Nationale ombudsman - rapport Sta voor protest! 26 mei 2026.pdf

Politie: ‘Een tegengeluid hoeft niet per definitie vijandig te zijn. Iemand kan verbaal heel stevig zijn, wat als vijandig gevoeld en ervaren wordt. Dat wil nog niet zeggen dat het gaat om een verstoring waartegen de politie moet optreden.’

Zowel voorafgaand als tijdens demonstraties speelt het voorkomen van escalatie een rol in de besluitvorming van de driehoek. In samenspraak met de driehoek stelt het OM voorafgaand aan demonstraties tolerantiegrenzen op, waarmee het bepaalt wanneer de politie moet optreden. Daarbij stelt het OM zich pragmatisch op en houdt het rekening met het beschermen van demonstranten en de mogelijke escalerende werking van optreden. Niet bij elke overtreding gaat de politie direct over tot ingrijpen, bijvoorbeeld niet bij belediging van een politieagent.

71 72

73

Zie ook: Inspectie J&V 2025, p. 68 e.v.. Bestaande jurisprudentie gaat vooral over demonstranten die vervolgd worden voor het verstoren van een vergadering. Zelden gaat het om degene(n) die een demonstratie met geweld proberen te verhinderen. Voor een jurisprudentie-overzicht uit de periode 2015-2021, zie Roorda, Brouwer en Schilder (red.), Antwoorden op recente demonstratie en vergaderingsrechtelijke vraagstukken. Ook komt het weinig voor dat mensen worden opgepakt en vervolgd voor een verstoring van een demonstratie zonder (dreiging met) geweld (artikel 144 Sr), zo blijkt uit de beperkte jurisprudentie. Voor een zaak waarin de verdachte is vrijgesproken, zie: Rb Den Haag 21 december 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15742. Het OM bevestigde dit gebrek aan jurisprudentie in een interview. Het komt vaker voor dat het OM vijandig publiek vervolgt op grond van artikel 141 Sr (openlijke geweldpleging). Zie o.a. conclusie van de PG (ECLI:NL:PHR:2025:738) bij HR 8 juli 2025 ECLI:NL:HR:2025:1507. Zie de conclusie van de PG (ECLI:NL:PHR:2020:938) bij HR 15 december 2020 ECLI:NL:HR:2020:2032.

Sta voor protest!

40

nationale ombudsman

Op die manier kan de overheid de-escalerend te werk gaan. Vanuit (vooral) gemeenten en politie zijn meerdere zaken benoemd die een rol kunnen spelen bij de wijze waarop zij omgaan met tegenreacties. Ze geven aan dat de politieke druk op het demonstratiedossier hoog is. Dit zou, samen met de politieke kleur van de gemeenteraad, invloed hebben op hoe de burgemeester omgaat met demonstraties, wat vervolgens ook afstraalt op de politie. In het bijzonder demonstraties ‘van buiten de gemeente’ die lokaal gevoelig liggen, lijken invloed te hebben op de besluitvorming. Ook (on)ervarenheid van de driehoek met demonstraties kan meespelen bij het verbieden van een demonstratie waarvan de driehoek verwacht dat die tegenreacties oproept. Vooral kleinere gemeenten hebben vaak minder expertise, kennis en ervaring met demonstraties en weinig personele capaciteit. De teams die zich met (onder meer) demonstraties bezighouden zijn soms beperkt tot een of enkele medewerkers. Demonstranten De ervaring van demonstranten is dat de politie niet altijd goed inschat wat het verschil is tussen een tegendemonstratie en vijandig publiek. Zij benoemen dat dat gevaarlijke situaties kan veroorzaken. Demonstrerende studenten geven aan dat hun kamp werd aangevallen met vuurwerk en fysiek geweld en dat de politie het liet gebeuren.

Demonstranten van Extinction Rebellion (XR) geven aan dat ze – onder toeziend oog van de politie – met eieren werden bekogeld en bedreigd op de sluis in IJmuiden. En dat auto’s hen aanrijden bij wegblokkades. Als de politie vanwege capaciteitsredenen meent onvoldoende in staat te zijn een demonstratie te beschermen, dan ervaren verschillende demonstrantengroepen dat de politie zich gedwongen kan voelen om een demonstratie niet te laten doorgaan. In de praktijk kan de politie niet zelf besluiten of een demonstratie door mag gaan, dat is de burgemeester. De politie heeft wel een grote stem hierin, omdat zij de gemeente van informatie voorziet.

Demonstrant: ‘Je merkt het ook aan de toon hoe serieus die angst dan is. Is er echt dreiging of hebben ze niet genoeg bezetting? En niet genoeg bezetting is misschien niet zo’n ramp, totdat er iets misgaat. Ik snap ook dat de politie soms met de handen in het haar zit.’

4.3

Knelpunten bij de bescherming van demonstraties

In de wijze waarop de overheid demonstraties beschermt en faciliteert komen twee belangrijke knelpunten naar voren die gevolgen hebben voor de ruimte die demonstranten hebben om hun stem te laten horen. Die twee knelpunten komen in deze paragraaf aan bod. Tegenreactie zorgt voor begrenzen demonstratie Verschillende partijen geven aan dat burgemeesters inzetten op de-escaleren door het begrenzen van de demonstratie en niet of minder op het begrenzen van de tegenreactie. Dit blijkt ook uit Wom-brieven die gemeenten versturen met daarin opgelegde voorschriften, die niet altijd juridisch houdbaar zijn. Zo nemen enkele gemeenten bij klimaatdemonstraties in de Wom-brief op dat zij de demonstratie beëindigen bij ‘dreigende wanordelijkheden’ (ongeacht van wie deze dreigingen afkomstig zijn).74 Ook aan anti-abortusdemonstranten leggen gemeenten soms voorschriften op die niet overeenkomen met het juridisch kader.75 Het meest opvallend is een gemeente die meer dan tien voorschriften stelt aan een publieksvriendelijke actie, waarvan een deel lijkt te zijn ingegeven door verwachte tegenreacties.

In de Wom-brief stelt de gemeente dat derden niet mogen worden ‘gehinderd’, dat het gebruik van geluidsversterkers niet mag leiden tot ‘excessieve geluidsoverlast voor de omgeving’ (ter beoordeling aan gemeente en politie) en dat flyers niet ‘opdringend’ mogen worden aangeboden, om zo een ‘ordelijk verloop te garanderen en conflicten te voorkomen’. En bij de eerste demonstraties van Pegida was

74 75

Wom-beschikkingen uit zestien gemeenten, jaren 2020-2025, n = 70. Wom-beschikkingen uit zeven gemeenten, jaren 2020-2025, n = 82.

Sta voor protest!

41

nationale ombudsman

enkele malen sprake van inhoudelijke censuur, waarbij gemeenten aanvoerden dat een verbod op het tonen van een vlag met een hakenkruis in een prullenbak bijdroeg aan een afname van wanordelijkheden en daarom gerechtvaardigd was.76 In het geval van de demonstratie van de actiegroep Kick out Zwarte Piet (KOZP) in Staphorst staat in de Wom-brief dat de voorschriften waren ingegeven door het risico op een tegenreactie.77 Ook hield de gemeente Staphorst een ruime interpretatie aan van de tolerantiegrenzen voor de tegenreactie: deze werden pas overschreden bij evident strafbaar gedrag. Daardoor kon een grote groep mensen ontstaan die expliciet de bedoeling had om demonstranten het demonstreren onmogelijk te maken. In de communicatie vooraf is weinig gedaan met de verwachte tegenreacties, hoewel sprake was van tientallen bedreigingen jegens de demonstranten via sociale media, bekend bij gemeente en politie.78 Dit voorbeeld staat niet op zichzelf. In de jaren na deze demonstratie hebben sommige gemeenten, net als Staphorst destijds, een aanzienlijk aantal voorschriften opgelegd aan KOZP.

