Gemeente Amsterdam_speelautomaten_eindrapport_BEA_pdf_12jun20.pdf

BEA economische argumentatie

Gokken met beleid Overgangsperiode en vergunningsduur voor speelautomatenhallen

Vanwege een uitspraak van de Raad van State wil de gemeente Amsterdam de huidige eeuwigdurende vergunningen voor het exploiteren van speelhallen beëindigen en nieuwe vergunningen uitgeven voor bepaalde tijd. Nieuwkomers krijgen hierdoor ook kansen. In opdracht van de gemeente onderzocht BEA wat een passende looptijd van de nieuwe vergunningen is en hoe lang een overgangstermijn moet zijn. Het voorliggende rapport bevat analyses, conclusies en aanbevelingen.

Versie 12 juni 2020

Eindrapport

BEA

Gokken met beleid Speelautomatenhallen in Amsterdam: overgangsperiode & duur nieuwe vergunningen Eindrapport

OPGESTELD IN OPDRACHT VAN:

Gemeente Amsterdam DATUM

12 juni 2020 OPGESTELD DOOR:

Drs. H.M. (Herbert) ter Beek MPM i.s.m. drs. M.A. (Michiel) Langman van LangmanEconomen

VOOR INFORMATIE:

Bureau voor Economische Argumentatie Adres:

Stad van Cahen Muurhuizen 104 3811 EL Amersfoort

Telefoon:

06 – 430 35 116

E-mail:

info@bea.nl

Website:

www.bea.nl

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA Inhoud Voorwoord

1

Samenvatting

2

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................................. 2 Toelichting op feitenbasis en onderbouwing van conclusies ............................................................ 9

1

2

3

4

5

6

7

Aanleiding, vraagstelling en onderzoekaanpak

13

1.1

Vraagstelling en context voor onderzoek ..............................................................................13

1.2

Toelichting op onderzoekaanpak ........................................................................................... 16

Huidige markt voor speelautomatenhallen in Amsterdam

19

2.1

Diversiteit aan aanbieders, met sterke concentratie in centrum ........................................19

2.2

Toenemende concurrentie van speelhallen in regio en van Holland Casino ......................22

2.3

Aantal speelautomaten in horeca neemt trendmatig af ......................................................26

2.4

Financiële positie van deel exploitanten moeizaam .............................................................27

2.5

Beeld van een ‘cleane’ sector met inzet op zorgplicht .........................................................27

Positionering en concurrentie op de kansspelmarkt

31

3.1

Opbouw kansspelmarkt en positie van speelautomatenhallen daarbinnen.......................31

3.2

Eisen aan en kenmerken van casino-, speelhal- en horeca-speelautomaten ....................33

3.2

Concurrentiepositie t.o.v. Holland Casino en regionale aanbieders .................................... 35

Trends en ontwikkeling en effect op exploitatie speelhallen

38

4.1

Ontwikkelingen in het landelijke beleid en de lokale beleidskaders ...................................38

4.2

Impact van ‘de brief van oktober 2018’................................................................................ 41

4.3

Maatschappelijke trends en ontwikkelingen ........................................................................42

Verdienvermogen speelhallen: ontwikkeling en verklaringen

44

5.1

Toelichting op definiëren en bepalen van ‘terugverdientijd’ ................................................44

5.2

Winstgevendheid van Amsterdamse speelautomatenhallen ............................................... 47

Duur van nieuwe vergunningen

51

6.1

Modelmatige constructie speelhallen: klein, middelgroot en groot ..................................... 51

6.2

Raming van terugverdientijden: basis en na verwerking CRUKS en trends........................53

6.3

Invloed van nog te maken lokale beleidskeuzes ..................................................................57

Overgangsperiode

62

7.1

Overgangsperiode: resterende terugverdientijd en impact van trends ............................... 62

7.2

Impact van doorlopende verplichtingen: personeel en huur ...............................................66

7.3

Conclusies ten aanzien van de overgangstermijn ................................................................67

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA Bijlage I: gesprekspartners

69

Bijlage II: literatuur en bronnen

70

Bijlage III: reactie exploitanten op finale conceptversie rapport

72

Bijlage IV: vragenlijst voor caseonderzoeken exploitanten

78

Bijlage V: behandeling gegevens van exploitanten

82

Bijlage VI: inventarisatie impact rookverbod buiten Nederland

83

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA Voorwoord In opdracht van de gemeente Amsterdam heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) in de afgelopen maanden onderzoek gedaan naar de markt voor speelautomatenhallen in deze stad. De gemeente Amsterdam oordeelt dat de huidige vergunningen voor onbepaalde tijd vervangen moeten worden door vergunningen voor bepaalde tijd. Het onderzoek van BEA is gericht op het onderbouwen van een passende duur van de nieuwe vergunningen en een werkbare overgangstermijn. Het voorliggende rapport is in finale conceptvorm gedeeld met de Amsterdamse exploitanten en de adviseurs Fred Teeven en Niels Kooijman van de Alliantie Automatenhallen Amsterdam (AAA) voor een check op de in het rapport gepresenteerde feitenbasis. De van de exploitanten ontvangen feedback heeft geleid tot een beperkt aantal aanpassingen in het rapport. De ontvangen feedback en de aanpassingen die deze tot gevolg had in het rapport, zijn opgenomen in bijlage III. BEA heeft in het onderzoek alle exploitanten gesproken, een deel twee of meer keren. Een deel van de exploitanten heeft volledige medewerking gegeven aan het onderzoek, anderen gedeeltelijk waarbij zij met name geen inzage wilden geven in de financiële aspecten van de exploitatie van hun speelautomatenhal(len).

De contacten met de exploitanten zijn in het algemeen in een prettige sfeer verlopen, onafhankelijk van de mate van medewerking die zij hebben willen geven aan het onderzoek. Graag wil BEA de exploitanten en de heren Teeven en Kooijman als externe adviseurs van de AAA danken voor hun inbreng en betrokkenheid bij het onderzoek. Dank gaat ook uit naar de door de gemeente ingestelde ambtelijke begeleidingscommissie, waarin Sjahreen Schulte-Sadiek (directie Openbare Orde en Veiligheid) en Alexander Ocko (directie Juridische Zaken) hebben geparticipeerd, voor de constructieve feedback gedurende het onderzoekstraject en de inzet om goede condities te scheppen voor het uit te voeren onderzoek. Een en ander laat onverlet dat het voorliggende rapport volledig voor rekening komt van het onderzoeksteam. Wij vertrouwen erop dat het onderzoek de gewenste inzichten heeft opgeleverd en zal bijdragen aan onderbouwde besluitvorming over de duur van de nieuwe vergunningen en de te hanteren overgangstermijn. Amersfoort, 12 juni 2020 Bureau voor Economische Argumentatie namens deze Herbert ter Beek herbert.ter.beek@bea.nl

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

1

BEA Samenvatting De gemeente Amsterdam staat voor de opgave in haar beleid ten aanzien van speelautomatenhallen recht te doen aan een recente uitspraak van de Raad van State. Kern van de uitspraak is dat de gemeente zorg moet dragen voor een transparant verdeelsysteem waarin potentiële gegadigden gelijke kansen krijgen mee te dingen naar een schaarse vergunning. De gemeente is daarom voornemens het huidige stelsel van vergunningen voor onbepaalde tijd te vervangen door een nieuw stelsel met vergunningen voor bepaalde tijd. Om een onderbouwde keuze te kunnen maken ten aanzien van  de dan te hanteren overgangsperiode naar het nieuwe systeem  de duur van de nieuw uit te geven exploitatievergunningen heeft de gemeente Amsterdam aan Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren met de volgende vraagstelling: 1. Onderbouw een ‘passende’ overgangstermijn van het huidige stelsel met (exploitatie-) vergunningen voor onbepaalde tijd naar een stelsel van vergunningen voor bepaalde tijd. Houdt rekening met terugverdientijden op gepleegde investeringen, doorlopende verplichtingen (personeel en huur) en de mate waarin vaste activa zijn afgeschreven. 2. Onderbouw een passende looptijd van de nieuwe vergunningen voor bepaalde tijd. Houdt daarbij wederom rekening met terugverdientijden. 3.

