Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G4+Almere
Tekst van het document
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
16
2.3.6 Overeenkomsten en verschillen in de sturingsstrategieën Een duidelijk verschil in de aansturing van de convenanten is de mate waarin de aanpak gecentraliseerd is. Utrecht, Amsterdam en Almere kiezen voor een meer gecentraliseerde uitvoering van de maatregelen, waarbij de inhoud van de maatregelen voor alle deelnemende besturen hetzelfde is en per maatregel een jaarlijks budget wordt vastgesteld. Rotterdam en Den Haag kiezen daarentegen voor een decentrale aanpak, waarbij op pijlerniveau gezamenlijke afspraken zijn gemaakt, maar besturen zelf de ruimte krijgen om de invulling van de maatregelen en besteding van de beschikbare middelen te bepalen. De steden geven zelf aan dat de grootte van schoolbesturen in de stad een bepalende factor is voor de keuze voor centrale of decentrale aanpak. Zo kennen Rotterdam en Den Haag bijvoorbeeld een aantal hele grote besturen, die samen een ruime meerderheid van alle scholen in de stad beslaan, naast een grotere groep kleine besturen. De grote besturen hebben uiteenlopende behoeften aan maatregelen binnen het convenant, wat een aanpak op bestuursniveau logisch maakt. De steden die voor een gezamenlijke aanpak hebben gekozen, hebben daarvoor elk context-specifieke redenen.
Amsterdam kent binnen het convenant veel kleine besturen en éénpitters, die door een gezamenlijke aanpak en gedeelde overhead gemakkelijker aan de maatregelen kunnen deelnemen. Bovendien is de wethouder onderwijs in Amsterdam (Marjolein Moorman) genoemd als drijvende kracht achter de Amsterdamse visie op de gezamenlijke aanpak van het lerarentekort. In Utrecht is de centrale aansturing van het convenant gestoeld op de visie dat zo wordt bijgedragen aan meer solidariteit en draagvlak. Daarnaast kent Utrecht relatief weinig verschillen in de tekorten tussen wijken en besturen, maar bevinden de grootste tekorten zich juist in het gespecialiseerd onderwijs. Een centrale aansturing van het convenant sluit goed aan op deze context. Ook in Almere zijn relatief weinig verschillen in de tekorten tussen wijken en besturen waarneembaar. Onder de schoolbesturen in Almere bestaat een groot gezamenlijk gevoel van urgentie en onderlinge solidariteit, al vanaf de aanvang van het convenant, dat door de gezamenlijke aanpak wordt versterkt. Samenhangend met de keuze voor centrale of decentrale aansturing is ook de manier waarop per convenant de budgetten worden verdeeld en gezamenlijke prestatieafspraken worden gemaakt. Passend bij de centrale sturingsstrategie, worden de beschikbare gelden in Almere, Amsterdam en Utrecht verdeeld over de verschillende maatregelen/ werkpakketten.
In Rotterdam en Den Haag worden de budgetten verdeeld over de besturen en dragen zij jaarlijks verantwoording af over de besteding van de middelen. In alle steden vindt monitoring van de opbrengsten van de maatregelen wel op centraal niveau plaats. Opvallend is dat Amsterdam hierbij als enige stad kiest voor een kwantitatieve monitoring voor alle maatregelen aan de hand van KPI’s. In Rotterdam zijn in het convenant kwantitatieve prestatieafspraken ten aanzien van de maatregelen op pijlerniveau gemaakt, die als gezamenlijke verantwoordelijkheid worden beschouwd. In Den Haag zijn de gestelde resultaten in het convenant niet meer gevolgd, omdat de maatregelen zijn doorontwikkeld, waardoor de resultaten niet meer geheel representatief zijn. Ook
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
17
vanwege de vrijheid van besturen om de maatregelen wel of niet in te zetten, zijn er geen gezamenlijke prestatieafspraken gemaakt. Naast deze verschillen, kennen de sturingsstrategieën van de verschillende convenanten ook overeenkomsten. In alle steden wordt geredeneerd vanuit een gezamenlijke, stadsbrede verantwoordelijkheid om het lerarentekort terug te dringen. Dit beperkt zich niet alleen tot het po, maar omhelst het hele onderwijs, de lerarenopleidingen, de gemeente en in sommige steden ook andere sociale partners. In alle steden worden dan ook gezamenlijke afspraken gemaakt die de samenwerking en solidariteit ten goede komen, bijvoorbeeld ten aanzien van salariëring voor onderwijspersoneel en de mate waarin besturen met elkaar mogen concurreren bij het aantrekken van zij-instromers. Uit deze gezamenlijkheid blijkt ook dat in alle steden een focus ligt op de lange termijn impact van de convenanten. Waar de convenanten ooit uit nood zijn ontstaan, is nu wel duidelijk dat het lerarentekort structureel is. In alle steden worden noodmaatregelen inmiddels duurzaam ingezet en wordt steeds meer gewerkt vanuit de visie dat het geven van goed onderwijs in de toekomst een ander gezicht krijgt dan we gewend zijn. Het is niet onderzocht of de ene aansturingsstrategie beter is dan de andere.
Omdat de strategie zo contextgebonden is, is het mogelijk dat een andere sturing dan gekozen niet passend is in de specifieke context. Wel kan het zijn dat een centrale sturingsstrategie zich beter leent voor stadsbrede doelstellingen, omdat ieder bestuur meedoet/bijdraagt aan de stadsbrede maatregelen. De beschrijving van de verschillende aansturingsstrategieën is met name bedoeld ter inspiratie voor andere steden/gemeenten en om hen te prikkelen hier aan de voorkant een weloverwogen keuze in te maken, passend bij hun specifieke context.
2.4
Samenwerking en solidariteit 2.4.1 Samenwerking binnen en tussen de convenanten
Zowel binnen als tussen de convenanten wordt veel samen opgetrokken om het lerarentekort te bestrijden. Gedurende de onderzoeksperiode is de tevredenheid over de samenwerking gemeten door middel van een vragenlijst en besproken tijdens de reflectieen verdiepingsgesprekken. Over het algemeen zijn de besturen binnen alle convenanten overwegend positief over de gerealiseerde samenwerking bij de uitvoering van het convenant. In meerdere steden wordt gesproken van een gezamenlijk urgentiebesef dat bijdraagt aan de wil om samen te werken. Daarnaast worden binnen meerdere convenanten gezamenlijke afspraken gemaakt bijvoorbeeld t.a.v. inschaling van zijinstromers om concurrentie tussen schoolbesturen te voorkomen. Ook tussen steden binnen de G5 wordt op sommige thema’s samen opgetrokken. Zo hebben Rotterdam en Den Haag gezamenlijke afspraken gemaakt over salariëring van anders bevoegde onderwijsprofessionals en stagevergoedingen voor pabo-studenten. Verder wordt door de steden genoemd dat, mede door de convenanten, het contact tussen de steden sterk is toegenomen en er met en van elkaar geleerd wordt. Een aantal zeer succesvolle initiatieven die in één stad gestart zijn, worden inmiddels in meerdere steden uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn de Onderwijsambassadeurs vanuit Utrecht en het matchingsplatform andersom.amsterdam .
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
18
Opvallend is dat grote besturen binnen alle convenanten doorgaans iets positiever zijn dan kleine besturen. Door meerdere steden wordt opgemerkt dat kleine besturen en éénpitters over minder personele capaciteit beschikken voor onderlinge overlegmomenten. Hierdoor kan een nauwe samenwerking voor hen juist werkdrukverhogend werken, of merken zij minder van de onderlinge samenwerking omdat zij niet bij alle overlegmomenten aan kunnen sluiten. In enkele gevallen ervaren kleine besturen en éénpitters zelfs nadelen aan de goede samenwerking van grote besturen. Zo wordt in Den Haag bijvoorbeeld benoemd dat grote besturen er veel makkelijker in slagen om afspraken met opleiders te maken, waardoor de kleine besturen zich beperkt voelen in het aantrekken van stagiaires. In de meeste steden is de tevredenheid over de samenwerking gedurende de looptijd van het convenant licht toegenomen. In alle steden is veel geïnvesteerd in het leggen van korte communicatielijnen en het opbouwen van onderlinge netwerken. Over de jaren heen heeft dat erin geresulteerd dat men elkaar goed weet te vinden. Alle steden geven aan dat door de uitvoering van de convenanten de samenwerking met de gemeente verder is geïntensiveerd. De gemeente wordt in de gesprekken met convenantspartners in meerdere steden regelmatig genoemd als een nauwe en voorname samenwerkingspartner.