Inmiddels is gebleken dat meerdere van deze voorschriften juridisch niet houdbaar zijn, zoals het voorschrift dat de demonstratie beëindigd wordt als er door de tegenreactie wanordelijkheden dreigen te ontstaan, het verbieden van gezichtsbedekking en het voorschrift dat ‘alle personen in de omgeving van de demonstratie niet mogen worden geïntimideerd’.79

Belangenbehartiger: ‘Lokaal gezag is gevoelig voor tegendemonstranten en de dreiging die daarvan uit gaat. Dat leidt tot een “neutraliteit” waarbij soms niks wordt gedaan tegen de dreiging, zodat de demonstrant onder moet doen voor de tegendemonstrant. Het gezag verzaakt hiermee zijn beschermingstaak.’

Ervaren steun van de overheid beperkt Het is de taak van de overheid om de veiligheid van demonstranten tijdens demonstraties te waarborgen. Dit ervaren demonstranten echter niet altijd in de praktijk. In het geval van de KOZP-demonstratie in Staphorst was door de grote tegenreactie ingrijpen door de politie lastig, zo niet onmogelijk geworden. Uiteindelijk escaleerde de situatie en werd de demonstratie beëindigd. Demonstranten voelden zich onvoldoende beschermd door de overheid. De ombudsman sprak ook met demonstranten die een gebrek aan steun bij tegenreacties ervoeren. In dit geval door de burgemeester. Zij noemen een – ogenschijnlijk neutrale – oproep tot ‘verdraagzaamheid’’ van een burgemeester. Deze oproep wekte de indruk dat zij als demonstranten onverdraagzaam zouden zijn, terwijl zijzelf juist meermaals belaagd waren door vijandig publiek, zowel met doxing als door fysiek geweld. De organisatoren voelden zich toen wel gesteund door de politie.

Demonstrant: ‘Die verbindingsofficieren hadden ook gezien dat wij meerdere keren te maken hadden gehad met agressie tijdens die sit-ins. Er is eigendom vernield. Er is een keer een laptop de lucht in getrapt. Er zijn mensen bespuugd en geduwd. Die officieren zagen dat wij vaak het slachtoffer werden van vijandig publiek. Die konden zich ook niet vinden in dat frame dat wij onverdraagzaam waren. Wij hebben ons toen gesterkt gevoeld door die verbindingsofficieren.’

76

77

78 79

B. Roorda, Hoe om te gaan met Pegida-demonstraties: Controversiële uitingen en vijandig publiek bij demonstraties, 2016. Paper gepresenteerd op Jaarcongres onderzoeksprogramma Public Trust and Public Law ‘Vertrouwen in de lokale rechtsstaat: nieuwe idealen en perspectieven’. RadarAdvies, Eindrapport onafhankelijk onderzoek naar het handelen van de gemeente Staphorst rond de voorgenomen KOZP-demonstratie op 19 november 2022, Bijlage bij Kamerstukken II 2023-2024, 643, 2 en Inspectie J&V, Politieoptreden bij de demonstratie van Kick Out Zwarte Piet in Staphorst, Inspectie J&V 2023. Inspectie J&V 2023, p. 18. Zie o.a. Rb Den Haag 22 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:7126.

Sta voor protest!

42

nationale ombudsman

Ook antiracisme- en pro Palestinademonstranten voelen zich soms onvoldoende beschermd. Ditzelfde geldt voor klimaatdemonstranten, doordat bij een demonstratie ingrijpen door de politie achterwege bleef na het gooien van eieren en (soms) zelfs stenen door het publiek. Ze ervaren dat de tegenreacties vanuit vijandig publiek de laatste jaren toenemen in omvang en heftigheid.

Demonstrant: ‘Daar zijn mensen bedreigd, over het hek heen gegooid. Wij hebben de politie gebeld om ons te beschermen. Ze zijn niet gekomen. Pas toen die mensen iedereen van de sluis af gejaagd hadden, was de politie er.’

Verder is er bij de politie soms sprake van een zekere mate van onbegrip en frustratie als zij demonstranten die bewust de wet overtreden moeten beschermen. Ook als dit onrechtmatige handelen wél binnen het demonstratierecht valt. Dit geldt ook voor demonstranten die op het ene moment leuzen scanderen tegen de politie en op het andere moment beschermd wensen te worden.

Politie: ‘Die lopen allemaal te roepen: “Tout le monde déteste la police.” Maar ondertussen willen ze wel door ons gefaciliteerd en beveiligd worden tegen de voetbalhooligans die aan de andere kant staan. Dus je zit er, je helpt ze, maar je doet dat ook niet goed. Want de politie, dat zijn allemaal slechte mensen.’

4.4

Overheid en demonstranten over politiegeweld

Over de inzet van geweld door de politie bij demonstraties zijn geen (landelijke) cijfers beschikbaar. Uit onderzoek van onderzoeksplatform Investico blijkt dat het gebruik van geweld bij demonstraties tussen 2013 en 2022 is toegenomen, met als piekmoment de coronademonstraties in 2021.80 Volgens Investico ligt het aantal demonstraties waarbij politiegeweld is toegepast tussen 2020 en 2022 mogelijk tussen de vijftien en dertig demonstraties per jaar. Uit de jaarlijkse rapportage van de politie over de inzet van geweld in het algemeen blijkt dat het aantal klachten over politiegeweld is toegenomen van 783 in 2021 naar 903 klachten in 2024. Deze stijging komt voor een groot deel door ongeregeldheden bij demonstraties van onder andere Pegida, XR en studentenprotesten.81 Overheid De politie gaat over tot het gebruik van geweld als zij daarvoor van het bevoegd gezag – de burgemeester, of vanuit het driehoeksoverleg – de opdracht krijgt. De politie is de uitvoerder van de opdracht. Het bevoegd gezag maakt de afweging wat het politieoptreden gaat betekenen voor de situatie op dat moment en wat daar de gevolgen van kunnen zijn: soms is het beter om niet direct over te gaan tot ingrijpen – ook als demonstranten grenzen overschrijden – omdat het de situatie verder kan escaleren.

Politiemedewerkers geven aan dat zij tot op zekere hoogte zelf de afweging maken wat zij inzetten en tot hoever, maar alleen als daarvoor de ruimte is gegeven. Zij zien dit als een eigen verantwoordelijkheid en een gezamenlijke verantwoordelijkheid vanuit de politieorganisatie. Daarbij moet het geweld altijd uitlegbaar zijn. De politieleidinggevende is verantwoordelijk voor het bevel tot het inzetten van geweld. Bij demonstraties is vaak sprake van groepsgeweld, waarbij meerdere agenten geweld gebruiken tegen meerdere personen. De politie geeft aan dat agenten – vóórdat zij geweld gebruiken veel communiceren, waarschuwen en vorderen. Als demonstranten daar

80 81

Demonstratierecht in de knel | Investico Onderzoeksjournalisten. Publicaties over geweld door de politie | politie.nl.

Sta voor protest!

43

nationale ombudsman

niet naar luisteren, dan accepteren ze volgens de politie het gebruik van geweld. Meerdere politiemedewerkers verwoorden dat stellig: het is dan ‘de eigen schuld’ en de demonstranten hebben het dan ‘aan zichzelf te danken’.

Politie: ‘Op het moment dat er gevorderd is zijn we een heel stadium voorbij. Daarin hebben wij maximaal geïnvesteerd en maximaal gecommuniceerd, zeker als we weten: dit gaat beëindigd worden. Er is echt wel voldoende tijd om weg te gaan.’

De politie heeft de indruk dat onder demonstranten het gevoel bestaat dat – onder het mom van het demonstratierecht – alles zou moeten kunnen en dat demonstranten onvoldoende hun plichten nakomen die met hun rechten gepaard gaan. De politie ziet het dan als haar taak om demonstranten te begrenzen en de orde te herstellen. Daarmee samenhangend vinden sommige politiemedewerkers het naïef van demonstranten als ze schrikken van geweld.

Politie: ‘En jullie leggen die barricades aan. Jullie vernielen die gebouwen. Jullie luisteren niet naar de vorderingen. Dan zeggen we dat we nu echt optreden met een shovel, en dan gaat iemand op de shovel zitten. En dan is het dikke tranen. Wat mij nu overkomen is, ik word van een shovel afgeslagen en ik ben zo’n vreedzame demonstrant.’

