Jaarverslag 2023 - Burn-out bureaucratie
Tekst van het document
Burn-out bureaucratie Jaarverslag 2023
ombudsman metropool amsterdam
“Burn-out bureaucratie raakt niet alleen bewoners en hun rechten. Het treft ook ambtenaren en bestuurders die maatschappelijk het verschil willen maken.” Burn-out bureaucratie
Inhoud Voorwoord van de ombudsman............................................................................................................................................................................................ 6 Het jaar in vogelvlucht................................................................................................................................................................................................................ 8
1. Problematiek niet alleen Amsterdams, maar wel meest zichtbaar in klachten bij de ombudsman...................... 17 2. Wat opvalt in de cijfers 2023................................................................................................................................................................ 18 Parkeerklachten weer toegenomen................................................................................................................................................................ 18 Helft klachten terug naar de gemeente...................................................................................................................................................... 18 Ambtenaren klagen vaker over interne organisatiecultuur.......................................................................................................... 19 3. Er is meer aan de hand dan burn-out bureaucratie.................................................................................................................... 20 4. Gemeente minst thuis voor bewoners die haar het meest nodig hebben......................................................................... 23
5. Welke gevolgen heeft dit nog meer?.................................................................................................................................................. 24 5.1 Burn-out bureaucratie verschijnsel 1: ambtenaren die werkzaam zijn in de uitvoering lopen vast............................ 25 5.2 Burn-out bureaucratie verschijnsel 2: beleidskennisfunctie staat onder druk.......................................................................... 27 5.3 Burn-out bureaucratie verschijnsel 3: gemeenten werken niet goed samen door drukte.................................................. 28 5.4 Burn-out bureaucratie verschijnsel 4: ‘overpromise & underdeliver’, een recept voor wantrouwen............................ 29 5.5 Burn-out bureaucratie verschijnsel 5: verruwing van organisatiecultuur....................................................................................... 30
6. Wat ziet de ombudsman aan meer specifieke burn-out verschijnselen bij de gemeente Amsterdam?.............. 33 6.1 Gerichtheid op stenen in plaats van mensen...................................................................................................................................................... 33 Rapport: Bouwen zonder vertrouwen............................................................................................................................................................ 35 6.2 Defensieve routines............................................................................................................................................................................................................... 37 Rapport: Marktwaarde............................................................................................................................................................................................. 38 6.3 Gemeente zit te veel op eigen waarheid................................................................................................................................................................ 39 Papieren werkelijkheid dominant.....................................................................................................................................................................
39 Bewoners worden niet geloofd........................................................................................................................................................................... 39 Cognitieve dissonant voor Kafkaëske uitwerking erfpachtregels........................................................................................... 40 Rapport: Mag ik ff vangen (3x).......................................................................................................................................................................... 41
3
Burn-out bureaucratie
6.4 Dejurdiseren van grote waarde, maar geen oplossing voor de burn-out bureaucratie........................................................ 43 6.5 Nog steeds lang wachten op antwoorden van de gemeente.................................................................................................................. 44 6.6 De tijd nemen om te luisteren en het juiste te doen, is er niet in een burn-out bureaucratie........................................ 45 In de parktijk: ‘Op straat’...................................................................................................................................................................................... 46 In de praktijk: ‘Overlast’......................................................................................................................................................................................... 48 6.7 Luisteren in participatieprojecten bemoeilijkt................................................................................................................................................... 49 6.8 Herstelaanpak toeslagen dreigt vast te lopen...................................................................................................................................................
49 Dag van de Burger....................................................................................................................................................................................................... 50 6.9 Doorbraakteam doet goed werk, maar lost het structurele probleem niet op............................................................................ 51 6.10 Bedrijfsvoering hapert...................................................................................................................................................................................................... 52 Brief: ‘AVG’........................................................................................................................................................................................................................ 53 In de praktijk: ‘Waternet’....................................................................................................................................................................................... 54
7. Conclusie........................................................................................................................................................................................................ 56 8. Aanbevelingen............................................................................................................................................................................................. 58
Kinderombudsman Voorwoord van de kinderombudsman.............................................................................................................................................................................. 60 Over de Kinderombudsman Metropool Amsterdam............................................................................................................................................... 62 Jaaroverzicht 2023......................................................................................................................................................................................................................... 64
Over welke onderwerpen werd het meest contact opgenomen?............................................................................................... 65 1. Jeugdhulp...................................................................................................................................................................................................... 66 In de praktijk: ‘Website’.......................................................................................................................................................................................... 68 2. Huisvesting................................................................................................................................................................................................... 69 In de praktijk: ‘Geen veilige slaapplek’........................................................................................................................................................ 72 3. Onderwijs.......................................................................................................................................................................................................
73 In de praktijk: ‘Thuiszitter’.................................................................................................................................................................................... 75 In de praktijk: ‘Leerlingenvervoer’................................................................................................................................................................... 76
Beschouwing per gemeente Gemeente Almere........................................................................................................................................................................................... 77
4
Burn-out bureaucratie
Rapport: Particiflatie................................................................................................................................................................................................ 81 In de praktijk: ‘Eindeloos wachten’................................................................................................................................................................. 84 In de praktijk: ‘Herken de klacht’...................................................................................................................................................................... 85 Gemeente Zaanstad..................................................................................................................................................................................... 86 Gemeente Amstelveen................................................................................................................................................................................. 89 Gemeente Diemen..........................................................................................................................................................................................
94 Gemeente Landsmeer................................................................................................................................................................................... 97 Gemeente Waterland.................................................................................................................................................................................... 99 Gemeente Ouder-Amstel............................................................................................................................................................................ 101
Informele leiders.............................................................................................................................................................................................. 105 Brede ondersteuning aan gedupeerden Toeslagenschandaal..................................................................................................... 106
Cijfers Aantal klachten per gemeente.................................................................................................................................................................. 108
Colofon................................................................................................................................................................................................................................................... 109
5
Burn-out bureaucratie
Voorwoord Munish Ramlal Ik startte in 2021 als ombudsman met de ambitie om de ombudsfunctie overbodig te maken. Bewoners zouden moeten kunnen rekenen op goede klachtbehandeling door hun gemeente zelf. Als dat op een hoog niveau georganiseerd wordt, waarin je problemen
geeft uiteraard voldoening, bijvoorbeeld
met elkaar oplost en ook structurele
als je ziet dat een gezin niet op straat
patronen ontdekt in die problemen, dan
terecht komt, of een parkeerboete
hoeft de bewoner niet naar de
kwijtgescholden wordt. Ergens voelt het
ombudsman. Ik merk dat de gemeenten
toch onbevredigend. Alsof we met elkaar
er hard aan trekken en zie verbeteringen
in het openbaar bestuur brandjes blijven
op het vlak van eenvoudige klachten.
blussen, in plaats van het voorkomen van problemen of het verder verergeren
Maar zodra het een beetje ingewikkeld
daarvan.
wordt, dan blijkt een ombudsman toch vaak nodig te zijn om bureaucratische
Er is dus kennelijk iets meer nodig dan
brandjes te blussen. Het wegnemen of
een oproep voor meer menselijke
verzachten van bureaucratisch leed
6
Burn-out bureaucratie
maat, creativiteit en allerlei
Burn-out bureaucratie raakt niet alleen
bureaucratische reddingsbrigades. Mijn
bewoners en hun rechten. Het treft ook
analyse is dat er iets ‘fundamentelers’
ambtenaren en bestuurders die
aan ten grondslag ligt.
maatschappelijk het verschil willen maken. We hebben dus wat met elkaar op
Terugblikkend op de afgelopen jaren, zie
te lossen. Voor ons allemaal, maar in de
ik dat de gemeenten structureel te veel
eerste plaats voor bewoners die moeten
op hun bord hebben liggen. Dit zorgt voor
kunnen rekenen op een behoorlijk
een ‘burn-out bureaucratie’. Gemeenten
functionerende overheid!
zijn namelijk sinds de decentralisatie van rijkstaken in 2015 overbelast. Zij werken met te weinig (vrije) middelen. Hierdoor zijn structurele systemische problemen ontstaan. In deze beschouwing laat ik zien wat we hiervan in de praktijk bij de ombudsman waarnemen. Mijn collega Kinderombudsman beschrijft wat ze hiervan terugziet in de klachten rondom kinderen.