Ook de samenwerking tussen scholen en lerarenopleidingen is in alle steden verbeterd gedurende de looptijd van het convenant. Zo zijn er in Utrecht bij alle scholen inmiddels schoolopleiders actief, en is men in Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam positief over de mate waarin opleidingen meedenken over het vormgeven van anders opleiden. In deze steden ziet men ook dat de opleidingen het lerarentekort op willen pakken als gezamenlijk probleem – ook met andere opleidingsinstellingen. Ze zien de ander dus niet meer primair als concurrent.
2.4.2 Solidariteit binnen de convenanten De onderlinge solidariteit tussen schoolbesturen binnen de convenanten is gedurende de onderzoeksperiode eveneens gemeten door middel van een vragenlijst en besproken tijdens de reflectie- en verdiepingsgesprekken. Over de gerealiseerde solidariteit binnen de convenanten wordt in de meeste steden wisselend geoordeeld. Ook op dit thema worden de gezamenlijke afspraken binnen en tussen de convenanten benoemd, bijvoorbeeld met het oog op onderlinge concurrentie. In de praktijk blijkt het echter nog lastig voor schoolbesturen om altijd solidair op te treden. Wanneer de tekorten hoog oplopen en de druk op besturen toeneemt, wordt in de meeste steden ervaren dat dit de solidariteit in de weg zit. Eén bestuur vat dit goed samen: “We gunnen elkaar alles maar bij een groter wordend tekort is het eigen probleem toch net even groter. We zullen elkaar moeten blijven vinden hierin. Uiteindelijk moeten we gezamenlijk staan voor goed onderwijs (…).” Ook hierbij speelt dat de grote besturen gemiddeld genomen positiever zijn over de solidariteit dan de kleine besturen en éénpitters. Daarbij wordt tegelijkertijd genoemd dat kleine besturen vaker conceptonderwijs aanbieden (bv. Montessori, Dalton, etc.) en deze scholen over het algemeen minder tekorten ervaren. Almere valt in positieve zin op met een hoge waardering van de onderlinge solidariteit.
Mogelijk speelt hier mee dat het convenant in Almere minder kleine besturen en éénpitters bevat, en een lager aantal besturen in het algemeen, waardoor het mogelijk makkelijker is om als samenwerkingspartners op te treden.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
19
In een aantal convenanten zijn specifieke maatregelen opgenomen om de onderlinge solidariteit te bevorderen. Zo heeft Amsterdam een maatregel voor solidariteitsafspraken tussen scholen, om tekorten beter over de stad te kunnen spreiden en te voorkomen dat scholing onderling met elkaar concurreren. Ook in Rotterdam, Den Haag en Utrecht zijn onderlinge afspraken gemaakt ter voorkoming van concurrentie, maar deze vallen niet onder specifieke maatregelen binnen het convenant. In deze steden is er bewust voor gekozen om geen afspraken vast te leggen over het evenredig spreiden van de tekorten over de scholen in de stad. Rotterdam heeft binnen het convenant wel een specifieke maatregel opgenomen die erop gericht is om tekorten tussen scholen te spreiden. Via een buddy-constructie kunnen scholen die geografisch dichtbij elkaar liggen (ook tussen verschillende besturen) gezamenlijk en op wijkniveau urgente bezettingsproblemen aanpakken. Voor deze maatregel is echter nog weinig animo. Scholen zoeken veelal oplossingen voor urgente problemen binnen het eigen bestuur, en de drempel om bij scholen van een ander bestuur aan te kloppen is daarbij vrij hoog. Binnen samenwerkingsverbanden van kleine besturen en éénpitters, of wanneer scholen in hetzelfde gebouw zijn gevestigd, lukt het steeds vaker wel om via een buddy-constructie samen te werken.
In de meeste steden is de ervaren solidariteit gedurende de looptijd van het convenant licht afgenomen. Mogelijk hangt dit samen met de nog altijd oplopende tekorten, waardoor scholen en besturen meer op zichzelf aangewezen raken.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
20
3 Uitvoering en opbrengsten per pijler In dit hoofdstuk schetsen we per pijler op hoofdlijn een beeld van de uitvoering en opbrengsten en gaan we in op de overeenkomsten en verschillen tussen de steden. We bespreken welke factoren van invloed zijn geweest op de opbrengsten en welke lering hieruit te trekken is. In deel 2 van het rapport (hoofdstuk 5) geven we per stad per pijler een gedetailleerd overzicht van het proces en resultaat per maatregel. Tevens worden de factoren besproken die op de uitvoering en opbrengsten van invloed zijn geweest.
3.1
Pijler Nieuwe instroom van leraren
Gemeente Almere
Maatregel(en) uit de convenanten binnen de pijler Nieuwe instroom •
Opzetten gezamenlijk begeleidingsprogramma voor nieuwe
•
Faciliteren van begeleiding van zij-instromers voor scholen
•
Verbeteren van de intake en begeleiding van zij-instromers en
talenten binnen het onderwijs (maatregel A) (maatregel E) Amsterdam
verzorgen van informatiebijeenkomsten en voortrajecten (maatregel D) •
Impuls geven aan de wervingscampagne Amsterdam ‘Liever voor de klas’ (maatregel E)
Den Haag
•
Bovenschoolse of externe coaching voor studenten, starters en zij-
•
Inzet pabo-studenten (maatregel D)
•
Bovenschoolse of externe coaching en begeleiding voor starters
instromers (geen leraren) (maatregel A) Rotterdam
(maatregel A)
Utrecht
•
Bovenformatief benoemen op populaire scholen (maatregel B)
•
Inzet pabo-studenten (maatregel H)
•
Zij-instroom (extra maatregel)
•
De begeleidingscapaciteit op de scholen wordt uitgebreid en geïntensiveerd zodanig dat alle schoolbesturen een goed functionerende opleidingsinfrastructuur hebben met schoolopleiders/coaches en instituutsopleiders (maatregel A)
•
Ontwikkelen toolbox voor begeleiding van studenten (maatregel B)
•
Ontwikkelen handreiking ‘opleiden in de school’ (maatregel C)
•
Organiseren van informatiebijeenkomsten, meeloopdagen,
•
Collectieve werkgarantie aan studenten die studeren aan de
snuffelstages, leerwerkplekken op scholen (maatregel D) Utrechtse pabo’s (maatregel I) Binnen deze pijler kan onderscheid gemaakt worden naar maatregelen gericht op zijinstroom en maatregelen gericht op nieuwe instroom vanuit de pabo.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
21
3.1.1 Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen Zij-instroom Alle vijf steden zetten binnen het convenant extra maatregelen in op het traject zijinstroom waarvoor een landelijke regeling is ingesteld door het ministerie van OCW die €25.000 per zij-instromer beschikbaar stelt. De behoefte voor extra maatregelen komt voort uit het feit dat de landelijke subsidieregeling niet alle kosten dekt die schoolbesturen maken voor zij-instromers. Dat blijkt uit de ervaring die ze al voor de start van het convenant hebben opgedaan met de subsidieregeling zij-instroom. De extra maatregelen zijn gericht op twee fases die een zij-instromer doorloopt: 1. het voortraject waarin onder andere de werving en selectie plaatsvindt; 2. het volgen van de opleiding in combinatie met lesgevende taken, waarbij de schoolopleider begeleiding en coaching verzorgt. In alle steden zijn maatregelen getroffen die betrekking hebben op beide fases. Soms betreft het apart geformuleerde maatregelen per fase, soms betreft een maatregel beide fases. Het overkoepelende doel van alle maatregelen is het voorkomen van uitval uit het traject zij-instroom en in de meeste gevallen is er een doelstelling opgenomen ten aanzien van het totaal aantal te trekken nieuwe zij-instromers per jaar.