De politie zet steeds vaker Handhaven Netwerken in. Dit zijn eenheden die verbinding zoeken met demonstranten door direct met hen in contact te staan. Daardoor krijgt de politie een beter beeld van de situatie ter plekke en kan zij voorkomen dat die escaleert. De eenheden kunnen een band opbouwen met een demonstrantengroep. Zowel de politie als demonstranten ervaren deze eenheden als positief.

Politie: ‘Dat Handhaven Netwerken is wel echt topwerk moet ik zeggen. En dus als je het hebt over het gesprek aangaan en uitleggen, ook grenzen aangeven van onze kant, dan levert dat een enorme bijdrage aan in de-escalatie.’

Politiemedewerkers van netwerkeenheden geven aan dat zij zo lang mogelijk in contact proberen te staan. Als zij alles hebben geprobeerd, dan doen zij een stap terug en doet de Mobiele Eenheid (ME) een stap naar voren. De netwerkeenheden proberen daarna opnieuw contact te maken. De ervaring bij sommige politiemedewerkers is dat de ME bij bepaalde demonstrantengroepen alleen al door de aanwezigheid een escalerend effect kan hebben.82 Het daadwerkelijke geweld bij demonstraties is vaak van korte duur, zoals bij een charge, zo geven sommige politiemedewerkers aan. Een reconstructie is lastig, omdat een dergelijke situatie vaak onoverzichtelijk is. Daardoor is minder makkelijk te zeggen wie wat heeft gedaan, waardoor het geweld soms niet tot personen herleidbaar is. Dat kan de behandeling van klachten en aangiften bemoeilijken. De beoordeling van politiegeweld werkt volgens de politie naar behoren: iedere inzet van politiegeweld zou passend worden gecontroleerd. Sommige politiemedewerkers voegen daaraan toe dat het mensenwerk blijft, waardoor er (zelden) toch fouten worden gemaakt. Daarbij zouden politiemedewerkers elkaar waar nodig onderling corrigeren tijdens demonstraties en erop letten dat collega’s hun controle niet

82

Swart e.a. vermelden hierover ‘dat de ME in overwegende mate afwezig is bij demonstraties en slechts in enkele gevallen wordt ingezet of wordt gevraagd om paraat te staan’, Swart 2025, p. 224.

Sta voor protest!

44

nationale ombudsman

verliezen, vooral als de spanningen oplopen. Ook evalueert de politie haar inzet na afloop van demonstraties. Daarbij reflecteert de politie op het gebruik van geweld als dat is toegepast en bekijkt ze hoe er van bepaalde situaties geleerd kan worden, aldus de politie. Daarentegen evalueren niet alle driehoeken demonstraties. Een deel doet dat incidenteel of structureel wel, maar bijna altijd zonder demonstranten.83 Demonstranten Demonstranten en hun belangenbehartigers geven aan dat de politie vooral geweld zou gebruiken bij demonstraties waarbij demonstranten de grenzen van de wet opzoeken, ook als de demonstratie wel vreedzaam verloopt. Demonstranten(groepen) die minder die grenzen opzoeken, hebben wel te maken met de dreiging met politiegeweld, maar minder met de daadwerkelijke toepassing daarvan. Verschillende demonstranten en belangenbehartigers hebben daarnaast het gevoel dat de politie geweld gebruikt vanwege de boodschap, methode of op grond van wie ze zijn. Zo hebben sommige demonstranten het gevoel dat de politie hen of anderen uit hun groep anders behandelt vanwege hun huidskleur, afkomst, religie of seksualiteit. En dat de politie bij demonstraties met een bepaald doel eerder geneigd zou zijn om geweld te gebruiken. Ze noemen voornamelijk het politiegeweld bij pro Palestinademonstraties.

Demonstrant: ‘Ik ben ook begaan met Palestijnen. Ik doe alleen maar achtergrondhulp bij die demonstraties. Ik durf de straat niet op, want ik weet: ze pakken sowieso de mensen van kleur eerst en dan de queermensen en er is veel meer geweld. Dus het kan nog erger dan dat wij mee kunnen maken.’

De politie zet volgens demonstranten verschillende geweldsmiddelen in. Zij beschrijven dat de politie slaat, schopt, polsklemmen gebruikt (ook wel bokkenpootjes genoemd: iemands pols naar achter duwen en daardoor op een onnatuurlijke en pijnlijke manier overstrekken) en demonstranten duwt, sleept of aan de haren trekt. In mindere mate zou de politie ook neus- en nekklemmen gebruiken. Bij een neusklem wordt iemands neus omhooggetrokken. Bij een nekklem omvat de politie met een arm de nek van een persoon. Ook zou de politie wapenstokken inzetten, vooral vanuit een charge of linie. Verder noemen demonstranten het gebruik van pepperspray, charges met paarden en de inzet van honden en waterwerpers. Ook gebruikt de politie verbaal geweld, aldus demonstranten, waardoor zij zich geïntimideerd of bedreigd voelen. Demonstranten noemen bijvoorbeeld: ‘onbenul, kraker en idioot’ en ‘ze zouden jou geboeid in de Maas moeten gooien’. Enkele demonstranten benoemen bovendien dat er bij het wegslepen of vastpakken van demonstranten sprake zou zijn van seksueel geweld, omdat de politie (bewust) intieme lichaamsdelen zou vastpakken of betasten. Onder meerdere demonstranten leeft het gevoel dat de politie meer geweld gebruikt als er geen omstanders, pers of belangenbehartigers meekijken.

Vooral als het op een plek plaatsvindt die meer uit het zicht is, zoals in een gebouw, zou het geweldsgebruik heftiger zijn. Politiemedewerkers zouden daar volgens demonstranten misbruik van maken.

Demonstrant: ‘En toen kwam die agent die zegt: “Zo, nou kunnen we jullie pijn doen.” Dat kunnen wij heel moeilijk naar voren brengen, omdat het bewust achter de schermen gedaan wordt. Net als medicatie en water ontzeggen.’

83

In de gemeenteraad Utrecht is op 29 februari 2024 een motie ingediend om gesprekken te organiseren met demonstranten over het gemeentelijk demonstratiebeleid en de opgehaalde informatie met de raad te delen ten behoeve van de jaarlijkse evaluatie van het demonstratiebeleid. Deze motie is aangenomen. Zie: M94 Betrek demonstranten bij het demonstratiebeleid Utrecht - iBabs Publieksportaal. De gemeente Arnhem heeft in 2025 een evaluatie uitgevoerd waarbij gesprekken zijn gevoerd met demonstranten. Zie: Evaluatie van de Arnhemse werkwijze rondom het demonstratierecht Arnhem - iBabs Publieksportaal.

Sta voor protest!

45

nationale ombudsman

Demonstranten trekken de noodzaak en proportionaliteit van politiegeweld bij demonstaties in twijfel, omdat geweld in hun ogen te vaak en te hard wordt ingezet. Daarbij komt dat demonstranten weinig vertrouwen hebben in de beoordeling achteraf van het politiegeweld. Ook de onderlinge controle van de politie op elkaar rondom geweldsgebruik zou te wensen overlaten. Een aantal demonstranten denkt dat het gebruik van geweld bedoeld is om demonstranten af te schrikken om in het vervolg deel te nemen aan soortgelijke demonstraties.

Demonstrant: ‘Elk geval van geweld door de politie heeft een functie. Hoe meer geweld zij gebruikt, hoe banger mensen zijn, hoe minder mensen je de volgende keer hoeft te ontruimen, hoe kleiner de demonstraties zijn, hoe minder mensen er de straat op gaan. En de politie zegt al jaren impliciet: “Demonstratierecht, veel te lastig voor ons, als we dat moeten naleven.”’