Voer een marktscan uit op de markt voor speelautomatenhallen in Amsterdam, ten behoeve van voldoende inzicht in de businesscase van exploitanten van speelhallen en welke trends en ontwikkelingen daar dan op van invloed zijn .

C o n c l u si e s e n a a n b e v e l i n g e n Overgangs-

Voor van een passende overgangstermijn concludeert BEA dat deze sterk beïnvloed wordt

termijn…

door actuele trends en ontwikkelingen. De invoering van CRUKS, het invoeren van een volledig rookverbod en het legaliseren van de online-kansspelmarkt hebben naar verwachting een ingrijpend effect op het verdienvermogen van speelautomatenhallen. Door CRUKS lopen de kosten van speelhallen structureel op terwijl CRUKS geen extra omzet oplevert maar juist omzet kan kosten. Het grootste negatieve omzeteffect wordt verwacht van het volledige rookverbod en de opening van de online-kansspelmarkt.

… optelsom

Een analyse van de resultatenrekeningen van zeven van de negentien speelhallen1 in Amsterdam levert op dat de resterende terugverdientijd op investeringen zonder rekening te houden met CRUKS, rookverbod en online-kansspelen uitkomt op 2 tot 8 jaar (met de langste terugverdientijden in de regel voor de kleinere speelautomatenhallen, waar veelal sprake is van beperkte winstniveaus of het ontbreken van winst). Wordt rekening gehouden met CRUKS, rookverbod en opening van de online-markt, dan loopt de terugverdientijd sterk op. Dit is met name het geval in een scenario waarin de combinatie van een vol1 Deze zeven speelautomatenhallen vormen een redelijk tot goede representatie van alle Amsterdamse speelhallen naar grootte. De selectie omvat zowel grotere als middelgrote en kleinere speelhallen als de omvang wordt afgemeten aan het maximaal aantal toegestane automaten.

2

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA ledig rookverbod en opening van de online-kansspelmarkt resulteert in een omzetdaling van 15 procent. BEA acht een dergelijke omzetdaling realistisch, mede gelet op ervaringen in het buitenland. De terugverdientijd komt dan voor de meeste speelautomatenhallen op 15 jaar of meer uit. Voor een deel van de exploitanten zal dit betekenen dat zij niet meer terugverdienen omdat de optelsom van nettowinst en afschrijvingen negatief wordt. Daarnaast moet rekening worden gehouden met:  Het gegeven dat speelhallen momenteel geen inkomsten hebben door de sluiting als gevolg van corona. Inclusief nasleep in de rest van het lopende jaar, kan corona een verdere verlenging betekenen van de terugverdientijd met 1,5 tot 2 jaar.  Eventuele transitievergoedingen vanwege het beëindigen van dienstverbanden. Als de overgangstermijn relatief kort is, dan valt daar nauwelijks aan te ontkomen voor exploitanten. Is de overgangstermijn ruimer gesteld, dan dempen natuurlijk verloop en vrijwillig wisselen van baan de transitievergoedingen. Op basis van in de praktijk waargenomen lengte van dienstverbanden en salarisniveaus, raamt BEA de extra noodzakelijke terugverdientijd op 4 maanden voor een grote speelhal tot een jaar voor de kleinere.

Indien wordt uitgegaan van een 15 procent daling van de netto omzet vanwege invoering van een volledig rookverbod en opening van de online-kansspelmarkt, lopen de terugverdientijden op tot meer dan 15 jaar voor de kleinere speelautomatenhallen en een deel van de middelgrote speelautomatenhallen (met daarbij de kanttekening dat exploitanten uiteraard streven naar een redelijk rendement op hun investering): Overgangstermijn : resterende terugverdientijd plus extra terugverdientijd vanwege CRUKS, algeheel rookverbod en opening online-markt (met daling omzet van 15%), rekening houdend met actuele coronacrisis en eventuele transitievergoedingen Optelsom

Klein

Middelgroot

Resterende terugverdientijd Effect CRUKS

Groot

2-8 jaar 2 jaar

1-2 jaar

0,5-1 jaar

Rookverbod/online-markt

10 jaar tot wel-

4-10 jaar

2-4 jaar

(15% daling netto omzet)

licht 24 jaar 2 jaar

1,5 jaar

1,5 jaar

1 jaar

6 maanden

4 maanden

17-37 jaar

9-22 jaar

+/- 6,5-15 jaar

Corona (effect sluiting 2020) Transitievergoedingen Totaal Speelhallen

Bij een omzetdaling van 15 procent in de komende jaren, geldt voor een aanzienlijk deel

in zwaar weer

van de speelautomatenhallen dat de terugverdientijd dan oploopt tot ruim boven de afschrijvingstermijnen van de vaste activa. Bij een dergelijke grote omzetdaling lijden de meeste speelhallen verlies. BEA constateert dat een aanzienlijk deel van de Amsterdamse speelautomatenhallen bij een dergelijke omzetdaling bij de huidige kostenstructuur en voor een deel ook zwakke vermogenspositie een faillissement alleen kan ontlopen door te reorganiseren en kosten weer in lijn te brengen met het gewijzigde omzetniveau.

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

3

BEA Reorganiseren Een reorganisatie vergt echter investeringen, onder andere in transitievergoedingen, en is nodig

exploitanten zullen deze investeringen alleen willen plegen bij een naar hun mening voldoende lange terugverdientijd. De situatie ligt gunstiger in een scenario waarin sprake is van 7,5 procent omzetdaling. De terugverdientijd komt dan, na CRUKS en doorrekening van de impact van het volledige rookverbod en de opening van de online-kansspelmarkt, voor de meeste speelhallen naar verwachting uit op 5 tot 14 jaar (waarbij de terugverdientijd het hoogst is voor de kleinere speelhallen). Ook in dit scenario moet rekening gehouden worden met extra terugverdientijd vanwege corona en eventueel door de exploitant te betalen transitievergoedingen. Hoofdconclusie 1 Gelet op de bevindingen over de terugverdientijd van het ultimo 2018 door exploitanten in hun speelhallen geïnvesteerde vermogen, concludeert BEA dat een overgangstermijn van 15 jaar het beste past als de gemeente Amsterdam een overgangstermijn wil hanteren waarbij een ruime meerderheid van de speelautomatenhallen in principe in staat is om gepleegde investeringen terug te verdienen, onder wat ons betreft redelijke aannames voor het effect van CRUKS, volledig rookverbod en opening van de legale onlinekansspelmarkt, en rekening houdend met de afwikkeling van doorlopende contractuele verplichtingen waarbij met name eventuele transitievergoedingen van belang zijn.

Een langere overgangsperiode is bedrijfseconomisch naar onze mening slecht te onderbouwen, vanwege de afschrijvingstermijnen van de vaste activa van de speelhallen. Wordt een overgangstermijn gehanteerd die veel langer is dan de afschrijvingstermijnen, dan zouden exploitanten eigenlijk weer investeringen moeten plegen in nieuwe vaste activa (die ook weer terugverdiend moeten worden), wat in een overgangsperiode niet de bedoeling is. Een aanmerkelijk kortere overgangsperiode vergroot de kans dat veel speelhallen de overgangsperiode niet overleven. Bij een kortere overgangsperiode zullen diverse exploitanten ook weinig vertrouwen hebben dat zij eventuele investeringen in (met name personele) reorganisaties weer kunnen terugverdienen.