7
Burn-out bureaucratie
Het jaar in vogelvlucht
1594 klachten
ontvangen
Wijze van binnenkomst
2022
1585 klachten
* (2023) incl. 100 verzoeken over niet gemeentelijke instanties **(2022) incl. 271 verzoeken over niet gemeentelijke instanties
8
825 via webformulier 535 via mail 189 via inloopspreekuur 45 via telefoon
1256 klachten
ontvangen
Gemeente Amsterdam 857 afgehandeld
116 58 klachten klachten
ontvangen ontvangen
Gemeente Almere
76 afgehandeld
58 klachten
ontvangen
Gemeente Zaanstad 40 afgehandeld Meer cijfers op pagina 56 9
Totaal afgehandeld
1099 klachten * Excl. 298 afgehandelde klachten uit 2023 in de eerste periode 2024 (peildatum: 29-04-2024)
10
Ombudsacademie
Droogbak Amsterdam We hielden een lokaal spreekuur voor dak- en thuislozen. En gingen in gesprek met betrokken professionals. Als afsluiter hielden we een draaisessie. Zie ook: ‘Ombudsman voor één avond techno-dj voor economisch daklozen’ 11
5x Op pad met de ombulance
9x Gehouden ombudsacademies
189 Bezoekers inloopspreekuur
12
Ombulance
We gingen langs in de metropoolgemeenten met de ombulance. Bewoners in Almere kunnen terecht op het inloopspreekuur iedere laatste donderdag van de maand. Zie ook: ‘Ombudsman Almere wil zich meer laten zien in de stad’ 13
Vragen & signalen Buitenlijn
(020) 625 9999
1735 telefoontjes 5x onderzoek eigener beweging
9205 bezoekers website
14
2023
1594 klachten
2022
1585 klachten 15
Burn-out bureaucratie
16
1. Problematiek niet alleen Amsterdams, maar wel meest zichtbaar in klachten bij de ombudsman Van de ruim 1600 klachten gaan circa
Hoewel de burn-out verschijnselen voor
1200 over Amsterdam. Dat rechtvaardigt
de ombudsman het meest zichtbaar zijn
een bredere rapportage aan de
bij de gemeente Amsterdam, is de
gemeenteraad over Amsterdam en de
geschetste onderliggende problematiek
rode draden die uit deze klachten volgen.
niet louter een Amsterdamse kwestie.
Het doel van onze beschouwing is om te
Ook binnen de metropool kunnen we de
schetsen wat de ombudsman aan werk
klachten relateren aan bureaucratische
verrichtte in 2023, maar is dus
burn-out. Verderop in dit verslag
nadrukkelijk ook opgesteld om op inhoud
besteedt de ombudsman meer specifiek
terug te rapporteren.
aandacht aan de metropoolgemeenten.
In deze beschouwing zet de ombudsman enkele opvallende punten uit 2023 op een rij en biedt vervolgens een analyse van dieperliggende oorzaken achter de klachten. Er is aandacht vanuit de politiek nodig om de onderliggende oorzaken te adresseren.
17
Burn-out bureaucratie
2. Wat opvalt in de cijfers 2023 - Parkeerklachten weer toegenomen
Dit betekent dat de ombudsman in bijna
- Veel terugverwijzen naar gemeentelijke
de helft van het aantal klachten
klachtbehandeling
terugverwijst naar het gemeentelijke
- Ambtenaren klagen vaker bij
klachtenloket. Soms hebben bewoners
ombudsman over organisatiecultuur
niet meteen een klacht maar is er wel een bureaucratische noodsituatie. Denk aan
Parkeerklachten weer toegenomen
het stopzetten van een uitkering
Het meest klagen Amsterdammers bij de
waardoor iemand geen geld heeft om
ombudsman over naheffingsaanslagen
eten te kopen. Of aan een huisuitzetting,
die worden opgelegd bij parkeren. Het
waardoor een gezin op straat dreigt te
gaat daarbij opvallend vaak over
belanden, of aan een auto die is
gehandicaptenparkeerkaarten. Ook zien
weggesleept terwijl deze nodig is om naar
we dat de gemeente geld, waar bewoners
het werk te gaan. Bellen bewoners het
recht op hebben, niet altijd tijdig
gemeentelijke telefoonnummer 14020
terugbetaalt. Denk aan situaties bij
dan is er geen keuzeknop
storingen in de parkeerapp.
‘bureaucratische spoedsituatie’. Zij belanden vervolgens in een (lange)
Helft klachten terug naar
wachtrij. Als er eindelijk iemand aan de
gemeente
lijn komt dan blijkt die persoon vaak niets
Amsterdammers bellen vaak meteen naar
te kunnen betekenen. De ombudsman
de ombudsman bij problemen en weten
wordt vervolgens – als laatste strohalm –
niet dat ze eerst bij de gemeente moeten
benaderd met dezelfde hulpvraag. Dit zou
aankloppen.
eigenlijk niet een rol van de ombudsman moeten zijn.
18
Burn-out bureaucratie
Ambtenaren klagen vaker over interne organisatiecultuur Ambtenaren meldden zich in 2023 vaker bij de ombudsman met hun signalen en zorgen over de interne organisatiecultuur. De ombudsman luistert, geeft advies waar nodig en verwijst naar bijvoorbeeld vertrouwenspersonen, arbeidsrechtadvocaten of meldpunten, zoals die voor klokkenluiders of discriminatieklachten.
Toen ruim 60 ambtenaren zich met klachten over gedragingen van het Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam meldden, besloot de ombudsman een verkennend onderzoek in te stellen. Deze verkenning in april 2024 leidde tot een (vervolg)onderzoek.
19
Burn-out bureaucratie
3. Er is meer aan de hand dan burn-out bureaucratie Een vluchtige blik op de cijfers uit 2023
Ingegeven vanuit een noodzaak om de
doet vermoeden dat er meer aan de hand
uitvoering betaalbaar en binnen de regels
is onder de motorkap. Het aantal
uitvoerbaar te houden, kan een burn-out
klachten lijkt weliswaar klein, maar de
bureaucratie een dwingend kader aan
zorg die we hebben is groot. De
ambtenaren opleggen. Zo moeten
ombudsman constateert dat gemeenten,
ambtenaren binair toetsen of iemand
en Amsterdam in het bijzonder,
zelfredzaam is of niet. Dit om te bepalen
structureel overbelast zijn. Ze hebben te
of iemand toegang heeft tot een sociale
veel taken, prioriteiten en crisis. Deze
voorziening. Aan de hand van strikte
overbelasting duurt al jaren, al zeker
criteria moet worden beoordeeld of
sinds de decentralisatie van
iemand in aanmerking komt voor
rijksoverheidstaken richting gemeenten
kwijtschelding, bijzondere bijstand of een
in 2015.
voorziening in het kader van de Wmo. Ambtenaren moeten volgens interne
Door zo langdurig te werken met te
protocollen snel afwijzen als er een
weinig middelen, ontstaat een burn-out
bewijsstuk niet is aangeleverd,
bureaucratie: een overheidsorganisatie
bijvoorbeeld bij de aanvraag van een
die structureel met te weinig mensen en
briefadres.
middelen werkt, waardoor eigensoortige problemen zijn ontstaan. De organisatie ‘verzuurt’ hierdoor en dat uit zich in een noodgedwongen vernauwing van de aandacht op ‘potjes en hokjes’, op geld en regels.
