Nationale ombudsman - rapport Sta voor protest! 26 mei 2026.pdf

Demonstranten en belangenbehartigers hechten aan een duidelijke terugkoppeling van wat de politie leert van klachten, maar hebben twijfels bij het lerend vermogen van de politie. Zij hebben niet het idee dat de praktijk verandert, tenzij zij druk uitoefenen, bijvoorbeeld via de media. Ook is de politie volgens demonstranten onvoldoende transparant over de concrete maatregelen die zij neemt na een gegrond verklaarde klacht. Het klachtenbeeld van de Nationale ombudsman bevestigt deels dat de politie onvoldoende leert van de klachten. Zo ontving de ombudsman verschillende signalen dat demonstranten ondanks eerder gegrond

103 Nationale ombudsman rapport 2021/002, p. 25-26. 104 Nationale ombudsman rapport 2021/002, p. 30.

Sta voor protest!

56

nationale ombudsman

verklaarde klachten, bijvoorbeeld over het vorderen van ID-bewijzen, daarna exact hetzelfde overkomt.105 Interne procedure De politie heeft een vaste procedure om zelf geweld te beoordelen, ongeacht of de burger een klacht heeft ingediend. De commissie geweldsaanwending die hierover de politiechef kan adviseren, gebruikt een toetsingskader dat zich richt op criteria als proportionaliteit, subsidiariteit, rechtmatigheid, de-escaleren en zorgvuldigheid.106 Dit overlapt deels met de behoorlijkheidsnormen die leidend zijn bij de klachtbehandeling. Voor demonstranten is van belang dat dit een interne procedure bij de politie is en daarmee niet toegankelijk voor de burger. Verder toetst de politie het geweld ongeacht of er aangifte is gedaan en ongeacht of het slachtoffer bekend is. En ook al is het slachtoffer bekend, de burger zelf heeft geen rol in deze procedure en heeft dus geen mogelijkheid om zijn of haar stem te laten horen. Tot slot is het voor demonstranten niet inzichtelijk hoe de politie komt tot haar interne oordeel over geweldsinzet. Dit oordeel kan vervolgens wel gevolgen hebben voor de beoordeling door de klachtencommissie.

Strafrechtelijk onderzoek Het OM kan zelf besluiten een strafrechtelijk onderzoek in te stellen of hiermee te starten nadat een demonstrant aangifte heeft gedaan van politiegeweld.107 Als een demonstrant ook een klacht heeft ingediend, dan schort de politie de behandeling van de klacht op totdat het strafrechtelijk onderzoek is afgerond.108 Uit het onderzoek komt een aantal knelpunten naar voren wanneer demonstranten aangifte doen tegen de politie. In de eerste plaats geven verschillende (belangenbehartigers van) demonstranten aan dat de politie hen ontmoedigt bij het doen van aangifte. De politie herkent de problemen die demonstranten soms ondervinden met het doen van aangifte. Een politieleidinggevende vertelt dat het – in strijd met de wettelijke verplichtingen – in het algemeen ook voorkomt dat de politie geen aangifte opneemt, dat dit een breder probleem is en ook wel zal gebeuren met politiegeweld.

Demonstrant: ‘Je krijgt geregeld te horen dat je geen aangifte kunt doen van politiegeweld bij demonstraties, dat alleen een klacht kan worden ingediend. Als rechtsbijstandsverlener X er daarna achteraan gaat, dan krijgt die te horen dat dat wel kan.’

In de tweede plaats kan het volgens de politie voorkomen dat zij, net als bij klachten, de betreffende agent niet kan identificeren. Dit geldt vooral bij groepsoptredens van de ME, waarbij er sprake is van chaotische situaties. En in de derde plaats geven sommige demonstranten aan dat een aangifte hoe dan ook weinig uithaalt, ook al zou wel te onderzoeken zijn welke agent wat heeft gedaan.

Demonstrant: ‘Ik denk dat wij vijf, zes, zeven aangiftes hebben gedaan van ernstig politiegeweld waar echt botten gebroken zijn. Zelfs gevallen waar dat op film staat;

105 Dit past binnen de bevindingen van het vervolgonderzoek van de Inspectie Justitie en Veiligheid naar klachtbehandeling bij de politie: er is een leerstructuur opgezet en er wordt meer ingezet op preventie van klachten, maar het leren in de basisteams vindt nog niet consequent binnen alle eenheden plaats. Op nationaal niveau is nog onvoldoende beeld van de klachten van burgers. Inspectie J&V, Recht van klagen. Rapport van een vervolgonderzoek naar het verbeteren van de klachtbehandeling door de politie, Den Haag: Inspectie J&V 2023. 106 De commissie geweldsaanwending bestaat uit deskundige politiemedewerkers en een onafhankelijke burger die benoemd is door de minister van Justitie en Veiligheid. Zie voor het toetsingskader: Hoe wordt geweldgebruik van de politie beoordeeld? | politie.nl. 107 Ook de Rijksrecherche kan een onderzoek starten. Hiervan is sowieso sprake in het geval van ernstig letsel of dodelijke afloop. 108 Nationale ombudsman rapport 2021/002, p. 26-27.

Sta voor protest!

57

nationale ombudsman

letterlijk het moment waarop het gebeurt. En dat wordt allemaal geseponeerd, want dan is de intentie niet duidelijk genoeg of de agent kan niet gevonden worden of ...’

Disciplinair onderzoek De politie zal een disciplinair onderzoek uitvoeren bij een redelijk vermoeden van plichtsverzuim; dus het niet-naleven van de regels.109 Naar aanleiding van het onderzoek besluit de politie of er disciplinaire maatregelen nodig zijn, zoals boetes, schorsingen of zelfs strafontslag. Daarmee is dit in de kern een arbeidsrechtelijke procedure.110 Enige vorm van genoegdoening voor de betrokken burger is geen doel van het onderzoek.

5.5

Procedures na gebruik persoonsgegevens

Demonstranten en belangenbehartigers maken zich zorgen over het inwinnen van informatie door de politie en wat er vervolgens met die informatie gebeurt. Met verschillende procedures kunnen demonstranten de politie verzoeken om inzage, rectificatie of verwijdering van hun persoonsgegevens.111 Afhankelijk van hoe en wat voor informatie de politie verwerkt, kan informatie van demonstranten vallen onder de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) of de Wet politiegegevens (Wpg). De politie heeft een ‘beslisboom informatieverzoeken’ gepubliceerd op haar website, zodat burgers weten op basis van welke wet ze een verzoek kunnen indienen.112 Op een inzageverzoek – op grond van de AVG of de Wpg – volgt een besluit van de politie. In dit besluit staat onder meer of er persoonsgegevens zijn verwerkt en met welk doel dat is gedaan. Een burger kan daarna vragen de informatie te rectificeren of te verwijderen. Als de politie een inzageverzoek (deels) weigert, dan kan een burger hiertegen bezwaar maken en beroep instellen bij de bestuursrechter. In het geval van de Wpg kan een burger ook de AP verzoeken te bemiddelen of te adviseren, of een handhavingsverzoek of klacht indienen bij de AP. De politie kan een inzageverzoek op grond van de Wpg (deels) afwijzen, omdat er bijvoorbeeld een andere procedure loopt die zou worden belemmerd, of omdat de veiligheid van anderen in het geding is.

Dat kan spelen als er bijvoorbeeld een informant bij betrokken is. Demonstranten en hun belangenbehartigers hebben slechte ervaringen met inzage, verwijdering en rectificatie van persoonsgegevens. Zij wijzen op het gebrek aan transparantie over wat de politie over hen verzamelt en hoe de procedures voor inzage, rectificatie en verwijdering werken. Zij merken daarbij op dat de bereidheid tot rectificatie beperkt is. Ook zouden antwoorden op inzageverzoeken lange doorlooptijden kennen. Dat gaat dan niet alleen om de besluitvorming zelf, maar ook om de mogelijkheden om na een positief besluit daadwerkelijk de gegevens in te zien. Verder wijst een belangenbehartiger erop dat de politie niet proactief is met het verwijderen van onterecht geregistreerde persoonsgegevens. Burgers, dus ook demonstranten, moeten hier zelf achteraan. De AP herkent deze signalen op basis van bemiddelingsverzoeken en klachten over de politie die demonstranten bij de AP hebben ingediend.

