Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G4+Almere

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5 Eindrapportage

Colofon

Titel Auteur

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5. Eindrapportage ECBO: Jose Hermanussen, Maartje Stroo, Bart Kleine Deters SEO Economisch Onderzoek: Emina van den Berg, Koen van der Ven

Versie

1

Datum

14-06-2024

ECBO is het expertisecentrum voor onderzoek en kennisvraagstukken rondom bijvoorbeeld professionalisering van docenten, aansluiting van onderwijs op de arbeidsmarkt, basisvaardigheden en in-, door- en uitstroom van studenten. ECBO doet wetenschappelijk verantwoord beleids- en praktijkgericht onderzoek in het onderwijs en op het snijvlak van onderwijs en arbeidsmarkt, en verspreidt deze kennis. Onze expertise: onderzoek met impact. ECBO Postbus 1585 5200 BP ’s-Hertogenbosch Tel: 073-6872500 www.ecbo.nl

© ECBO 2024 Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, op welke andere wijze dan ook, zonder vooraf schriftelijke toestemming van de uitgever.

Samenvatting Het lerarentekort is een nationaal probleem. Omdat de personeelstekorten in het primair onderwijs het meest acuut zijn in de G5 (Almere, Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam), hebben deze steden in 2020 noodplannen opgesteld. Naar aanleiding van deze plannen hebben de schoolbesturen, gemeenten, lerarenopleidingen en het ministerie van OCW per stad een convenant afgesloten om het lerarentekort aan te pakken. In deze convenanten zijn maatregelen opgenomen die zijn afgestemd op de specifieke situatie van elke stad. Zo kampt Almere bijvoorbeeld met een groeiende leerlingpopulatie, terwijl Rotterdam merkt dat de personeelstekorten vooral optreden op scholen met een hogere schoolweging. Deze verschillen vereisen een verschillende aanpak en dus andere maatregelen, wat ook zichtbaar is in de convenanten. Toch vertonen de convenanten ook overeenkomsten in hun aanpak van het lerarentekort, die langs vier pijlers in alle convenanten in meer of mindere mate aandacht krijgen: 1.

Nieuwe instroom van leraren: onder andere door wervingscampagnes voor de regeling zij-instroom en het aantrekken van pas afgestudeerde pabo-studenten;

2.

Anders organiseren van het onderwijs: onder andere door een alternatieve invulling van de vijfde lesdag en de inzet van vakleerkrachten;

3.

Anders opleiden van leraren: onder andere door maatwerkopleidingen;

4.

Behoud van personeel: onder andere door het verlagen van de werkdruk van leraren en het bieden van meer loopbaanperspectief.

De maatregelen uit de convenanten zijn sinds 1 september 2020 in uitvoering en lopen door tot 31 augustus 2024. Op verzoek van OCW is de uitvoering gemonitord en geëvalueerd door ECBO en SEO Economisch Onderzoek, zodat een beeld wordt verkregen van de impact van de maatregelen en indien nodig kan worden bijgestuurd. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode november 2020 tot mei 2024. De dataverzameling ten behoeve van deze drie componenten steunt op zes informatiebronnen: 1.

De convenanten en noodplannen waarin de maatregelen staan beschreven;

2.

De jaarlijkse zelfevaluaties van de convenantpartners over de voortgang van de uitvoering en de behaalde resultaten in het licht van de gestelde doelen per maatregel;

3.

De jaarlijkse kwantitatieve monitorgegevens ten behoeve van uitkomstmaten rondom het lerarentekort die via openbare bronnen beschikbaar zijn of door het ministerie van OCW/DUO worden aangeleverd;

4.

Een beknopte jaarlijkse online-enquête onder schoolbesturen per convenant over de mate van samenwerking, solidariteit en werkdruk;

5.

Eenmalig verdiepingsgesprek per maatregel per convenant in het najaar van 2023 met coördinatoren/uitvoerders van de maatregel over het uitvoeringsproces en de beoogde en behaalde resultaten in het licht van de gestelde doelen per maatregel;

6.

Een eenmalige kennisdelingssessie met een vertegenwoordiging van de convenantpartners in de G5.