Demonstranten ervaren Handhaven Netwerken – net als de politie – als positief. Dit in tegen­ stelling tot de ME, waarbij demonstranten aangeven dat vaak niet met hen gepraat kan worden, ondanks dat de ME er ook is om in gesprek te gaan. De ME kan namelijk flexibel op- en afschalen met haar uitrusting. Verder hebben demonstranten kritiek op het geweld en de agressie die zij met de ME associëren. Sommige demonstranten vrezen echter nog meer voor de heftigheid van het geweld dat bepaalde gemaskerde agenten in spijkerbroek gebruiken, mogelijk gaat het om aanhoudingseenheden (AE) of teams van de Dienst Speciale Interventies (DSI). Normaliter zou hun inzet gericht zijn op individuen, maar sommige demonstranten geven aan dat deze eenheden groepsgeweld toepasten dat geenszins gericht was op arrestaties. Daarbij zou snel van 0 tot 100 worden overgaan en buitengewoon hardhandig worden ingrepen, totdat andere politie-eenheden de situatie weer wat kunnen bedaren. Demonstranten geven aan fysiek letsel en mentale problemen te hebben opgelopen als gevolg van politiegeweld. Ze noemen bloeduitstortingen, bulten, hersenschuddingen, wonden en botbreuken. Demonstranten zijn, mede naar aanleiding van één incident met ernstig letsel, tegen de inzet van honden. Verder vinden zij waterwerpers ongeschikt en bij lage temperaturen nog gevaarlijker door het risico op onderkoeling.

Naast fysiek letsel noemen demonstranten ook geestelijk letsel en trauma als gevolg van het geweld. Vooral demonstranten die niet eerder politiegeweld hebben meegemaakt, ervaren het als schokkend. Het gebruik van geweld door de politie en het daarmee gepaard gaande risico op letsel heeft invloed op de uitoefening van het demonstratierecht, aldus demonstranten. Ze noemen een aantal voorbeelden van demonstranten die uit angst voor (meer) politiegeweld niet meer durven te demonstreren. Ook merken demonstranten dat politiegeweld de indruk wekt dat zij iets verkeerd doen, waardoor anderen niet langer aan hun demonstraties willen deelnemen. Andere demonstranten vragen zich vanwege hun letsel serieus af of het ze nog wel waard is om te blijven demonstreren. Onder een kleine groep demonstranten heeft het juist het omgekeerde effect. Zij willen door blijven demonstreren en verharden in sommige gevallen. Verder verliezen demonstranten hun vertrouwen in de politie door het gebruik van geweld. Dit verkleint de bereidheid tot goed contact bij toekomstige demonstraties.

4.5

Knelpunten bij de inzet van politiegeweld

Uit de vorige paragraaf blijkt dat er tussen de perspectieven van demonstranten en de politie spanningen bestaan. In deze paragraaf komen knelpunten aan bod bij de inzet van geweld die gevolgen kunnen hebben voor het verloop van de demonstratie of de demonstranten zelf. Moeizame communicatie over beëindiging Als de burgemeester de keuze heeft gemaakt om een demonstratie te beëindigen en de politie waarschuwingen heeft gegeven, dan kan het kortstondig chaotisch verlopen, aldus de politie. Het gebruik van geweld heeft dan als doel om een groep uit elkaar drijven naar een andere

Sta voor protest!

46

nationale ombudsman

plek. Voor demonstranten kan het onduidelijk zijn waarom zij een demonstratie die in hun ogen vreedzaam verloopt, moeten beëindigen. In grotere groepen kan het voorkomen dat niet iedereen een vordering hoort en zich niet bewust is van de waarschuwingen. Daarna escaleert het voor hun gevoel rap en kan het onduidelijk zijn waar ze naartoe moeten en wat er aan de hand is. De communicatie tussen politieliaisons van de demonstranten en politieambtenaren zou rondom momenten met geweld vaak ontbreken. De politie stelt op zo’n moment een (laatste) grens en verbreekt tijdelijk het contact, omdat de mogelijkheid om te praten voorbij is gegaan. Dat kan lastig zijn voor een liaison die probeert andere demonstranten alsnog vrijwillig te laten vertrekken, voorafgaand aan of vlak na de eerste klappen. Het herstellen van het contact kan dan op zich laten wachten. Dat maakt communiceren voor, tijdens en na kritieke momenten belangrijk, omdat daarmee escalatie en geweldsinzet kan worden voorkomen of tot een minimum beperkt kan worden.

Demonstrant (politieliaison): ‘Ik kon niemand bereiken. Ik heb echt twintig agenten benaderd om te vragen met wie ik kon praten. Ik werd genegeerd, ze deden alsof ze me niet konden horen, ze stuurden me alle kanten op of zeiden dat ik het hoofdbureau maar moest bellen.’

Moeilijk vertrekken na beëindiging Demonstranten geven aan dat het voorkomt dat zij zich soms op een ongelukkige plaats bevinden, bijvoorbeeld voor een linie die net een charge uitvoert of in een groep die door de politie omsingeld wordt. Zodra de politie geweld gebruikt, is het voor demonstranten moeilijk om daarvan weg te komen, ook als ze wel willen meewerken. De politie geeft aan dat het dan niet meer goed mogelijk is om onderscheid te maken tussen demonstranten die vreedzaam deelnamen en demonstranten die dat niet deden. Enkele politiemedewerkers geven toe dat geweldgebruik tegen een demonstrant die nergens naartoe kan er ongelukkig uit kan zien. Maar zij zetten daartegenover dat de demonstrant daarvoor zelf al weg had moeten gaan. Bij een charge zijn politiemedewerkers erop getraind dat de linie koste wat kost altijd door moet. Als politiemedewerker heb je beperkt zicht op de situatie en wil je niemand doorlaten, zodat demonstranten de linie niet van achter aanvallen. Een demonstrant die door duwen of klappen van de linie op de grond terecht komt, kan niet zomaar wegkomen, zeker niet als het geweld doorzet.

Politie: ‘Die hele linie in één keer stilzetten, is bijna niet te doen. Dus eigenlijk moet je dan lui achterlaten daar, in plaats van denken dat die linie door moet. Maar we hebben iedereen zo opgeleid dat de linie altijd door moet en die lui moeten weg. Dat is zo’n moment dat ik wel denk dat er te vaak geslagen kan worden.’

Gebruik van pijnprikkels De politie gebruikt polsklemmen om demonstranten in beweging te krijgen die niet willen meewerken, bijvoorbeeld als ze op de grond blijven liggen. Zo forceert de politie met pijnprikkels medewerking. Tegelijkertijd houdt de politie deze pijnprikkel vaak aan om demonstranten tijdens het verplaatsen in bedwang te houden. Sommige politiemedewerkers leggen uit dat zij zo’n polsklem aanhouden, omdat de demonstrant dan al heeft aangegeven dat die niet wil meewerken, dus wil de politie voorkomen dat die op enig moment weer tegenstribbelt. De langdurige inzet van een pijnprikkel met hoge intensiteit kan vergaande gevolgen hebben voor demonstranten, waarbij iemand zich kan afvragen of ze nog wel door willen gaan met demonstreren.

Sta voor protest!

47

nationale ombudsman

Demonstrant: ‘Word je opgetild met een nekklem aan de ene kant en een bokkenpoot aan de andere kant. Nou, gigantische pijn, dus ik hobbelde wel mee. Dus je hebt de hele tijd je pols zo in een polsklem en je voelt hij gaat nog even tien, vijftien centimeter verder. Toen brak hij mijn pols, vlak voordat ik in de bus werd gegooid. Die hele strategie was bewust, maar omdat ik niet weet welke agent het was, kan ik geen aangifte doen. Ik speel piano en was bang dat ik door het kwijtraken van mijn polsflexibiliteit straks niet meer kon spelen. Dan vraag je je wel af, is dit het me waard? Dat is het chilling effect, terwijl je er vreedzaam voor wil zorgen dat Nederland zijn klimaatdoelen haalt.’

Druk op politieorganisatie en medewerkers De politie geeft aan dat de afweging om geweld te gebruiken zowel een rationele als emotionele kant kent: enerzijds bepaald door training en vakmanschap, anderzijds door ervaren stress en frustratie. Demonstraties vragen veel van politiemedewerkers en de politieorganisatie, vertellen zij. De politie heeft al langer te maken met een capaciteitstekort en haalt bij spontane, onaangekondigde of kort van tevoren aangemelde demonstraties veel medewerkers van hun andere taken af. Dit zorgt voor frustratie. Voor de meeste politiemedewerkers is hun werk bij demonstraties een neventaak. Verder geeft de politie aan dat het algemene kennisniveau over het demonstratierecht laag is onder – niet-gespecialiseerde – medewerkers. De politieacademie zou er in de opleiding niet veel aandacht aan besteden.84 Bij gebrek aan kennis kunnen sneller frustraties ontstaan bij politiemedewerkers over de reden van de inzet en de manier van optreden. Bij demonstraties kunnen de besluitvorming en afwegingen namelijk afwijken van wat iemand gewend is.