Demonstrant: ‘Ik probeer nu al een halfjaar die foto’s die daar van mij gemaakt zijn in te zien. Ik heb ondertussen al twee besluiten waarin staat dat ik ze mag bekijken. Maar terugbellen om een afspraak te maken doen ze niet. En een nieuw schriftelijk verzoek om de foto’s in te komen zien, behandelen ze weer als nieuw inzageverzoek.’

109 Een disciplinair onderzoek komt in de praktijk weinig voor: in 2024 waren er vijf onderzoeken. Zie jaarrapportage 2025 in Publicaties over geweld door de politie | politie.nl. 110 Lindeman 2021, p. 11. 111 Hoe weet ik of de politie persoonsgegevens over mij verwerkt? | politie.nl en Kan ik mijn persoonsgegevens inzien bij de politie? | Rijksoverheid.nl. 112 Beslisboom voor informatieverzoeken bij de politie | politie.nl.

Sta voor protest!

58

nationale ombudsman

De politie wijst in dit kader onder meer op de complexiteit van de werkpraktijk en op de hoge aantallen verzoeken aan de privacydesks. Zij geeft daarnaast aan dat er vastomlijnde procedures zijn voor gegevensbeheer en dat er de nodige misverstanden bestaan over wat de politie verzamelt en hoe ze daarmee omgaat.

Politie: ‘Wij bekijken of er een demonstratie is, wie die organiseert en of daar afbreukrisico in zit voor de openbare orde. Als daar informatie uit voortkomt, leggen we dat goed vast en die verstrekken we. Dat iemand anders daar woont en daarheen gaat, veel plezier; dat leggen we niet allemaal vast. Als we dat bij 3000 demonstraties zouden moeten doen, kan ik mijn afdeling verviervoudigen.’

Een belangrijke randvoorwaarde voor de politie om te voldoen aan de inzageverzoeken is dat haar systemen en processen op orde zijn. In het verleden is gebleken dat dit niet het geval is. In de strategische agenda voor 2025-2030 geeft de politie aan: ‘Op dit moment zijn wij onvoldoende in staat om de hygiëne en integriteit van de data te (waar)borgen en te garanderen. Data worden bijvoorbeeld niet altijd op de juiste grondslagen verwerkt, wij zijn niet altijd in staat om voldoende zichtbaar te maken waar data vandaan komen en data worden soms niet op tijd verwij­derd.’113 Demonstranten die meer informatie willen over beleid, de voorbereiding of de uitvoering ervan kunnen een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) indienen. Belangenbehartigers van demonstranten wijzen op de in hun ogen lange doorlooptijd. Ook geven ze aan dat ze informatie missen.

Belangenbehartiger: ‘Het is voor ons ook nog steeds erg moeilijk om echt helder te krijgen wat de politie nou wel en niet doet. Wij dienen daar ook wel eens Woo-verzoeken voor in bijvoorbeeld. Maar dat is ook altijd erg lastig en het duurt jaren voordat je dan iets naar boven krijgt.’

5.6

Strafvervolging

De overheid kan burgers die tijdens een demonstratie strafbare feiten plegen, zoals vernielingen of geweld, aanhouden, vervolgen en bestraffen. Het OM is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Wel of niet vervolgen Voor de keuze om wel of niet te vervolgen, houdt het OM rekening met wat de Nederlandse rechter en het EHRM oordeelt. Het OM heeft in lijn met die rechtspraak een aantal uitgangspunten geformuleerd voor het vervolgen van demonstranten.114 Het OM vervolgt niet als demonstranten één enkele overtreding begaan van de Wom, die niet gepaard gaat met andere strafbare feiten.115 Denk aan het schenden van een beperking die de burgemeester heeft gesteld

113 114 115

Politie Nederland, Stevig staan in deze tijd. Strategische agenda 2025 – 2030, 2025, p. 19. Demonstraties | Openbaar Ministerie. Overigens is onduidelijk wat de juridische status is van deze bron. Er lijken geen andere interne (beleids)instructies achter te zitten. De rechter komt dan meestal tot ontslag van alle rechtsvervolging of een schuldigverklaring zonder oplegging van straf. Een concrete toepassing en uitleg van dit beleid is voor een XR-demonstratie te vinden op: Waarom de meeste A12activisten niet worden vervolgd | Openbaar Ministerie en Actievoerders A12 aangehouden, niet vervolgd | Openbaar Ministerie.

Sta voor protest!

59

nationale ombudsman

aan een demonstratie.116 Het OM zegt in beginsel wel te vervolgen als een demonstrant geweld pleegt tegen personen, spullen vernielt, mensen bedreigt, (groepen) beledigt of discrimineert. Het OM geeft aan dat de beslissing om al dan niet te vervolgen bij demonstraties niet altijd makkelijk is, omdat het soms lastig kan zijn te bepalen of een feit is gepleegd bij een tegendemonstratie of bij een tegenreactie. Een tegenreactie valt niet onder de bescherming van het demonstratierecht, waardoor het OM een andere afweging moet maken over de vervolging. Het OM geeft aan dat de jurisprudentie daarover (nog) niet veel houvast geeft. Bovendien moet het OM gelet op de algehele werklast keuzes maken. Als van tevoren min of meer vaststaat dat de rechter geen veroordeling of straf oplegt, is het mogelijk niet opportuun om een feit te vervolgen. De werkwijze van het OM is bekend bij gemeente- en politiemedewerkers. De ombudsman ziet dat bij de betrokken overheidsinstanties wel verschil van inzicht is over hoe om te gaan met demonstranten. Doordat het OM niet vervolgt bij één enkele Wom-overtreding, houdt de politie demonstranten niet aan bij één overtreding. Politiemedewerkers geven om verschillende redenen aan kritisch te zijn op de terughoudendheid van het OM om te vervolgen.

Politie: ‘Het lijkt soms wel alsof de driehoek het niet eens wordt bij die demonstraties. Dat de burgemeester dan zegt: “Je mag niet op de A12 zitten. Daar moet tegen worden opgetreden.” En het Openbaar Ministerie zegt: “Wij vinden dat geen strafbaar feit waarvoor we gaan vervolgen.”’

De politie vindt het niet goed te verantwoorden dat de burgemeester zoveel politiecapaciteit inzet als er geen consequenties zijn voor het gedrag van demonstranten. Zij vinden dat de overheid als één geheel moet optreden, met één doel. Medewerkers van een politiebond vinden dat de politie alleen maar moet worden ingezet als het OM gaat vervolgen. Verder geven zij aan dat de politie is opgehouden met het registreren van feiten/incidenten, omdat het OM enkelvoudige overtredingen niet vervolgt, waardoor er dus geen meervoudige registraties van strafbare feiten zijn. Demonstranten ervaren dat er nadat zij zijn aangehouden door de politie vaak geen vervolging volgt.

Demonstrant: ‘In Nijmegen zijn er in totaal inmiddels een honderdtal arrestaties geweest, waarvan de meeste mensen al meteen niet daadwerkelijk naar het bureau worden gebracht. Maar ik denk dat van de veertig mensen die naar het bureau zijn gebracht, elke zaak keer op keer is geseponeerd. Direct.’

Als het OM wel besluit te vervolgen, dan ervaren demonstranten en hun belangenbehartigers regelmatig dat een zaak bij de rechter alsnog strandt.117 Belangenbehartigers vinden dat het OM daar niet van leert en desondanks soortgelijke feiten blijft voorleggen aan de rechter. Tegelijkertijd zien belangenbehartigers ook dat het OM in zaken waarin het demonstranten vervolgt wel begrip lijkt te hebben voor de demonstranten. Demonstranten geven aan dat het bij (gewelddadige) tegenreacties ondoorgrondelijk kan zijn waarom het OM wel of niet vervolgt. Ook een belangenbehartiger geeft aan dat het onvoldoende of treuzelend ingrijpen van de overheid na strafbare feiten tégen demonstranten uitnodigt tot eigenrichting. Demonstranten voelen zich daardoor onbeschermd.