Voortraject Ten aanzien van het voortraject zetten alle vijf steden versterkt in op duidelijke en centrale informatieverstrekking over het traject zij-instroom inclusief de geldende voorwaarden om eraan te kunnen deelnemen. Het werven van zij-instromers is namelijk de eerste stap in het gehele proces. Hoe de werving wordt georganiseerd verschilt enigszins. Zo zet Almere daarvoor (ook) een reclamebureau in en heeft Amsterdam geïnvesteerd in de website Liever voor de Klas. Overeenkomstig is wel dat het uitgangspunt is dat de wervingskanalen (denk aan social media, posters of billboards in de stad, online webinars) zo goed mogelijk aansluiten bij de potentiële doelgroep. De volgende stap in het proces betreft de aanmelding en intake van zij-instromers. In Almere en Amsterdam gebeurt dat centraal/bovenbestuurlijk, in Utrecht en Rotterdam verloopt dit proces afzonderlijk per schoolbestuur. Den Haag doet beide. Indien een aanmelder geschikt is bevonden vindt er matching plaats met een school. Ook dit is centraal/bovenbestuurlijk geregeld of per schoolbestuur. Er zijn geen duidelijke signalen afgegeven dat de ene aanpak beter werkt dan de andere. Begeleiding en coaching Ten aanzien van de begeleiding en coaching is er verschil in scope waarneembaar tussen de vijf steden.
Soms is de maatregel alleen gericht op zij-instromers, soms breder op alle starters in het onderwijs en onafhankelijk van het functieniveau (van OP tot OOP en soms ook de directie) en aansluitend op bestaande inductieprogramma’s. De organisatie van de begeleiding en coaching krijgt op verschillende manieren vorm: via een stedelijke of bovenschoolse pool, via een poule per schoolbestuur of via inregeling op schoolniveau. Dit is vaak afhankelijk van de reeds bestaande infrastructuur hiervoor. Daarbij kan tevens sprake zijn van externe inhuur. Belangrijk wordt bevonden dat zij-instromers een zachte
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
22
landing hebben en bij de start bovenformatief worden aangesteld. De duur van de bovenformatieve aanstelling verschilt. Pabo Vanuit de maatregelen opgenomen in de convenanten zetten drie van de vijf steden (Den Haag, Rotterdam en Utrecht) gericht in op het stimuleren van de instroom op de pabo. Hierbij gaat het in totaal om vier maatregelen, waarvan twee in Utrecht. Utrecht had een maatregel geformuleerd voor het begeleiden van pabo-studenten, maar bij de start van het convenant bleek dat besturen deze vorm van begeleiding al best goed ingeregeld hadden. Daarom is er overgestapt op het aantrekken van onderwijsassistenten en hen de juiste begeleiding te bieden. Daarnaast is een andere maatregel in Utrecht gericht op het bieden van een collectieve werkgarantie aan studenten die studeren aan de Utrechtse pabo’s komen te vervallen. De situatie op de arbeidsmarkt vanaf het begin van het convenant, mede door corona, maakte dat deze maatregel overbodig bleek. Studenten, zeker in de laatste fase van hun pabo-opleiding, krijgen door het aanhoudende tekort haast automatisch een baan aangeboden in de stad. Er is dus al sprake van een werkgarantie zonder dat hier specifiek actie op hoeft te worden ondernomen. Rotterdam zet in op een betaalde arbeidsovereenkomst voor pabo-studenten die voor maximaal 1,5 dag per week ingezet worden als onderwijsondersteuner (naast hun formele LIO-stage).
Hierbij gaat het om derde- en vierdejaars voltijdstudenten en tweedejaars deeltijdstudenten, in de hoop dat ze na afstuderen op een Rotterdamse school blijven werken. Uit cijfers blijkt dat in ruim 80% van de gevallen dit uitmondt in een dienstverband op een Rotterdamse school na afstuderen. In meerdere steden waaronder Den Haag is ingezet op een uniforme stagevergoeding voor pabo-studenten, om daarmee onderlinge concurrentie uit te sluiten en studenten te behouden in het Haagse onderwijs. De stagevergoeding moet ook helpen bij het verbeteren van het imago van het lerarenberoep. In de loop van de tijd is de maatregel in Den Haag gericht op nieuwe instroom breder getrokken dan alleen de pabo. Bijvoorbeeld ook zij-instroom en onderwijsondersteunend personeel zijn hierin meegenomen.
3.1.2 Ontwikkeling relevante kwantitatieve indicatoren Alle steden zetten in op zij-instroom en de cijfers laten een duidelijke ontwikkeling zien. Figuur 3.1 toont aan dat een steeds groter aandeel van het lerarenbestand in het po bestaat uit zij-instromers. Waar dit in schooljaar 2018-2019 in de G5 gemiddeld rond de 1,5 procent lag, is dit gestegen naar bijna 8% in schooljaar 2022-2023. Amsterdam en Den Haag hebben relatief het hoogste aandeel zij-instromers, Utrecht en Rotterdam relatief het laagste. Ook in het speciaal onderwijs stijgt het aandeel zij-instromers (niet getoond in een figuur). Deze stijging is wel minder groot dan in het reguliere onderwijs: van gemiddeld 1,5% in schooljaar 2018-2019 naar gemiddeld 4,5% in 2022-2023.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
23
Figuur 3.1 Aandeel zij-instromers in het basisonderwijs (Bron: DUO) 12,0%
10,0% 8,0%
6,0% 4,0%
2,0% 0,0% 2018-2019 Almere
2019-2020 Amsterdam
2020-2021 Den Haag
2021-2022
2022-2023
Rotterdam
Utrecht
G5
Ook worden er nauwkeurig cijfers bijgehouden over de pabo-opleidingen. De (geïndexeerde) instroom laat een grillig beeld zien. Zie Figuur 3.2. Vooral schooljaar 2020-2021 wijkt af van de algemene trend onder invloed van de coronapandemie. In de meeste steden ligt de instroom in schooljaar 2022-2023 rond hetzelfde niveau als in schooljaar 2018-2019. Een uitzondering hierop is Rotterdam waar de instroom in het laatste beschikbare jaar ongeveer 1,5 keer hoger was dan voor de start van de convenanten. Er zijn in Rotterdam geen convenantsmaatregelen om de instroom aan de pabo te verhogen, en de stijging heeft dan ook geen duidelijke oorzaak. Figuur 3.2 Instroom in de pabo4 (geïndexeerd) (Bron: VH)
200
175
150
125
100
75 2017-2018 Almere
2018-2019 Amsterdam
2019-2020 Den Haag
2020-2021 Rotterdam
2021-2022 Utrecht
2022-2023 G5
Het gaat om de volgende pabo-opleidingen: Almere: Hogeschool Windesheim; Amsterdam: Hogeschool van Amsterdam en Ipabo Amsterdam; Den Haag: Haagse Hogeschool en Inholland locatie Den Haag; Rotterdam: Hogeschool Rotterdam, Thomas More Hogeschool en Inholland locatie Rotterdam; Utrecht: Hogeschool Utrecht en Marnix Academie. 4
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
24
De gediplomeerde uitstroom van de pabo toont een wisselend beeld tussen de steden en tussen de verschillende schooljaren. Zie Figuur 3.3. In Almere lijkt er sprake te zijn van sterke fluctuaties in het aantal pabo-afgestudeerden, maar dit is een vertekend beeld vanwege de relatief lage aantallen pabo-afgestudeerden ten opzichte van de overige steden. Gedurende de eerste jaren van het convenant is het aantal gediplomeerden in alle steden gestegen ten opzichte van voor het convenant. Deze stijging was echter van tijdelijke duur. Vanaf schooljaar 2021-2022 is het aantal pabo-gediplomeerden gedaald en ongeveer teruggekeerd naar het niveau van het jaar voorafgaand aan de start van het convenant. Uitzondering hierop is Rotterdam, waar ook na schooljaar 2021-2022 sprake is van een stijging in het aantal pabo-gediplomeerden. Figuur 3.3 Gediplomeerde uitstroom van de pabo (geïndexeerd) (Bron: VH) 175 160 145
130 115
100 85 70 2017-2018
Almere
2018-2019
Amsterdam
2019-2020
Den Haag
2020-2021
Rotterdam
2021-2022
Utrecht
G5
Tot slot is tijdens de convenantsperiode gemonitord welk aandeel van de gediplomeerde uitstroom werkzaam is als po-leraar in de gemeente waar ook de opleiding is gevolgd. Dit laat een vrij stabiel beeld zien. Zie Figuur 3.4. In Almere blijft ongeveer 60% van de pabo-studenten verbonden aan de stad, in Den Haag is dat ongeveer 20%. De overige drie steden zitten hiertussen in. Er is niet onderzocht wat dit verschil tussen steden verklaart.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
25
Figuur 3.4 Aandeel van gediplomeerde uitstroom pabo dat na één jaar werkzaam is in po binnen dezelfde gemeente (Bron: Loopbaanmonitor (maatwerktabel) 70% 60% 50%
40% 30%
20% 10% 0% 2017-2018 Almere
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
Amsterdam
Den Haag
Rotterdam
Utrecht
3.1.3 Opbrengsten en factoren van invloed Zij-instroom5 De extra maatregelen ten aanzien van het voortraject lijken hun werk goed te doen in alle vijf steden. Er is minder sprake van uitval uit het traject en in veel gevallen wordt dat toegeschreven aan het verscherpte voortraject. De informatievoorziening is (sterk) verbeterd, beter vindbaar en er wordt bijvoorbeeld ingezet op het vertellen van het ‘echte’ verhaal door rolmodellen waarin mensen zichzelf herkennen. Op basis hiervan kunnen potentiële deelnemers zich een goede voorstelling maken van wat het leraarschap inhoudt. De (versterkte) begeleiding en coaching helpt starters om hun plek te vinden in het onderwijs. Leerkrachten die gecoacht zijn, geven terug dat zij zich minder alleen voelen voor de klas en dat de onverdeelde aandacht van de coach van meerwaarde is. De maatregelen lijken zowel bij grote als bij kleine schoolbesturen te werken, al is het voor grote schoolbesturen veelal makkelijker om coaching te organiseren. Tegelijkertijd is niet elke school geschikt gebleken als schoolopleider. Het team moet er achter staan en er moet voldoende begeleidingscapaciteit zijn. Wisseling van directeur of een moeilijke schoolpopulatie zijn minder gunstige schoolomstandigheden voor een zij-instromer. Dit maakt dat het niet alleen zaak is om zij-instromers zorgvuldig te selecteren, maar ook de school waar zij geplaatst worden.