I

Aansturingsstrategieën Naast verschillen in de inhoud van de maatregelen per convenant, verschillen de steden ook in de manier waarop zij de aansturing op de uitvoering van de maatregelen hebben ingericht. In de aanpak van het lerarentekort kiezen Utrecht, Amsterdam en Almere voor een gecentraliseerde uitvoering van de maatregelen, waarbij een jaarlijks budget per maatregel wordt vastgesteld. Rotterdam en Den Haag hanteren een decentrale aanpak, waarbij schoolbesturen zelf invulling geven aan de maatregelen en de besteding van de middelen bepalen. De grootte van de schoolbesturen speelt een rol bij deze keuze; grotere besturen in Rotterdam en Den Haag hebben diverse behoeften, wat een decentrale/eigen aanpak vergemakkelijkt. Amsterdam heeft veel kleinere besturen, wat een gezamenlijke aanpak bevordert. In Utrecht draagt een centrale aansturing bij aan solidariteit en is er minder variatie in tekorten tussen wijken. Almere kent eveneens weinig verschillen tussen besturen in tekorten en heeft een sterke onderlinge solidariteit. Budgetverdeling en prestatieafspraken variëren ook: gecentraliseerd in Almere, Amsterdam en Utrecht, en decentraal in Rotterdam en Den Haag. Monitoring vindt centraal plaats, met Amsterdam als enige stad die kwantitatieve KPI’s gebruikt.

Ondanks de verschillen, is er in alle steden een gezamenlijke verantwoordelijkheid om het lerarentekort terug te dringen, met een focus op lange termijn impact en een visie op toekomstig onderwijs. Deze gezamenlijke aanpak omvat samenwerking tussen het onderwijs, lerarenopleidingen, de gemeente en sociale partners. Samenwerking en solidariteit Binnen en tussen de convenanten is er veel samenwerking om het lerarentekort te bestrijden. Uit de vragenlijsten en gesprekken blijkt dat besturen overwegend positief zijn over de samenwerking. In meerdere steden heerst een gezamenlijk urgentiebesef, wat de wil tot samenwerken versterkt. Gezamenlijke afspraken, zoals over de inschaling van zijinstromers, helpen concurrentie te voorkomen. Grote besturen zijn vaak iets positiever over de samenwerking dan kleine besturen, die beperkte capaciteit hebben voor overleg. De samenwerking met gemeenten en lerarenopleidingen is in alle steden verbeterd. Gemeenten worden gezien als belangrijke partners, en lerarenopleidingen werken steeds meer samen om het lerarentekort aan te pakken. De onderlinge solidariteit tussen schoolbesturen binnen de convenanten is gedurende de onderzoeksperiode geïnventariseerd en besproken. Dit leverde aanwijzingen op dat de meeste steden wisselend oordelen over de gerealiseerde solidariteit.

Hoewel gezamenlijke afspraken zijn gemaakt om concurrentie te voorkomen, blijkt solidariteit in de praktijk lastig, vooral bij hoge tekorten en toenemende druk. Grote besturen zijn gemiddeld positiever over solidariteit dan kleine besturen. Almere scoort hoog op onderlinge solidariteit, mogelijk door minder kleine besturen en een lager aantal besturen in het algemeen. In sommige steden, zoals Amsterdam en Rotterdam, zijn specifieke maatregelen opgenomen om solidariteit te bevorderen, maar de animo hiervoor is nog beperkt. De algemene tendens is dat de ervaren solidariteit licht is afgenomen, mogelijk door de nog altijd oplopende tekorten.