116 117

Zie voor een door het OM genoemd voorbeeld Rb Rotterdam 31 december 20a21, ECLI:NL:RBROT:2021:13063. In dat geval waren actievoerders in strijd met een beperking van de burgemeester op een zebrapad gaan zitten. Bijvoorbeeld in vrijspraak, ontslag van alle rechtsvervolging of schuldigverklaring zonder strafoplegging (art. 9a Sr).

Sta voor protest!

60

nationale ombudsman

Sepotbeslissingen schrikken demonstranten af Besluit het OM om niet te vervolgen, dan eindigt een zaak in een sepotbeslissing. Het OM legt de zaak dan niet voor aan de rechter. Het OM gebruikt sepotcodes om aan te geven om welke reden de zaak is geseponeerd, bijvoorbeeld omdat iemand ten onrechte als verdachte is aangemerkt of omdat er geen belang is bij vervolging. Een sepotbeslissing is dus in principe een gunstige beslissing voor een demonstrant. Op een enkele uitzondering na komen sepotbeslissingen wel op iemands strafblad te staan. Een sepot kan daardoor betrokken worden bij een VOG of andere screeningsinstrumenten. Een sepot kan dan onrust en bezorgdheid veroorzaken. Demonstranten vrezen de invloed die sepotbeslissingen kunnen hebben op hun loopbaan. Ook zijn demonstranten bezorgd dat, zodra op hun strafblad een sepot staat, dit effect zal hebben op hoe de politie met hen omgaat tijdens (toekomstige) demonstraties of interacties. Dat kan voor demonstranten een reden zijn om te stoppen met demonstreren.

Advocaat: ‘Een heel schrijnend bizar verhaal was een demonstrant die nadat zijn zaak enorm in de picture kwam in Nederland dacht: ik geef er de brui aan. Ik ga dit nooit meer doen. Dus het chilling effect. Terwijl zijn zaak met code 01 [ten onrechte als verdachte aangemerkt] geseponeerd werd.’

Alleen al de complexe strafrechtelijke regels en screeningsregels zouden demonstranten afschrikken om te demonstreren. Verschillende toezichthouders hebben al eerder opgemerkt – (ook) buiten de context van het demonstratierecht – dat het OM de sepotbeslissing en de gevolgen daarvan niet altijd goed uitlegt.118

Advocaat: ‘Als strafrechtadvocaat denk ik: een sepotje, wat maakt het uit? Een paar van die mensen vertelden mij: “Ik wil dit niet meer. Ik ga nooit meer demonstreren.” Als je niks weet van hoe het werkt in het strafrecht, maar wel weet dat je jouw aanspraak op een VOG kunt kwijtraken, dan denk je: weet je wat, ik laat het allemaal aan me voorbijgaan.’

Ook burgers die in het kader van dit onderzoek in focusgroepen zijn bevraagd over hun perspectieven op het demonstratierecht, benoemen sepots als reden om niet (meer) te gaan demonstreren. Ook bij hen bestaan zorgen over de potentiële gevolgen voor werk of reizen. Daarmee bereikt de afschrikwekkende werking die van een sepot uitgaat, een grotere groep dan alleen de huidige demonstranten.

5.7

Samenvattend

Demonstranten hebben niet altijd een reële mogelijkheid om op te komen voor hun belangen, wanneer zij het niet eens zijn met het handelen van de overheid. Zo ontvangen demonstranten niet altijd een formeel besluit over de beperkingen die burgemeesters stellen aan een demonstratie, waardoor voor demonstranten onduidelijk is of ze hiertegen in bezwaar kunnen gaan. Daarnaast ontvangen demonstranten Wom-brieven soms pas de dag voor of op de dag van de demonstratie, waardoor bezwaar maken geen zin meer heeft. Ook de klachtenprocedure bij de politie schiet op verschillende punten tekort. Zo informeert de politie demonstranten niet altijd juist en volledig over de klachtenprocedure en stelt de politie regelmatig klachten te gemakkelijk buiten behandeling. Bij klachten over politiegeweld lijkt de interne toetsing van geweld door de politie en (de mogelijkheid tot) het doen van aangifte soms

118

Zie bijvoorbeeld Procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR), Afgezien van vervolging, Xerox: Den Haag 2025 en Overheid moet verdachte burger beter informeren over strafbeschikkingen en sepotbeslissingen | Nationale ombudsman.

Sta voor protest!

61

nationale ombudsman

de klachtbehandeling in de weg te zitten. Tegelijkertijd geven demonstranten aan regelmatig te worden ontmoedigd om aangifte te doen. En als burgers inzage willen in de gegevens die de overheid over hen heeft, blijft vaak onduidelijk welke gegevens over hen zijn verzameld en waarom. De procedures kennen ook een lange doorlooptijd. In dit hoofdstuk is ook gekeken naar de ervaringen van demonstranten met strafvervolging en de handelwijze van het OM. In zijn vervolgingsbeslissingen houdt het OM rekening met het fundamentele karakter van het demonstratierecht. Demonstreren mag namelijk (tot op zekere hoogte) schuren en mogelijke strafvervolging moet demonstranten niet afschrikken. Dat wil uiteraard niet zeggen dat demonstranten alles mogen: bij ernstige strafbare feiten vervolgt het OM in beginsel wel. Sepotbeslissingen, ook al hebben ze mogelijk geen concrete gevolgen, kunnen wel onrust bij demonstranten veroorzaken. Demonstranten overzien niet goed welke gevolgen zijn verbonden aan een sepot. Soms durven demonstranten daardoor niet (meer) te demonstreren.

Sta voor protest!

62

nationale ombudsman

6

Conclusies en aanbevelingen 6.1

Inleiding

De Nationale ombudsman heeft in zijn onderzoek bekeken welke belangrijke ontwikkelingen zich sinds zijn rapport uit 2018 Demonstreren, een schurend grondrecht? hebben voorgedaan en wat burgers die (willen) demonstreren van de overheid mogen verwachten. Centraal staat daarbij de vraag of de overheid haar mensenrechtelijke plicht om het demonstratierecht te beschermen en faciliteren op een behoorlijke manier invult.

6.2

Bevindingen in het kort

In zijn rapport uit 2018 concludeerde de Nationale ombudsman dat de overheid het demonstratierecht in de praktijk niet zelden als onderdeel van een belangenafweging zag, waarbij het belang van openbare orde en veiligheid vaak voorop stond, in plaats van het demonstratierecht. De overheid neigde daarbij naar risicomijdend gedrag. Burgers werden daardoor te veel belemmerd in hun recht om te demonstreren. Sinds 2018 is het demonstratielandschap veranderd. Er is een toename in het aantal en de omvang van demonstraties. Dat is niet uniek, want pieken en dalen zijn van alle tijden, maar het zorgt wel voor meer schuring in de samenleving. Het aantal demonstraties dat van de zijde van de demonstranten ontaardt in rellen of vernielingen is echter nog steeds zeer beperkt. In de praktijk ervaart de overheid de toename in demonstraties als een uitdaging. In grote gemeenten die veel met demonstraties te maken hebben, is de druk op gemeente- en politiemedewerkers groot. Voor kleinere gemeenten met weinig demonstraties, is het gebrek aan capaciteit in combinatie met kennis en ervaring een knelpunt. Gemeenten ervaren demonstraties vooral als lastig wanneer ze schuren, onvoorspelbaar zijn, bij (een risico op) tegenreacties of als er veel overlast is. In die gevallen vraagt de begeleiding van demonstraties relatief veel (ad-hoc) capaciteit.