Duur nieuwe

Ook bij de onderbouwing van een passende looptijd van de nieuwe vergunningen voor

vergunningen

bepaalde tijd spelen genoemde ontwikkelingen een belangrijke rol. De uitkomsten van de door BEA geconstrueerde modelmatige uitwerking van de exploitatie van speelautomatenhallen van uiteenlopende grootte (klein met tussen 35 en 50 speelautomaten, middelgroot met 75 tot 100 speelautomaten en groot met 175 tot 200 speelautomaten) zijn afhankelijk van te maken aannames met betrekking tot de kosten die speelhallen hebben aan CRUKS en vooral het effect van de hiervoor benoemde vooral negatieve trends. De modelmatige uitwerking van de exploitatie van een aantal stereotiepe speelautomatenhallen heeft geen directe link met de huidige speelautomatenhallen, in die zin dat het geconstrueerde exploitatiemodel met name is opgebouwd op basis van in de branche ge-

4

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA hanteerde dan wel door BEA waargenomen kengetallen. Deze kengetallen betreffen investeringskosten naar type vaste activa, bruto spelresultaat per spelersplaats, aantal spelersplaatsen per speelautomaat, aantal speelautomaten en spelersplaatsen per fte, loonkosten per fte en gehanteerde afschrijvingstermijnen. Vanzelfsprekend zijn niet alle voor de exploitatie bepalende factoren in een model te vatten. Met name de invloed van de locatie, de kracht van een concept en de kwaliteit van de ondernemer op de exploitatie laten zich niet vangen in kengetallen. Met behulp van de modelmatige uitwerking van kleine, middelgrote en grote speelautomatenhallen, concludeert BEA dat bij een realistisch geachte daling van de netto omzet van 15 procent (vanwege invoering van het volledige rookverbod en de opening van de legale online-kansspelmarkt) een looptijd van 10 tot 12 jaar passend kan zijn voor de middelgrote en grote speelautomatenhallen en dat de kleinere speelhallen meer tijd nodig hebben om te plegen investeringen terug te verdienen. De terugverdientijd ‘na CRUKS en trends’ en met een redelijk rendement op te plegen investeringen, komt voor de kleinere speelhallen uit op minimaal 15 jaar:

Hoofdconclusie 2 De terugverdientijd voor de middelgrote en grote speelautomatenhallen komt (afgezien van een enkele zeer grote speler) uit op in ieder geval 10 jaar en voor de kleinere op 15 jaar of meer. Een dergelijke periode is in lijn met de afschrijvingstermijnen voor de meeste typen vaste activa waar speelautomatenhallen mee werken (speelautomaten worden meestal in 5 jaar afgeschreven bijvoorbeeld, inventaris meestal over 10 jaar), maar voor verbouwingen en huurdersinvesteringen als een luchtbehandelingsinstallatie gelden vaak afschrijvingstermijnen van 15 jaar. Vanuit dit perspectief is een looptijd van 15 jaar in economisch opzicht ook voor de grotere hallen goed te onderbouwen.

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

5

BEA Deze grotere hallen zullen verder willen concurreren met de twee vestigingen van Holland Casino in Amsterdam. Een langere looptijd geeft speelautomatenhallen dan meer mogelijkheden (ook) te investeren in kwalitatief hoogwaardige speelhallen. Bij een eventuele privatisering van Holland Casino wordt in het daarover gaande wetsvoorstel uitgegaan van een vergunningsduur voor de betreffende casino’s van 15 jaar. Bij een keuze voor een looptijd van 15 jaar voor de Amsterdamse vergunningen van speelautomatenhallen, wordt op dit vlak gezorgd voor een gelijk speelveld. Meegewogen kan ook worden de concurrentie van nieuwe, grote en kwalitatief hoogwaardige speelautomatenhallen rondom Amsterdam en de vaststelling van de Kansspelautoriteit dat bij het bepalen van de looptijd van (nieuwe) vergunningen niet gekozen moet worden voor te korte doorlooptijden, omdat dit het effect kan hebben dat exploitanten de marges gaan opzoeken wat betreft bijvoorbeeld invulling geven aan de zorgplicht. De Amsterdamse exploitanten willen op dit vlak hun verantwoordelijkheid nemen en doen dit bijvoorbeeld ook met betrekking tot de minimum leeftijd om toegang te krijgen tot speelautomatenhallen (die ligt bij de Amsterdamse speelhallen op 21 jaar en bij Holland Casino en enkele speelautomatenhallen rondom Amsterdam op 18 jaar). Onzekerheid

Een bijzondere onzekerheid bij het onderbouwen van zowel de overgangstermijn als de

door corona

duur van de nieuwe vergunningen, betreft de overgang die naar verwachting gemaakt moet worden naar de zogenoemde ‘1,5 meter-economie’. Als speelautomatenhallen voor langere tijd minder bezoekers mogen toelaten of minder speelautomaten mogen opstellen of kunnen opstellen (omdat anders de 1,5 meter-grens in het gedrang komt), komt de exploitatie nog verder onder druk te staan.

Tijd voor

Het inzicht dat een passende overgangstermijn kan uitkomen op 15 jaar, biedt tijd en

ontwikkelen

gelegenheid voor het ontwikkelen van een visie op hoe volgens de gemeente Amsterdam

visie op branche de speelautomatenhallenbranche zich in de komende jaren zou moeten ontwikkelen en welke beleidskaders daar dan bij horen ten aanzien van het aantal gewenste of toelaatbare speelautomatenhallen, de spreiding van deze hallen over de stad en de vrijheid waarmee exploitanten hun eigen locatie kunnen kiezen. Uit het onderzoek blijkt dat de beleidskaders, zowel landelijk als lokaal, van grote invloed zijn op de exploitatiemogelijkheden van speelautomatenhallen. Het lijkt verder zinvol eerst ook af te wachten hoe de invoering van CRUKS in de praktijk zal plaatsvinden en welke consequenties dat zal hebben voor de exploitatie, welke impact het volledige rookverbod en de opening van de legale onlinekansspelmarkt in de praktijk hebben en hoe de ‘1,5 meter-economie’ er in het geval van de speelhallen uit zal zien. Een visie is gewenst vanwege het economische belang van de branche, die in Amsterdam goed is voor circa 250 banen. Het zijn vooral vaste banen in loondienst, waarbij de dienstverbanden gemiddeld relatief lang zijn. Het onderzoek laat zien dat de financiële positie van een deel van de exploitanten weinig florissant is en dat een substantieel deel van de exploitanten de laatste jaren niet of nauwelijks winst heeft gerealiseerd. De sterke concen-

6

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA tratie in het centrum en de kleinschaligheid van de speelautomatenhallen dragen daar aan bij. Er is bij diverse exploitanten een sterke wens om te verplaatsen naar locaties waar de exploitatie kan verbeteren, ook buiten het centrum, en waar eventueel ook groei mogelijk is wat betreft het aantal te plaatsen automaten en daaraan verbonden spelersplaatsen. Een andere locatie kan ook de voorwaarden scheppen voor de door een deel van de exploitanten nagestreefde hoogwaardiger aankleding en uitstraling. De winstgevendheid, en daarmee de terugverdientijd op investeringen, in de komende jaren is deels afhankelijk van door de overheid te maken keuzes. Onder meer de volgende door de gemeente Amsterdam te maken keuzes raken direct aan de businesscase van de exploitanten die een vergunning weten te bemachtigen: 1. Besluit ten aanzien van het aantal exploitatievergunningen dat wordt verdeeld. 2. Het maximaal toegestane aantal speelautomaten per vergunning. 3. De mate waarin exploitanten vrij zijn om een vestigingslocatie te zoeken. 4. De houding van de gemeente ten aanzien van de openingstijden. 5. De wijze waarop de vergunningen worden verdeeld. Scenario’s

Toegespitst op het aantal exploitatievergunningen dat wordt verdeeld en de mate waarin exploitanten vrij zijn om een vestigingslocatie te zoeken, ziet BEA de volgende toekomstscenario’s: Aantal vergunningen

Continuering huidig

Halvering van aan-

Loslaten van

aantal speelhallen

tal speelhallen (19

maximum aantal

> 10)

speelhallen

Locatiekeuze Gemeente kiest locaties waar speelhal gevestigd

Scenario 1

Scenario 2

mag zijn (binnen huidige 19 locaties) Gemeente laat exploiScenario 3

tanten vrij, binnen zekere ruimtelijke en andere kaders

De effecten op de exploitatie van speelautomatenhallen van deze keuzes kunnen ingrijpend zijn. BEA beoordeelt deze toekomstscenario’s als volgt: Scenario

Beoordeling

Scenario 1: continuering

 Effect op de exploitatiemogelijkheden is negatief. Door de

van huidige aantal ver-

sterke concentratie in het centrum is de concurrentie groot.

gunningen en beperking

Voor een deel van de Amsterdammers worden speelhallen

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

7

BEA van vestigingsmogelijk-

net buiten de gemeente aantrekkelijke alternatieven.

heden tot de adressen

 Door de vergunningen te koppelen aan adressen, wordt de

waar momenteel speel-

onderhandelingspositie van de pandeigenaren met exploi-

automatenhallen geves-

tanten zeer sterk. Dit kan leiden tot sterke huurstijgingen,

tigd zijn

met funeste effecten op de exploitatie van de speelhal.