20
Burn-out bureaucratie
Dergelijke beoordelingscriteria, zoals de
Zoals burgers met weinig geld minder
hoogte van het inkomen, zijn uiteraard
doenvermogen hebben, is er ook minder
van belang om een zorgvuldige afweging
doenvermogen bij een overheid met
te kunnen maken bij het nemen van een
weinig tijd en geld om op een andere
beslissing. Het helpt om uit te leggen
manier naar een vraagstuk te kijken.
waarom iemand al dan niet in aanmerking komt voor een sociale
De gemeente probeert, zeker na het
voorziening en biedt een verantwoording
toeslagenschandaal, anders te werken.
voor daarmee ook op de betaalbaarheid
Meer vanuit rechtvaardigheid in plaats
en bestuurbaarheid. Maar, in een
van rechtmatigheid. Daartoe wordt niet
burn-out bureaucratie die jarenlang
alleen in Amsterdam, maar ook
gaande is, gaat het op een gegeven
bijvoorbeeld in Almere, hard gewerkt aan
moment alleen nog maar over schaarste
vernieuwing van de dienstverlening. Wat
aan plekken, financiële kaders en
deze beweging kan ondermijnen, is de
wettelijke taken. Dit zorgt voor een
wijze van financiering vanuit Den Haag.
‘zuurstofarme’ omgeving die doet verkrampen. Gedrag wordt beloond om risicomijdend te opereren, om te denken in checklijsten, posities en financiële kaders. Deze aandachtvernauwing is begrijpelijk vanuit het oogpunt van de grote voortdurende spanning op de overheidsorganisatie. Het gevolg uit zich dan - vaak onbedoeld of onbewust - in niet-behoorlijke gedragingen van de overheid richting haar bewoners. De tragiek is dat de burn-out bureaucratie als systeem het eigen doenvermogen inperkt.
21
Burn-out bureaucratie
Gemeenten krijgen van de rijksoverheid geoormerkte middelen, zogenoemde SpUk-middelen, specifieke uitkeringsregelingen. Voorheen was er een beperkt aantal SpUks, nu gaat het om tientallen zeer specifieke regelingen. Dit brengt voor gemeenten veel verantwoording met zich mee en het risico op onrechtmatigheden. Dit bevordert onbedoeld juist die beweging om iets te doen aan de ingesleten focus op rechtmatigheid. De verantwoordingverplichtingen brengen ook met zich mee dat daar veel capaciteit naar uitgaat. En dat kan de kramp in de hand werken dat bepaalde uitgaven als niet rechtmatig worden gekwalificeerd. Gemeenten zouden liever zien dat het Rijk uitkeert vanuit vertrouwen. Dat zou tevens in lijn zijn met de gedachte achter de decentralisaties in 2015: dat de gemeenten, de bestuurslaag die het dichtste bij de inwoners staat, het beste weten wat goed is om te doen.
22
Burn-out bureaucratie
4. Gemeente minst thuis voor bewoners die haar het meest nodig hebben De gemeente Amsterdam organiseert de
Wat hierbij eveneens een rol speelt, is dat
eenvoudige dienstverlening voor
de beperkte capaciteit die een gemeente
Amsterdammers goed maar heeft moeite
in een burn-out bureaucratie heeft veelal
om aan te sluiten bij bewoners die meer
lijkt te worden ingezet ten behoeve van
nodig hebben van de gemeente. Juist bij
bewoners die gemakkelijk hun weg vinden
mensen met ingewikkelde – vaak
naar allerlei procedures. Dat heeft tot
meervoudige- problemen, bijvoorbeeld op
gevolg dat er minder tijd is voor de
het gebied van zorg, jeugd of wonen,
mensen die zich minder roeren maar
heeft de gemeente te maken met tal van
wellicht veel grotere problemen ervaren.
andere instanties, zoals zorgverzekeraars,
Hierdoor dreigt de aandacht niet altijd te
scholen of woningcorporaties. De
gaan naar bewoners die deze het meest
ombudsman merkt op dat de gemeente
nodig hebben.
Amsterdam en de metropoolgemeenten daar omheen roeien met de riemen die ze hebben. Maar de burn-out bureaucratie leidt er toe dat professionals met de handen in het haar zitten over de overvolle opvanglocaties, de wachtlijsten voor de huishoudelijke hulp en ingewikkelde participatietrajecten in een stad met een enorme bouwopgave. Vooral bewoners die afhankelijk zijn van de dienstverlening door de gemeente en in een kwetsbare situatie zitten, zijn hiervan de dupe. 23
Burn-out bureaucratie
5. Welke gevolgen heeft dit nog meer? Een burn-out bureaucratie heeft
in welke mate het speelt. Daarbij kun je
gevolgen voor alle lagen van het
met elkaar nagaan welke hieronder
openbaar bestuur. Bestuurders krijgen te
geschetste burn-out verschijnselen je
maken met een ambtelijk apparaat dat
binnen de eigen organisatie herkent.
hapert, omdat ze te lang te veel op hun bord hebben liggen. Hierdoor komen
De burn-out problematiek is niet altijd
ambities in het gedrang en worden
direct zichtbaar aan de oppervlakte. En
steeds ad hoc brandjes geblust.
net als bij mensen herkent de organisatie
Ambtelijk ontstaat een gevoel van
deze niet altijd goed bij zichzelf. Burn-out
gelatenheid onder uitvoerders, omdat de
verschijnselen zijn bovendien niet altijd
stroom van werk en nieuwe problemen
uiterlijk waarneembaar. Kritische
nooit ophouden. Burgemeesters en
vrienden kunnen deze wel benoemen en
raadsleden ontvangen vaker individuele
melden. Maar het is aan de persoon of
noodkreten, waar ze niet altijd even goed
organisatie zèlf om stappen te
raad mee weten. Dit, omdat ze de
ondernemen. Het risico bestaat echter
ambtelijke uitvoeringsprocedures niet
dat de energie plotseling op raakt en dat
willen doorkruisen.
het licht van de ene op de andere dag uitgaat. Dit gebeurt als bepaalde
Zoals de ene persoon een hogere
problematiek niet tijdig onderkend wordt
stress-tolerantie heeft en we allemaal
en de persoon op dezelfde disfunctionele
een ander burn-out risico hebben, zo is
manier doorgaat.
dat ook voor de gemeentelijke organisaties en hun onderdelen. Binnen een gemeente, zou je met elkaar kunnen bespreken
24
Burn-out bureaucratie
Hieronder volgt een eerste ruwe schets van burn-out verschijnselen bij overheidsorganisaties. Die verschijnselen heeft de ombudsman geconstateerd bij de gemeente Amsterdam, maar ze zijn zoals gezegd zeker niet alleen voorbehouden aan een grote gemeente.
5.1 Burn-out bureaucratie verschijnsel 1: ambtenaren die werkzaam zijn in de uitvoering lopen vast Ambtenaren in de uitvoering, werken op de rand tussen de organisatie en de buitenwereld. Zij zien dat iemand met een ingewikkelde hulpvraag meer nodig heeft, maar hebben nauwelijks ruimte om ‘breed’ te kijken naar de situatie. Dat komt door kaders die van hogerhand zijn bepaald, door mensen die grofmazig en modelmatig bepaalde situaties in kaart brengen, bijvoorbeeld aan de hand van typen gezinnen, inkomens en nationaliteiten. Als uitvoerder ervaar je dan weinig ruimte om af te wijken van de richtlijnen waarin de modelsituaties beschreven zijn.