Om demonstraties alsnog zo goed mogelijk te beschermen en te faciliteren investeert de overheid in goed contact met organisatoren, om demonstraties goed te laten verlopen. Ook zijn er initiatieven om de kennis bij overheidsprofessionals te vergroten. Uit dit onderzoek blijkt dat, ondanks de inzet van de overheid, veel knelpunten die demonstranten in 2018 ervoeren, nog steeds bestaan. Zo ervaren burgers dat aanmelden niet in hun voordeel is en dat niet hun plannen centraal staan, maar het minimaliseren van risico’s voor de openbare orde. En als er een dreiging is van tegenreacties, dan kiest de overheid nog steeds met enige regelmaat voor het inperken van de demonstratie vanwege de vrees voor ongeregeldheden, niet voor het beschermen ervan. Op deze manier bepaalt het publiek en niet het recht waar de grens ligt. Ook hebben demonstranten er nog steeds geen vertrouwen in dat zij met juridische stappen iets kunnen bereiken. Verder ziet de ombudsman dat sommige beperkingen die gemeenten opleggen juridisch twijfelachtig zijn en in strijd met (de geest van) het demonstratierecht. Ook is er niet altijd een reële mogelijkheid om bezwaar te maken tegen beperkingen, omdat demonstranten soms niet gewezen worden op hun recht om bezwaar te maken of omdat de beslissing dat de gemeente beperkingen oplegt niet tijdig wordt gecommuniceerd.

Of omdat onduidelijk is of sprake is van beperkingen op grond van de Wom, omdat de overheid daar tijdens het voorgesprek niet duidelijk over is. Het gesprek leidt tot ‘afspraken’; een formeel Wom-besluit ontbreekt. Al met al ervaren demonstranten dat het aanmelden van een demonstratie te vaak niet loont en eerder nadelig is én dat hun juridische mogelijkheden beperkt zijn. Gevolg is dat ze hun demonstratie niet altijd aanmelden. Daardoor zijn demonstraties voor de overheid minder goed voorspelbaar. De ombudsman ziet verder dat het OM in zijn vervolgingsbeslissingen rekening houdt met het fundamentele karakter van het demonstratierecht en dus enige terughoudendheid betracht bij strafvervolging. Dat wil uiteraard niet zeggen dat demonstranten alles mogen: bij ernstige strafbare feiten vervolgt het OM in beginsel wel. Wel benoemen demonstranten dat sepotcodes hen afschrikken.

Sta voor protest!

63

nationale ombudsman

Demonstranten maken zich ook veel zorgen over politiegeweld. Demonstranten die hiermee te maken krijgen, vinden dit vaak onnodig en excessief. De politie heeft een ander beeld. Voordat geweld wordt toegepast, is er al veel contact geweest en gewaarschuwd. Als een demonstrant na een vordering niet vertrekt, dan accepteert diegene volgens de politie zelf het risico op geweld. Demonstranten hebben soms het gevoel dat de politie geweld gebruikt vanwege de boodschap, manier van demonstreren of op grond van wie ze zijn. Demonstranten geven aan door politiegeweld fysiek letsel en mentale problemen te hebben opgelopen. Uit het onderzoek blijkt dat het niet goed mogelijk is om tegen politiegeweld laagdrempelig en effectief een klacht in te dienen. Ook ervaren demonstranten dat ze regelmatig ten onrechte te maken krijgen met aanhoudingen en vervolging. Positieve ervaringen zijn er met Handhaven Netwerken van de politie. Zij helpen om situaties te de-escaleren en daarmee (soms) geweld te voorkomen. De overheid verzamelt informatie over demonstranten en demonstraties om risico’s in te schatten en demonstraties te faciliteren. Het inwinnen van informatie kan een inbreuk op de privacy van demonstranten en beperking van het demonstratierecht betekenen. Demonstranten ervaren de verschillende methoden die de politie gebruikt als intimiderend.

Het is voor hen onduidelijk wat de politie precies doet en mag, hoe lang de politie informatie over hen bewaart en wat de politie met die informatie doet. Ook ervaren demonstranten een gebrek aan uitleg daarover door de politie. Dat veroorzaakt onrust bij demonstranten en wantrouwen tegenover de politie. De ombudsman constateert daarnaast dat er geen heldere juridische kaders zijn voor de inzet van informanten door TOOI en er een gebrek is aan gezag over en toezicht op TOOI. De procedures waarmee burgers proberen inzicht te krijgen in wat er over hen is verzameld en mogelijk te corrigeren, schieten eveneens regelmatig tekort. Sommige burgers vertellen dat de (dreiging van) informatie-inwinning over hen als persoon reden is om niet (meer) te gaan demonstreren. Verder heerst over demonstraties een negatief beeld in media en politiek. De nadruk ligt op de demonstraties waar het mis gaat. In de politiek gaat een groot deel van de uitingen over de problemen die demonstraties veroorzaken. Demonstranten geven aan veel last te hebben van de negatieve beeldvorming. Zij ervaren minder draagvlak voor hun demonstraties en minder bereidheid onder andere burgers om hieraan mee te doen. Burgers raken ontmoedigd, omdat – ten onrechte – de indruk ontstaat dat demonstraties vaak uit de hand lopen.

Ook overheidsprofessionals zijn kritisch op de beeldvorming over demonstraties, omdat het hun werk zou bemoeilijken. De negatieve beeldvorming lijkt invloed te hebben op het draagvlak voor demonstraties in de samenleving. Burgers zien het demonstratierecht nog steeds als een fundamenteel onderdeel van onze democratische rechtsstaat, maar hebben in de praktijk niet altijd begrip voor (het schurende karakter van) demonstraties. De mening van burgers over de inhoud van een demonstratie en de negatieve beeldvorming over demonstraties beïnvloeden de acceptatie van demonstraties, meer dan burgers zelf zouden willen. De ombudsman ziet tot slot dat de Tweede Kamer inzet op wetgeving die demonstraties beperkt en verder beheerst, hoewel uit het onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoeken Datacentrum (WODC) blijkt dat nieuwe wetgeving daarvoor niet nodig is en dat de uitvoering daar ook geen behoefte aan heeft.119 Dit onderzoek is gedaan in opdracht van de Tweede Kamer zelf. Bestaande wetgeving biedt voldoende ruimte voor zowel de uitoefening van het demonstratierecht, als het beperken van demonstraties waar dat noodzakelijk is gelet op andere rechten, vrijheden en belangen, zo blijkt uit het WODC-onderzoek.

119

Swart 2025, p. 11.

Sta voor protest!

64

nationale ombudsman

6.3

Conclusies

De Nationale ombudsman constateert gezien wat hiervoor staat dat de overheid – net als in 2018 – in de praktijk de neiging heeft om risico’s die gepaard gaan met demonstraties zo veel mogelijk uit te sluiten en overlast te beperken. Dit vertaalt zich naar controle en begrenzing van demonstraties, en dat druist in tegen de kern van het demonstratierecht. Het strikt handhaven van de openbare orde en veiligheid staat centraal, en niet de plannen van demonstranten zelf. De ombudsman ziet daarbij geregeld (standaard)beperkingen in Wom-brieven die strijdig zijn met het demonstratierecht. Naast een risicomijdende opstelling vanuit de uitvoering, ziet de ombudsman de laatste jaren ook een zorgwekkende roep om meer controle en begrenzing van demonstranten vanuit regering en parlement, zichtbaar in moties en wetsvoorstellen. Ook de negatieve beeldvorming in het politiek debat is een zorg. Het bestaande beeld over (sommige) demonstraties en de onnodige wetsvoorstellen om het demonstratierecht meer te beperken en beheersen zetten (het draagvlak voor) het demonstratierecht onder druk. De ombudsman is ook bezorgd over de gevolgen die het inwinnen van informatie kan hebben voor de privacy van demonstranten en de vrijheid om te demonstreren, omdat de overheid te weinig aandacht heeft voor de benodigde mensenrechtelijke waarborgen.