Scenario 2: halvering

 Door halvering van het aantal exploitatievergunningen, krij-

van huidige aantal ver-

gen de overblijvende speelautomatenhallen ‘meer ruimte’.

gunningen en beperking

De sterke concentratie in het centrum blijft bestaan, waar-

van vestigingsmogelijk-

door speelhallen de Amsterdamse klanten niet optimaal

heden tot de tien adres-

kunnen bedienen.

sen waar momenteel de

 Door inperking van het aantal beschikbare locaties tot tien,

meeste speelautomaten

verdwijnen enkele locaties die nu goed exploiteerbaar lijken.

gevestigd mogen zijn

Binnen de te selecteren tien locaties zijn naar verwachting enkele lastig rendabel te exploiteren. Het aantal beschikbare panden dat voor exploitanten interessant is, is in scenario 2 dus kleiner dan in scenario 1. 2  In vergelijking met scenario 1 wordt de onderhandelingspositie van de overblijvende pandeigenaren nog sterker, waardoor het exploiteren van een speelhal op het betreffende adres uiteindelijk lastig zo niet onmogelijk kan blijken.

Scenario 3: opheffing

 Dit scenario heeft als voordelen dat de positie van de ex-

van plafond op aantal

ploitant ten opzichte van pandeigenaren wordt versterkt.

vergunningen en ver-

Spreiding biedt betere kansen voor speelhallen om hun be-

ruimen van vestigings-

zoekers goed te bedienen en een concurrerend product te

plaatskeuze binnen

blijven bieden.

zekere ruimtelijke en andere kaders

 Een voordeel kan zijn dat in dit scenario het schaarsteargument vervalt. Dit scenario biedt kansen voor de huidige exploitanten, deels familiebedrijven die al decennia in Amsterdam actief zijn, om hun speelhallen te continueren.  Een risico is dat kansspelbedrijven van buiten Nederland zich per se willen vestigen in Amsterdam en het voor lief nemen als hun speelautomatenhal gedurende mogelijk langere tijd verliesgevend is. Dit kan een bedreiging vormen voor exploitanten op de Amsterdamse markt met minder ‘diepe zakken’.

Scenario 1 kent vanuit het perspectief van de exploitanten en het kunnen realiseren van een ‘gezonde’ exploitatie vooral nadelen en risico’s. Bovendien wil naar verwachting een deel van de pandeigenaren niet verhuren aan een andere exploitant, waarbij dit dan met 2 Als de huidige vestigingslocaties beschikbaar blijven, beleidsmatig en planologisch, bij een halvering van het aantal vergunningen, speelt dit effect niet.

8

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA name de pandeigenaren betreft die zelf tevens ook een speelhal exploiteren. In de met exploitanten gevoerde gesprekken, hebben enkelen dit expliciet aangegeven. De impact op de exploitatiemogelijkheden van speelhallen in scenario 2 is diffuus, met aan de ene kant ‘extra marktruimte’ per speelhal maar anderzijds, afhankelijk van de te maken keuzes over de voor exploitanten beschikbare locaties, mogelijk een nog slechtere onderhandelingspositie met pandeigenaren dan in scenario 1. Het kan uiteindelijk blijken dat de gecreëerde extra schaarste vooral ten goede komt aan de pandeigenaren en dat als het ware de huidige schaarste aan vergunningen wordt vervangen door een schaarste aan geschikte vestigingslocaties. Zowel scenario 1 als scenario 2 kunnen juridische problemen genereren. In de regel dienen exploitanten die een exploitatievergunning aanvragen aan te kunnen tonen dat zij over de betreffende locatie kunnen beschikken. Als het aantal geïnteresseerde exploitanten het aantal beschikbare locaties overtreft, kunnen de facto niet alle geïnteresseerde exploitanten daadwerkelijk meedingen naar een exploitatievergunning. Scenario 3 biedt interessante voordelen (uitzicht op betere spreiding van speelhallen, daardoor betere exploitatiemogelijkheden voor speelhallen, beste mogelijkheden voor continuering van Amsterdamse familiebedrijven) maar kent ook risico’s.

Niemand wil een “Las Vegas aan de Amstel”. BEA verwacht echter dat het inzicht bij exploitanten dat de marktruimte in Amsterdam beperkt is, blijkend uit diverse minder goed renderen speelautomatenhallen op dit moment, voorkomt dat er sprake zal zijn van een wildgroei. Nader uitgezocht kan worden of en zo ja hoe en in welke mate de gemeente dit risico verder kan beperken door middel van onder meer ruimtelijk beleid en verder aan exploitanten en speelhallen te stellen eisen.

T o e l i c h t i n g o p f e i t e n b a si s e n o n d e r b o u wi n g v a n c o n c l u si e s Om de hiervoor samengevatte conclusies en aanbevelingen goed te kunnen waarderen, licht BEA hierna toe van welke gegevens gebruik is gemaakt bij het onderbouwen van de overgangstermijn en de duur van de nieuwe vergunningen en in hoeverre de feitenbasis een goed beeld geeft van de Amsterdamse speelautomatenhallenbranche. Welke financiële gegevens hebben wij kunnen inzien en van wie?  BEA heeft met alle tien exploitanten gesprekken gevoerd ten behoeve van het onderzoek, waarbij alle exploitanten toelichting hebben gegeven op de huidige markt voor speelautomatenhallen in Amsterdam en welke trends en ontwikkelingen zij van belang achten voor hun exploitatie in de komende jaren en hoe dit hun exploitatie raakt.  Van deze tien exploitanten hebben vijf exploitanten alle of vrijwel alle gevraagde financiële informatie aangeleverd over hun speelautomatenhallen in Amsterdam. Daarmee heeft BEA inzicht verworven in de exploitatie van 7 van de 19 speelautomatenhallen in Amsterdam.

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

9

BEA  De ontvangen financiële informatie van deze speelautomatenhallen betreft:  Activa-administratie met onder meer aanschafwaardes van vaste activa, gehanteerde afschrijvingstermijnen, mate waarin vaste activa afgeschreven zijn, niveau van jaarlijkse afschrijvingen en actuele boekwaardes van vaste activa.  Niveau en ontwikkeling van de winst (voor en na belastingen en afschrijvingen).  Omvang en looptijd van doorlopende verplichtingen op het terrein van onder meer huur en personeel en indicaties van de mogelijkheden deze verplichtingen voortijdig te beëindigen en de kosten waarmee dat dan gepaard kan gaan. De ontvangen informatie heeft betrekking op het jaar 2018 en enkele voorgaande jaren, zodat ook inzicht is verkregen in de mate waarin het jaar 2018 representatief is voor de exploitatie in de afgelopen jaren of juist uitzonderlijk was.  BEA heeft op basis van gevoerde gesprekken en van exploitanten ontvangen informatie per exploitant een vertrouwelijk caserapport opgesteld en deze voorgelegd voor verificatie aan de betreffende exploitant.  De zeven speelautomatenhallen waarover BEA financiële informatie heeft ontvangen, bieden een goed beeld van de breedte van de Amsterdamse speelautomatenhallen.