25
Burn-out bureaucratie
Ook als je merkt dat de praktijksituatie
Gemeentelijke managementteams
wringt met deze kaders. Maatwerk komt
kunnen murw raken van geluiden dat het
pas in beeld als het vastloopt. Dan wordt
niet goed gaat in de uitvoering en van
vaak geadviseerd ‘om maar een bezwaar
bestuurders die van alles willen, maar niet
in te dienen’, omdat pas in een latere fase
goed meekrijgen dat het piept en kraakt.
andere ambtenaren precies kunnen
Ondertussen is de bewoner al helemaal
bekijken of er ‘toch iets mogelijk is'. De
niet meer in beeld. Dit, omdat alle energie
zorgvuldige, oplossingsgerichte toetsing
naar de bureaucratische interne stress
van een besluit, met de weging van alle
gaat.
belangen, komt in dat geval pas bij een bezwaar aan de orde, of zelfs pas als een zaak richting de rechter gaat. Er is een neiging om vooral streng te zijn bij het eerste contact, waardoor de bewoners die doorzetten, niet opgeven en klachten indienen, uiteindelijk wel krijgen waar ze recht op hebben. Andere bewoners delven het onderspit.
Bewoners merken dat de organisatie overbelast en zelfs streng voor hen is, maar coulanter voor zichzelf. Dit, om het werk uitvoerbaar te houden. De organisatie handhaaft regels streng, zonder breder te willen of te kunnen kijken naar een specifieke situatie. Ook als deze uitdrukkelijk om maatwerk vraagt.
26
Burn-out bureaucratie
5.2 Burn-out bureaucratie verschijnsel 2: beleidskennisfunctie staat onder druk
En de ambtenaren weten het ook wel, maar in een burn-out bureaucratie ontbreekt het aan tijd. En daarmee valt het 'naar buiten gaan’ binnen hoe het werk nu georganiseerd en geprioriteerd
Beleidsambtenaren zouden structureel
wordt, nu eenmaal als eerste af. Het is
kijk- en luistertijd buiten de ambtelijke
geen onwil maar een systemisch gevolg
muren van het kantoor moeten hebben
van een sluimerende psychologische
om te kunnen begrijpen hoe een bepaald
organisatiedruk en ingesleten
probleem in de stad – zoals eenzaamheid,
organisatieroutines. Hierdoor kunnen de
geweld achter de voordeur of erfpacht –
onderzoekende en beleidsvernieuwende
er precies uit ziet en wordt ervaren. Dit is
kanten van de beleidsfunctie
nodig om effectief beleid te maken dat
ondersneeuwen. Op een hoger
aansluit bij de leefwereld van de burger.
abstractieniveau tast het de
Vaak wordt dit ook tegen ambtenaren
kennisfunctie van de overheid aan. Dit is
gezegd. In ons jaarverslag over 2022
sinds de kabinetten Rutte gaande en
hebben wij ook op het belang van
heeft de overheid meer en meer
‘outreach’ gewezen.
afhankelijk gemaakt van informatie van buiten, omdat de eigen kennisfunctie is verschraald.
27
Burn-out bureaucratie
5.3 Burn-out bureaucratie verschijnsel 3: gemeenten werken niet goed samen door drukte
Sterker nog, het komt voor dat ambtenaren niet goed overweg kunnen met deze informele leiders, omdat die meestal vanuit een andere logica opereren. Er is geen of weinig tijd voor de
Intergemeentelijk leidt een burn-out
gemeente om zich in die logica te
bureaucratie ertoe dat ambtenaren de
verdiepen. Helaas gaan hierdoor kansen
handen vol hebben aan het interne
verloren om maatschappelijke
regelwerk binnen de gemeente. Hierdoor
vraagstukken in meer gezamenlijkheid
gaan kansen verloren om samen,
met bewoners van de stad aan te pakken.
regionaal problemen aan te pakken. Gemeenten zouden meer met elkaar in de regio kunnen doen aan de opvang van statushouders en kennis kunnen uitwisselen. Nu weten gemeenten vaak niet van elkaar wat ze doen omdat hiervoor de tijd ontbreekt. In een stad zijn veel bewoners actief, zoals de waardevolle informele leiders in de wijken. Echter, vanwege de focus op regels en beleid, zijn ambtenaren te weinig in staat om te investeren in een goede samenwerking en aan te bij de leefwereld om zo op waarde te kunnen schatten wat deze personen doen.
28
Burn-out bureaucratie
5.4 Burn-out bureaucratie verschijnsel 4: ‘overpromise & underdeliver’, een recept voor wantrouwen Bestuurlijk leidt de druk op het gemeentelijke apparaat ertoe dat bestuurlijke ambities, bijvoorbeeld die van de dejuridisering, belemmerd kunnen raken. Politiek kan van alles gewild worden maar als de uitvoerbaarheid ervan niet meer geborgd kan worden, dan levert dat vooral teleurstellingen op en nog meer burn-out verschijnselen. In het bedrijfsleven geldt het adagium “underpromise, overdeliver”. Bij de gemeenten lijkt het omgekeerde te gelden, namelijk “overpromise en underdeliver". Dit komt deels door de politieke logica van eerst van alles beloven. Als vervolgens die beloften niet waargemaakt kunnen worden dan levert dat teleurstellingen op.
29
Burn-out bureaucratie
5.5 Burn-out bureaucratie verschijnsel 5; verruwing van organisatiecultuur Binnen het ambtelijk apparaat kan de
Kortom, zo’n burn-out situatie levert een
organisatiestress zorgen voor verruwing
negatieve spiraal op en zet spanning op
van arbeidsverhoudingen: mensen krijgen
het vertrouwen van mensen in de
logischerwijs een korter lontje en het
overheid en andersom. De bewoner voelt
werkplezier komt eronder te lijden.
zich niet gezien en gehoord en de
Uiteraard is het ene organisatieonderdeel
overheid voelt zich niet erkend in de
het ander niet. Het gaat hier om patronen
complexiteit van alle vraagstukken waar
en risico’s die kunnen optreden als gevolg
zij gevraagd wordt antwoord op te geven.
van het systemische fenomeen van een
Afhankelijk van waar je staat, is het
burn-out bureaucratie.
allemaal waar.
30
Burn-out bureaucratie
Gemeente Amsterdam 1256 klachten
ontvangen
857 afgehandeld
31
Gemeente Amsterdam Inkomend 1256 Afgehandeld 857
Verzoeken per thema
32
2023
2022
Stadsdelen
110
132
Werk, participatie en inkomen
153
115
Belastingen
66
93
Onderwijs, jeugd en zorg
114
122
Wonen
34
49
Dienstverlening
48
87
Verkeer en Openbare Ruimte
20
28
Basisinformatie
7
33
WaterNet
47
56
Parkeren
162
125
Grond en ontwikkeling
39
33
Stadsbeheer (Stadswerken, THOR, A&G)
121
90
Overig
335
294
Burn-out bureaucratie
6. Wat ziet de ombudsman aan meer specifieke burn-out verschijnselen bij de gemeente Amsterdam? De problemen van een burn-out
Hieronder hebben we enkele specifieke
bureaucratie zijn goed af te lezen in de
Amsterdamse burn-out bureaucratie
klachten die de ombudsman in 2023
verschijnselen op een rij gezet, zoals die
behandelde. Voordat we hierop inzoomen,
naar voren kwamen uit de klachten die
willen we benadrukken dat, ondanks de
we in het afgelopen jaar behandeld
druk die op de ambtelijke organisatie van
hebben.