De ombudsman concludeert dat de uitvoering, regering en parlement wel zeggen dat het demonstratierecht van fundamenteel belang is, maar dat de reikwijdte en onderliggende waarden van het demonstratierecht als onderdeel van een democratische rechtsstaat niet voldoende worden omarmd, uitgedragen en uitgevoerd. Een zekere mate van verstoring van de openbare orde en het tolereren van overlast door demonstranten hoort er namelijk bij. De ombudsman begrijpt dat het voor de overheid moeilijk is om complexe demonstraties in goede banen te leiden. Ook is hij zich zeer bewust van de extra inzet die sommige overheidsmedewerkers leveren om demonstraties te begeleiden. Maar de optelsom van het handelen van de uitvoering, regering en parlement leidt ertoe dat het demonstratierecht nog steeds – en zelfs toenemend – onder druk staat door de blijvende nadruk op de openbare orde en de overlast van demonstraties. Dat geldt niet meer alleen in de uitvoering, zoals in 2018, maar nu ook vanuit de regering en het parlement. Hoe meer de uitvoering, regering en parlement gefocust zijn op controle en begrenzing van demonstranten, hoe meer demonstranten verharden, afhaken of de overheid vermijden, verharden of afhaken. Het gevolg daarvan is dat de uitvoering, regering en parlement nóg meer gaat controleren en begrenzen.

Met als eindresultaat een neerwaartse spiraal, waarin het demonstratierecht toenemend onder druk komt te staan. De ombudsman ziet wel dat gemeenten en politie inzetten op de-escalatie in haar directe contact met demonstranten. Maar het is ook de taak van de overheid om de hiervoor beschreven escalerende dynamiek te doorbreken. Het handelen van de overheid staat gelet op het voorgaande op gespannen voet met het behoorlijkheidsvereiste van ‘respecteren van mensenrechten’ en het behoorlijkheidsvereiste van ‘de-escalatie’. De conclusie van de ombudsman luidt:

Het demonstratierecht staat toenemend onder druk

Verder ziet de Nationale ombudsman dat burgers er veel voor over moeten hebben om te demonstreren. Ze moeten tijd en eventueel geld investeren en veel doorzettingsvermogen hebben. Ze moeten regelmatig hun anonimiteit opgeven, bijvoorbeeld omdat aanmelden alleen kan met DigiD. Standaardbeperkingen wekken de suggestie dat demonstreren niet zomaar mag. Ook het inwinnen van informatie over burgers door de overheid zorgt voor onrust onder demonstranten en wantrouwen naar de overheid. Demonstranten overzien niet of de overheid ze in de gaten houdt, welke informatie de overheid over hen bewaart en waar en welke consequenties dat voor hen – in de toekomst – kan hebben. Dit geeft onzekerheid: ‘Kan ik in de toekomst nog wel veilig reizen?’. Verder lopen demonstranten soms mentale of fysieke schade op door politiegeweld. Ze krijgen te maken met aanhoudingen, vervolging en

Sta voor protest!

65

nationale ombudsman

sepotcodes en hebben zorgen over de gevolgen hiervan voor een VOG: ‘Krijg ik problemen met mijn (toekomstige) werkgever?’ Sepotbeslissingen kunnen dus, ook al hebben ze mogelijk geen concrete gevolgen, wel onrust bij demonstranten veroorzaken. Voor burgers ontstaan er daardoor hoge drempels om te demonstreren. Het veelal eenzijdige beeld van demonstraties in de media en politiek, waarin het lijkt dat een groot deel van de demonstraties uit de hand loopt, draagt bovendien niet bij aan het verlagen van de drempel om te demonstreren. Burgers besluiten niet te gaan demonstreren, omdat zij zich niet willen associëren met relschoppers en vernielingen, of worden voorzichtiger. Daardoor betalen ook burgers die hun mening niet (durven) uiten een prijs: hun stem ontbreekt in het maatschappelijke debat en bij sociale verandering. Andere demonstranten verharden juist in het contact met de overheid. Ze hebben het gevoel dat ze het demonstratierecht moeten verdedigen ten opzichte van een overheid die hen belemmert dit recht uit te oefenen. Sommigen zoeken de confrontatie en beledigen de politie. Een enkeling brengt vernielingen aan of gebruikt geweld. De ombudsman benadrukt dat er geen rechtvaardiging is voor geweld of zware vernielingen en dat wederzijds respect gevraagd mag worden van overheidsprofessionals én demonstranten.

De ombudsman vindt dat een behoorlijke overheid ervoor moet zorgen dat de (gevreesde) prijs om te demonstreren zo klein mogelijk is, zodat elke burger zich vrij voelt om gebruik te maken van zijn of haar demonstratierecht. Alleen dan kan het demonstratierecht in de praktijk beschermd worden. De overheid houdt te weinig rekening met het vereiste van ‘luisteren naar de burger’ om te horen wat burgers belangrijk vinden, nodig hebben en wat hun zorgen zijn. De ombudsman komt op basis van zijn onderzoek tot de conclusie:

De overheid maakt het burgers die (willen) demonstreren onnodig moeilijk

Tot slot concludeert de Nationale ombudsman dat demonstranten niet altijd een reële mogelijkheid hebben om op te komen voor hun belangen, als zij het niet eens zijn met de keuzes of het handelen van de overheid. Uit het onderzoek blijkt dat er belemmeringen zijn bij de bezwaarprocedure, omdat gemeenten demonstranten daar niet altijd behoorlijk over informeren of doordat een formeel Wom-besluit met daarin een bezwaarclausule ontbreekt. De ombudsman stelt vast dat burgers geregeld de indruk hebben dat de overheid in gesprek met hen informeel beperkingen oplegt, zonder vermelding van de wettelijke grondslag of informatie hoe zij zich daartegen kunnen verweren. Ook is de ombudsman kritisch op de mogelijkheden voor demonstranten om politiegeweld laagdrempelig en effectief te laten beoordelen. De inzet van politiegeweld is zeker ook bij een demonstratie een ingrijpend middel. De politie mag alleen geweld gebruiken als er geen andere opties meer zijn. Demonstranten spreken echter regelmatig van excessief en onnodig geweld. Om de terughoudendheid bij de inzet van geweld te allen tijde te waarborgen en het vertrouwen van burgers te behouden is goede rechtsbescherming cruciaal. Veel demonstranten hebben op dit moment weinig vertrouwen dat toetsing van politiegeweld door de overheid daadwerkelijk resulteert in meer terughoudendheid en minder excessen.

Daarnaast is de ombudsman van oordeel dat de klachtenprocedure en inzageprocedure bij de politie vaak ontoegankelijk zijn en ineffectief lijken. De politie stelt klachten regelmatig ten onrechte buiten behandeling en gegronde klachten dragen voor burgers niet zichtbaar bij aan een verandering in de werkwijze van de politie. De behandeling van verzoeken om inzage in gegevens die over een burger zijn verzameld duren lang. Het blijft voor burgers vaak onduidelijk welke gegevens over hen zijn verzameld en waarom. Dit bemoeilijkt het rechtzetten van eventuele fouten en heeft een ontmoedigend effect op rechtzoekende demonstranten.

Sta voor protest!

66

nationale ombudsman

Goede rechtsbescherming is niet alleen een recht van individuele burgers, maar van belang voor ons allen. Het demonstratierecht kan namelijk alleen behoorlijk gewaarborgd worden als de keuzes en het handelen van de overheid getoetst kunnen worden en de overheid ervan leert en haar handelen zo nodig bijstelt. De ombudsman constateert dat gemeenten en politie demonstranten niet altijd voldoende in staat stellen om op te komen voor hun rechten. Dit is in strijd met het behoorlijkheidsvereiste van ‘eerlijke proceskansen’. De ombudsman komt daarom tot de conclusie:

De rechtsbescherming van demonstranten is niet toereikend

6.4

Oproep en aanbevelingen

De ontwikkelingen in het demonstratierecht die uit dit onderzoek naar voren komen, baren de Nationale ombudsman zorgen. Een overheid die vooral risico’s en overlast wil vermijden en inzet op controleren en begrenzen, zet niet alleen het demonstratierecht onder druk, maar raakt ook aan de pijlers van de democratische rechtsstaat. Voor het behoorlijk verwezenlijken van het demonstratierecht betalen we als samenleving een prijs: er is soms (veel) overlast, het kost geld, er kunnen ongeregeldheden ontstaan. Maar de prijs van het afbrokkelen van het demonstratierecht is vele malen hoger voor ieder van ons die – op enig moment – in verweer wil komen tegen onrecht door een (te) machtige overheid. En dus moeten we als samenleving bereid zijn deze prijs te betalen. Oproep aan regering, parlement en uitvoering

Sta voor protest! De Nationale ombudsman roept de regering, het parlement en de uitvoering op om het demonstratierecht te beschermen in woord en daad. Houd dit grondrecht in stand en draag dit actief uit, ook als demonstraties omstreden of hinderlijk zijn. Bestaande wetgeving biedt voldoende ruimte voor het beperken van demonstraties als dat noodzakelijk is, gelet op andere rechten, vrijheden en belangen. Probeer risico’s niet te beheersen door generiek beleid dat álle demonstraties raakt, vanwege incidenten bij een deel ervan. En als er overlast en schuring ontstaat, dan dienen de overheid en de samenleving pal voor het demonstratierecht te gaan staan. Regering, parlement en uitvoering moeten hierin het voortouw nemen.