De selectie omvat zowel grotere als kleinere en middelgrote speelautomatenhallen; het betreft speelautomatenhallen die structureel winstgevend zijn en enkele die niet of nauwelijks winstgevend zijn of die wisselend winstgevend of verlieslatend zijn gebleken in de afgelopen jaren.  Gelet op de aan meewerkende exploitanten toegezegde vertrouwelijkheid, kan BEA geen namen verstrekken van deze exploitanten dan wel van de speelautomatenhallen waarover financiële informatie is ontvangen. Wat is de betrouwbaarheid van de ontvangen gegevens?  De van exploitanten ontvangen financiële informatie is door BEA op meerdere manieren getoetst op hun betrouwbaarheid. In de eerste plaats is gebruik gemaakt van vastgestelde jaarverslagen of van door accountants aangereikte financiële overzichten.  In de tweede plaats is zo nodig getoetst of ontvangen informatie spoort met de in het handelsregister van de Kamer van Koophandel voor de betreffende exploitant te vinden informatie over met name ontwikkeling van balans (eigen vermogen, vreemd vermogen) en boekwaardes van vaste activa.  In de derde plaats heeft BEA door gevoerde gesprekken en deskresearch inzicht verworven in voor de exploitatie van speelautomatenhallen relevante kengetallen.

 aantal speelautomaten per m2,  aantal spelersplaatsen per speelautomaat en per fte,  bruto spelresultaat per spelersplaats (per week),  investeringskosten speelautomaten,  investeringskosten huurdersinvesteringen en inventaris per m2,  afschrijvingstermijnen per categorie activa (automaten, inventaris, enz.)  en loonkosten per fte en is daarmee in staat een extra ‘reality check’ uit te voeren op van exploitanten ont-

10

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA vangen informatie. Hoe is de ontvangen informatie verwerkt en vertaald naar conclusies? De verkregen informatie en ontwikkelde inzichten vormen de basis voor een raming van de resterende terugverdientijd van in Amsterdamse speelautomatenhallen gepleegde investeringen. Daarbij zijn met name de tot en met 2018 gepleegde investeringen van belang (vanwege het feit dat exploitanten toen door de gemeente geïnformeerd werden over het beëindigen op afzienbare termijn van het huidige stelsel van vergunningen voor onbepaalde tijd). De terugverdientijd is daarmee in economische zin als volgt gedefinieerd:

Ter toelichting:  In de ‘teller’ van deze definitie is de boekwaarde van de vaste activa opgenomen. De vaste activa bestaan zowel uit materiële als niet-materiële en financiële vaste activa. De materiële vaste activa betreft bijvoorbeeld speelautomaten, inrichting en inventaris, kantoorapparatuur, luchtbehandelingssystemen e.d. Immateriële activa betreffen bijvoorbeeld op de balans opgevoerde goodwill na een gepleegde overname.  In de ‘noemer’ wordt de vrije kasstroom voor een jaar bepaald als optelsom van nettowinst (dus na belastingen) en ook na afschrijvingen plus de in dat jaar van toepassing zijnde afschrijving op vaste activa. Dit betekent de facto dat de afschrijvingen niet van invloed zijn op de vrije kasstroom.  De terugverdientijd van speelautomatenhallen is geen statisch gegeven. De grootste volatiliteit is zichtbaar bij speelautomatenhallen met sterk variërende winstniveaus. Waar deze variatie in winstniveaus toe te schrijven is aan incidentele factoren, los van trends en ontwikkelingen, heeft BEA in samenspraak met de betreffende exploitant getracht te komen tot een ‘genormaliseerd’ beeld, bijvoorbeeld door uit te gaan van gemiddeldes over een periode van een aantal jaren.

 Voor een deel van de speelautomatenhallen geldt verder dat de optelsom van nettowinst en afschrijvingen negatief uitkomt, zeker als de impact van relevante trends en ontwikkelingen worden meegewogen, waardoor er niet wordt terugverdiend. Deze speelhallen zijn in het onderzoek niet buiten beschouwing gelaten bij de onderbouwing van een passende overgangsperiode. Wel constateert BEA dat de gemeente haar keuzes ten aanzien van een te hanteren overgangstermijn niet kan baseren op speelautomatenhallen die niet terugverdienen op hun investeringen en daarom op langere termijn naar verwachting niet levensvatbaar zijn. Voor zeven van de negentien speelautomatenhallen was BEA, op basis van de van exploitanten ontvangen informatie, in staat de ultimo 2018 resterende terugverdientijd te bere-

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

11

BEA kenen, uitgaand van de op dat moment geldende marktomstandigheden en beleidsmatige kaders voor speelautomatenhallen in Amsterdam. Omdat de marktomstandigheden door diverse trends en ontwikkelingen veranderen, heeft BEA voor de belangrijkste trends en ontwikkelingen (met name implementatie van CRUKS en invoering van een volledig rookverbod en opening van de legale online-kansspelmarkt) doorgerekend welke extra tijd de exploitant nodig heeft om in de gewijzigde context de gepleegde investeringen terug te verdienen. Daarnaast heeft BEA doordacht welke extra terugverdientijd reëel lijkt vanwege het feit dat de speelautomatenhallen in ieder geval voor een aanzienlijk deel van 2020 gesloten zijn voor publiek en is er ook een raming opgesteld van de eventueel door exploitanten te betalen transitievergoedingen als beëindiging van personele dienstverbanden onontkoombaar is. Tot slot is van belang dat exploitanten niet alleen hun investeringen willen terugverdienen, maar streven naar en redelijk rendement op gepleegde investeringen. De door BEA onderbouwde overgangstermijn is daarmee te zien als een optelsom van:  De ultimo 2018 resterende terugverdientijd op tot dan gepleegde investeringen in vaste activa.  Extra tijd om verplichte investeringen in CRUKS terug te verdienen.

 Extra tijd die nodig is omdat winstniveaus in de komende jaren naar verwachting op een lager niveau liggen dan in de afgelopen jaren vanwege de invoering van een volledig rookverbod en opening van de legale online-kansspelmarkt.  Extra tijd ter compensatie van het gegeven dat het jaar 2020 geen ‘jaar van terugverdienen’ zal zijn.  Extra tijd om eventueel door exploitanten te betalen transitievergoedingen terug te kunnen verdienen.  Met tot slot enige extra marge omdat exploitanten niet alleen willen terugverdienen maar streven naar een redelijk rendement. Ten aanzien van de duur van de nieuwe vergunningen voor bepaalde tijd is een identieke benadering gekozen. Dan op basis, zoals aangegeven, van een door BEA geconstrueerde modelmatige uitwerking van speelautomatenhallen met uiteenlopende omvang wat betreft aantal speelautomaten.

***

12

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA 1 Aanleiding, vraagstelling en onderzoekaanpak Huidig systeem De gemeente Amsterdam staat voor de opgave om in haar beleid ten aanzien van niet houdbaar

speelautomatenhallen recht te doen aan een recente uitspraak van de Raad van State3. In deze uitspraak, die betrekking heeft op een speelautomatenhal in Vlaardingen, stelt de Raad van State het volgende:  “Naar Nederlands recht bestaat er een rechtsnorm, die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte wordt geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het formele gelijkheidsbeginsel, het beginsel van gelijke kansen”.  “Het bestuur kan schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd verlenen. Deze eis vloeit voort uit het materiële gelijkheidsbeginsel en voorkomt dat de ‘uitverkoren’ vergunninghouder onevenredig wordt bevoordeeld.”

