkenen. De 24 Dit kan overigens ook een voordeel kan zijn. Het opleggen van een huisverbod schaadt de relatie van gezin met wijkagent dan niet of minder. 25 Afgekort weergegeven met respectievelijk de Jeugdbescherming en WSJJ).
vanmontfoort.nl
14
Jeugdbescherming zet zo snel mogelijk (binnen twee dagen is het streven) een gezinsmanager in. Veilig Thuis sluit de casus af en geeft, sinds medio 2021, een toelichting tijdens het multidisciplinair afstemmingsoverleg op ZSM nadat de informatie aan de Blijf Groep en aan de Jeugdbescherming is overgedragen. Als er ook een strafrechtelijk traject volgt, dan wordt vanuit ZSM sinds kort een adviesrapport opgevraagd bij de reclassering. Reclassering neemt contact op met de Blijf Groep om de bevindingen vanuit de huisverbod-periode mee te kunnen wegen in het advies. 2.1.2 In welk soort casuïstiek wordt een tijdelijk huisverbod opgelegd? Overwegingen In de afwegingen om al dan niet over te gaan tot een tijdelijk huisverbod, staat de ernst van het toegepaste geweld centraal. Dit blijkt uit bestudering van de overdrachtsdocumenten van Veilig Thuis. Als er op enig moment geen sprake is van fysiek geweld tegen het slachtoffer, “….dan zal er niet snel een huisverbod worden opgelegd door de politie…”, aldus een van onze respondenten. We hebben hiervoor reeds gezien dat deze stelling door de bevindingen wordt gestaafd. Als er zichtbaar letsel is, dan is het bewijzen van de aanwezigheid van dreiging gemakkelijker. Als er geen letsel kan worden aangetoond, dan is de politie soms huiverig om voor een tijdelijk huisverbod te kiezen.
Als de pleger is vastgezet, zal hij sneller een verklaring over het voorval afleggen hetgeen de juridische houdbaarheid van een huisverbod kansrijker maakt dan wanneer de pleger hiervoor niet beschikbaar is. Bijvoorbeeld omdat hij niet is aangehouden of snel weer is vrijgelaten. We zien hier overwegingen van strafrechtelijke aard (‘is iets bewijsbaar?’) terug in de keuze voor het al dan niet opleggen van de bestuurlijke maatregel ‘tijdelijk huisverbod’. In de afwegingen wordt ook meegenomen: de weerbaarheid van de achterblijver(s) en uithuisgeplaatsten en de chroniciteit van problematiek in het (gezins)systeem. De betrokkenheid van minderjarige kinderen die getuige zijn is tevens een belangrijke factor. De noodzaak van een periode van rust en het herhaald karakter van de geweldsincidenten worden ook regelmatig genoemd. Volgens de wet dient iemand ‘anders dan incidenteel’ in de woning te verblijven om een tijdelijk huisverbod opgelegd te kunnen krijgen. Het feit dat hiermee een groep slachtoffers (bijvoorbeeld ex-partners) wordt uitgesloten van de beschermmaatregel stuit op weerstand van de gemeente Amsterdam en anderen; en zou ook strijdig zijn met internationale verdragen (Verdrag van Istanbul) en de Verordening wederzijdse erkenning beschermingsmaatregelen26.
Op grond van dit onderzoek kunnen geen conclusies worden getrokken over hoe vaak het criterium bepalend is om af te zien van een THV. In diverse interviews horen we terug dat de politie soms terughoudend is in het afwegen van een tijdelijk huisverbod. Om een goede afweging te kunnen maken is de afname van het RiHG nodig, ook omdat hierin informatie wordt gevraagd waarvoor gesprekken met betrokkenen gevoerd moeten worden. In die gesprekken komt nieuwe informatie naar voren die soms een ander licht op de situatie kunnen werpen. Aard en ernst huiselijk geweld Om een beeld te krijgen van de aard en ernst van het geweld geven we hieronder enkele kenmerken weer. 26 Nederland heeft in beide gevallen de Europese wettelijke voorschriften geïmplementeerd in wetgeving. Zie onder meer: https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/34021_uitvoeringswet_verordening?df1=vgi8gqjobus8 . En voor informatie over het Verdrag van Istanbul: https://vng.nl/sites/default/files/2020-03/2016-12-vng-factsheet-verdr-istanbul-v4.pdf .