Politie: ‘Omdat het de zoveelste demonstratie is waarbij ze weer lui moeten tillen, zeggen collega’s tegen mij: “We kunnen demonstranten toch gewoon bedreigen met geweld en als ze niet luisteren een klap geven, want nu krijgen wij allemaal rugklachten”. Dan zeg ik: “Zo werkt het niet.”’

Verder kunnen het lange wachten tijdens demonstraties, het moeten aanhoren van beledigingen of zelf slachtoffer worden van geweld emoties beïnvloeden. Een politieleidinggevende geeft aan dat frustratie nooit een rechtvaardiging is voor geweld, maar dat het soms wel een verklaring is, omdat politiewerk ook mensenwerk is. Dat frustratie in enkele gevallen leidt tot de inzet van meer geweld dan strikt noodzakelijk is, erkent de politie. Als organisatie is de politie daar wel op voorbereid, aldus politiemedewerkers. Zo spreken zij elkaar onderling aan, worden zij getraind om met frustratie om te gaan, wordt iemand uit de linie gehaald als die zichzelf minder goed in de hand heeft of worden er waar nodig straffen uitgedeeld. Sommige demonstranten geven aan dat zij te maken krijgen met zichtbaar gefrustreerde politiemedewerkers die geweld gebruiken en hen beledigen. Zij zien daarbij juist weinig onderlinge controle.

Demonstrant: ‘Het enige wat daaruit kwam, was dat de kompaan van die politieagent zei van: “Hé, dat ging een beetje te ver.” Maar dan heb je wel iemand van een trap geduwd. En dat is echt extreem gevaarlijk. Als je verkeerd op je hoofd terechtkomt, dan kun je blijvend letsel overhouden.’

84

Dat lijkt te worden bevestigd door het curriculum van de politieacademie, waarin demonstraties enkel onderdeel zijn van de opleiding tot ME’er. Of er specifiek aandacht aan wordt besteed in de andere opleidingen is onduidelijk.

Sta voor protest!

48

nationale ombudsman

4.6

Samenvattend

In de wijze waarop de overheid demonstraties beschermt, ervaren demonstranten twee belangrijke knelpunten. Allereerst kiest de overheid er bij de dreiging van tegenreacties regelmatig voor om de demonstratie te begrenzen, in plaats van te beschermen. Dit blijkt ook uit Wom-brieven die gemeenten versturen met daarin opgelegde voorschriften, die niet altijd juridisch houdbaar zijn. Daardoor kunnen demonstranten hun punt niet maken op de manier die ze voor ogen hebben. De problemen doen zich vooral, maar niet uitsluitend, voor bij kleinere gemeenten die minder ervaring hebben met demonstraties. Ten tweede hebben demonstranten de ervaring dat zij tijdens demonstraties niet altijd voldoende worden beschermd en gesteund door de overheid, bijvoorbeeld doordat de politie niet ingrijpt bij een vijandige tegenreactie. Over de inzet van politiegeweld tegen demonstranten zelf hebben de politie en demonstranten een uiteenlopend beeld. De politie stelt dat geweld pas na veel begeleiding, contact en waarschuwingen plaatsvindt. Als een demonstrant na een vordering niet vertrekt, dan accepteert diegene volgens de politie het risico op geweld en heeft diegene de gevolgen vooral aan zichzelf te danken. Demonstranten daarentegen ervaren politiegeweld vaak als onnodig en excessief, vooral als er geen omstanders zijn. Demonstranten krijgen te maken met fysiek letsel en mentale problemen.

Ze ervaren een (al dan niet bedoeld) afschrikwekkend effect van politiegeweld, waardoor demonstranten soms niet meer durven te demonstreren en ook andere mensen minder bereid lijken te zijn om deel te nemen aan hun demonstraties. Andere demonstranten verharden juist nadat zij politiegeweld meemaken. Demonstranten en de politie zijn wel allebei positief over de de-escalerende rol van Handhaven Netwerken.

Sta voor protest!

49

nationale ombudsman

5

Knelpunten bij rechtsbescherming en strafvervolging 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijft de ombudsman in hoeverre er sprake is van (toegankelijke en effectieve) rechtsbescherming voor demonstranten. In paragraaf 5.2 komen de bezwaarprocedure en de voorlopige voorziening aan bod, daarna in paragraaf 5.3 de klachtenprocedure. Vervolgens bespreekt de ombudsman in paragraaf 5.4 de procedures na politiegeweld. Daarna komen in paragraaf 5.5 de verschillende procedures over persoonsgegevens aan bod. Waar mogelijk gaat de ombudsman in op of, en zo ja hoe, de overheid leert van de gevoerde procedures. In paragraaf 5.6 laat de ombudsman zien wat de ervaringen zijn met strafvervolging. Al deze procedures kunnen plaatsvinden in het kader van demonstraties. Het beschermen en faciliteren van demonstraties beperkt zich immers niet tot de demonstratie zelf, maar gaat ook over de mogelijkheden die demonstranten hebben om hun recht te halen als zij het niet eens zijn met de keuzes of het handelen van de overheid.

5.2

Bezwaarprocedure en voorlopige voorziening

De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en de veiligheid in zijn of haar gemeente. In het geval van een demonstratie kan hij of zij verschillende maatregelen nemen die demonstranten kunnen raken.85 De burgemeester kan voorschriften, beperkingen of een verbod opleggen in een Wom-beschikking, oftewel Wombrief. De maatregelen moeten aan bepaalde eisen voldoen. Ten eerste moet de rechter de maatregelen kunnen toetsen.86 Ten tweede moet er in een Wom-brief in ieder geval dit staan: de wettelijke grondslag van de maatregelen die zijn genomen, een rechtsmiddelenclausule voor als demonstranten het er niet mee eens zijn en de opgelegde maatregelen zelf, inclusief onderbouwing.87 De onderbouwing is van belang voor demonstranten: die kan bepalen of ze in bezwaar willen gaan. In uitzonderlijke gevallen kan de burgemeester noodmaatregelen nemen, zoals een noodbevel of noodverordening.88 Om te bekijken in hoeverre gemeenten hieraan in de praktijk voldoen, heeft de Nationale ombudsman 804 Wom-brieven geanalyseerd van 36 gemeenten uit de periode 2020 tot en met 2025, zie paragraaf 3.3 voor deze analyse. Informele maatregelen In sommige gevallen gaat het opleggen van maatregelen per brief, maar het komt ook voor dat de gemeente of politie maatregelen op een informelere wijze meedeelt.

Uit de Wombrieven die de ombudsman analyseerde en de cijfers over het aantal demonstraties blijkt dat grote gemeenten als Tilburg en Amsterdam bij minder dan 10 procent van de demonstraties een Wom-brief versturen. Voor het overige deel worden dus of géén maatregelen opgelegd, of gebeurt dat op een andere manier dan met een Wom-brief. Het komt voor dat de politie of gemeente een e-mail stuurt naar de organisator, met daarin voorschriften en beperkingen, of in een virtuele bijeenkomst ‘afspraken’ bevestigt over wat er wel en niet mag. Het is onduidelijk welke juridische status deze communicatievormen hebben, zeker als de rechtsmiddelenclausule ontbreekt. Daarnaast is de grens tussen een ‘wens’ van de autoriteiten en een hard verbod

85

86 87 88

Enigszins verwarrend zijn de hierna te bespreken ‘beperkingen, voorschriften en verboden’ in de zin van de Wom, maar ook de noodmaatregelen, onder de algemene paraplu van ‘beperkingen’ van het demonstratierecht in de zin van het EVRM te brengen. Om terminologische verwarring te vermijden spreekt de ombudsman in deze paragraaf daarom van maatregelen. Guide on article 11 of the European Convention of Human Rights, 2024. Wat moet er in een Wom-beschikking staan? – Demonstratierecht.nl. Noodbevoegdheden | Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Een noodbevel is gericht tot een of meer personen, terwijl een noodverordening bedoeld is om algemeen verbindende voorschriften op te leggen aan een onbepaald aantal personen.