Over naar

Als de exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen worden gezien als een

nieuw systeem schaarse vergunning, bijvoorbeeld doordat de gemeente het aantal exploitatievergunningen van een plafond heeft voorzien, moet het huidige stelsel van vergunningen voor onbepaalde tijd worden omgezet in een stelsel vergunningen voor bepaalde tijd. De uitspraak van de Raad van State betekent dan dat de gemeente zich moet beraden op 1. De bij de beëindiging van de huidige vergunningen te hanteren overgangstermijn. 2. De looptijd van de nieuw uit te geven vergunningen. 3. De bij de uitgifte van de nieuwe vergunningen te hanteren verdeelsystematiek. SEO-onderzoek De gemeente Amsterdam heeft aanvankelijk SEO Economisch Onderzoek (SEO) opdracht en verder

gegeven onderzoek te doen naar de terugverdientijden van door exploitanten te plegen investeringen, als basis voor het bepalen van een ‘redelijke’ overgangstermijn en een ‘passende’ looptijd van de nieuwe vergunningen4. Dit onderzoek is echter voortijdig beëindigd omdat vanuit de branche bezwaar is gemaakt tegen het gebruik van op grond van de wet Bibob verkregen informatie5. De gemeente Amsterdam had daarom behoefte aan een nieuw onderzoek naar de te hanteren overgangstermijn en doorlooptijd.

1 . 1 V r a a g st e l l i n g e n c o n t e xt v o o r o n d e r zo e k Relevante

De gemeente Amsterdam heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) gevraagd

kaders & focus een voorstel voor dit nieuwe onderzoek in te dienen. November 2019 heeft BEA zijn voorstel ingediend. Dit voorstel was mede gebaseerd op een gesprek d.d. 15 oktober jl. met de begeleidingscommissie bestaande uit mevrouw Schulte-Sadiek (directie Openbare 3 ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, Speelautomatenhal Vlaardingen.

4 SEO Economisch Onderzoek, Terugverdientijden speelautomatenhallen Amsterdam, 5 juli 2019.

5 Gemeente Amsterdam, Brief aan leden van de gemeenteraad, onderwerp: SEO-onderzoek speelautomatenhallen, 13 september 2019.

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

13

BEA Orde en Veiligheid) en de heer Ocko (directie Juridische Zaken) namens de gemeente Amsterdam en een vervolggesprek d.d. 23 oktober jl. waarbij ook mevrouw Bootsma aanwezig was namens Pels Rijcken. In deze gesprekken is de stand van zaken in het dossier toegelicht en is ingegaan op de volgens de begeleidingscommissie van toepassing zijnde beleidsmatige en juridische kaders. Met name is dan van belang:  De gemeente Amsterdam kiest niet voor het op basis van prijsconcurrentie verdelen van nieuwe vergunningen. Als manieren om vergunningen te verdelen blijven dan over de loting, de vergelijkende toets en de volgorde van ontvangst van aanvragen.  Voor zowel de overgangsperiode bij het beëindigen van lopende vergunningen als de doorlooptijd van de nieuwe vergunningen bestaan geen concrete, in jaren uitgedrukte, juridische voorschriften.  Voor zowel overgangsperiode als doorlooptijd van nieuwe vergunningen geldt, dat deze mede gebaseerd moeten worden op de terugverdientijd van gedane respectievelijk te plegen investeringen, inclusief de tijd die nodig is om een redelijk rendement op het geinvesteerd vermogen te behalen6.

 Pels Rijcken wijst er verder op dat bij het onderzoek alle bestaande speelautomatenhallen moeten worden betrokken en dat behalve naar de terugverdientijd ook moet worden gekeken naar eventuele doorlopende contractuele verplichtingen van de speelautomatenhallen en wat de mogelijkheden zijn om die zonder schade af te wikkelen vóór het einde van de overgangstermijn. Door de gemeente Amsterdam is aangegeven dat het nadrukkelijk gewenst is om de branche c.q. de exploitanten actief te betrekken bij het vervolgonderzoek. Kernvragen

Op basis van de door de gemeente gegeven toelichting op de stand van zaken op het dossier en de vragen die nu voorliggen voor de gemeente, heeft BEA een onderzoeksvoorstel opgesteld gericht op de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen: Onderzoeksobject

Onderzoeksvragen

1. Overgangsperio-

 Welke investeringen hebben exploitanten moeten plegen om

de

hun vergunning te kunnen exploiteren?  Wat zijn de afschrijvingstermijnen van de vaste activa waarin geïnvesteerd is (bijvoorbeeld pand, speelautomaten, interieurinrichting en inventaris, kantoorapparatuur, software), in welke mate zijn deze inmiddels afgeschreven en van welke restwaarde wordt bij de toegepaste afschrijvingswijze uitgegaan?  Welke marktwaarde vertegenwoordigen afgeschreven vaste activa en wijkt deze af van de restwaarde waarvan bij de afschrijving wordt uitgegaan?

6 Pels Rijcken (Jannetje Bootsma en Irene van der Heijden), Notitie inzake overgangstermijn en nieuwe vergunningsduur speelautomatenhallen, 12 juli 2019

14

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA  Wat is de terugverdientijd van door exploitanten gepleegde investeringen, geoperationaliseerd als vaste activa gedeeld door vrije kasstroom (i.c. optelsom van afschrijvingen en nettowinst)?  Welke lang- c.q. doorlopende verplichtingen hebben exploitanten moeten aangaan om hun vergunning te kunnen exploiteren (bijvoorbeeld vanwege huur, arbeidsovereenkomsten, managementovereenkomsten, leasecontracten e.d.), om welke bedragen per jaar gaat het en welke duur hebben deze verplichtingen?  Zijn er mogelijkheden voor exploitanten om doorlopende verplichtingen te beëindigen en zo ja, tegen welke kosten? 2. Looptijd nieuwe

 Is er vanuit het bedrijfsmodel van exploitanten van speelauto-

vergunningen

matenhallen een minimum looptijd van nieuwe vergunningen aan te geven, bijvoorbeeld gelet op noodzakelijke investeringen en daaruit voortvloeiende afschrijvingen en doorlopende verplichtingen en te verwachten terugverdientijden?  Is er een maximum aan een te hanteren looptijd te bepalen vanuit het bedrijfsmodel van de exploitanten?  Welke looptijden lijken dan werkbaar vanuit het bedrijfsmodel van exploitanten?

Marktscan

De gemeente Amsterdam heeft BEA verder gevraagd een marktscan uit te voeren om te onderzoeken op welke trends en ontwikkelingen van invloed zijn op de terugverdientijd van investeringen in speelautomatenhallen, zodat de gemeente daar rekening mee kan houden bij het vaststellen van de overgangstermijn en bij het bepalen de duur van de nieuwe vergunningen voor bepaalde tijd. Onderzoeksobject

Onderzoeksvragen

3. Marktscan

 Welke commerciële partijen zijn momenteel actief op de Amsterdamse markt voor speelautomatenhallen en welke lokale, nationale en internationale partijen zouden interesse kunnen hebben in toetreding op deze markt?  Welke trends en ontwikkelingen zijn er zichtbaar op de markt voor speelautomatenhallen die van invloed (kunnen) zijn op het verdienvermogen van exploitanten van speelautomatenhallen in Amsterdam?  Is er sprake van toetredingsdrempels tot de Amsterdamse markt voor speelautomatenhallen en leiden die tot langere terugverdientijden voor nieuwkomers op deze markt?

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

15

BEA 1 . 2 T o e l i c h t i n g o p o n d e r zo e k a a n pa k Toelichting op aanpak

In lijn met de nadrukkelijke wens van de gemeente, heeft BEA een onderzoekaanpak gehanteerd waarbij alle exploitanten zijn betrokken. Het onderzoeksvoorstel bevatte daarom twee gespreksrondes met alle Amsterdamse exploitanten van speelautomatenhallen:  Een eerste ronde van individuele gesprekken met alle exploitanten, gericht op inventarisatie van voor het onderzoek benodigde gegevens en het maken van afspraken over aanlevering van deze gegevens.  Een tweede ronde van individuele gesprekken, wederom met in beginsel alle exploitanten, gericht op verificatie van door de exploitant aangereikte gegevens (in de vorm van een door de exploitant te controleren caseverslag over activiteiten van de exploitant in Amsterdam). Verder zijn bij het onderzoek landelijke en lokale branchevertegenwoordigers betrokken. Gaandeweg het onderzoek is geconstateerd dat het een meerwaarde zou hebben om een informele bijeenkomst te beleggen met alle exploitanten en de onderzoekers van BEA, waarbij ook de begeleidingscommissie namens de gemeente aanwezig was. Verder heeft BEA gedurende het onderzoek contact onderhouden met de heren Fred Teeven en Niels Kooijman, die als externe adviseurs de in de Alliantie Automatenhallen Amsterdam (AAA) verbonden exploitanten ondersteunen op het dossier.