Amsterdam staat, er ook ontzettend veel goed gaat. De gemeente investeert in het verbeteren van de klachtbehandeling en introduceert feedback-loops door middel van betere registratie van klachten. Het leidt ertoe dat bewoners bij dingen die misgaan, vaker kunnen rekenen op goede dienstverlening en zich dus niet geroepen voelen om naar de ombudsman of een rechter te gaan. In zoverre zien we in de klachten voorzichtige eerste effecten van het stedelijk verbeterprogramma rond de
6.1 Gerichtheid op stenen in plaats van mensen In de ruimtelijke sector zien we dat de gemeente Amsterdam in Zuidoost ‘bouwt zonder vertrouwen’, en meer gericht is op de realisatie van een project dan op in het informeren van - en participeren door- bewoners in de bouwopgave. Hier deden we onderzoek naar en schreven een rapportage.
Amsterdamse klachtbehandeling. De kwaliteit van de organisatieonderdelen binnen Amsterdam verschilt onderling echter nog wel behoorlijk.
33
Burn-out bureaucratie
Het onderzoek werd mede op verzoek van
In dit kader heb ik eind 2023 naar
de gemeenteraad Amsterdam uitgevoerd.
aanleiding van aanhoudende klachten
De woningnood levert een grote spanning
van bewoners van Amsterdam een
op tussen snel bouwen en de tijd nemen
onderzoek uit eigen beweging
voor bewoners. De belangen staan haaks
aangekondigd. Bij grote fysieke projecten
op elkaar. Het veranderen van de
en gebiedsontwikkeling ervaren bewoners
participatieverordening kan een
dat alle aandacht gaat naar ‘het project’
bevorderende werking hebben. Maar de
en/of ‘het plan’. Bewoners voelen zich
meer fundamentele vraag is of
genegeerd: op hun klachten wordt niet of
ambtenaren én voldoende tijd hebben om
nauwelijks gereageerd. Door hen ervaren
de bouwopgave tijdig te realiseren én de
(geluids)overlast wordt gebagatelliseerd.
hooggespannen verwachtingen rond
En dat gedurende meerdere jaren.
bewonersparticipatie te kunnen waarmaken.
34
Burn-out bureaucratie
Rapport
Bouwen zonder Vertrouwen In het rapport ‘Bouwen zonder
Het rapport benadrukt de grote afstand
vertrouwen: Uitdagingen bij Participatie
tussen de gemeente en de
in Reigersbos’, gepubliceerd door de
Amsterdammers, waarbij bewoners de
ombudsman, worden problemen aan de
indruk hebben dat de plannen al
kaak gesteld die zijn ontstaan tijdens het
vaststaan ondanks de inspanningen van
participatieproces rondom de
de gemeente om hen te betrekken. De
gebiedsontwikkeling in Reigersbos,
ombudsman suggereert dat door
Amsterdam-Zuidoost. Ondanks pogingen
oprechte interesse in de bewoners en de
van de gemeente Amsterdam om
buurt te tonen, dergelijke misstanden in
bewoners te betrekken, heeft het proces
de toekomst voorkomen kunnen worden.
geleid tot onvrede onder de bewoners. Zij
Tevens beveelt hij aan het bouwtempo te
ondervinden onduidelijkheid over de
verlagen om voldoende ruimte te bieden
woningbouwplannen en vinden de
aan het participatieproces, om zo
verstrekte informatie ontoereikend. Een
juridische conflicten achteraf te
significant misverstand bleek te bestaan
vermijden. Dit onafhankelijk onderzoek
rond het begrip ‘hoogbouw’, waarbij
werd uitgevoerd op verzoek van de
verschillende partijen er uiteenlopende
gemeenteraad.
interpretaties op nahielden.
35
De opvolging van deze aanbevelingen, veronderstelt dus wel dat er condities zijn voor de de organisatie om hiermee aan de slag te kunnen. De ambtenaren die wij spraken, willen de participatie goed vormgeven, maar weten in een context van bureaucratische burn-out niet altijd goed waar ze zouden moeten beginnen. De gemeente zou kunnen starten met eerlijk en open te zijn daarover.
36
6.2 Defensieve routines
Dat de gemeente de schouders eronder zet, verdient lof en toont kracht. De
In 2023 deden we specifiek onderzoek
ombudsman volgt de ontwikkelingen dan
naar aanleiding van klachten van
ook met aandacht .
marktondernemers. In het rapport Marktwaarde constateerde de ombudsman dat de gemeente streng was voor ondernemers, bijvoorbeeld bij betaling van marktgeld, maar soepel voor zichzelf als het ging om het volgen van de eigen regels rondom de herindeling van de markten.
Een burn-out bureaucratie heeft weinig ruimte om nieuwsgierig te zijn naar de ander, omdat er gewoonweg weinig mentale ruimte is. Tijdens dit rapport constateerde de ombudsman dat ondernemers geen gehoor kregen bij de gemeente en vastliepen. De houding van
Munish Ramlal
“Dat de gemeente de schouders eronder zet, verdient lof en toont kracht.”
de gemeente werd ervaren als top-down en regentesk. Na publicatie van het rapport heeft de gemeente stappen gezet om – samen met ondernemers – verbeteringen door te voeren met als doel dat de Amsterdamse markten weer gaan floreren.
37
Burn-out bureaucratie
Rapport
Marktwaarde In het rapport 'Marktwaarde' wordt
slordig omgaan met de inbreng van
gesteld dat de gemeente Amsterdam
marktondernemers in
door het nalaten van herindeling van de
participatieprocessen en het
markten en het niet naleven van haar
twijfelachtig presenteren van
eigen verordeningen, heeft bijgedragen
onderzoeksgegevens in documenten
aan de achteruitgang van de markten.
zoals de Marktvisie 2018-2026. Het
Dit ondermijnt niet alleen de waarde en
rapport benadrukt het gebrek aan
sociale functie van deze markten, maar
professionaliteit binnen de
heeft ook geleid tot structurele
administratieve organisatie van de
behandeling van marktondernemers als
gemeente en doet aanbevelingen aan de
tweederangsburgers door
wethouder Economische Zaken om de
gemeenteambtenaren. Naar aanleiding
situatie te verbeteren. De ombudsman
van talrijke klachten van
benadrukt de noodzaak van
marktondernemers, verkregen tijdens
constructieve betrokkenheid van
bezoeken met zijn 'Ombulance' aan
marktondernemers bij gemeentelijke
Amsterdamse markten, heeft de
plannen en ontwikkelingen, en pleit voor
ombudsman een onderzoek ingesteld. Het
professionalisering van de gemeentelijke
onderzoek onthulde meerdere gevallen
aanpak om de markten als sociale
van onbehoorlijk gedrag door de
ontmoetingsplaatsen te behouden.
gemeente, waaronder het negeren en
38
6.3 Gemeente zit te veel op eigen waarheid
Dat was mede het gevolg van tijdgebrek. Achteraf gezien had het de gemeente (en bewoners) veel tijd, geld en energie
Soms stelt de gemeente haar eigen
bespaard als eerder was onderkend dat
logica voorop en verdiept zich te weinig
een schouw ter plaatse duidelijkheid had
in het probleem van de burger.
kunnen geven.