II

Opbrengsten en factoren van invloed per pijler

Nieuwe instroom van leraren De extra maatregelen in het voortraject voor zij-instromers hebben in alle vijf steden tot minder uitval geleid, mede dankzij verbeterde informatievoorziening en rolmodellen die een realistisch beeld van het leraarschap geven. Versterkte begeleiding en coaching helpen starters hun plek te vinden; zij voelen zich minder alleen en ervaren de coach als waardevol. Maatregelen werken zowel bij grote als kleine schoolbesturen, al is coaching organiseren voor grote besturen vaak eenvoudiger dan voor kleinere besturen. Het succes van zij-instromers hangt ook af van de schoolomgeving. Corona heeft de uitvoering vertraagd, maar ondanks dat zijn de maatregelen grotendeels volgens plan uitgevoerd. Een persoonlijke wervingsaanpak met ervaringsdeskundigen werkt beter, maar druk op begeleidingscapaciteit blijft een uitdaging. Twee van de vier maatregelen 1 gericht op het bevorderen van de pabo-instroom zijn niet doorgegaan, wat beperkte opbrengsten opleverde. De uniforme stagevergoeding in Den Haag verbetert het lerarenimago en in Rotterdam treedt 80% van de pabo-studenten die naast hun studie als onderwijsondersteuner hebben gewerkt na diplomering in dienst. Anders organiseren Een structurele visie op anders organiseren werkt effectiever dan ad-hoc beslissingen.

Hoewel het effect op de vraag naar leraren niet direct meetbaar is, zijn er indirecte veranderingen, zoals een toename van niet-onderwijzend personeel en specifieke platforms voor externe professionals. Anders organiseren kan de onderwijskwaliteit bevorderen, maar vereist investeringen die vaak buiten de reguliere begroting vallen. Financiering komt voornamelijk uit convenantsmiddelen en andere subsidies. Ondersteuning vanuit schoolbesturen of bredere stadsbegeleiding is essentieel maar vergt ook financiële middelen. Anders opleiden In steden die zich toeleggen op het professionaliseren van onderwijsondersteunend personeel, wordt positief gereageerd op de groeiperspectieven en de erkenning die dit met zich meebrengt. De populariteit van de maatregelen heeft echter ook uitdagingen met zich meegebracht, zoals het overschrijden van budgetten en de noodzaak van doorstroomprogramma's naar de pabo. Over het algemeen wordt de samenwerking tussen opleidingsinstellingen en scholen als verbeterd ervaren, met name in steden als Utrecht en Rotterdam, waar een gedeelde visie en solidariteit de basis vormen. Financiële aspecten blijken cruciaal voor het succes, waarbij gedekte studiekosten en heldere salarisstructuren bijdragen aan positieve resultaten.

De historie van samenwerking tussen betrokken partijen speelt een belangrijke rol bij het voorkomen van frictie en het faciliteren van ruimte voor experimenten in het opleidingsproces.

Dit betreft twee maatregelen in Utrecht: het begeleiden van pabo-studenten en het bieden van een collectieve werkgarantie aan studenten die studeren aan de Utrechtse pabo’s. Beide maatregelen bleken niet meer nodig omdat schoolbesturen hier al voldoende aandacht aan gaven en/of door de omstandigheden op de arbeidsmarkt. 1

III

Behoud van personeel In zowel Amsterdam als in Utrecht worden de ontstane netwerken vanuit de maatregelen als waardevol beschouwd, omdat ze bewustzijn creëren over loopbaankansen en de rol van schoolbesturen als werkgevers. Beide steden streven ernaar deze netwerken te behouden. Echter, in beide steden bleek er minder animo te zijn voor het ontwikkelaanbod dan verwacht, voornamelijk vanwege gebrekkige communicatie en bekendheid van het beschikbare aanbod. Acties zoals individuele benadering van schoolleiders in Amsterdam en gerichte marketingcampagnes in Utrecht hebben tot verbeteringen geleid. Amsterdam heeft ook financiële prikkels (zoals de Amsterdam toeslag) ingezet om het beroep aantrekkelijker te maken, wat als positief wordt ervaren, hoewel de effecten nog niet volledig zijn onderbouwd. Beide steden noemen corona als negatieve factor die de uitvoering van maatregelen heeft bemoeilijkt, met name vanwege verminderde tijd en ruimte voor leraren om deel te nemen aan scholingsactiviteiten. Impact op het lerarentekort Ondanks de convenanten en de vele daaronder vallende en aanvullende maatregelen is het lerarentekort helaas niet opgelost. Het lerarentekort blijkt een hardnekkig probleem, dat dat door complexe en samenhangende omstandigheden voortduurt en waarvoor geen simpele oplossing voor handen is.