vanmontfoort.nl
15
Tabel 4: Type huiselijk geweld (n = 40) Type geweld
Aantal
Percentage
Combinatie van verschillende typen
6
15%
Ex-Partnergeweld
4
10%
Oudermishandeling
5
13%
Partnergeweld
25
63%
Totaal
40
100%
Bijna twee op de drie casussen (63%) heeft betrekking op partnergeweld. Nog eens 10% betreft ex-partners die (nog en soms deels) het huis delen. In 13% van de gevallen mishandelen de (veelal) thuiswonende kinderen hun ouders. Fysiek geweld tegen kinderen is in 13% (5 casussen) vastgesteld. Zoals hiervoor reeds genoemd zijn minderjarige kinderen in 55% van alle casussen betrokken en in nagenoeg alle gevallen zijn ze oor- en/of ooggetuige en daarmee slachtoffer van kindermishandeling. In 10% (4 casussen) is naar voren gekomen dat tevens van seksueel geweld sprake is. Er is in 25% van de tijdelijke huisverboden sprake van een recidive: er was al eerder een huisverbod opgelegd. Een analyse van deze 10 casussen volgt verderop, net als van andere typen van huiselijk geweld. Op grond van de beschrijvingen in het dossier, deels aangevuld met informatie uit interviews over deze dossiers en gegevens uit politieregistraties, is per casus een inschatting gemaakt van de ernst van het gepleegde geweld in de casus. Er is hiervoor gekeken naar de aard van het gepleegde geweld in combinatie met de frequentie ervan. Ook is hierin de beleving van dreiging door het slachtoffer meegenomen (zie bijlage 6 voor een nadere toelichting). Tabel 5: Ernst van casuïstiek (n = 40) Ernst van geweld
Aantal
Percentage
Zeer ernstig
18
45%
Ernstig
16
40%
Beperkte frequentie
4
10%
Eenmalig of enkele malen
1
3%
Weet niet/onduidelijk
1
3%
Totaal
40
100%
vanmontfoort.nl
16
Het huiselijk geweld waar het bij tijdelijke huisverboden in Amsterdam-Amstelland om gaat is in overgrote mate ernstig of zeer ernstig te noemen. We zien dat in vrijwel de helft (45%) van de gevallen er sprake is van ‘zeer ernstig’ huiselijk geweld. We spreken hiervan als sprake is van een jarenlang patroon van structureel zware mishandeling waarbij regelmatig sprake is van lichamelijk letsel. In nog eens 40% van de gevallen (‘ernstig’) is sprake van herhaaldelijke lichamelijke mishandeling over een periode van meerdere jaren. Slechts in één op de tien gevallen vond het geweld een of enkele keren plaats verspreid over een langere periode, maar waren er ook lange periodes zonder dreiging en geweld. In 3% van de gevallen was het geweld relatief beperkt en vond eenmalig of enkele malen plaats. Slechts in 1 van de 40 dossiers zien we dat er geen lichamelijke mishandeling heeft plaatsgevonden. We geven een voorbeeld van een casus in de categorie ‘ernstig’. Voorbeeldcasus ‘ernstige mishandeling’ Casus 24: Een jongeman mishandelt ouders (rond 70 jaar) en inwonende zus (ze is erg bang) al jaren. Geweld bestaat uit slaan, stompen, opzettelijk botsen, gooien met glas, haren trekken. De man loopt vaak schreeuwend door het huis en spuit toiletspray in het gezicht van moeder, bijvoorbeeld als ze volgens hem teveel lawaai maakt. Hij wordt bij het minste of geringste erg boos.
Vader en moeder kampen met chronische fysieke gezondsheidsproblemen. Vader neemt zijn zoon telkens opnieuw in bescherming, ook na het tweede huisverbod in een half jaar tijd. Het geweld begon toen hij vijf jaar geleden uit detentie kwam.