Alle maatregelen binnen het convenant hebben te leiden gehad onder corona, zo ook deze maatregelen. Doordat er een tijd geen fysiek contact mogelijk was, zijn bepaalde activiteiten vertraagd opgestart of hebben een (iets) andere vorm gekregen. Desondanks is geprobeerd om zoveel mogelijk volgens plan(ning) uit te voeren. De subsidieregeling zij-instroom PO is apart geëvalueerd, zie https://kohnstamminstituut.nl/rapport/evaluatiesubsidieregeling-zij-instroom-po-g5/. 5
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
26
Een persoonlijke aanpak met de inzet van ervaringsdeskundigen blijkt beter te werken voor de werving en begeleiding van zij-instromers dan een meer algemene aanpak met inzet van coaches zonder onderwijservaring. De keerzijde is dat de begeleidingscapaciteit onder druk kan komen te staan vanwege het lerarentekort. Interne coaches worden voor de klas weggehaald, indien dat niet bovenschools wordt georganiseerd. Externe coaches zijn daarentegen duurder, maar hebben als voordeel dat ze bij meer scholen en schoolbesturen over de vloer komen, wat tot kruisbestuiving kan leiden. Met name in Amsterdam speelde dat het traject zij-instroom een pittig en onzeker traject was, waarbij het voortraject vaak niet gecombineerd kon worden met een fulltime baan. Een kandidaat diende dus al te stoppen met werken voordat duidelijk was dat diegene definitief geschikt werd bevonden. Dit maakte de overstap naar het onderwijs minder aantrekkelijk, nog los van het feit dat de meesten er financieel op achteruit gaan. Dit speelde vooral in het eerste convenantsjaar en is gaandeweg aangepast.6 Andere genoemde en meer breed gedragen negatieve factoren zijn het negatieve imago van het lerarenberoep, de gestegen reiskosten, woningnood in de vijf steden en concurrentie tussen grote steden.
Pabo Omdat twee van de vier oorspronkelijke maatregelen opgenomen in de convenanten gericht op het bevorderen van de instroom in de pabo geen doorgang hebben gekregen en één maatregel breder is getrokken dan alleen de pabo, zijn er beperkt opbrengsten en factoren van invloed te benoemen. De maatregel die wel specifiek gericht is op pabostudenten, de uniforme stagevergoeding in Den Haag, werkt naar tevredenheid van de schoolbesturen en lijkt het imago van het lerarenberoep te verbeteren volgens betrokkenen. Uit de cijfers van Rotterdam blijkt dat ruim 80% van de pabo-studenten die tijdens hun opleiding als onderwijsondersteuner heeft gewerkt, na diplomering in dienst is getreden als leraar op een Rotterdamse school. Zij bieden tijdens hun opleiding extra handen in de klas wat zorgt voor verlichting van het zittende personeel en doen tegelijkertijd werkervaring op. Hierbij is wel van belang dat de student voldoende tijd overhoudt om zijn/haar opleiding af te maken. Hierbij is ook de benodigde begeleiding vereist, zowel vanuit de opleiding als vanuit de school.
3.1.4 Leerpunten Zij-instroom De extra maatregelen op het gebied van zij-instroom binnen het convenant en de landelijke subsidieregeling zij-instroom worden als een zeer belangrijk instrument gezien voor het terugdringen van het lerarentekort. Bovendien is dit één van de weinige maatregelen uit de convenanten waarvoor de effectiviteit kan worden aangetoond. Het is namelijk direct inzichtelijk hoeveel extra fte leraren het oplevert. Er is een additionele groep nieuwe instroom ontstaan, wat geleid heeft tot nieuwe leerkrachten die zonder deze maatregelen niet zouden zijn ingestroomd. Het levert bovendien gemotiveerde De aanpassing houdt in dat de kandidaten niet 4 dagen per week voor drie maanden inzetbaar moeten zijn voordat ze het geschiktheidsonderzoek ingaan, maar met minder dagen per week uitgesmeerd over meerdere maanden. Hierdoor lopen zij minder risico en kunnen zij hun huidige baan nog aanhouden. 6
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
27
mensen op voor het onderwijs, wat een positieve uitwerking kan hebben op de rest van het team en op de onderwijskwaliteit. Tegelijkertijd zijn er al zorgen over het opdrogen van de vijver waaruit gevist moet worden door de concurrentie met andere tekortsectoren. Pabo Het mag duidelijk zijn dat niet meer verwacht kan worden dat de instroom in de pabo dusdanig gaat groeien dat daarmee de huidige tekorten opgelost kunnen worden. Daardoor is het belangrijk om ook naar andere vormen van nieuwe instroom te blijven zoeken, zoals via de zij-instroomroute is gebeurd. Desondanks is het van belang om degenen die wel aan de pabo afstuderen zo lang mogelijk te behouden in het onderwijs en het liefst in de stad waarin ze de opleiding hebben gevolgd. Die cijfers zijn op dit moment nog onvoldoende in beeld en zouden beter gemonitord kunnen worden.