Papieren werkelijkheid dominant
Bewoners worden niet geloofd
Als bewoners iets vertellen dat niet
Dit zagen we in klachten van bewoners
correspondeert met de papieren
over de bezorging van een belangrijke
werkelijkheid, dan wijst de praktijk uit dat
brief over parkeren. De gemeente had
de papieren of digitale registratie
laten weten dat een brief aangetekend
dominant is. Bijvoorbeeld als een bewoner
verzonden was (en had daar ook bewijzen
beweert dat bepaalde stukken in het
van). Bewoners hielden echter vol dat zij
bestemmingsplan of in het gemeentelijk
de desbetreffende brief niet hadden
archief feitelijk niet kloppen. Er is te
ontvangen. De bewoners werden niet
weinig ruimte om dit uit te zoeken.
geloofd en moesten hun parkeerboetes
Individuele ambtenaren kiezen daar niet
betalen. Na journalistiek onderzoek bleek
bewust voor. Het is een systemisch
echter dat een postbode jarenlang post
gevolg van een burn-out bureaucratie. Zo
achter had gehouden in Amsterdam-Zuid.
behandelde de ombudsman een klacht
Het klopte dus dat die bewoners de
over een woning waarvan de gemeente
aangetekende post van de gemeente
jarenlang volhield dat het een tuin was.
nooit hadden ontvangen. Gelukkig was de gemeente bereid – na tussenkomst van
Tijdens de verschillende procedures, die
de ombudsman – de parkeerboetes van
zich jarenlang voortsleepten, is er geen
soms wel honderden euro's kwijt te
ambtenaar bij de bewoners langsgegaan
schelden.
om de situatie ter plaatse te beoordelen.
39
Burn-out bureaucratie
Moraal van het verhaal is dan ook, hoe
Het is jammer dat hiervoor een
ongeloofwaardig het soms ook is, dat
interventie van de ombudsman nodig was
verhalen toch kloppen. In een burn-out
om ‘het systeem’ aan te laten sluiten op
bureaucratie is weinig ruimte voor
de werkelijkheid van de bewoners.
professionele nieuwsgierigheid. Dat kan verklaren waarom de ombudsman meestal pas de eerste is die zulke klachten opmerkt.
Cognitieve dissonant voor kafkaëske uitwerking erfpachtregels Dit ziet de ombudsman onder meer in klachten over het erfpachtstelsel. Voor enkelen binnen de gemeente is de logica van het erfpachtstelsel navolgbaar, maar voor de meeste bewoners niet. Zo zagen we dat in een bepaalde buurt de ene bewoner voor eenzelfde schuurtje wel een erfpachtcanon moest betalen en de buurman met een soortgelijk schuurtje niet. Wat hiervan de reden was, werd niet duidelijk. Niet voor de bewoners, niet voor de ombudsman. Toch heeft de gemeente, na interventie door de ombudsman, dit voor de hele buurt rechtgezet.
40
Burn-out bureaucratie
Rapport
Mag ik ff vangen (3x) In het rapport "Mag ik ff vangen (3x)"
De ombudsman doet voorstellen aan de
wordt door de ombudsman kritiek geuit
wethouder Verkeer en Vervoer voor
op het beleid van de gemeente
verbeteringen, zoals het verstrekken van
Amsterdam aangaande de dubbele en
een tijdelijke vergunning, het vergoeden
soms zelfs driedubbele parkeerkosten
van de extra parkeerkosten, het
voor Amsterdammers die binnen de stad
versoepelen van de aanvraagtermijn, en
verhuizen. Het rapport belicht hoe
het automatiseren van de
bewoners onrechtvaardig worden belast
aanvraagprocedure. Tot op heden heeft
tijdens de overgangsperiode van
de dienst Parkeren Amsterdam alleen
adreswijziging, omdat een
interesse getoond in het verkennen van
parkeervergunning pas overgezet kan
een snellere aanvraagprocedure, terwijl
worden na inschrijving op een nieuw
andere voorgestelde oplossingen zonder
adres, een proces dat tot 10 werkdagen
alternatieven van de hand zijn gewezen.
kan duren. Hierdoor zijn bewoners
Dit betekent dat bewoners bij een
genoodzaakt om dubbel te betalen voor
binnenstedelijke verhuizing op extra
parkeren.
kosten gejaagd worden die niet goed uit te leggen zijn. De ombudsman zou meer creativiteit en oplossingsgerichtheid toejuichen.
41
Persoonlijke omstandigheden niet
In een burn-out bureaucratie werkt de
goed opgemerkt
organisatie vooral met modelmatige
In de jaarbeschouwing over 2022
werkelijkheden en vallen bijzondere
besteedde de ombudsman al aandacht
verhalen die eigenlijk om een afwijking
aan de buitenproportionele boetes voor
van het beleid vragen, tussen wal en
toeristische verhuur (AirBnB-boetes).
schip. Dat kan verklaren waarom de
Inmiddels heeft de rechter geheel in lijn
gemeente niet zelf de schrijnende
van de ombudsman geoordeeld dat de
situaties corrigeerde, maar dat dit pas
boetes disproportioneel zijn. Mede door
gebeurde toen de ombudsman aan de bel
interventies in 2022 en 2023 van de
trok.
ombudsman is er een regeling gekomen voor bewoners met een disproportionele AirBnB-boete. Opvallend is dat sommige verzoekers niet werden meegenomen in de regeling, terwijl zij zich juist als eersten bij de ombudsman hadden gemeld. Na een interventie van de ombudsman heeft de gemeente in schrijnende situaties de invordering stilgezet of maatwerk toegepast.
42
Burn-out bureaucratie
6.4 Dejuridiseren van grote waarde, maar geen oplossing voor de burnout-democratie
De oproep van de burgemeester van Amsterdam om te dejuridiseren is van grote waarde. Maar zonder een plan om de burn-out bureaucratie en haar verschijnselen aan te pakken, zou de
In een burn-out bureaucratie moeten
dejuridisering een beperkt effect kunnen
bewoners doorzetten, vechten en veel
hebben. En dat is zonde. In onze klachten
geduld hebben, wil de gemeente ze horen
is het effect van het beleidsprogramma
en met oplossingen komen. Dat is een
‘Bouwen aan Vertrouwen’ nu nog te
systeemeffect van een burn-out
weinig waarneembaar. Het programma
bureaucratie. Dit effect wakkert
beoogt de gemeente meer burgergericht
vervolgens een ander effect aan, namelijk
te laten werken, zonder te snel in
juridisering. Als bewoners in eerste
juridische procedures te geraken. Er is
instantie niet gehoord worden in hun
aangekondigd dat de gemeente niet
persoonlijke omstandigheden dan gaan
zomaar een zaak voor de rechter brengt.
ze vaak in bezwaar en beroep. Eerst bij de
Een mooi streven waar de ombudsman
gemeente zelf, die dan ook in juridisch
helaas tot nu toe nog niet veel van heeft
verweer gaat. Als ze er dan niet uitkomen
gemerkt. En van de Amsterdamse
bij de rechter. Op die manier hopen
bestuursrechter heeft hij begrepen dat
bewoners wel gehoord te worden. Dit
deze ook nog geen wezenlijke
zorgt voor een vechthouding over en
veranderingen waarneemt.
weer, met name tussen bewoners in Amsterdam die een advocaat kunnen veroorloven of zelf advocaat zijn.