We hebben in het dossieronderzoek nagegaan in welk deel van de gevallen sprake is van intimate terrorism, ofwel intieme terreur. Dit zijn casussen waarin de uithuisgeplaatste zijn of haar huisgenoot langere tijd fysiek en/of psychisch mishandelt, isoleert van familie en vrienden en volledig domineert en controleert. In 8 van de 40 dossiers (20%) kunnen we vaststellen dat hiervan sprake is. In nog eens 5 dossiers (13%) zien we tekenen van intieme terreur, maar is de mate waarin zich dwang en controle voordoen minder duidelijk. Het betekent dat in een op de drie tijdelijke huisverboden op z’n minst kenmerken te zien zijn van intieme terreur. Verderop zullen we specifiek ingaan op de resultaten bij dit soort van casuïstiek. In het voorbeeld hieronder zien dat het flink uit de hand loopt en leidt tot zwaar lichamelijk geweld, hetgeen niet van structurele aard zou zijn. Echter: van zwaar psychisch geweld inclusief dwang en controle is daarentegen wél al jarenlang sprake. Voorbeeldcasus ‘intieme terreur’ Casus 7: Een man (twintiger) slaat en trapt zijn vriendin (eveneens twintiger) en grijpt haar bij haar keel. Ze heeft bloeduitstortingen, een gezwollen wang en haar ogen zitten half dicht. Haar zoontje van vier jaar was getuige. De man domineert haar en oefent controle uit over haar gedrag. Sinds het eind van de relatie twee jaar eerder buit hij haar financieel uit.
Hij controleert haar whatsapp en ze moet altijd verantwoorden waar ze heen is geweest. De vrouw had nooit verwacht dat hij zijn dreigementen waar zou maken. Het zou de eerste keer fysiek geweld zijn. Hij dreigt haar familie iets aan te doen. Tijdens het systeemgesprek kijkt hij haar intimiderend, lang en indringend, aan. De vrouw heeft nu voor het eerst aan haar psycholoog verteld over het geweld.
vanmontfoort.nl
17
2.2
Wat moet het tijdelijk huisverbod opleveren?
Het tijdelijk huisverbod is gericht op (1) het waarborgen van de acute veiligheid door het bieden van directe bescherming van de gezinsleden; en (2) het bieden van hulp gericht op duurzame veiligheid (Lünneman et al., 2020, p. 3). Dit onderzoek is erop gericht om de mate van doelbereiking in kaart te brengen. Het gaat dan dus om deze twee doelen. We gaan na in deze paragraaf wat deze doelen precies betekenen. Voordat we dit doen gaan we even terug naar de oorsprong van de wet. Bij het instellen van de Wet Tijdelijk Huisverbod is27 met name de preventieve werking benadrukt. Het zou een instrument moeten zijn dat als voorportaal voor het strafrecht gebruikt kan worden. Als nog niet van strafbare feiten sprake is, dan zou het opleggen van een tijdelijk huisverbod mogelijk kunnen voorkomen dat escalatie tot strafbare feiten zou leiden. Verderop in dit rapport laten we zien hoe sterk de huidige praktijk afwijkt van deze oorspronkelijke bedoeling. Bij het hierboven genoemde eerste doel gaat het om de veiligheid op de korte termijn. Tijdens het tijdelijk huisverbod zijn de beide partijen gescheiden van elkaar en dit zou dus gedurende deze periode moeten leiden tot een situatie waarin veiligheid wordt ervaren. In het onderzoek gaan we na in hoeverre de betrokkenen dit blijkens de informatie in de dossiers daadwerkelijk zo ervaren.
We kijken daarbij ook nog over de grenzen van de huisverbodperiode heen. Voor zover de beschikbare informatie het toelaat gaan we ook na of er sprake is van een verbeterde veiligheidssituatie na afloop van het tijdelijk huisverbod gedurende de periode van monitoring door de zorgcoördinator en als de uithuisgeplaatste dus veelal in huis is teruggekeerd. Met betrekking tot het tweede doel van het tijdelijk huisverbod stellen we allereerst dat het niet betekent dat er duurzame veiligheid gerealiseerd moet worden als direct gevolg van het tijdelijk huisverbod. Daar is meer voor nodig. Er dient wel hulp te worden geboden die hierop gericht is. Als de ingezette hulp daadwerkelijk bijdraagt aan een situatie van duurzame veiligheid, dan zouden tenminste de gemaakte veiligheidsafspraken in de eerste periode na afloop van het tijdelijk huisverbod ook moeten werken en tot meer veiligheid moeten leiden. Een andere manier om naar het tweede doel te kijken is door na te gaan of het lukt om vervolghulpverlening in te zetten: dus accepteren de betrokkenen (of tenminste een deel van de betrokkenen) hulp om te werken aan een situatie van duurzame veiligheid? Om te kunnen bijdragen aan een situatie van duurzame veiligheid dient de hulp gericht te zijn op de relevante risicofactoren die het geweld veroorzaken en/of in stand houden.