3.2
Pijler Anders organiseren
Gemeente Almere
Maatregel(en) uit de convenanten binnen de pijler Anders organiseren •
Zorgen voor extra ondersteuning binnen de school (maatregel B)
•
Ondersteuning bieden met additionele en/of alternatieve invulling van lessen/dagdelen (maatregel D)
Amsterdam
•
Ondersteunen matching externe professionals (maatregel H)
Den Haag
•
Inzet van meer OOP ter ondersteuning van leraren en de inzet van andere personele categorieën (maatregel B)
Rotterdam
Utrecht
•
Inzet vakleerkrachten en vakkrachten (maatregel C)
•
Taakdifferentiatie en -efficiëntie (maatregel D)
•
Inzet bevoegde leraar op kernvakken (maatregel E)
•
Meer inzet van OOP (maatregel F)
•
Inzet vakleerkrachten en vakkrachten (maatregel G)
•
Alternatieve invulling vijfde dag (maatregel J)
•
Creëren van meer inzicht in het anders organiseren van het onderwijs (maatregel L)
3.2.1 Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen Alle vijf de steden hebben maatregelen in hun convenant opgenomen binnen deze pijler. Het doel van de maatregelen komt altijd neer op het onderwijs zodanig organiseren dat er minder bevoegde leerkrachten nodig zijn om minstens dezelfde onderwijskwaliteit te behouden. De noodzaak tot anders organiseren is hoog, in alle steden is benadrukt dat het lerarentekort structureel is. De wijze waarop de steden handen en voeten geven aan anders organiseren, verschilt. Rotterdam en Den Haag hebben elk meerdere maatregelen in het convenant die mogelijkheden bieden om het onderwijs met minder leerkrachten vorm te geven. Er zijn maatregelen voor de inzet van OOP en vakleerkrachten, maar ook maatregelen waarbij externe professionals worden ingezet. Dat zijn personen die oorspronkelijk uit andere vakgebieden komen en nu lessen geven in het onderwijs vanuit hun expertise. Denk bijvoorbeeld aan een muzikant die muziekles geeft. De som aan maatregelen in deze steden kan gezien worden als een menukaart waarmee scholen aan de slag kunnen. Per Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
28
school wordt bekeken wat mogelijk is en waar de behoefte ligt. Zo ook bij de schoolbesturen: het ene schoolbestuur maakt meer gebruik van de inzet van OOP, terwijl het andere schoolbestuur aan de slag gaat met vakleerkrachten. Dat past binnen de context van deze steden, waar de inzet van de maatregelen eerder per schoolbestuur wordt bepaald, in plaats van bestuursoverstijgend. Almere en Amsterdam hebben ieder een maatregel in het convenant die gericht is op de regeling Andere dag- en weekindeling G5, waarbij andere professionals een deel van de onderwijstijd voor de klas mogen staan (in plaats van de bevoegde leerkracht). 7 ‘Andere professionals’ is een rekkelijk begrip gebleken, omdat het (bij voorkeur) gaat om externe professionals uit een andere sector, maar scholen in deze steden gebruiken de regeling ook om bijvoorbeeld OOP of vakleerkrachten voor de klas te zetten. Daarmee komt anders organiseren in Almere en Amsterdam deels op hetzelfde neer als in Rotterdam en Den Haag. Wel is er in Almere en Amsterdam (en in Den Haag) een website die het aanbod van externe professionals samenbrengt voor scholen, het platform Andersom. Vanuit Almere en Amsterdam is er bestuursoverstijgende ondersteuning ingericht voor het project Anders organiseren/Anders omgaan met langdurige tekorten.
Rotterdam heeft voor de regeling Andere dag- en weekindeling ook een losse maatregel over opgenomen (maatregel 10, regeling Andere dag- en weekindeling), maar scholen uit Rotterdam hebben zich nooit officieel aangemeld voor de regeling. Echter maken scholen uit Rotterdam in principe wel gebruik van de mogelijkheden van de regeling doordat ze via de andere maatregelen andere professionals inzetten. 8 Utrecht heeft ook een maatregel in het convenant binnen deze pijler, maar deze heeft een ander karakter. De maatregel bestaat eigenlijk uit vier losse submaatregelen met elk een specifieke andere personeelscategorie (zoals hybride docenten uit het bedrijfsleven of een combinatie met kinderopvang). De bedoeling van deze maatregel (en submaatregelen) is om scholen te inspireren om na te denken over anders organiseren. De submaatregelen zijn meer experimenteel ingestoken, zoals ook andere maatregelen in het convenant van Utrecht dat zijn. Daarmee verschilt de Utrechtse maatregel met de maatregelen van de andere vier steden. Wel is de doelstelling overeenkomstig, met minder bevoegde leerkrachten dezelfde onderwijskwaliteit bieden. Als laatste heeft Almere een maatregel in het convenant opgenomen binnen deze pijler die een ander doel dient. Ook hier gaat het om een brede maatregel waar meerdere submaatregelen onder vallen.
Doel van de maatregel is uitval van leraren voorkomen en ondersteuning bieden, ook in het speciaal onderwijs. Het gaat om ondersteuning door onder andere de inzet van andere professionals als jeugdhulp, pedagogisch conciërge, extra onderwijsassistent, maar ook door de inrichting van speciale groepen of kernklassen voor nieuwkomers of kinderen met gedragsproblematiek. Onder de maatregel valt ook het bieden van professionalisering op verschillende terreinen waar behoefte aan bleek, zoals het voeren van oudergesprekken. De maatregel heeft daarmee elementen van meerdere pijlers, zoals de pijler Behoud personeel (uitval voorkomen) en deze pijler (inzet andere personeelscategorieën). De maatregel is niet alleen gericht op regulier onderwijs, maar ook zeker op het speciaal onderwijs. Dat maakt de maatregel uniek.
Dat geldt niet voor de vakken Nederlands, rekenen/wiskunde en bewegingsonderwijs. Scholen in Rotterdam, Den Haag en Utrecht hebben wel meegedaan aan de evaluatie van de regeling, zie verwijzing in voetnoot 10. 7 8
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
29
3.2.2 Ontwikkeling relevante kwantitatieve indicatoren Alle vijf de steden zijn bezig met anders organiseren. De volgende indicatoren weerspiegelen deze ontwikkeling, maar belichten tegelijkertijd maar een deel van de reikwijdte van anders organiseren. Anders organiseren kan vele verschijningsvormen aannemen: van de inzet van externe professionals tot het gebruik van onderwijsassistenten voor de klas. Niet al deze vormen van anders organiseren komen terug in de hieronder getoonde kwantitatieve indicatoren. De indicatoren die we hier presenteren geven echter wel een duidelijk beeld van de toename. Figuur 3.5 Aandeel OOP in het totaal van OP plus OOP (Bron: DUO Open Data)
AandeelOOP van OP+OOP 40% 35% 30%
Almere
Amsterdam
25%
Den Haag 20%
Rotterdam Utrecht
15%
G5 10%
Landelijk
5% 0%
2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021 2021-2022 2022-2023
In alle steden is een stijging te zien van het aandeel OOP, zoals Figuur 3.5 laat zien. Daarin zien we dat Almere een inhaalslag lijkt te maken op de gemeenten Amsterdam, Den Haag en Rotterdam. Utrecht heeft het laagste aandeel OOP, wat bovendien minder hard stijgt. Dat kan komen doordat de maatregel in Utrecht binnen deze pijler zich niet direct richt op klassieke OOP-functies als onderwijsassistenten of leraarondersteuners. In de andere steden zijn hier wel maatregelen voor. De stijging in de G5 is groter dan de landelijke stijging.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
30
Figuur 3.6 Aandeel OOP met functieschaal voor leraarondersteuner (Bron: DUO) 30% 25% Almere
20%
Amsterdam Den Haag
15%
Rotterdam 10%
Utrecht G5
5% 0%
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
2022-2023
Figuur 3.7 Aandeel OOP met functieschaal voor onderwijsassistent (Bron: DUO) 70%
60% Almere
50%
Amsterdam
40%
Den Haag 30%
Rotterdam
20%
Utrecht G5
10% 0% 2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
2022-2023
In de samenstelling van de groep OOP zien we ook verschuivingen. Dat hebben we bepaald aan de hand van de functieschalen waarin OOP’ers zitten (Figuur 3.6 en 3.7). We zien een toename in het aandeel OOP’ers dat een functieschaal heeft behorend tot leraarondersteuners (Figuur 3.6). Hierin zijn verschillen tussen de steden. Den Haag heeft duidelijk het hoogste aandeel leraarondersteuner-functieschalen onder OOP’ers, terwijl Utrecht en Almere dat minder hebben. Vanuit de gevoerde gesprekken hebben wij geen zicht op de verklaring voor deze verschillen. Tegelijkertijd zien we over het algemeen een daling in de functieschalen behorend bij onderwijsassistenten (zie Figuur 3.7). Hierbij moet gezegd worden dat het niet zeker is dat deze OOP’ers ook echt leraarondersteuner of onderwijsassistent zijn. Het kan zijn dat scholen/schoolbesturen hogere functieschalen aanbieden om aantrekkelijker te zijn voor onderwijspersoneel. Dat is verder niet onderzocht.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
31
3.2.3 Opbrengsten en factoren van invloed Scholen en schoolbesturen verschillen in de noodzaak voor maatregelen binnen deze pijler. Wanneer het lerarentekort hoog is, zal eerder nagedacht (moeten) worden over anders organiseren. Dit zorgt ervoor dat sommige scholen veel verder zijn met de aanpassing van hun onderwijsorganisatie. Dat is in alle steden benadrukt. Ook zijn er scholen die ‘preventief’ aan de slag gaan met anders organiseren. Dat zijn scholen die nog geen last hebben van het lerarentekort, maar vooruit willen lopen op de eventuele noodzaak om anders te moeten organiseren door te weinig bevoegde leerkrachten. Ook dit is in alle steden genoemd, en wordt meer dan eens actief gestimuleerd door schoolbesturen. Indien scholen preventief met anders organiseren aan de slag gaan, kan er beter nagedacht worden welke aanpassingen in de schoolorganisatie passend zijn. Eerst moet bepaald worden waar de school behoefte aan heeft (Wat willen ze verder ontwikkelen in het curriculum? Welke kennis of expertise is daarvoor nodig?), om vervolgens te bepalen hoe deze expertise in huis te halen is (bijvoorbeeld via een vakleerkracht of externe professional). De platforms Andersom Amsterdam/Almere/Den Haag ondersteunen in het bij elkaar brengen van de vraag en aanbod naar andere professionals, maar ook in het delen van (succes)verhalen en inspiratie.