43
Burn-out bureaucratie
6.5 Nog steeds lang wachten op antwoorden van de gemeente
Deze sociaal raadslieden verrichten in het eerste contact met bewoners bij de buurtteams een belangrijke rol, bijvoorbeeld bij schuldhulpverlening. Zij
Uit onze klachten in 2023 blijkt dat
zouden dus goed gefaciliteerd moeten
mensen met meer ingewikkelde vragen
worden. Mede door het overleg bij het
meestal lang moeten wachten op
bureau van de ombudsman is dit contact
antwoorden van de gemeente. De
verbeterd.
gemeentelijke telefoondienst 14020 lijkt op zichzelf goed benaderbaar, maar de
In 2023 liep de ombudsman met de
medewerkers die er werken lopen er
afdeling CCA (het klanten contact
tegenaan dat hun collega’s van de
centrum) mee. Dit is de afdeling die
backoffice niet altijd goed te bereiken
verantwoordelijk is voor de gemeentelijke
zijn. Dit betekent dat de
publiekslijn 14020. Hij trof hier enorm
14020-medewerkers in de dagelijkse
veel gedreven ambtenaren aan, met veel
praktijk ook vastlopen waardoor zij
praktijkkennis. Deze praktijkkennis kan
bewoners met vragen niet goed van
door de organisatie nog meer worden
dienst kunnen zijn.
benut. Initiatieven die de organisatie daartoe momenteel onderneemt, moedigt
Uit een structureel overleg bij de
de ombudsman aan.
ombudsman waaraan diverse sociaal raadslieden deelnemen, werd duidelijk dat ook zij moeite hebben om inkomensconsulenten van de gemeente aan de telefoon te krijgen.
44
Burn-out bureaucratie
6.6 De tijd nemen om te luisteren en het juiste te doen, is er niet in een burn-out bureaucratie
Door de kwalificatie ‘zelfredzaam’ dreigen mensen van de radar te verdwijnen met alle gevolgen van dien. Want zodra zij zich weer melden, blijken de problemen soms verergerd te zijn, waardoor een
In een bureaucratie beoordelen
interventie nodig is die (soms) vele malen
uitvoeringsambtenaren aan de hand van
duurder is.
bepaalde criteria in het ontwerp van een regeling, of iemand in aanmerking komt
Mede door de burn-out bureaucratie is er
voor het gevraagde of niet. Hiervoor
geen prikkel aan de voorkant om wat
worden bewijsstukken gevraagd, zoals
meer tijd te nemen en het op een andere
een salarisstrook of een
manier te bekijken. Dat ligt niet aan de
werkgeversverklaring. In het sociale
individuele Amsterdamse ambtenaren;
domein moet beoordeeld worden aan de
het is het dwingende karakter van een
hand van criteria uit de Wmo, de
burn-out bureaucratie. Sterker nog,
Participatiewet of Jeugdwet. De druk om
professionals worden er zelf ziek van als
snel te beslissen of iemand zelfredzaam
ze mensen moeten wegsturen en ‘nee’
is aan de hand van een scoringslijst,
moeten verkopen, terwijl ze zien dat er
verhoogt het risico op het stellen van een
iets meer nodig is aan de vraagkant maar
diagnose die op de langere termijn
dat de aanbodkant van het systeem daar
minder effectief uitpakt. Om een
niet in voorziet.
voorbeeld te geven: wij zien nog te vaak mensen die zorg mijden of als ‘zelfredzaam’ worden aangemerkt, terwijl ze wel hulp en/of begeleiding nodig hebben.
45
Burn-out bureaucratie
In de praktijk ‘Op straat’ De focus op het snel beoordelen kan ten koste gaan van het luisteren naar het verhaal van iemand. Een jonge gevluchtte vrouw uit Egypte wilde steeds haar verhaal doen bij de gemeente maar kreeg keer op keer te horen dat ze niet haar verhaal wilden horen, maar vooral stukken wilden zien die ze - om redenen waarvoor ze niet de gelegenheid kreeg die uit te leggen - niet had. Hierdoor is ze afgewezen en op straat terechtgekomen, terwijl ze bij het Jongerenloket gewoon hulp zou hebben gekregen als statushouder. Via een Amsterdams raadslid is ze in contact gekomen met de ombudsman. Kort daarna is ze alsnog goed geholpen.
46
Beter luisteren naar het verhaal van de burger is een goede aanbeveling, maar dat weten de Amsterdamse ambtenaren zelf ook wel. Door structureel te werken in een stressvolle omgeving in een cultuur waarin efficiëntie de norm is - en daarmee niet de tijd om te luisteren gaat de rek eruit en komen open deuren zoals beter luisteren op de tocht te staan. In het sociale domein treft dat bewoners die al vaak verhoogde stress ervaren in hun leven en zich daardoor niet altijd even goed kunnen uitdrukken. Juist dan is het belangrijk om aandachtig te luisteren en te achterhalen wat er precies aan de hand is. Kort gezegd, de aandacht is soms zodanig vernauwd tot juridische toetsingscriteria, inkomenseisen of andere regelvereisten, dat dit ten koste gaat van duurzame oplossingen en van menselijkheid.
47
Burn-out bureaucratie
In de praktijk ‘Overlast’ Een oudere man lijdt aan ernstige
De ombudsman volgt de casus inmiddels
verzamelproblematiek. Vanwege de
drie jaar en constateert op basis van
overlast die hij veroorzaakt is hij al
deze casus meerdere gebreken in het
tweemaal zijn woning verloren. Daarnaast
systeem die hij bij gemeente en
lukt het hem niet om zich te houden aan
zorgaanbieders teruglegt waarbij het niet
de regels in opvanginstellingen, waardoor
oprecht luisteren naar deze man een van
hij al jarenlang op en af voor langere
de gebreken is. Daarnaast vindt hij voor
periodes op straat leeft. Vanwege de
de man een structurele oplossing voor
stress van het leven op straat, verergert
zijn huisvestingsproblematiek in de vorm
de verzameldrang van meneer waardoor
van een bootje. Samen met verschillende
de man van plek naar plek wordt
partijen binnen en buiten de gemeente,
verdreven door handhaving en politie. Hij
kijkt de ombudsman voor een grotere
ontvangt boete na boete en heeft in
groep vergelijkbare mensen naar
verschillende delen van de stad een
creatieve en haalbare oplossingen buiten
gebiedsverbod. De problematiek stapelt
het systeem om. Er wordt begonnen met
zich op en het gaat steeds slechter met
een pilot voor een beperkt aantal
de man. Zorginstellingen weten zich geen
mensen, waaronder de casus hierboven.
raad met hem, waardoor hij ondanks de
De lessen die daaruit geleerd worden,
zorgplicht en zijn indicatie, niet de zorg
moeten leiden tot een bredere werkwijze.
en begeleiding ontvangt die hij nodig
De ombudsman is blij dat er voor deze
heeft.
groep zeer kwetsbare mensen nu een oplossing komt.
48
6.7 Luisteren in participatietrajecten bemoeilijkt
zoals het bijstellen van een verordening, verandert nog niet de psychologische dynamiek en het grote risico op allerlei misverstanden tussen onderdelen van de
De ombudsman deed in 2023 onderzoek
gemeente en in het contact met
naar participatieklachten. Hij zag dat een
bewoners. Deze problematiek is niet per
burn-out bureaucratie moeite heeft om
se voorbehouden aan Amsterdam. Door
zich te kunnen verplaatsen in het
de dichte structuur van de stad en de
bewonersperspectief. Daar is weinig
grote betrokkenheid van bewoners bij hun
ruimte voor omdat de bestuurlijke opgave
stad, vallen de klachten ons daar wel
van het realiseren van duizenden
meer op.
woningen voornamelijk leidend is. Iedereen die een burn-out heeft meegemaakt, weet dat het luisteren naar de ander dan vrijwel niet lukt. De emotionele kant bij bewoners over het verlies van hun vertrouwde omgeving, tijdelijk afgesloten wegen die (veel) extra reistijd met zich meebrengt of de betaalbaarheid van nieuwe woningen, komt niet over en is minder top of mind. Het gebrek aan ruimte, soms letterlijk zichtbaar in de stad, zorgt voor conflict, juridische procedures, klachten en vertragingen en frustraties. Het veranderen van de
6.8 Herstelaanpak toeslagen dreigt vast te lopen Bij het herstel van het toeslagenschandaal ziet de ombudsman dat de buurtteams op dezelfde burn-out bureaucratische beoordelingswijzen zitten. Dit kan leiden tot het nodeloos minutieus beoordelen van aanvragen (zoals voor een fiets of verf om het huis op te knappen), aan de hand van criteria en bewijsstukken. Een burn-out leidt ertoe dat hoofd- en bijzaken niet meer
participatiesprocedures,
49
Burn-out bureaucratie
goed uit elkaar gehouden kunnen worden.