Het vraagt om creativiteit en volharding en daar is met de convenanten ook een flinke slag in gemaakt. Het vaststellen van de effecten van de maatregelen en de causaliteit daarvan is echter lastig. Uitzondering hierop is de regeling zij-instroom, waar alle steden op hebben ingezet en waar ook een duidelijke positieve trend in te zien is. Alle geraadpleegde betrokkenen bij het convenant zijn ervan overtuigd dat het lerarentekort groter zou zijn als de maatregelen niet waren uitgevoerd. Dat is voor anders organiseren goed voor te stellen, omdat het wel is gelukt OOP’ers aan te trekken die een deel van het lerarentekort oplossen. Zonder de mogelijkheden en middelen van de convenanten is het aannemelijk dat de zij-instroom en anders organiseren – de twee grootste maatregelen – minder nieuwe professionals voor het onderwijs hebben opgeleverd. De maatregelen ter voorkoming van uitval bestaande leerkrachten hebben volgens de gesproken partijen ook effect, maar zijn veel moeilijker om in de cijfers terug te zien/’hard’ te maken.

Aanbevelingen Algemene aanbevelingen: •

Zet in op (verdere) versterking van het partnerschap tussen schoolbesturen: Essentieel is het besef dat het lerarentekort een gezamenlijk probleem is en de inzet op samenwerking en solidariteit. Dit voorkomt een vicieuze cirkel waarin maatregelen van individuele besturen het tekort elders verergeren.

•

Zet in op een set van samenhangende maatregelen: Wed niet op één paard, maar zet in op een reeks maatregelen die elkaar versterken. Bijvoorbeeld, ‘Anders organiseren’ helpt om de werkdruk te verminderen en loopbaanperspectief te bieden, mits ondersteund door passende opleidingen.

•

Een geïntensiveerde aanpak zoals het Convenant G5 wordt als effectief ervaren. Het is van belang initiatieven zoals deze in te bedden in een langere lopende

IV

ontwikkelagenda (zoals bijvoorbeeld de Onderwijsregio’s), zodat voor de samenwerkingspartners een helder richtinggevend en robuust kompas beschikbaar komt, dat voldoende flexibiliteit biedt voor tussentijdse bijstellingen. Hierbij is het van belang dat er blijvende (financiële) aandacht is voor de grootstedelijke context van het lerarentekort. Continuering van de huidige intensievere samenwerking en aanpak lerarentekort wordt als lastig gezien zonder continue financiering. Monitorings- en sturingsproces: •

Het lerarentekort is complex en vergt coördinatie tussen verschillende niveaus. Flexibiliteit in de uitvoering van maatregelen is nodig om te kunnen bijsturen, maar dit moet samengaan met duidelijke doelen en voortdurende monitoring. Elke maatregel moet een ‘theory of change’ hebben, die beschrijft wat de waarschijnlijke effecten van de maatregel zijn, en hoe dit bijdraagt aan het tegengaan van het lerarentekort. Dit helpt om de impact te meten.

Pijlerspecifieke aanbevelingen: •

Stimuleren van zij-instroom: Zorg voor een goed voortraject met persoonlijke wervingsaanpak en ervaringsdeskundigen, een helder selectieproces, en goede begeleiding en coaching van zij-instromers.

•

Anders organiseren: Denk vroegtijdig na over anders organiseren, niet alleen vanwege het verwachte lerarentekort, maar ook vanwege onderwijskundige voordelen. Dit moet passen bij de onderwijsvisie van de school.

•

Anders opleiden: Bepaal eerst hoe het onderwijs georganiseerd moet worden en welke competenties nodig zijn. Investeer vervolgens in samenwerking met opleidingsinstellingen om geschikte opleidingstrajecten op te zetten, zoals losse modules of de Ad Pedagogisch Educatief Professional (Ad PEP) .

•

Behoud van personeel: Het verbinden van maatregelen uit verschillende pijlers, zoals anders organiseren en opleiden, helpt bij het behoud van personeel. Goed werkgeverschap en samenwerking binnen netwerken zijn cruciaal voor een aantrekkelijk werkklimaat in het onderwijs.