Sta voor protest!

50

nationale ombudsman

niet altijd duidelijk. In veel gevallen vindt wel overleg plaats tussen de gemeente of de politie en de organisator om tot ‘afspraken’ te komen. Gemeente en politie bespreken dat gesprek samen voor, zodat ze dezelfde lijn volgen. In het gesprek met de organisator laat de gemeente of de politie haar wensen weten. De overheid ziet dergelijke communicatie niet zozeer als het opleggen van beperkingen. Onderbouwing van maatregelen De onderbouwing van maatregelen laat regelmatig te wensen over. Meerdere gemeenten hebben standaardbeperkingen. De onderbouwing waarom deze noodzakelijk zijn bij een specifieke demonstratie ontbreekt dan echter. Voor demonstranten voelen deze standaardbeperkingen daarom niet altijd terecht. Een algemene onderbouwing is niet voldoende, omdat het demonstratierecht vereist dat de overheid motiveert waarom een beperking nodig is bij die specifieke demonstratie. Verder gebruiken gemeenten soms bewoordingen die voor meerdere interpretaties vatbaar zijn, bijvoorbeeld een verbod om ‘overlast’ te veroorzaken, ‘aanstootgevende handelingen’ te verrichten of een verbod om ‘personen te intimideren of anderszins lastig te vallen’. Dergelijke subjectief geformuleerde voorschriften tasten de rechtszekerheid van demonstranten aan: ze weten niet goed waar ze aan toe zijn.

Ook lijken verschillende gemeenten voorschriften bij elkaar te ‘lenen’: de formulering is exact hetzelfde (en regelmatig subjectief). Rechtsmiddelenclausule Van de onderzochte gemeenten heeft ruim de helft tussen 2020 en 2025 een of meer Wombrieven verzonden met een ontbrekende of onvolledige rechtsmiddelenclausule. Voor een deel van die gemeenten geldt dat deze clausule in 2020 standaard ontbrak. In 2025 geldt dit nog steeds voor een klein deel van die gemeenten. Een aantal gemeenten heeft hun werkwijze verbeterd (een bezwaarclausule toegevoegd). Verder heeft een deel van de onderzochte gemeenten – hoewel niet verplicht – demonstranten de mogelijkheid geboden om digitaal bezwaar te maken. Vanaf 1 januari 2026 is het wel een verplichting om deze mogelijkheid te bieden. Voor demonstranten kan het de drempel verlagen om bezwaar te maken. Wettelijke grondslag Een kwart van de onderzochte gemeenten heeft op enig moment een brief verstuurd waarin ofwel de verwijzing naar de wettelijke grondslag geheel ontbreekt, ofwel de verwijzing ontbreekt naar de specifieke artikelen uit de Wom. Het gaat om een beperkt aantal brieven: enkele tientallen. Het niet vermelden van de wettelijke grondslag lijkt per abuis voor te komen: er is geen gemeente die deze vermelding structureel achterwege laat.

In het volgende kader staat een voorbeeld van een Wom-brief waarin een gemeente de Wom weliswaar noemt, maar die expliciet voorziet van eigen tekst en uitleg.89 Deze tekst is op verschillende punten in strijd met het juridisch kader: het voorkomen van overlast is geen beperkingsgrond in de Wom, evenmin als een (dreigende) verstoring van de openbare orde.

‘Het demonstratierecht is een groot recht. Volgens de Wet Openbare Manifestaties kunnen er om onderstaande redenen regels worden gesteld: • om de gezondheid te beschermen; • om er voor te zorgen dat het verkeer geen last heeft van de demonstratie; • om te voorkomen dat er gevaarlijke situaties ontstaan in het verkeer; • om te voorkomen dat er chaos ontstaat, dat demonstranten voor overlast zorgen, dat de openbare orde wordt verstoord of dreigt te worden verstoord.’

89

Hoewel dit het opvallendste voorbeeld was in de dataset, zijn er in 2026 nog verschillende gemeenten die op hun website een eigen interpretatie geven aan de Wom. Zo is er een gemeente die stelt dat een demonstratie verboden kan worden ‘om te voorkomen dat er relletjes ontstaan of dat er agressie ontstaat’ en een gemeente die als voorwaarde aan demonstraties stelt dat ‘de openbare orde niet verstoord wordt’.

Sta voor protest!

51

nationale ombudsman

In een deel van de brieven staat een beperking op het doen van beledigende of discriminerende uitspraken opgenomen als Wom-voorschrift. Dit is een beperking op de inhoud en als zodanig niet toegestaan. 90 In andere brieven nemen gemeenten separaat een paragraaf ‘andere weten regelgeving’ op, waaronder staat vermeld dat demonstranten zich dienen te onthouden van onder andere discriminerende uitspraken. Dergelijke passages kunnen – afhankelijk van de context – tevens wantrouwen uitstralen richting demonstranten. Zoals eerder in paragraaf 3.3 vermeld, sturen enkele burgemeesters beschikkingen waaruit op te maken valt dat zij de organisator van een demonstratie verantwoordelijk stellen voor de schade ontstaan tijdens de demonstratie. De organisatoren van een demonstratie mogen echter niet opdraaien voor de schade die door andere demonstranten is veroorzaakt, tenzij ze anderen daartoe persoonlijk en opzettelijk hebben aangezet. De partij die schade heeft geleden (in dit geval de gemeente) kan naar de burgerlijke rechter stappen om de veroorzakende partij aansprakelijk te stellen.91 Hieronder een voorbeeld van een voorschrift in een Wom-brief uit de onderzochte dataset.

‘Eventuele schade aan openbare verhardingen of openbaar groen zal door de gemeente, maar voor uw rekening, worden hersteld.’

In een aantal brieven draagt de burgemeester impliciet een betrekkelijk open geformuleerde bevoegdheid over aan instanties zoals de politie, hetgeen niet is toegestaan. Ook het vermelden van situaties waarin de politie in ieder geval optreedt, is niet toegestaan.92 Hieronder een voorbeeld van een voorschrift in een Wom-brief uit de onderzochte dataset.

‘Alle aanwijzingen en bevelen gegeven door of namens de politie en/of handhaving moet u direct opvolgen.’

Tijdigheid Burgemeesters versturen Wom-brieven niet altijd op tijd.93 Het Nederlands Genootschap van burgemeesters heeft de indruk dat het (te) laat versturen van Wom-brieven vaak samenhangt met een late aanmelding van de demonstratie. Dit blijkt slechts deels een verklaring. Uit de analyse van de ombudsman blijkt dat 10 procent van de demonstranten hun demonstratie (te) laat aanmeldt (een dag van tevoren of op de dag zelf). Nog eens 10 procent van de demonstranten meldde de demonstratie twee dagen van tevoren aan. Terwijl burgemeesters bijna 40 procent van de Wom-brieven op de dag van de demonstratie of de dag ervoor verstuurden. Demonstranten kunnen dan moeilijk of onmogelijk nog in bezwaar gaan vóór de demonstratie.

90 91 92 93

Swart en Roorda 2023, p. 6. Wie is aansprakelijk voor schade bij de demonstratie? – Demonstratierecht.nl. Swart en Roorda 2023, p. 8. Van 516 Wom-brieven is zowel de datum bekend waarop demonstranten hun demonstratie hebben aangemeld, als de datum waarop de burgemeester de Wom-brief heeft verstuurd. De burgemeester verstuurde de brief in twee derde van de gevallen (347 uit 516) binnen één week na de kennisgeving. In ruim vier op de tien gevallen (228 uit 516) besloot de burgemeester binnen drie dagen op de kennisgeving. Deze termijn is vergelijkbaar met de termijn die de meeste gemeenten (74 procent) hanteren om de verplichte kennisgeving voor een demonstratie te doen (24-48 uur). Zie: Fetter, Peters & Stolk, 2025, p. 37-46. In een derde van de gevallen deed de burgemeester een week of langer over het versturen van de beschikking (totaal 169 beschikkingen). Voor 63 brieven geldt dat deze niet alleen pas na een week of langer verstuurd werden, maar ook korter dan drie dagen voor de demonstratie. Dit aantal is te klein om op basis van de data alleen duidelijke patronen af te leiden.

Sta voor protest!