De Nationale ombudsman doet daarnaast de volgende aanbevelingen aan gemeenten, politie en het OM. Gemeenten

Beoordeel iedere demonstratie op zichzelf Leg geen standaardbeperkingen op, maar alleen beperkingen die toegesneden zijn op de situatie en daarmee juridisch houdbaar. Gebruik tegenreacties van anderen niet als excuus om demonstraties in te perken. Zorg ervoor dat medewerkers voldoende kennis hebben over het demonstratierecht om een zorgvuldige afweging te maken tussen het demonstratierecht en de openbare orde en veiligheid. Zorg voor toegankelijke en effectieve rechtsmiddelen Geef demonstranten te allen tijde de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen ingestelde beperkingen, door over die beperkingen altijd formele besluiten te nemen. En door burgers

Sta voor protest!

67

nationale ombudsman

op hun rechten te wijzen door altijd een bezwaarclausule in een Wom-brief op te nemen. Leg altijd duidelijk uit waarom beperkingen nodig zijn en deel besluiten op tijd. Zorg ervoor dat aanmelden loont Contact staat in het teken van het faciliteren. Belast demonstranten niet met onnodige administratieve rompslomp. Zorg voor één loket waarmee demonstranten contact hebben.

Politie

Gebruik geen middelen die te diep ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van burgers Als er geen sprake is van (dreigende) strafbare feiten, dan vormen ingrijpende middelen als huisbezoeken, monitoring in besloten chatgroepen en inzet van informanten een nietgerechtvaardigde inbreuk op het recht om te demonstreren en/of het recht op privacy. Zorg voor toegankelijke en effectieve rechtsmiddelen Behandel klachten volgens de Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling. Stuur klachten naar de onafhankelijke klachtencommissie als een burger niet tevreden is. Wees transparant over de totstandkoming van een oordeel, ook als het gaat om de toetsing van geweldsinzet. Zorg ervoor dat burgers aangifte kunnen doen. Toon lerend vermogen. Investeer in Handhaven Netwerken Bouw Handhaven Netwerken verder uit. Dit bevordert het positieve contact met demonstranten. De nadruk ligt daarmee meer op faciliteren en de-escaleren.

Openbaar Ministerie

Zorg ervoor dat het grondrecht het uitgangspunt blijft bij vervolgen en seponeren Blijf het demonstratierecht – waaruit volgt dat burgers mogen schuren met de wet – als uitgangspunt nemen bij vervolgingsbeslissingen en leg deze beslissingen goed uit. Onderken dat ook seponeren afschrikwekkend kan werken en houd daar rekening mee door burgers goed te informeren.

Sta voor protest!

68

nationale ombudsman

Bijlage 1

Onderzoeksverantwoording

De Nationale ombudsman heeft voor dit onderzoek een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve analysemethoden gebruikt. Het zwaartepunt ligt daarbij op kwalitatieve methoden, met name door de interviews en focusgroepen. Door het samenbrengen van meerdere complementaire onderzoeksmethoden worden de bevindingen verder versterkt en verrijkt. In deze bijlage beschrijven we de gebruikte methoden.

Interviews De Nationale ombudsman heeft interviews afgenomen met medewerkers van: • Autoriteit Persoonsgegevens • Belangenorganisaties (Bits of Freedom en Amnesty International) • Gemeente Amsterdam • Gemeente Barneveld • Gemeente Den Haag • Gemeente Haarlemmermeer • Gemeente Maashorst • Ministerie van Justitie en Veiligheid • Nederlandse Politiebond • Openbaar Ministerie • Politie: Landelijke eenheid • Politie: Regionale eenheid Amsterdam • Politie: Regionale eenheid Den Haag • Politie: Regionale eenheid Noord-Holland • Politie: Regionale eenheid Oost-Brabant • Politie: Regionale eenheid Oost-Nederland Ook heeft de ombudsman gesproken met: • Belangenbehartigers van demonstranten: juristen/advocaten (5) • Demonstranten (5) (en daarnaast de focusgroepen met demonstranten, zie hierna) • Experts op het gebied van onderwerpen die verwant zijn met demonstraties (4) De ombudsman heeft de interviewtranscripten en gespreksverslagen aan de hand van een deductief opgestelde codeboom systematisch gecodeerd. Die codes analyseerden we daarna aan de hand van thematische groepering en verdere duiding aan de hand van literatuur en jurisprudentieonderzoek. De overkoepelende thema’s vormen de basis van meerdere hoofdstukken in dit rapport.

Focusgroepen De Nationale ombudsman heeft verschillende focusgroepen georganiseerd met organisatoren en demonstranten uit verschillende demonstrantengroepen. Deze groepen vertegenwoordigen verschillende standpunten en verschillen van elkaar in de manier waarop zij demonstreren: • Boeren • FNV • Pro-Palestina • Klimaat De opnamen van de focusgroepen zijn getranscribeerd. Vervolgens hebben we de transcripten systematisch gecodeerd aan de hand van een deductief opgestelde codeboom. Die codes analyseerden we aan de hand van thematische groepering en verdere duiding aan de hand van literatuur en jurisprudentieonderzoek. De overkoepelende thema’s vormen de basis van meerdere hoofdstukken in dit rapport.

Sta voor protest!

69

nationale ombudsman

Onderzoek van Ipsos I&O: enquête en focusgroepen Onderzoeksbureau Ipsos I&O heeft voor de Nationale ombudsman een enquête uitgezet om te weten te komen hoe burgers denken over het demonstratierecht. Vervolgens heeft Ipsos I&O drie focusgroepen georganiseerd om de opvattingen van burgers over het demonstratierecht verder te verdiepen en duiden. De vragen in de enquête en de opzet van de focusgroepen zijn in samenspraak met de Nationale ombudsman tot stand gekomen. Ipsos I&O heeft een representatieve steekproef getrokken op basis van geslacht, leeftijd, regio en opleiding. In totaal vulden 573 respondenten de enquête in tussen 17 en 27 juni 2025. Met respondenten refereren we in dit rapport aan mensen die de enquête van Ipsos I&O hebben ingevuld. Uit alle respondenten zijn 22 deelnemers gekozen om deel te nemen aan drie focusgroepen in Amsterdam en Enschede op 29 juli en 20 augustus 2025 (in het rapport spreken we over: deelnemer focusgroep). Op die manier verdiepen we de enquêteresultaten door te achterhalen welke ideeën en overwegingen eraan ten grondslag liggen. De deelnemers zijn geselecteerd op basis van verschillen in leeftijd, geslacht, opleidingsniveau, politieke voorkeur en waardenoriëntatie, zodat zij enigszins een afspiegeling vormen van de respondenten.

Ipsos I&O heeft de uitkomsten van dit onderzoek verwerkt in een rapportage die de ombudsman heeft gebruikt in zijn onderzoek.