V

Inhoudsopgave Deel 1 1

2

Inleiding ........................................................................................................ 3 1.1

Achtergrond .......................................................................................... 3

1.2

Doel en onderzoeksvragen ...................................................................... 5

1.3

Evaluatie- en monitoropzet ..................................................................... 6

1.4

Procedure eindevaluatie .......................................................................... 7

1.5

Leeswijzer ............................................................................................. 9

Convenant lerarentekort .............................................................................. 10 2.1

2.1.1

Karakteristieken van het lerarentekort binnen de gemeenten ....... 10

2.1.2

Oorzaken van het lerarentekort bij aanvang van de convenanten .. 10

2.1.3

Veranderingen in de context sinds de start van de convenanten.... 11

2.2

Overeenkomsten en verschillen tussen de convenanten op pijlerniveau....... 11

2.3

Gehanteerde sturingsstrategieën ........................................................... 13

2.4

3

Contextbeschrijving lerarentekort .......................................................... 10

2.3.1

Almere .................................................................................. 14

2.3.2

Amsterdam ............................................................................ 14

2.3.3

Den Haag .............................................................................. 15

2.3.4

Rotterdam ............................................................................. 15

2.3.5

Utrecht .................................................................................. 16

2.3.6

Overeenkomsten en verschillen in de sturingsstrategieën ............. 17

Samenwerking en solidariteit ................................................................. 18 2.4.1

Samenwerking binnen en tussen de convenanten ....................... 18

2.4.2

Solidariteit binnen de convenanten............................................ 19

Uitvoering en opbrengsten per pijler ........................................................... 21 3.1

3.2

Pijler Nieuwe instroom van leraren ......................................................... 21 3.1.1

Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen ............... 22

3.1.2

Ontwikkeling relevante kwantitatieve indicatoren ........................ 23

3.1.3

Opbrengsten en factoren van invloed ........................................ 26

3.1.4

Leerpunten ............................................................................ 27

Pijler Anders organiseren ...................................................................... 28 3.2.1

Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen ............... 28

3.2.2

Ontwikkeling relevante kwantitatieve indicatoren ........................ 30

3.2.3

Opbrengsten en factoren van invloed ........................................ 32

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

1

3.2.4 3.3

3.4

4

5

Leerpunten ............................................................................ 33

Pijler Anders opleiden ........................................................................... 34 3.3.1

Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen ............... 34

3.3.2

Opbrengsten en factoren van invloed ........................................ 35

3.3.3

Leerpunten ............................................................................ 36

Pijler Behoud van personeel .................................................................. 37 3.4.1

Overeenkomsten en verschillen tussen de maatregelen ............... 37

3.4.2

Ontwikkeling relevante kwantitatieve indicatoren ........................ 38

3.4.3

Opbrengsten en factoren van invloed ........................................ 41

3.4.4

Leerpunten ............................................................................ 42

Conclusies en aanbevelingen ....................................................................... 43 4.1

Beantwoording van de onderzoeksvragen................................................ 43

4.2

Aanbevelingen ..................................................................................... 47

Deel 2: Evaluatie per stad ............................................................................ 51 5.1

5.2

5.3

5.4

5.5

Almere ............................................................................................... 51 5.1.1

Maatregelen per pijler ............................................................. 51

5.1.2

Proces en resultaat per maatregel ............................................. 52

Amsterdam ......................................................................................... 60 5.2.1

Maatregelen per pijler ............................................................. 60

5.2.2

Proces en resultaat per maatregel ............................................. 61

Den Haag............................................................................................ 70 5.3.1

Maatregelen per pijler ............................................................. 70

5.3.2

Proces en resultaat per maatregel ............................................. 71

Rotterdam .......................................................................................... 75 5.4.1

Maatregelen per pijler ............................................................. 75

5.4.2

Proces en resultaat per maatregel ............................................. 77

Utrecht ............................................................................................... 91 5.5.1

Maatregelen per pijler ............................................................. 91

5.5.2

Proces en resultaat per maatregel ............................................. 92