Het werkt bevorderend als de school anders organiseren inzet vanuit een eigen visie als een structurele oplossing. Wanneer scholen door noodzaak ad hoc beslissingen moeten nemen over anders organiseren, lijkt het minder goed te werken. Scholen lopen dan eerder tegen problemen aan, bijvoorbeeld dat de externe professional niet goed matcht met de school. Het ‘preventief’ aan de slag gaan met anders organiseren is dus positiever, omdat er dan beter nagedacht kan worden over een structurele, passende oplossing dan een ad hoc oplossing door noodzaak. Of anders organiseren heeft geleid tot minder vraag naar leraren is in alle steden moeilijk één-op-één te relateren. Er zijn wel ‘directere’ veranderingen waargenomen, zoals dat het aandeel OOP in alle steden sterk is gestegen (zie Figuur 3.5). Dat betekent meer handen voor de klas dan de situatie zonder deze OOP’ers. In de evaluatie van de regeling Andere dag- en weekindeling G5 is opgenomen dat anders organiseren van invloed kan zijn op de onderwijskwaliteit.9 In potentie kan het bevorderend zijn, doordat leerkrachten zich kunnen focussen op (de voorbereiding van) kernvakken en andere vakken over kunnen laten aan andere professionals (waar hun expertise ligt). De pedagogische/didactische vaardigheden van externe professionals en in zijn algemeenheid de bekwaamheid van het (onbevoegde) personeel zijn hierin belangrijk.
Als die niet in orde zijn, werkt anders organiseren eerder negatief op de onderwijskwaliteit en bovendien werkdrukverhogend. In samenwerking met de pabo’s zijn er daarom in verschillende steden korte cursussen opgezet om de pedagogische/didactische vaardigheden van andere professionals te verbeteren. Anders organiseren kost vaak meer geld dan beschikbaar is vanuit de lumpsum. Hierdoor zijn er extra middelen nodig om dit vorm te geven. Dat wordt nu voornamelijk vanuit de convenantsmiddelen betaald, maar ook andere (tijdelijke) subsidiepotjes worden ingezet,
Ven, K. van der, Pritsch, D., Geus, W. de, Suijkerbuijk, A. & Riemens, A. (2024). Inzet van andere professionals voor de aanpak van het lerarentekort. SEO-rapport nr. 2024-62. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. 9
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
32
zoals NPO en subsidie basisvaardigheden. Deze middelen worden niet alleen op de scholen ingezet, het geld kan ook gaan naar adequate begeleiding vanuit het schoolbestuur of stadsbrede begeleiding. Anders organiseren kan namelijk een hele omslag vragen van scholen. Ondersteuning of coaches die ‘de taal van scholen spreken’ is daarin een beproefd recept, maar vereist ook middelen.
3.2.4 Leerpunten Betrokkenen uit alle steden benadrukken dat anders organiseren een blijvend en noodzakelijk instrument is om de gevolgen van het lerarentekort (langdurig) op te vangen. Er zijn gewoonweg niet genoeg (bevoegde) handen voor de klas. Les van een anders bevoegde is altijd beter dan klassen naar huis sturen. Anders organiseren lijkt daarom niet meer weg te denken uit het onderwijs in de G5. Het is een brede maatregel waarbij maatwerk mogelijk is. Dat maakt ook dat de steden er hun eigen invulling aan geven. In de basis gebeurt echter hetzelfde: er zijn te weinig (bevoegde) leerkrachten, met welke anders bevoegde professionals kunnen we de onderwijsteams aanvullen? De steden hebben in de afgelopen periode al van elkaar geleerd over behulpzame aanpakken. Zo zijn de Onderwijsambassadeurs uit Utrecht inmiddels door Den Haag, Rotterdam en Almere overgenomen, en is het matchingsplatform andersom.amsterdam ook toegepast in Den Haag en Almere. In de media en op sommige scholen heerst een negatief beeld omtrent andere professionals voor de klas. Enerzijds is dat terecht omdat niet alle andere professionals geschikt zijn. Anderzijds zijn de randvoorwaarden waardoor de inzet van andere professionals goed kan uitpakken voor de onderwijskwaliteit bekend.10 Bovendien vinden sommigen dat de inzet van anders bevoegden voor de klas het beroep van leraar devalueert.
Het vergt een cultuuromslag om de mogelijkheden van anders organiseren voor de schoolorganisatie te zien en er succesvol mee aan de slag te gaan. Omdat vroeg of laat alle scholen te maken krijgen met het lerarentekort, ook buiten de G5, lijkt het raadzaam om na te denken hoe anders organiseren een rol kan spelen in de school. Welke expertise heeft een school al in huis? Op welke terreinen zou het gewenst zijn (externe) expertise in huis te halen? Hoe kan de organisatie daarop ingericht worden? Als daar in een vroeg stadium over nagedacht wordt, is de kans groot om niet in dezelfde valkuilen te stappen als enkele pioniersscholen in de G5, zoals geen juiste aansluiting van de andere professional bij de school/leerlingpopulatie. Vroeg nadenken over de mogelijkheden helpt ook bij het wennen aan de cultuuromslag.
Ven, K. van der, Pritsch, D., Geus, W. de, Suijkerbuijk, A. & Riemens, A. (2024). Inzet van andere professionals voor de aanpak van het lerarentekort. SEO-rapport nr. 2024-62. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. 10
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
33
3.3
Pijler Anders opleiden
Gemeente Almere
Maatregel(en) uit de convenanten binnen de pijler Anders Opleiden •
Specifieke scholing en werving van onderwijsassistenten en ander ondersteunend personeel (C)
Amsterdam
•
Organiseren modulair opleidingsaanbod in bepaalde stadsdelen (F)
Den Haag
•
Meerdere maatregelen hebben raakvlakken met deze pijler, maar worden bij een andere pijler besproken.