Analyse van Wom-brieven De Nationale ombudsman heeft in totaal 804 Wom-brieven verzameld van 36 gemeenten om te onderzoeken. Het gaat daarbij om Wom-brieven die tussen 2020 en 2025 aan demonstranten zijn verzonden. Daarvan heeft de ombudsman 755 brieven direct bij 24 gemeenten opgevraagd. De overige 49 brieven komen uit een dataset van onderzoeksplatform Investico, waarvan alleen de brieven vanaf 2020 zijn meegenomen voor dit onderzoek.120 De selectie omvat naast de vier grootste gemeenten121 en meerdere provinciehoofdsteden, ook een aantal middelgrote en kleinere gemeenten. Deze gemeenten zijn geselecteerd op basis van nieuwsberichten over demonstraties. Alle ontvangen documenten zijn geanonimiseerd, waarbij privacygevoelige informatie zoals namen en adressen zijn verwijderd. Voor deze analyse hebben we gebruikgemaakt van een Large Language Model (LLM), als ondersteunend instrument voor de analyse. Het model werd ingezet voor specifieke taken met objectieve vragen: het verzamelen van de datum van de brief, demonstratie en kennisgeving, het tellen van het aantal opgelegde beperkingen, het nagaan van acht specifieke beperkingen en het nagaan van de aanwezigheid van een bezwaarclausule. Om te komen tot een consistente interpretatie hebben we eerst een iteratief proces van promptoptimalisatie uitgevoerd op basis van een subselectie van de brieven.

Daarna hebben we alle brieven geanalyseerd en de output samengevoegd in een integrale dataset. Die dataset is handmatig gecontroleerd op fouten en inconsistenties, waarna de (beschrijvende) analyses door onderzoekers van de ombudsman zijn uitgevoerd in Excel. Om de betrouwbaarheid vast te stellen van de output is een handmatige spotcheck uitgevoerd op een willekeurige steekproef van 8,7 procent (n=70) van de geanalyseerde brieven. Tijdens deze controle zijn de antwoorden van het model direct vergeleken met een onafhankelijke menselijke beoordeling. Tien van de veertien resultaten hadden een betrouwbaarheidspercentage tussen de 81 procent en 100 procent en worden gezien als betrouwbaar. Vier van de tien resultaten hadden een betrouwbaarheidspercentage tussen de 69 procent en 76 procent en zijn daarom niet betrouwbaar genoeg om op te nemen in het onderzoek. Daarnaast zijn de resultaten verrijkt met kwalitatieve inzichten uit de door de onderzoekers onderzochte brieven.

120 Dataset van Investico omtrent deze publicatie: Demonstratierecht in de knel | Investico Onderzoeksjournalisten. 121 De G4: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht.

Sta voor protest!

70

nationale ombudsman

Analyse van het politieke debat De ombudsman heeft een analyse gemaakt van het debat in de Tweede Kamer op 22 januari 2025 over het demonstratierecht. Dit debat leent zich goed voor de interactie tussen standpunten vanuit verschillende politieke perspectieven en is het enige recente debat dat hoofdzakelijk over het recht op demonstreren gaat. De analyse hebben we uitgevoerd aan de hand van een iteratief proces, waarbij de interactie tussen (het transcript van) het debat en de sociaal-politieke context rondom demonstraties centraal stond. De eerste fase bestond uit het bekijken en lezen van het debat om meer begrip te krijgen van de materie. Op basis van de onderzoeksvragen en een verkennende analyse hebben we vervolgens deductief een codeboek opgesteld, dat gedurende het proces is aangevuld met inductieve codes die direct uit de data naar voren kwamen. Dit codeboek fungeerde als een analytisch kader om de consistentie van de analyse te waarborgen. Vervolgens hebben we het gehele debat systematisch gecodeerd en zijn de codes gecategoriseerd in overkoepelende thema’s. Aan de hand van het literatuuronderzoek en jurisprudentieonderzoek konden we codes en thema’s verder duiden en toespitsen op opvattingen over het juridisch kader, knelpunten, oplossingsrichting en beeldvorming van demonstraties, demonstranten en het demonstratierecht.

Deze methodische stapsgewijze benadering waarborgt de transparantie en, tot op zekere hoogte, de overdraagbaarheid van de resultaten.

Jurisprudentieonderzoek In het jurisprudentieonderzoek heeft de ombudsman gekeken naar zowel Nederlandse jurisprudentie als jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Voor de Nederlandse jurisprudentie is gekeken naar alle uitspraken die vindbaar zijn via de website demonstratierecht.nl.122 Daarnaast hebben we aanvullende uitspraken over demonstratierecht geraadpleegd op rechtspraak.nl, met een focus op uitspraken uit 2024 en 2025. Voor de EHRM-jurisprudentie is kennisgenomen van de Guide on Article 11 van het EHRM.123 Ook bekeken we aanvullend uitspraken uit met name 2024 en 2025, in de online database van het European Court of Human Rights.124 Specifiek is ook gekeken naar uitspraken over het gebruik van noodrecht. Ook betrokken we recente rechtswetenschappelijke literatuur over het demonstratierecht bij het onderzoek, onder meer voor het gebruik van het noodrecht. De ombudsman heeft de gevonden informatie gecategoriseerd en samengebracht in het juridisch kader in bijlage 2.

Literatuuronderzoek De Nationale ombudsman heeft voor dit onderzoek een uitgebreide literatuurstudie verricht. De studie omvat rapporten en studies van deze partijen en organisaties: • toezichthouders zoals de Inspectie Justitie en Veiligheid en het Wetenschappelijk Onderzoeksen Documentatiecentrum van het ministerie van Justitie en Veiligheid; • mensenrechtenorganisaties zoals Amnesty International; • wetenschap, waaronder het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid van de Rijksuniversiteit Groningen en de afdeling staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden; • journalistiek, waaronder Investico (2023) en Follow-the-Money (diverse).

122 Rechtspraak over demonstratierecht – Demonstratierecht.nl. 123 Guide on Article 11 of the Convention – Freedom of assembly and association. 124 HUDOC - European Court of Human Rights.

Sta voor protest!

71

nationale ombudsman

Bijlage 2

Juridisch kader

In vrijheid kunnen demonstreren is een mensenrecht. Een behoorlijke overheid moet dit recht respecteren. Dit betekent dat de overheid geen ongerechtvaardigde inbreuk mag maken op het demonstratierecht. Wanneer een inbreuk ongerechtvaardigd is, volgt uit het juridisch kader op basis van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), de Grondwet en de Wet openbare manifestaties (Wom), in combinatie met jurisprudentie van Nederlandse rechters en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).125 In deze bijlage geven we de kern van het juridisch kader beknopt weer. Vanzelfsprekend kan de juridische stand van zaken wijzigen, zowel door aanpassingen in de wetgeving als door nieuwe jurisprudentie.

De kern van het demonstratierecht De Grondwet bepaalt dat de wet regels kan stellen aan demonstraties 1) ter bescherming van de gezondheid, 2) in het belang van het verkeer126 en 3) ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden (artikel 9 lid 2 Grondwet).127 De nadere invulling staat in de Wom. De overheid kan demonstraties om deze redenen beperken, verbieden en beëindigen (artikel 2 Wom). De burgemeester kan voorschriften en beperkingen stellen aan een demonstratie en deze zelfs verbieden (artikel 5 Wom). Ook kan hij of zij aanwijzingen geven aan de demonstranten (artikel 6 Wom). Daarnaast kan de burgemeester een demonstratie beëindigen (artikel 7 Wom). Deze artikelen bieden dus de mogelijkheid om de demonstratievrijheid in te perken. De burgemeester heeft meer ruimte voor het opleggen van beperkingen, dan voor het opleggen van een verbod of een beëindiging, omdat beperkingen de demonstranten meestal wel de ruimte laten om hun geluid te laten horen. Een verbod of beëindiging van een demonstratie is alleen gerechtvaardigd als andere, minder vergaande maatregelen niet voldoende zouden zijn.128 Als een beperking of verbod binnen een van de criteria valt, betekent dit niet automatisch dat deze juridisch houdbaar is. Het demonstratierecht mag namelijk alleen worden beperkt als ook aan de volgende drie voorwaarden is voldaan.