De ombudsman ontvangt met enige
Dit levert snel energievretende discussies
regelmaat klachten van gedupeerde
op, terwijl de gedupeerden focus en
ouders, die zich beklagen over de
energie nodig hebben voor het verwerken
ondersteuning van de overheid om hun
van trauma’s. En wat nodig is om de
leven weer op de rit te krijgen. Om
draad weer op te pakken. Het vergt ook
aandacht te vestigen op het probleem
specialistische ervaringskennis
dat de ondersteuning echt nog niet klaar
(‘bron-kennis’), psychologische
is, en om bewustzijn te organiseren over
deskundigheid en creativiteit. In de
de consequenties van deze ramp in het
burn-out bureaucratie is men niet
openbaar bestuur, nodigde de
ingesteld op dit type dienstverlening.
ombudsman juist ook raadsleden,
Hierdoor kunnen medewerkers bij de
ambtenaren, wethouders en
buurtteams makkelijk vastlopen, omdat
burgemeesters uit. Na de film sprak de
specialistisch werk moet worden
ombudsman met enkele Amsterdamse
gecombineerd met meer algemene,
raadsleden en ambtenaren over een eigen
bredere taken. Dit zorgt ook voor
locatie voor toeslagengedupeerden in
burn-out klachten bij de ambtenaren zelf.
Zuidoost, naar het voorbeeld van Almere.
De ombudsman ziet dat de gemeente
De ombudsman faciliteerde de
Amsterdam politiek en bestuurlijk alle
raadsleden via zijn netwerk. Dit leidde
zeilen bijzet. Daarom neemt hij
uiteindelijk tot het indienen van een
vooralsnog een monitorende positie in.
motie en een jaar later tot een locatie voor Amsterdamse
Dag van de Burger
toeslagengedupeerden. Zo wordt
Op 21 maart vond de Dag van de Burger
voorkomen dat signalen onopgemerkt
plaats. Ter gelegenheid hiervan
blijven en leiden tot klachten. Een mooi
organiseerde de ombudsman een
voorbeeld van hoe raadsleden en de
filmavond in de Balie te Amsterdam, waar
ombudsman met elkaar kunnen
de film ‘Alleen tegen de Staat’ werd
samenwerken, ieder vanuit hun eigen rol.
getoond, gevolgd door een kort nagesprek. 50
Burn-out bureaucratie
6.9 Doorbraakteam doet goed werk, maar lost het structurele probleem niet op
en de paarse knop voor bureaucratisch alarmerende casuïstiek. Het zijn noodgrepen waarmee de structurele problemen die er aan ten grondslag liggen niet opgelost worden. Als een
Bij veel zaken van Amsterdammers
situatie van een bewoner al richting het
spelen meerdere organisaties een rol, zo
Doorbraakteam gaat, is er al het nodige
zijn in overlastzaken onder andere het
bureaucratisch leed aan vooraf gegaan.
meldpunt zorg- en woonoverlast, de GGD,
Soms is er bij de bewoner opluchting, dat
de politie e.a. betrokken. Omdat de
‘het nu opgelost gaat worden’. Maar het
ketenpartners vrijwel allemaal
Doorbraakteam heeft zelf ook te maken
overbelaste instanties zijn, lukt het niet
met de defensieve routines van
altijd om oplossingen te vinden. Dan
woningcorporaties, politie en andere
wordt het Amsterdams Doorbraakteam
organisaties in het vlottrekken van de
ingeschakeld: een klein team van
publieke dienstverlening aan de bewoner.
ambtenaren dat ingezet kan worden bij
Dat komt niet doordat die andere
een vastgelopen kwestie waar snel een
organisaties niet willen samenwerken; het
oplossing zou moeten komen. Het
komt door de overbelastingen van al deze
Doorbraakteam kan echter ook
publieke organisaties; die leiden tot
overbelast raken. Ondanks dat het team
burn-out in de ketensamenwerking. Als
voortreffelijk werk verricht, biedt het in
het dan wel lukt, geeft dat wel veel- en
de ogen van de ombudsman geen
terechte voldoening.
oplossing voor het meer structurele onderliggende probleem van overbelasting. Zo zijn er meer goede initiatieven binnen de gemeente Amsterdam, zoals de Amsterdamse maatwerkmethode
51
Burn-out bureaucratie
6.10 Bedrijfsvoering hapert Een van de behoorlijkheidsnormen uit de behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman is ‘goede organisatie’. Dat helpt de overheid zelf om regie en overzicht te hebben. Uit onze klachten blijkt echter dat de gemeente moeite heeft om te voldoen aan Woo- en AVG-verzoeken van bewoners; informatie bevindt zich op verschillende plekken in de organisatie en het kost ambtenaren vervolgens enorm veel tijd en energie om deze informatie boven tafel te krijgen. Hierdoor kunnen mensen het idee krijgen dat de gemeente informatie achterhoudt.
Daarnaast kost het betalen van allerlei dwangsommen bij het niet tijdig beslissen de gemeente veel geld. Geld dat ook anders besteed had kunnen worden, bijvoorbeeld aan betere ICT. De ombudsman ziet dat de organisatie hard haar best doet om de bedrijfsvoering op orde te brengen. De observatie van de ombudsman is dat er een meer structurele reden is waarom het lastig lijkt om in control te komen.
52
Burn-out bureaucratie
Brief ‘AVG’ Vrijwel alle gemeenten digitaliseren hun
De gemeente is heel groot en verwerkt
dienstverlening in een snel tempo. Dit
ontzettend veel gegevens, dus in deze
levert ook allerlei nieuwe vragen op over
context zou je niet moeten willen dat die
de bescherming van gegevens van
taken gecombineerd worden, zelfs al is
bewoners. De gegevens die bewoners
het een tijdelijke situatie. De gemeente
bijvoorbeeld leveren aan een buurtteam
Amsterdam heeft vervolgens direct actie
over gezondheid, financiën of
ondernomen en de situatie verbeterd. De
familieomstandigheden, moeten
hoofdstad heeft een voorbeeldfunctie in
beschermd worden. Een manier om die
het land, en onder functionarissen
gegevens te beschermen aan de
gegevensbescherming heeft het
voorkant, is om als gemeente ook te
Amsterdamse incident geholpen om
investeren in deugdelijke het eigen
duidelijk te maken dat de rol niet zomaar
risicomanagement. Toen de ombudsman
gecombineerd kan worden met allerlei
in een gesprek met de functionaris
andere werkzaamheden, zeker niet als die
gegevensbescherming (FG) van
gaat over de privacy compliance uitvoer
Amsterdam duidelijk werd, dat hij
binnen de organisatie.
AVG-toezicht en AVG-uitvoering moest combineren, schreef de ombudsman in een korte brief aan het college dat hij zijn ernstige bedenkingen had tegen deze combinatie.
53
In de praktijk ‘Waternet’ Een inwoonster van Amsterdam
Ondanks een poging tot genoegdoening
ondervond problemen met Waternet
van Waternet in de vorm van een
vanwege een niet-geregistreerde
cadeaubon van vijfentwintig euro,
watermeter in haar koopappartement.
overweegt de vrouw juridische stappen