Dit is een derde manier om te kijken of adequate hulp wordt ingezet gericht op duurzame veiligheid. Om dit echt goed te kunnen nagaan, is eigenlijk onderzoek over een langere tijdsperiode nodig. Met de gekozen opzet en door het feit dat de bestudeerde dossiers van de Blijf Groep slechts een beperkte tijdsperiode omvatten, kunnen we in dit onderzoek alleen bezien of er goede probleemanalyses ten grondslag liggen aan de in te zetten hulp en of deze goed worden doorgegeven aan degenen die deze vervolghulp ter hand nemen. De hiervoor beschreven doelen van het tijdelijk huisverbod zijn doelen waar alle betrokken partners gezamenlijk naar streven. Elke partner heeft in die samenwerking een eigen taakstelling. We lichten er de taakstelling van de belangrijkste partij uit: de zorgcoördinatie door de Blijf Groep. Het 27 Lees hiervoor de Memorie van Toelichting bij de wet: https://www.huiselijkgeweld.nl/publicaties/kamerstukken/2006/07/10/memorie-van-toelichting-tweede-kamer-wet-tijdelijkhuisverbod.
vanmontfoort.nl
18
doel van de zorgcoördinatoren is om de eerste hulp te bieden en om vervolghulp in gang te zetten en te coördineren. Dit doen ze met de inzet van zorgcoördinatie tijdens de huisverbodperiode en tot drie maanden nadien monitoren ze de situatie. Het doel van zorgcoördinatie is door Blijf Groep in 2021 als volgt geformuleerd in een werkproces document28: Betrokkenen inzicht geven in de cirkel van geweld en, voor zover haalbaar, de cirkel doorbreken; Veiligheidsafspraken maken zodat het in het gezin voldoende veilig is om zonder maatregel verder te gaan; Samen met (informele) netwerkpartners en betrokkenen zorgen voor een gedeeld beeld van de integrale, sluitende en effectieve aanpak om het geweld duurzaam te stoppen. En vervolgens het beleggen van de verantwoordelijkheden zodat betrokkenen samen kunnen werken aan de resultaten. We hebben in deze drie doelen de belangrijkste termen vetgedrukt. Om nog beter zicht te krijgen op de doelen van het tijdelijk huisverbod vergelijken we het doel van zorgcoördinatie met de hiervoor beschreven doelen van het tijdelijk huisverbod. We zien dat de Blijf Groep adequate veiligheidsafspraken wil maken die de veiligheidssituatie moeten verbeteren. Onder de derde bullit lezen we terug dat een adequate probleemanalyse beoogd wordt. Dit kan de Blijf Groep niet alleen; hiervoor is ze ook afhankelijk van de medewerking van partnerorganisaties.
Verder zien we onder de derde bullit ook dat de verantwoordelijkheid van de Blijf Groep zoals deze in het eigen werkproces zijn vastgelegd, strekt tot aan het coördineren van de noodzakelijke hulp. Dit houdt in: het ‘beleggen van verantwoordelijkheden’ zoals hierboven verwoord. Nu is het de vraag hoe het doel ‘bieden van hulp gericht op duurzame veiligheid’, gerelateerd is aan het ‘toeleiden naar hulpverlening’. Het roept de vraag op of het daadwerkelijk starten van vervolghulpverlening als een doel van het tijdelijk huisverbod gezien kan worden. Duidelijk is dat die vervolghulpverlening nodig is om te kunnen spreken van hulp gericht op duurzame veiligheid. Immers: als de bemoeienis van zorgcoördinator en andere hulpverleners zou stoppen na afloop van het tijdelijk huisverbod, dan is het bereiken van duurzame veiligheid ver weg. En pas als iemand daadwerkelijk is ‘aangekomen’ bij de betreffende hulpverlenende instantie, is er sprake van ‘toeleiding’. De Blijf Groep is als coördinator binnen het kader van deze bestuurlijke maatregel niet als enige partij verantwoordelijk voor het daadwerkelijk opstarten c.q. realiseren van de vervolghulp. Dit is een verantwoordelijkheid van de gezamenlijke (hulpverlenings)partners. De zorgcoördinatoren werken immers maar relatief kort met de rugdekking van de bestuurlijke maatregel29.