Rotterdam
•
Anders opleiden (K)
Utrecht
•
Oprichten Utrecht Leert Opleidersalliantie (J)
•
Realiseren nieuw curriculum en opleidingsinfrastructuur (K)
3.3.1 Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen Den Haag heeft geen maatregelen opgenomen in het convenant over anders opleiden. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat in alle steden (inclusief Den Haag) ingezet wordt op het verhogen van de zij-instroom, wat ook tot nieuwe opleidingsvormen leidt. Dit is hierboven behandeld in het subhoofdstuk over nieuwe instroom. Als we de maatregelen op het gebied van anders opleiden bekijken, zijn er drie zaken die terugkomen in meerdere steden. Ten eerste doelen gericht op het professionaliseren van onderwijsondersteunend personeel, waar zowel Almere, Rotterdam, als Amsterdam op inzetten. Almere doet dat via de Ad PEP opleiding, terwijl Amsterdam losse modules aanbiedt – waarna de medewerker er zelf voor kan kiezen zich verder te professionaliseren bij Ad PEP of pabo. Rotterdam kent opstroomtrajecten voor onderwijsassistenten naar leraarondersteuner via de Ad PEP. Opvallend is dat Almere ervoor kiest om deze opleiding volledig te vergoeden, waar Amsterdam dat alleen de eerste paar jaar van het convenant deed. Inmiddels worden daar de modules tegen kostprijs aangeboden. De steden zien het opleiden tot Ad PEP an sich niet als oplossing voor het lerarentekort. Beter opgeleid onderwijsondersteunend personeel helpt echter wel bij het anders organiseren van het onderwijs om het tekort tegen te gaan.
Ten tweede maatregelen gericht op het professionaliseren van vakdocenten. Zowel in Rotterdam als Utrecht wordt ingezet op kunstvakdocenten, en Utrecht zet daarnaast in op vakdocenten van de programmeerschool. In beide gevallen ligt de nadruk op het versterken van pedagogisch-didactisch handelen, waarbij in Utrecht ook klassenmanagement nadrukkelijk naar voren komt. Opvallend verschil hierbij is dat Utrecht de professionalisering inzet als proeftuin, onderdeel van een bredere beweging om te experimenteren met vernieuwende vormen van opleiden (programma Vernieuwend Opleiden). In Rotterdam zet men de professionalisering in om hun visie op complementaire teams als oplossing van het lerarentekort te versterken. De Rotterdamse aanpak raakt daarmee aan anders organiseren. Interessant daarbij is dat in de uitvoering van maatregelen rond anders organiseren met vakdocenten in Amsterdam, Almere, en Den Haag ook is gebleken dat professionalisering van vakdocenten nodig is. Vanaf schooljaar ’23-’24 is Amsterdam hier dan ook mee gestart. Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
34
Ten derde is er zowel in Utrecht, Rotterdam, en Amsterdam een aparte opleidingsroute voor speciaal onderwijs opgezet. In Utrecht en Amsterdam bevindt deze zich nog in de opstartfase, in Rotterdam loopt het al enige jaren. In Rotterdam is voor zij-instromers gekozen, omdat het speciaal onderwijs merkte dat pabo-studenten minder makkelijk landen bij hen. Leerlingen in het speciaal onderwijs hebben vaak zorgbehoeften en vragen een niet-standaard pedagogisch-didactische aanpak. De meeste pabo-studenten hebben deze onvoldoende (ontwikkeld). zij-instromers met bijvoorbeeld een achtergrond in de zorg hebben die vaardigheden vaak wel. Het aanbod in Amsterdam is ook gericht op zijinstromers. In Utrecht is de maatregel ingestoken om het snel oplopende tekort in het speciaal onderwijs aan te pakken, en is de opleidingsroute niet beperkt tot zij-instromers. Als laatste valt op dat Utrecht sterk inzet op het versterken van de infrastructuur om anders op te kunnen leiden. Zo is de Utrecht Leert Opleidersalliantie opgezet, die de aansluiting tussen de vraag van het werkveld en het opleidingsaanbod voor nieuwe leraren moet verbeteren. Ook wordt er ingezet op het realiseren van een nieuw curriculum en bijbehorende opleidingsinfrastructuur. Dit gebeurt door te experimenteren met verschillende invullingen van vernieuwend opleiden via proeftuinen.
3.3.2 Opbrengsten en factoren van invloed In Almere en Amsterdam ervaart men dat het inzetten op professionalisering van onderwijsondersteunend personeel bijdraagt aan het werkplezier en de ervaren waardering. Men krijgt een groeiperspectief, en het feit dat dat geformaliseerd wordt met een diploma wordt ook op prijs gesteld. De maatregel was in Almere dermate populair dat er gedwongen een rem op het aantal deelnemers is gezet, het ging de gereserveerde financiële middelen te boven. Ook merkte men dat er behoefte was om naar de pabo door te kunnen stromen. Daarvoor is een doorstroomprogramma ontwikkeld, dat overigens buiten het convenant valt. In Amsterdam was de pabo mogelijkheid er al vanaf het begin, maar heeft men juist meer aandacht voor de Ad PEP gekregen, omdat “alleen de pabo het probleem niet oplost”. In alle steden wordt ervaren dat de maatregelen bijdragen aan een betere samenwerking tussen opleidingsinstellingen en scholen. Zo zijn er in Utrecht bij alle scholen inmiddels schoolopleiders actief, en is men in Amsterdam, Utrecht, en Rotterdam positief over de mate waarin opleidingen meedenken over het vormgeven van anders opleiden. In deze steden ziet men ook dat de opleidingen het lerarentekort op willen pakken als gezamenlijk probleem – ook met andere opleidingsinstellingen. Ze zien de ander dus niet meer primair als concurrent.
De kosten voor het professionaliseren van onderwijsondersteunend personeel lijken een belangrijke factor in het succes. Zo ervaart men in Almere dat het feit dat alle studiekosten gedekt zijn sterk bijdraagt aan het succes van de maatregel. Het doorstroomprogramma voor de pabo valt (financieel) buiten het convenant, en loopt daardoor minder goed. In Amsterdam merkt men dat het feit dat er kosten zijn verbonden aan modules de vraag drukt, ook al gaat het om slechts de kostprijs. In Almere groeit personeel dat de Ad PEP heeft afgerond ook door naar een hogere salarisschaal. Bovenbestuurlijk is afgesproken wat een Ad PEP’er verdient, waardoor dit
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
35
geen bron van concurrentie wordt. Beide dragen volgens de convenantspartners uit Almere bij aan het succes van de maatregel. In Amsterdam is er juist geen salarisverhoging aan het volgen van modules verbonden, en daar ervaart men dit als negatieve factor. Een historie van samenwerking lijkt bij te dragen aan het voorkomen van frictie tussen opleiders en scholen. In Rotterdam en Amsterdam werd er al intensief samengewerkt tussen schoolbesturen, gemeente, en pabo’s voor de start van het convenant. Daar merkt men dat de lijntjes kort zijn, en partijen vanuit een gezamenlijk belang en gedeelde visie opereren. In Utrecht is die samenwerking recenter van de grond gekomen (geformaliseerd in de Utrecht Leert Opleidersalliantie), en daar merkt men dat verschillende partijen nog wel eens verschillend in de wedstrijd zitten. Daarbij moet wel gezegd worden dat het nu een stuk beter gaat dan aan het begin van het convenant. De onderlinge solidariteit tussen opleidingsscholen en schoolbesturen is sterk toegenomen in Utrecht. In Utrecht en Rotterdam vinden de besturen dat anders opleiden vraagt om ruimte om te experimenteren met opleidingsvormen. Ze zijn tevreden over de ruimte die hun convenantsmaatregel daarin biedt. Beide maatregelen schrijven namelijk niet dwingend voor hoe het opleiden eruit moet zien, maar laten dat juist over aan de indieners.
In Utrecht gebeurt dat via het programma Vernieuwend Opleiden (o.a. via de proeftuinen), en in Rotterdam doordat schoolbesturen zelf initiatieven voor anders opleiden kunnen indienen.
3.3.3 Leerpunten Bij het aanpakken van het lerarentekort lijkt een sleutelrol weggelegd voor onderwijsondersteunend personeel. Daarvoor moeten ze wel goed geëquipeerd zijn. De Ad PEP blijkt een goede manier om professionalisering van deze groep vorm te geven. Financiering is hierbij nog wel een zorgenkindje. Als alle kosten worden vergoed, dan is de vraag snel groter dan het aanbod. Als deelnemers kosten zelf moeten dragen, dan wordt er minder van professionaliseringsmogelijkheden gebruik gemaakt dan wenselijk is. Wat hierbij niet helpt is dat modulair aanbod niet wordt bekostigd vanuit de Rijksbegroting. Een bijvangst van professionalisering is dat het leidt tot meer werkplezier van en waardering voor het OOP. Het lijkt logisch dat deze waardering zich ook uitstrekt tot financiële waardering (in de vorm van salarisverhoging), maar daar kiezen niet alle steden voor. Het inzetten op een betere samenwerking tussen opleidingsinstellingen en schoolbesturen is nodig om anders opleiden vorm te kunnen geven. Het heeft echter tijd nodig voordat zo’n samenwerking vanzelfsprekend is. Een derde leerpunt is dat de maatregelen onder de pijler Anders Opleiden nauw samenhangen met de maatregelen onder Anders Organiseren. De professionalisering van onderwijsondersteunend personeel en vakdocenten is nodig omdat hun inzet door het anders organiseren ook anders wordt.