Gaandeweg het onderzoek is ook gebleken dat een deel van de exploitanten volledig mee wilde werken aan het onderzoek en een ander deel van de exploitanten gedeeltelijk (en één exploitant uiteindelijk niet) waarbij in grote lijnen door deze tweede groep exploitanten wel is toegelicht op hun bedrijf en de specifieke kenmerken van de Amsterdamse speelautomatenhalenmarkt en voor deze markt relevante trends en ontwikkelingen, maar waarbij zij geen inzage hebben gegeven in financiële bedrijfsinformatie. Uiteindelijk heeft BEA volledige inzage gekregen in financiële bedrijfsinformatie van zeven speelautomatenhallen7. Aanvullende voor het onderzoek relevante informatie is verkregen uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Deze selectie lijkt redelijk representatief voor de gehele Amsterdamse populatie van speelautomatenhallen. De selectie omvat zowel enkele grote als enkele middelgrote en enkele kleinere speelhallen. De selectie omvat zowel speelhallen die structureel winstgevend zijn als speelhallen die niet of nauwelijks winstgevend zijn en enkele die wisselend winstgevend of verliesgevend zijn gebleken in de afgelopen jaren.

7 Zie bijlage IV voor de vragenlijst die in het onderzoek is gehanteerd om op gestructureerde wijze relevante financiële informatie en inzichten in voor de exploitatie relevante trends en ontwikkelingen uit te vragen bij de Amsterdamse exploitanten.

16

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA Op basis van via deskresearch geïnventariseerde branchekengetallen, de gevoerde gesprekken en algemene inzichten vanuit de uitgevoerde casestudies, heeft BEA een modelmatige uitwerking van de exploitatie van speelautomatenhallen kunnen construeren, met behulp waarvan terugverdientijden kunnen worden geraamd als onderbouwing voor de overgangstermijn en de duur van de nieuwe vergunningen. Zorgvuldig & transparant

De aanpak van BEA voldoet hiermee naar onze mening aan de aan het onderzoek te stellen eisen van zorgvuldigheid en degelijkheid. BEA heeft een grote inspanning geleverd om exploitanten bij het onderzoek te betrekken en op die manier optimaal van hun ervaringen en inzichten gebruik te kunnen maken. Voor negen van de tien exploitanten betekent dit dat er een vertrouwelijk caserapport is opgesteld waarvan gebruikt is gemaakt voor het voorliggende onderzoek. De onderzoeksinspanningen van BEA waren niet alleen gericht op het goed in beeld brengen van de huidige exploitatie van de Amsterdamse speelautomatenhallen (met als peildatum ultimo 2018, vanwege het moment waarop aan exploitanten is gecommuniceerd door de gemeente Amsterdam dat het huidige stelsel van vergunningen voor onbepaalde tijd op afzienbare termijn zal moeten worden vervangen door een stelsel met vergunningen voor bepaalde tijd), maar met name ook op het ‘doordenken’ van de mogelijke impact van voor de exploitatie in de komende jaren relevante trends en ontwikkelingen. Om hier een goed beeld van te ontwikkelen, is uitgebreide deskresearch gepleegd en ook de met de exploitanten, de Kansspelautoriteit en branchevereniging VAN gevoerde gesprekken zijn daarbij nuttig geweest.

De conclusies ten aanzien van de naar de mening van BEA passende overgangstermijn en duur van de nieuwe vergunningen zijn in de hoofdstukken 7 en 6 voorzien van een uitgebreide onderbouwing en toelichting. In deze hoofdstukken zijn de gehanteerde aannames zoveel als mogelijk expliciet geformuleerd. Er is ook aangegeven dat de bevindingen omgeven zijn met onzekerheid, bijvoorbeeld wat betreft de uiteindelijke impact op de exploitatie van CRUKS en trends (met name volledig rookverbod en opening van de legale online-kansspelmarkt). Ten aanzien van de onderbouwing van de overgangstermijn is van belang dat BEA de in het rapport opgenomen bandbreedte heeft gebaseerd op gegevens van speelautomatenhallen die rendabel zijn of dit op afzienbare termijn naar verwachting kunnen worden, met al ingezette aanpassingen in de bedrijfsvoering, of waarvoor in ieder geval geldt dat er sprake is van terugverdienen op gepleegde investeringen (in casu een positieve vrije kasstroom). Daarnaast geldt voor een overgangstermijn in principe het uitgangspunt dat niet meer wordt geïnvesteerd in nieuwe vaste activa (tenzij dit wettelijk wordt verplicht, zoals het geval is voor CRUKS). Een overgangstermijn kan daardoor ook niet te lang zijn omdat de vaste activa dan zullen zijn afgeschreven en er in principe weer geïnvesteerd zou moe-

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

17

BEA ten worden in nieuwe vaste activa. In het onderzoek is verder gebleken dat de terugverdientijd van speelautomatenhallen verre van stabiel is in de tijd. Dit geldt met name voor de kleinere speelautomatenhallen en de speelautomatenhallen waarvan de gerealiseerde winst sterk fluctueert. Omdat de terugverdientijd is gedefinieerd als de boekwaarde van de vaste activa gedeeld door de optelsom van nettowinst en afschrijvingen, werken fluctuaties in de nettowinst sterk door. Voor zover de fluctuaties in de winst terug te voeren zijn op incidentele factoren, bijvoorbeeld hoge kosten in een bepaald jaar vanwege bijzondere omstandigheden of juist een dip in de omzet omdat in de omgeving van de speelhal wegen opgebroken waren, is geprobeerd hiervoor in samenspraak met de betreffende exploitant te corrigeren. Verder is zoveel als mogelijk getracht om de exploitatie van de Amsterdamse speelautomatenhallen zo zuiver mogelijk in beeld te brengen, bijvoorbeeld los van eventuele activiteiten van exploitanten elders en ook los van eventuele financiële verplichtingen van groepsmaatschappijen waartoe speelautomatenhallen soms behoren. Tot slot is de onderzoeksvraag met betrekking tot de vraag welke nog niet in Amsterdam actieve bedrijven interesse zouden hebben in toetreding tot deze markt niet beantwoord.

In overleg met de opdrachtgever is besloten om in dit onderzoek alleen met de huidige in Amsterdam actieve exploitanten contact te hebben.

18

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA 2 Huidige markt voor speelautomatenhallen in Amsterdam 2 . 1 D i v e r si t e i t a a n a a n b i e d e r s, me t st e r k e c o n c e n t r a t i e i n c e n t r u m Afgegeven

De gemeente Amsterdam heeft momenteel 19 vergunningen uitgegeven voor het

vergunningen

exploiteren van speelautomatenhallen8. In de exploitatievergunning is per speelhal bepaald hoeveel speelautomaten er maximaal opgesteld mogen worden. In totaal beschikken tien exploitanten van speelautomatenhallen in Amsterdam momenteel over een vergunning voor samen ten hoogste 1.543 speelautomaten.