52

nationale ombudsman

Jurist: ‘Heel vaak als er een demonstratie werd aangemeld, dan gebeurde dat maanden, of uiterlijk een maand van tevoren. Dan zou je zeggen: dan heeft de burgemeester alle tijd om eventueel een correct Wom-besluit te nemen waar wij dan vervolgens iets aan kunnen doen bij de voorzieningenrechter en bij de bestuursrechter. Maar altijd komen die Wombeschikkingen, noodverordeningen of noodbevelen ongeveer een dag, hooguit twee dagen, voor de daadwerkelijke demonstratie. Dan heeft de rechtbank ook geen tijd meer, of ik moet dan urenlang werken om überhaupt het verzoek tot voorlopige voorziening rond te krijgen, want je moet alle argumenten in één keer aandragen en je weet niet met wat voor besluit je wordt geconfronteerd.’

Noodverordeningen en noodbevelen Een burgemeester kan ook gebruikmaken van het noodrecht via een noodbevel of een noodverordening. Er gelden strenge eisen voor de inzet van noodbevoegdheden. Hiermee doorbreekt de burgemeester namelijk de systematiek van de Wom, wat afbreuk doet aan de bescherming van het demonstratierecht.94 Gelet op het fundamentele karakter van het demonstratierecht is terughoudendheid met het noodrecht geboden. Dit geldt in het bijzonder voor de noodverordening, als de burgemeester deze inzet voor een individueel manifestatieverbod. Omdat de inzet van het noodrecht beperkt voorkomt in de dataset van de ombudsman, kunnen wij hierover in algemene zin geen uitspraken doen.95 Het verschil tussen de inzet van de Wom en de noodverordening zit vooral in de rechtsbescherming voor de demonstrant: het is moeilijker én kostbaarder om op te komen tegen een noodverordening, dan tegen de maatregelen in een Wom-brief.

Jurist: ‘Dan wordt er een noodverordening gegeven, terwijl dat ofwel een Wom-beschikking had kunnen zijn of een noodbevel. En dat is, denk ik, met het oogmerk om je weg te houden bij de rechter, want dan moet je een advocaat hebben. Dan moet je naar de civiele rechter. Het kost allemaal veel meer geld en tijd dan een bestuursrechtelijke procedure met een voorlopige voorziening daarin.’

Juridische mogelijkheden na een Wom-brief Naar aanleiding van een Wom-brief kunnen demonstranten bezwaar maken bij de gemeente en daarna eventueel in beroep gaan. Naast dit bezwaar kunnen demonstranten een voorlopige voorziening aanvragen bij de voorzieningenrechter. Deze rechter kan snel oordelen of maatregelen rechtmatig zijn. Sommige demonstranten gaan liever niet naar de voorzieningenrechter, omdat ze bij een nieuwe demonstratie de gemeente weer nodig hebben. Het indienen van een bezwaarschrift vinden demonstranten laagdrempeliger. Volgens een organisator van demonstraties doet die procedure meer recht aan de samenwerkingsbasis die zij willen opbouwen met de gemeente. Een lastminutebesluit kan dan wel betekenen dat iemand (onterechte) beperkingen moet slikken, omdat de gemeente door de late bekendmaking van de procedure een eventueel bezwaar pas na afloop van de demonstratie kan behandelen.

94

95

Zie ook aanbeveling 4 in Swart 2025, p. 440: ‘Overweeg het creëren van specifieke noodbevoegdheden voor demonstraties in de Wet openbare manifestaties zelf. De ongeclausuleerde noodbevoegdheden uit artikel 175 Gemeentewet (noodbevelsbevoegdheid) en artikel 176 Gemeentewet (noodverordeningsbevoegdheid) zijn niet bedoeld voor het inperken van de demonstratievrijheid.’ Uit de analyse van de ombudsman onder 36 gemeenten blijkt dat 8 verschillende gemeenten in de jaren 2020 tot 2025 in totaal 18 keer een noodbevel of noodverordening hebben uitgevaardigd in de context van een demonstratie. Het piekjaar was 2021 (8). Deze bevoegdheden werden hoofdzakelijk ingezet vanwege corona. Noodbevelen zijn hoe dan ook oververtegenwoordigd: 16 van de 18 maatregelen zijn (schriftelijke) noodbevelen. Noodbevelen worden regelmatig mondeling gegeven, waardoor het werkelijke aantal noodbevelen lastig te bepalen is. Zie A.J. Wierenga, C. Post & J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen. Een analyse van het gemeentelijke noodrecht, Amsterdam: Reed Business 2016. In dat onderzoek wordt aangehaald dat noodbevelen niet altijd op schrift worden gesteld. Verder blijkt eruit dat niet alle gemeenten zich houden aan hun wettelijke plicht om noodverordeningen via internet voor iedereen beschikbaar te stellen en te houden, ook als ze reeds zijn ingetrokken.

Sta voor protest!

53

nationale ombudsman

Recent hebben rechters een aantal uitspraken gedaan waaruit blijkt wat de juridische grenzen zijn voor beperkingen.96 Onder andere deze beperkingen bleken niet houdbaar: • De bepaling dat demonstranten zelf demonstranten weg moesten sturen als het maximaal aantal deelnemers overschreden zou worden. Dat is een taak voor de overheid. • Een verbod om teksten op spandoeken in een andere taal dan de Nederlandse taal te schrijven. • Het voorschrift dat de demonstratie direct gestaakt moet worden bij wanordelijkheden. Deze beperking voldoet niet aan het proportionaliteitsvereiste. Als de overheid bij een demonstratie wanordelijkheden verwacht, die worden veroorzaakt door anderen dan de demonstranten, mag de burgemeester de demonstratie niet beperken of verbieden zonder dat er sprake is van een bestuurlijke overmachtssituatie.97 • Duidelijk is ook dat schokkende en kwetsende uitlatingen door het demonstratierecht worden beschermd. De overheid kan demonstranten dus nooit de verplichting opleggen niemand te beledigen of geen onrust te veroorzaken.

5.3

Klachtenprocedure

Burgers kunnen klagen over een gedraging van een bestuursorgaan, zoals de gemeente, het OM of de politie.98 Het bestuursorgaan behandelt de klacht eerst zelf. Als burgers daar niet tevreden mee zijn, kunnen zij terecht bij de Nationale ombudsman.99 De Nationale ombudsman heeft in de periode 2022-2025 ruim honderd klachten ontvangen van burgers die gaan over een specifieke demonstratie of over demonstreren in het algemeen. Verreweg de meeste klachten gaan over de politie en zijn afkomstig van demonstranten. Zij klagen vooral over de wijze waarop zij voor, tijdens of na een demonstratie door de politie zijn behandeld. De laatste twee jaar gingen deze klachten vooral over geweldstoepassing, privacyschending en arrestatie of staandehouding. In mindere mate klagen demonstranten over gemeenten en het OM. Dat de meeste klachten over de politie gaan is niet vreemd, mede gezien haar rol rondom demonstraties. De politie voert de besluiten van de burgemeester uit op straat en is daarmee het zichtbaarst. Demonstranten geven aan dat zij doorgaans niet geneigd zijn een klacht in te dienen over het optreden van de politie. In de eerste plaats omdat zij hun energie vooral willen steken in datgene waarvoor of -tegen ze demonstreren. Het zoeken naar gerechtigheid voor wat hunzelf is overkomen staat op de tweede plaats.

Ten tweede hebben niet alle demonstranten vertrouwen in de onafhankelijkheid van het proces. Ten derde kan het politieoptreden hun vertrouwen al dusdanig geschaad hebben dat het ze ontmoedigt om met de politie in gesprek te gaan, vooral als dit optreden met geweld gepaard ging. Tot slot zijn sommige demonstranten bang dat het indienen van een klacht later nadelige gevolgen voor hen heeft.

Demonstrant: ‘Je hoeft echt maar één keer bij zo’n bezetting of demonstratie te zijn om je geloof erin te verliezen dat de politie er is om je te beschermen. En dan heeft het voor heel veel mensen logischerwijs geen zin meer om met de politie in gesprek te gaan.’