Na 10 of 28 dagen is de (verdere) medewerking van betrokkenen op vrijwillige basis. Bij het lezen van bevindingen verderop in dit rapport over de toeleiding naar hulpverlening en ook bij het trekken van conclusies uit de analyse in dit rapport, is het van belang om bovengenoemde verschillen goed voor ogen te hebben. Het kan namelijk zo zijn dat de Blijf Groep haar doelstelling heeft behaald, bijvoorbeeld als iemand akkoord is met een verwijzing naar De Waag, maar vervolgens toch niet start. Dat betekent dan achteraf gezien dat het doel van het tijdelijk huisverbod 28
Bron: het document ‘Zorgcoördinatie THV’ van 13 april 2021. Er zijn recent door de Rechtbank Amsterdam ook uitspraken gedaan waarbij een THV niet meer in stand werd gehouden, omdat het niet te verwachten of aannemelijk was dat uithuisgeplaatste nog zou meewerken aan de hulpverlening. De rechter oordeelde dat zo een verstrekkend middel, als het niet het doel bereikt dus niet het juiste middel is. Ook dat laat zien dat medewerking zeker niet af te dwingen is. 29
vanmontfoort.nl
19
vervolgens toch niet wordt behaald (bijvoorbeeld: de uithuisgeplaatste bedenkt zich en komt niet opdagen bij de intake). 2.3
Werkproces van zorgcoördinatie door de Blijf Groep
Na oplegging van een tijdelijk huisverbod starten de zorgcoördinatoren van de Blijf Groep 30 in principe dezelfde dag de hulpverlening op. In het dagelijkse casusoverleg van Team THV wordt de aanmelding inhoudelijk besproken en afgesproken welke twee professionals de casus oppakken: één zorgcoördinator (primair verantwoordelijk) richt zich op de achterblijvers en één zorgcoördinator op de uithuisgeplaatste. Als er sprake is van een gezin met kinderen, dan wordt in plaats van een tweede zorgcoördinator van Blijf Groep, altijd een gezinsmanager van een GI31 ingezet. Sinds kort wordt er nog een derde type casuïstiek onderscheiden: dit is als er sprake is van een verhoogd risico op recidive in combinatie met ernstige achterliggende multiproblematiek32. Bij dit soort casussen wordt een reclasseringswerker van Reclassering Nederland betrokken bij de aanpak. Dit gebeurt in het kader van de Pilot Specifieke Doelgroep THV. De pilot is uitgevoerd in 2021 en wordt in 2022 geïmplementeerd in de werkwijze. 2.3.1 Het werkproces op papier33 De Blijf Groep zet tijdens de huisverbodperiode zelf systeemgericht hulpaanbod en daarnaast (op maat) bijvoorbeeld ook psycho-educatie en motiverende gesprekstechnieken in. De zorgcoördinator34 start met het plannen en uitvoeren van een intake met achterblijver(s) en uithuisgeplaatste.
Daarnaast wordt nagegaan welke informatie beschikbaar en deelbaar is, bij de reeds betrokken hulpverleners, de huisarts en de partners in het strafrechtelijk kader. Hoe het vervolgens verder dient te verlopen, schetsen we hierna. De eerste dagen De eerste dagen zijn gericht op het zicht krijgen op de veiligheid voor alle betrokkenen en wat hiervoor nodig is. Er wordt gewerkt aan het leggen van contact, vertrouwen winnen van de betrokkenen, uitleg geven over het tijdelijk huisverbod en het bespreken van de cirkel van geweld. Dit wordt in principe gedaan in afzonderlijke gesprekken met de betrokkenen. Ook worden de noodzakelijke praktische zaken georganiseerd (zoals rondom zaken als geld, kleding, eten en verblijf). In gezinnen met kinderen is de zorgcoördinator van de Blijf Groep primair verantwoordelijk voor de veiligheid in het gezin als geheel en de gezinsmanager richt zich primair op de veiligheid van de minderjarige kinderen. De gezinsmanager start ook zo snel als mogelijk in het gezin. Als dat mogelijk en gezien de gezinssituatie noodzakelijk is, dan schuift de gezinsmanager ook aan bij de eerste gesprekken.