Grote diversiteit

Drie van deze tien exploitanten hebben een vergunning voor meerdere speelhallen. Dit betreft Casino City (met vijf speelhallen), Lucky Jack (met vier speelhallen) en JVH (met drie speelhallen). De andere zeven exploitanten beschikken in Amsterdam over één speelhal:

Afgemeten aan het maximale aantal speelautomaten waarvoor exploitanten vergunning hebben, is JVH het grootst in Amsterdam (met in totaal vergunning voor 327 speelautomaten), gevolgd door Carrousel Arcade (met maximaal 225 automaten), Merkur (maximaal 200 automaten, Casino City (maximaal 187 automaten), Play-In (maximaal 170 automa8 Daarnaast zijn in de gemeentelijke verordening op de kansspelautomaten en de speelautomatenhallen nog twee adressen vermeld (Molensteeg 1 met maximaal 40 speelautomaten en Oudezijds Achterburgwal 30 met maximaal 19 speelautomaten). Deze adressen worden momenteel niet als zodanig gebruikt. De gemeente heeft getracht de bestemming als speelautomatenhal in te trekken.

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

19

BEA ten) en Lucky Jack (maximaal 161 automaten). Lucky Hall (maximaal 50 automaten), Novoplay (maximaal 60 automaten) en Lucky Flipper (maximaal 63 automaten) zijn de drie kleinste exploitanten in deze zin, met als grootste van de kleinere speelautomaten tot slot Amusementspaleis Macau met maximaal 100 speelautomaten. Veel familie-

De Amsterdamse markt voor speelautomatenhallen is hiermee een markt met een grote

bedrijven

diversiteit aan spelers. Opvallend is dat acht van de tien exploitanten kunnen worden gezien als een familiebedrijf met sterke wortels in Amsterdam. Van deze acht exploitanten hebben er vier alleen in Amsterdam speelhallen: Exploitant Casino City De Vries en Vet (Lucky Jack) JVH (Jack’s Casino, Flash Casino’s, Flamingo Casino) Gauselmann Group (Merkur Casino)

Aantal speelhallen in Amsterdam 5 4 3

buiten Amsterdam 0 2 > 80

1

> 5 in Nederland, buiten Nederland honderden 3 1 0 0 0 0

Play-In Novoplay Lucky Hall Carrousel Arcade Amusementspaleis Macau Lucky Flipper

1 1 1 1 1 1

In de met exploitanten gevoerde gesprekken is gebleken dat het karakter van familiebedrijf van invloed is op de bedrijfsvoering van deze speelautomatenhallen. De in de branche toch al sterke gehechtheid aan vast personeel, lijkt bij de familiebedrijven extra groot. Een aanzienlijk deel van de medewerkers is vast in loondienst, waarbij de lengte van de dienstverbanden vaak aanzienlijk is. De familiebedrijven hechten ook zeer sterk aan de continuïteit van hun bedrijf, als een soort oudedagsvoorziening en/of om door te geven aan een volgende generatie. Kenmerkend voor familiebedrijven is dat zij lage rendementseisen hanteren en vaak niet alle kosten meerekenen. Eigenaren en meewerkende gezinsleden krijgen een lage vergoeding voor het aantal gewerkte uren en het bedrijf betaalt weinig huur voor het gebruik van het pand als dit eigendom van de familie. Deze kenmerken zijn ook zichtbaar op de speelautomatenhallenmarkt in Amsterdam. Concentratie

Kenmerkend voor de Amsterdamse markt voor speelautomatenhallen, is ook dat er sprake

in centrum

is van een sterke concentratie van speelhallen in het centrum en dan met name op de locaties Damrak/Nieuwendijk, met een aftakking richting de Wallen (met in totaal zeven speelhallen), en in de Reguliersbreestraat (waar vijf speelhallen zijn gevestigd). Daarnaast zijn er drie speelautomatenhallen aan de rand van stadsdeel Centrum, te weten op de

20

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA Utrechtsestraat, de Korte Leidsedwarsstraat en de Rozengracht. Buiten stadsdeel Centrum zijn slechts vier speelautomatenhallen gevestigd, op het Buikslotermeerplein en in de Jan Evertsenstraat, de Ten Katestraat en de Ceintuurbaan:

De gemeente Amsterdam heeft geen exploitatievergunningen verstrekt aan speelautomatenhallen buiten de Ring-A10. In de stadsdelen Amsterdam-Noord (wel binnen de Ring A10 gelegen), Nieuw West en Zuidoost is één speelautomatenhal gevestigd (op het Buikslotermeerplein in Noord), terwijl deze stadsdelen goed zijn voor ruim 40 procent van de Amsterdamse bevolking. Onderlinge

De toegelichte sterke concentratie van speelautomatenhallen op met name enkele

concurrentie

locaties in stadsdeel Centrum, maakt van de Amsterdamse markt voor speelautomatenhallen een sterk concurrerende markt. Exploitanten geven zonder uitzondering aan dat hun klantenkring voor een groot deel (vaak zeker 75 procent tot soms 90 procent) uit vaste bezoekers bestaat en dat een aanzienlijk deel van deze vaste bezoekers ook andere speelautomatenhallen bezoekt. Het is daarom zaak een voldoende interessant aanbod aan speelautomaten te bieden en om voldoende te scoren op andere voor de bezoeker re-

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

21

BEA levante kwaliteitsaspecten. Het gaat dan bijvoorbeeld om de sfeer in een speelautomatenhal (die sterk wordt beïnvloed door het aanwezige personeel, het toelatings- en beveiligingsbeleid), om eventueel gevoerde promotieacties en loyaliteitsprogramma’s, het aanbod van gratis consumpties en soms de vergoeding van parkeerkosten tot een bepaald niveau en om de faciliteiten voor rokers, De onderlinge concurrentie maakt dat speelautomatenhallen moeten blijven investeren in hun aanbod en hun ‘formule’. Doen zij dit niet, dan gaat dit al snel ten koste van het aantal bezoekers en de gemiddelde speeltijd van bezoekers en dus de omzet.

2 . 2 T o e n e me n d e c o n c u r r e n t i e v a n spe e l h a l l e n i n r e g i o e n v a n Ho l l a n d C a si n o De speelautomatenhallen ondervinden daarnaast in toenemende mate concurrentie van Holland Casino en speelautomatenhallen in omliggende gemeenten. Met de opening van Holland Casino Amsterdam-West zijn circa 500 speelautomaten toegevoegd aan het Amsterdamse aanbod speelautomaten.

Aanbod regio

De Amsterdamse exploitanten van speelautomatenhallen ondervinden verder concurrentie

neemt toe

van speelautomatenhallen in omliggende gemeenten, waarvan enkele in de afgelopen jaren zijn geopend. Het betreft onder meer de volgende speelautomatenhallen in de gemeenten Oostzaan, Haarlemmermeer (inclusief de voormalige gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude) en Zaanstad:

22

Onderzoek speelautomatenhallen Amsterdam – eindrapport

BEA Speelautomatenhallen rond-

Openingstijden

om Amsterdam

Toelichting op omvang en openingstijden

Jack’s Casino in Oostzaan

9 tot 1 uur (tot 2 uur vrijdag-

Maximaal 200 speelautoma-

(geopend sinds juni 2016)

en zaterdagnacht)

ten op maximaal 750 m2, leeftijdsgrens is 21 jaar

Fair Play Casino in Halfweg

10 tot 2 uur (vrijdag t/m zon-

Totale oppervlak is circa 1.300

(geopend sinds medio 2018)

dag tot 3 uur, toegang tot 2

m2, leeftijdsgrens is 21 jaar

uur) Admiral Casino in Hoofddorp

24/7 open, toegang 7 tot 2

Oppervlak circa 1.250 m2,

(geopend sinds begin 2015)

uur

leeftijdsgrens is 21 jaar

Jack’s Casino Brugrestaurant A4

24/7 open, toegang 7 tot 2

(geopend sinds oktober 2014)

uur

Flash Casino Hoofddorp

24/7 open, toegang 7 tot 2

Circa 50 speelautomaten,

(geopend in zomer 2017)

uur

leeftijdsgrens is 18 jaar

Merkur Casino Hoofddorp

24/7 open, toegang 7 tot 2 uur

Flamingo Casino in Zaanstad

10 tot 3 uur.

Toegang vanaf 21 jaar.

10 tot 3 uur.

Meer dan 200 speelautoma-

(geopend in 2005) Hommerson Casino Zaanstad