Een pabo-diploma – en de daarbij horende bevoegdheid - is niet langer het standaard einddoel van professionaliseringstrajecten. Professionalisering vanuit Anders Opleiden leidt tot bekwaamheid, en hoe die bekwaamheid vervolgens ingezet wordt is Anders Organiseren.
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
36
3.4
Pijler Behoud van personeel
Gemeente
Maatregel(en) uit de convenanten binnen de pijler Behoud personeel
Almere
• Meerdere maatregelen hebben raakvlakken met deze pijler,
Amsterdam
• Aanvullende toelage op salaris (A)
maar worden bij een andere pijler besproken. • Behoud personeel door goed werkgeverschap en loopbaanperspectieven (B) • Bijdragen aan aantrekkelijk en bereikbaar Amsterdam (G) Den Haag
• Meerdere maatregelen hebben raakvlakken met deze pijler,
Rotterdam
• Flexibele werk- en verloftijden (I)
Utrecht
• Lerarenonderzoek onder zittend personeel en studenten (E)
maar worden bij een andere pijler besproken.
• Opstart van een lerarenpanel (F) • Ontwikkelen van Utrecht & Leraar pakket (G) • Organiseren van in-company managementopleiding voor (toekomstige) directeuren en middenmanagers (H) • Inrichten lerend netwerk in de stad (M)
3.4.1 Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen Alle gemeenten zijn bezig met het verbeteren van het behoud van personeel, zowel binnen als buiten het convenant. Dat in Den Haag en Almere geen maatregelen specifiek op deze pijler zijn opgenomen in het convenant, betekent niet dat er geen aandacht voor behoud van huidig personeel is. In beide steden wordt bijvoorbeeld wel ingezet op het ontzorgen van huidig personeel en verlagen van de werkdruk. Deze maatregelen zijn echter in het convenant opgenomen met andere doelen (nieuwe instroom, anders organiseren), en worden daarom bij de andere pijlers besproken. Het kan ook zijn dat de financiering van die maatregelen niet vanuit het convenant komt. In dat geval valt de maatregel buiten de onderzoeksscope van dit rapport. Bij de andere steden (Amsterdam, Utrecht en Rotterdam) hebben de maatregelen altijd in brede zin het doel om huidige leraren te behouden door het beroep en het werkklimaat aantrekkelijker te maken. In de manieren waarop de steden dit doel willen bereiken, vallen twee doorsnijdende thema’s op: Zowel in Amsterdam als in Utrecht wordt beoogd het werkklimaat van de leraar aantrekkelijker te maken middels maatregelen die gericht zijn op goed werkgeverschap en het bieden van loopbaanperspectief.
Dit uit zich met name in het aanbieden van leerarrangementen en professionaliseringstrajecten (Amsterdam, maatregel B; Utrecht, maatregel H) en het uitwisselen van ervaringen en inspirerende voorbeelden (Utrecht, maatregel G en maatregel M). In Utrecht is bovendien extra aandacht voor het achterhalen van kenmerken van en randvoorwaarden voor goed werkgeverschap (maatregel E en maatregel F). Hierbij worden leraren nauw betrokken. Amsterdam kiest er daarnaast voor om met een financiële impuls het beroep aantrekkelijker te maken. Dit vertaalt zich direct naar de toelage voor op het salaris van
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
37
leerkrachten op een school met een relatief hoog gewicht (maatregel A), 11 en indirect naar het beschikbaar maken van betaalbare huisvesting en mobiliteit in de stad (maatregel G). Amsterdam is de enige stad in de G5 die ervoor kiest om met een financiële prikkel leerkrachten voor de stad te behouden. Dit ligt enigszins voor de hand, aangezien Amsterdam binnen de G5 de duurste stad is om in te wonen. In zowel Rotterdam als Den Haag is een toelage op het salaris als maatregel overwogen, maar hier is uiteindelijk van afgezien vanwege de hoge kosten van de maatregel in combinatie met twijfels over de effectiviteit ervan. Rotterdam beoogt het beroep op kwalitatieve wijze aantrekkelijker te maken, door scholen de mogelijkheid te bieden om flexibele werk- en verloftijden te hanteren (maatregel I). In de praktijk zijn voor deze maatregel nauwelijks aanvragen geweest, omdat scholen zonder subsidiegelden al flexibele werktijden hanteren op basis van maatwerkafspraken. Deze maatregel wordt hierna dan ook buiten beschouwing gelaten.
3.4.2 Ontwikkeling relevante kwantitatieve indicatoren In hoeverre het beleid voor het behoud van docenten succesvol is, kan op vele manieren inzichtelijk gemaakt worden. G5-breed zijn er twee kwantitatieve indicatoren beschikbaar die hier inzicht in bieden: ziekteverzuim en uitstroom. Zoals hierboven beschreven wordt ingezet op het beroep en het werkklimaat aantrekkelijk(-er) te maken. De verwachting is dat dit leidt tot minder (langdurig) ziekteverzuim en uitstroom. Tegelijkertijd is het ook zo dat de maatregelen onder de pijlers Anders organiseren en Nieuwe instroom ook als expliciet doel hebben de werkdruk van leraren te verlagen – en daarmee indirect ook het ziekteverzuim en uitstroom. De indicatoren zijn dus niet één-op-één te koppelen aan het succes van de pijler Behoud van Personeel.
Figuur 3.8 Percentage ziekteverzuim OP in bo (Bron: DUO) 7,5%
7,0% 6,5% 6,0% 5,5% 5,0% 4,5% 4,0%
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
Almere
Amsterdam
Den Haag
Utrecht
G5
Gemiddelde NL
2021-2022 Rotterdam
Voor leraren op een school met een relatief laag schoolgewicht is de toelage ruim 700 euro per jaar. Bij een school met een relatief hoog schoolgewicht is dat ruim 1900 euro per jaar. Deze bedragen zijn in de loop van de convenantsperiode gewijzigd; in eerste instantie was het voor scholen met laag gewicht 900 euro, en voor scholen met hoog gewicht 2300 euro. 11
Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5
38
Wat betreft ziekteverzuim (Figuur 3.8) is het beeld gemengd. Gemiddeld genomen is het ziekteverzuim in de G5 niet enorm veranderd. De verschillen tussen de steden zijn ook niet levensgroot, maar wat wel opvalt is dat de trend nogal verschilt. Zo zijn Rotterdam en Amsterdam erin geslaagd het ziekteverzuim terug te dringen. In Den Haag, Utrecht, en Almere wijst de trend juist op een stijgend ziekteverzuim. Met name in Almere is de stijging fors te noemen (een kwart hoger dan in 2017-2018). Er is geen duidelijke aanwijsbare reden hiervoor. Rotterdam, Utrecht, en Almere hebben doelen opgenomen in hun convenant omtrent verzuim, maar alleen Rotterdam is erin geslaagd dit daadwerkelijk terug te dringen. In de gesprekken met convenantspartners van de verschillende steden wordt alleen corona aangehaald als aanjager van hoger ziekteverzuim. Als we de G5 cijfers vergelijken met het landelijk gemiddelde, dan valt op dat in het begin van de meetperiode alleen Amsterdam een hoger verzuim had dan het landelijk gemiddelde. Aan het einde van de periode is dat beeld gekanteld, en is Rotterdam de enige stad waar het ziekteverzuim lager ligt dan het landelijk gemiddelde. De ontwikkeling van uitstroom is sterk gekleurd door de coronapandemie, zoals te zien in Figuur 3.9. In alle steden is de uitstroom sterk lager tijdens de pandemie, en stijgt die daarna weer.