96 97 98

99

Zie onder meer Raad van State (RvS) 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4522 en Rb Den Haag 22 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:7126. Hiermee wordt bedoeld een situatie waarin de overheid niet is staat is om grip te houden op de veiligheidssituatie. Nieuwe uitvoeringsregeling klachten gedragingen politiemedewerkers | politie.nl. Klachten over de politie moeten worden ingediend bij de politiechef van de eenheid waarover de klacht gaat. Ook moeten klachten over de politie direct na ontvangst worden gedeeld met de lokale burgemeester en de hoofdofficier van justitie van het toepasselijke arrondissement. De burgemeester en de officier van justitie worden vervolgens in de gelegenheid gesteld een advies uit te brengen over de klacht. Een aantal gemeenten, waaronder Amsterdam en Den Haag, hebben een eigen lokale ombudsman. De Nationale ombudsman is wel bevoegd om klachten te behandelen over de politie-eenheden in die gemeenten.

Sta voor protest!

54

nationale ombudsman

Demonstrant: ‘Bovendien is een klacht een risico om geïdentificeerd te worden waar mensen ook veel om geven, want die identificatie is gewoon eng. We weten dat de politie vaak gegevens opvraagt van demonstranten en die voor langere tijd bewaart.’

Demonstranten die een klacht hebben ingediend bij de politie ervaren een aantal knelpunten bij de behandeling ervan. Zonder uitzondering ervaren zij de klachtenprocedure als ontoegankelijk. Demonstranten vertellen dat de politie hen vooraf niet duidelijk informeert over het proces van klachtbehandeling. Of dat de politie hun klacht zodanig interpreteert dat zij die makkelijk af kan doen. Verder zou de politie het bestaan van een onafhankelijke klachtencommissie niet noemen in brieven waarmee de politie de klachtbehandeling in de eerste fase afdoet. Als demonstranten aangeven een klacht wel door de commissie te willen laten behandelen, weigert de politie dit soms. Zij krijgen dan bijvoorbeeld te horen dat de politie klachten niet in behandeling neemt, omdat ze gaan over ‘beleid’, omdat de klacht niet juist zou zijn ingediend of omdat de klacht niet gaat over een concrete ‘gedraging’ van de politie. De Nationale ombudsman herkent deze signalen uit zijn onderzoek in 2021 naar klachtbehandeling door de politie (betreft alle politie-klachten, niet alleen over demonstraties).

Hij constateerde in dat onderzoek dat de politie klachten soms te gemakkelijk buiten behandeling stelt.100 In het vervolg op dat onderzoek uit 2026 constateert de ombudsman opnieuw dat bepaalde politie-eenheden (en één eenheid in het bijzonder) klachten niet voorleggen aan de onafhankelijke klachtencommissie en dat verzoeken van de ombudsman om een klacht alsnog volledig te behandelen niet (meteen) werden opgevolgd. De politie deelt deze analyse en zegt veel waarde te hechten aan zorgvuldige en professionele klachtbehandeling. De ombudsman en politie blijven hierover in gesprek.101 In het onderzoek naar demonstratierecht spreekt een eenheid uit dat er twijfels zijn over het doel van sommige klachten en dat zij om die reden klachten niet doorgeleidt naar de onafhankelijke klachtencommissie of buiten behandeling stelt. Een andere eenheid ziet de klachtenprocedure als belangrijke graadmeter voor zelfreflectie, om te meten of er tijdens demonstraties fatsoenlijk is opgetreden.

5.4

Procedures na politiegeweld

Na politiegeweld bestaan er vier procedures waarmee dit geweld kan worden getoetst. Ten eerste is er de zojuist besproken klachtenprocedure. Ten tweede de interne procedure voor het melden, registreren en beoordelen van het gebruikte geweld. Ten derde is er, al dan niet na aangifte van een demonstrant, het strafrechtelijk onderzoek onder leiding van het OM. Tot slot is er het disciplinaire onderzoek, als de politie vermoedt dat het handelen van een agent niet door de beugel kan. Er kan daarmee sprake zijn van samenloop van verschillende procedures.102 Klachten over politiegeweld Demonstranten geven aan dat er (vooral) bij politiegeweld nog twee extra knelpunten spelen in de klachtbehandeling door de politie. Ten eerste lijkt zowel de interne toetsing van geweld door de politie als (de mogelijkheid tot) het doen van aangifte soms de klachtbehandeling in de weg te zitten. Terwijl de klachtenprocedure voor de burger vrijwel de enige mogelijkheid lijkt om laagdrempelig met de politie in gesprek te komen en leerpunten aan te dragen. Demonstranten geven aan dat zij meermaals hebben meegemaakt dat de politie aanstuurde op een aangifte, terwijl de demonstrant van plan was een klacht in te dienen. Vervolgens gebruikt de politie de

100 Nationale ombudsman, “Professionele klachtbehandeling door de politie. Een onderzoek naar klachtbehandeling door de politie.” Rapportnummer 2021/002. De ombudsman constateerde ook dat er verschillen bestaan tussen eenheden in de wijze waarop klachten behandeld werden. 101 Brief van de Nationale ombudsman na onderzoek naar de weigering van volledige klachtbehandeling door de politie, nummer 2026/025. 102 Lindeman, J.M.W. e.a., Luisteren naar burgers na geweldsaanwending. Een onderzoek naar het horen van burgers na geweldsaanwending door de politie, Den Haag: WODC 2021. Dit onderzoek bevat een uitgebreide analyse van de verschillende procedures voor geweldstoetsing.

Sta voor protest!

55

nationale ombudsman

aangifte om de klacht buiten behandeling te stellen. Ook geeft een belangenorganisatie aan dat de politie in andere gevallen aangiftes over politiegeweld wil tegengaan, door te zeggen dat een demonstrant daar een klacht voor moet indienen. Op die manier zou de politie strategisch gebruikmaken van procedures. Verder wachten demonstranten soms met het indienen van een klacht, omdat er nog een opsporingsonderzoek loopt. Dit kan betekenen dat zij de klacht pas na meer dan een jaar indienen. Uit eerder onderzoek van de ombudsman blijkt dat de politie weleens op grond van de jaartermijn klachten buiten behandeling stelt zonder nadere overweging en zonder persoonlijk contact. In een dergelijk geval betekent samenloop van procedures dus dat de burger buitenspel komt te staan.103 Een aantal politiemedewerkers ziet ook niet zoveel toegevoegde waarde in de klachtenprocedure om politiegeweld te laten toetsen. Politiegeweld is echter een gedraging van de politie en burgers moeten daarover kunnen klagen. Bovendien toetst de politie in een klachtenprocedure of het gedrag behoorlijk is. Dat eerder (intern) is geoordeeld over de rechtmatigheid is geen grond om een klacht niet-ontvankelijk te verklaren.104 De politie lijkt te onderschatten dat een burger die het is overkomen nauwelijks inzage of inspraak heeft in de andere procedures voor politiegeweld.

Politie: ‘Dat hoort eigenlijk helemaal niet in het klachtensysteem thuis. Wat doet een klachtencommissie nu met een geweldsincident? Zij kan kijken: is de procedure goed behandeld? Die wordt in 99 procent van de gevallen goed behandeld. Of is het een zaak voor het OM? Ja, die afweging heeft plaatsgevonden. En het gaat om honderden gevallen waarbij klachten worden ingediend tegen de politie rondom geweld. Ik denk: die horen daar niet thuis, maar we blijven ze vooralsnog braaf behandelen.’

Ten tweede is bij demonstraties relatief vaak sprake van geweld door groepen agenten, vooral de ME, maar ook AE of de DSI. De ME heeft geen rugnummers of andere identificerende kenmerken. Als agenten wel een dienstnummer tonen, is dat lastig te zien voor demonstranten. De politie geeft op haar beurt aan dat het niet (standaard) kunnen identificeren van demonstranten de klachtbehandeling bemoeilijkt. Soms blijft ook onduidelijk over welke gedraging in de chaos van een demonstratie demonstranten klagen.

Demonstrant: ‘Ik ben weleens in situaties geweest dat een politieagent het dienstnummer wel liet zien, maar slechts heel kort. Je weet dus niet meteen waar op die kaart je moet kijken, en dan is het contrast ook nog eens belachelijk laag: zwarte tekst op een donkerblauwe pas.’