De beperking moet: 1) bij de wet voorzien zijn, 2) een gerechtvaardigd doel dienen en 3) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving (artikel 11 lid 2 EVRM). Ook geldt dat bij demonstraties altijd enige verstoring van het dagelijks leven kan optreden. De overheid moet dit tot op zekere hoogte accepteren, bijvoorbeeld bij verkeershinder.129 Het vereiste dat de beperking een ‘gerechtvaardigd doel’ moet dienen, moet eng worden geïnterpreteerd, met name als het gaat om ‘het voorkomen van wanordelijkheden’.130 Er moet een goede reden zijn, zoals botsing met een ander recht, waardoor de inperking van het demonstratierecht gerechtvaardigd kan worden. Demonstraties waarbij opzettelijk de regels niet worden gevolgd en die bedoeld zijn om het dagelijks leven te verstoren in hogere mate dan noodzakelijk, worden minder beschermd dan andere demonstraties.Staten hebben in zo’n geval meer beoordelingsruimte (‘margin of appreciation’) in hun beoordeling van de noodzaak om maatregelen te nemen.131

125

Voor het duiden van de jurisprudentie hebben we in veel gevallen geput uit de analyses van: Rechtspraak over demonstratierecht – Demonstratierecht.nl 126 Het feit dat het verkeersbelang in de Wom is opgenomen als zelfstandige grond voor beperking van het demonstratierecht staat enigszins op gespannen voet met het EVRM, waarin deze grond niet zelfstandig genoemd is. Uit een recente uitspraak blijkt dat het niet is toegestaan om de algemene beperking op te leggen dat het verkeer niet mag worden gehinderd. Bij een demonstratie moet een zekere mate van verkeershinder worden geaccepteerd. Zie: Rb Limburg 5 september 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:5240. 127 Swart 2025, p. 412 heeft bezien in hoeverre er aanleiding is om deze doelcriteria aan te vullen met het criterium ‘ter bescherming van de rechten van anderen’. De conclusie luidde dat dat niet wenselijk is, omdat er een risico bestaat dat een dergelijke beperkingsgrond verwordt tot een soort ‘vergaarbak’, waarbij het demonstratierecht disproportioneel wordt ingeperkt. 128 Zie bijvoorbeeld: EHRM 3 april 2025, ECLI:CE:ECHR:2025:0403JUD003828318 (BOGAY AND OTHERS v. UKRAINE) en Rb Limburg 24 april 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:2384. 129 Rb Limburg 5 september 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:5240. 130 Guide on article 11 of the European Convention of Human Rights 2024, par. 61.

131 Guide on article 11 of the European Convention of Human Rights 2024, par. 77 en 78.

Sta voor protest!

72

nationale ombudsman

Het EVRM beschermt alleen vreedzame demonstraties. Dat een demonstratie niet vreedzaam is, mag echter niet te snel worden aangenomen. De overheid heeft bij niet-vreedzame demonstraties meer ruimte om maatregelen te nemen. Het demonstratierecht omvat ook het recht op vreedzame tegendemonstratie. Maar het verstoren van een demonstratie mag niet en is strafbaar gesteld.132 Uit jurisprudentie blijkt dat burgemeesters de beperkingen die zij opleggen altijd goed moeten motiveren en toesnijden op de betreffende demonstratie. De overheid moet duidelijk maken waarom de beperkingen noodzakelijk zijn met het oog op de drie criteria uit de Wom. Als die motivering niet voldoende overtuigend is, kan de beperking geen standhouden.133 In recente jurisprudentie heeft de rechter meerdere beperkingen niet rechtmatig bevonden. Zoals het voorschrift dat een demonstratie direct beëindigd moest worden bij wanordelijkheden.134 De burgemeester kan demonstranten ook niet verplichten niemand te beledigen of geen onrust te veroorzaken. Het demonstratierecht beschermt immers ook schokkende en kwetsende uitlatingen. Verder is het mensenrechtelijke uitgangspunt dat burgers anoniem of onherkenbaar mogen demonstreren.

Een verbod op gezichtsbedekkende kleding bij een specifieke demonstratie is mogelijk, maar alleen als de burgemeester voldoende motiveert waarom dat noodzakelijk is met het oog op de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.135 Een algemene motivering dat het voor mogelijke strafvordering belangrijk is dat demonstranten herkenbaar zijn, is onvoldoende. Sommige beperkingen of voorschriften die in de praktijk worden opgelegd gaan over gedrag dat op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) of het Wetboek van Strafrecht verboden is. Denk aan een verbod op vernieling of brandstichting. Naar het oordeel van de rechtbank Den Haag zijn dit geen voorschriften in de zin van artikel 5 van de Wom. Deze beperkingen of voorschriften horen daarom niet thuis in een Wom-besluit. Van het opnemen van dit soort voorschriften en het beschrijven van situaties waarin de politie zal optreden gaat een chilling effect uit, aldus de rechtbank.136

Aanmelden van een demonstratie De gemeenteraad bepaalt wanneer demonstranten vooraf een demonstratie moeten aanmelden (artikel 4 eerste lid Wom). Alle gemeenten in Nederland hebben in de APV voorschriften opgenomen over demonstraties. In de APV staat wat de aanmeldingstermijn is. Ook staat hierin welke gegevens de organisator van de demonstratie moet aanleveren. Het is van belang te benadrukken dat het hier gaat om een kennisgeving. Voor een demonstratie is geen vergunning of andere vorm van toestemming nodig. De gemeente en de politie hebben door de kennisgeving de tijd om de demonstratie voor te bereiden. De burgemeester kan eventueel zijn of haar bevoegdheden op grond van de Wom gebruiken. De artikelen in de Wom lijken er desondanks vergaande consequenties aan te verbinden als demonstranten hun demonstratie niet aanmelden. Zo kan een demonstratie volgens de Wom worden verboden of beëindigd als de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan (artikel 5 lid 2 en 7 Wom). Het houden van of deelnemen aan een niet-aangemelde demonstratie zou ook strafbaar zijn (artikel 11 lid 1 Wom). Maar een verbod, opdracht tot beëindiging of sanctie is alleen juridisch houdbaar als een van de criteria in artikel 2 Wom in het geding is. Het niet aanmelden van een demonstratie is dus geen valide grond voor beëindiging ervan.

Sterker nog, deze bepalingen uit de Wom zijn in strijd met de mensenrechtelijke kaders zoals geschetst door

132 133 134 135

Art. 143 en 144 Sr. Diverse sprekende voorbeelden hiervan biedt de Rb Den Haag 22 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:7126. Hiermee wordt bedoeld een situatie waarin de overheid niet is staat is om grip te houden op de veiligheidssituatie. Zie: Mag je anoniem of onherkenbaar demonstreren? – Demonstratierecht.nl. Het kabinet heeft in december 2025 aangekondigd in de Wom een verbod op gezichtsbedekkende kleding te willen opnemen, zie: Verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl. 136 Rb Den Haag 22 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:7126.

Sta voor protest!

73

nationale ombudsman

het EHRM. Daarom is recent door Swart e.a. aanbevolen dat de wetgever deze bepalingen met die kaders in lijn brengt.137 Deze constatering plaatst ook vraagtekens bij het strafbaar stellen van het niet aanmelden van een demonstratie, zoals sommige gemeenten hebben gedaan in de APV.138

Censuurverbod op de inhoud van een demonstratie De burgemeester mag geen gegevens vragen over de inhoud van de te openbaren gedachten en gevoelens (artikel 4 lid 3 van de Wom). In de wetsgeschiedenis is bepaald dat de burgemeester wel naar het doel van de demonstratie mag vragen.139 In feite krijgt de burgemeester zo tóch informatie over de inhoud.140 De achtergrond van dit artikel in de Wom is dat er geen sprake mag zijn van enige vorm van censuur op de inhoud van een demonstratie. Dit wordt ook gewaarborgd doordat een voorschrift, beperking of verbod geen betrekking kan hebben op de inhoud (artikel 5 lid 3 Wom). Uitingen tijdens een demonstratie kunnen wél leiden tot ingrijpen door de politie tijdens de demonstratie en strafvervolging achteraf.