Bijlage 1 Vragenlijst samenwerking, solidariteit en werkdruk ......................... 111 Bijlage 2 Gespreksleidraad verdiepingsgesprekken ......................................... 113

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

2

1 Inleiding Het lerarentekort is een landelijk probleem. Daarbij zijn de personeelstekorten in het primair onderwijs het grootst in de steden die behoren tot de G5 (Almere, Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht). Om de tekorten aan te pakken zijn in deze gemeenten in 2020 noodplannen opgesteld. Naar aanleiding van de plannen worden in deze gemeenten extra maatregelen genomen en zijn er convenanten ondertekend voor de uitvoering van de maatregelen. Het ministerie van OCW heeft ECBO en SEO Economisch Onderzoek gevraagd een onderzoek uit te voeren waarin de uitvoering van de convenanten wordt gemonitord en geëvalueerd, zodat een beeld wordt verkregen van de impact van de maatregelen en kan worden bijgestuurd waar nodig. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode november 2020 tot april 2024. In de voorliggende eindrapportage wordt een beeld geschetst van de stand van zaken december 2023.

1.1

Achtergrond

Om het lerarentekort het hoofd de bieden, is een veelomvattend landelijk actieplan ontworpen met verschillende actielijnen. Naast het landelijke actieplan is er behoefte aan aanvullende maatregelen, daar waar de tekorten extra nijpend zijn. Met name in de G5 is dat het geval, zoals de Inspectie constateerde in De Staat van het Onderwijs 2019 (p.33). De laatste metingen van de Arbeidsmarktbarometer primair onderwijs laten zien dat: a.

de Regionale Platforms Arbeidsmarktbeleid (RPA)-regio’s van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht consequent de top-4 vormen met het grootste aantal vacatures op basisscholen;

b.

de problematiek in Flevoland, waaronder Almere, van jaar tot jaar toeneemt.

Noodplannen van de G5 De bestrijding van het lerarentekort in de G5 (de vijf hierboven genoemde gemeenten) verdient daarom bijzondere aandacht. Deze vijf gemeenten hebben noodplannen opgesteld, waarin maatregelen zijn gepresenteerd om de continuïteit, kwaliteit en kansengelijkheid van het onderwijs te kunnen waarborgen. Deze plannen zijn voor het ministerie van OCW aanleiding geweest voor het nemen van extra maatregelen, specifiek voor het primair onderwijs. In elk van de noodplannen is een analyse gepresenteerd van de huidige problematiek rondom het lerarentekort. Vooral in het noodplan van Amsterdam is erop gewezen dat het lerarentekort in het bijzonder scholen treft met veel leerlingen in een achterstandssituatie. Dit vergroot de kansenongelijkheid. De constatering van Amsterdam wordt ondersteund door analyses van de Inspectie in De Staat van het Onderwijs 2019. Van de scholen met meer dan 75% leerlingen met bijvoorbeeld een niet-westerse migratieachtergrond is bijna de helft (48%) op zoek naar nieuw personeel. Van de scholen met minder dan 25% van deze leerlingen zoekt ruim een tiende (13%) nieuw personeel. Dit geldt in zowel stedelijke als niet-stedelijke gebieden.

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

3

Op grond van hun analyse hebben de vijf grote steden concrete voorstellen ontwikkeld voor maatregelen voor de korte en de langere termijn, geclusterd in pijlers of actielijnen. Daarbinnen is er veel aandacht voor het werven van meer leraren. Convenanten Per stad zijn vervolgens convenanten ondertekend door de schoolbesturen, de gemeenten, de lerarenopleidingen en het ministerie van OCW. Hierin zijn voor de periode 1 september 2020 tot 31 augustus 2024 afspraken vastgelegd over de uitvoering van de per stad opgestelde noodplannen en de monitoring en evaluatie. De schoolbesturen en gemeenten betalen via cofinanciering mee aan de uitvoering van de plannen. Dit biedt de steden ruimte om naast de bovengenoemde maatregelen meer maatregelen uit de noodplannen uit te voeren. De uitvoering van de maatregelen wordt ook door de convenantspartijen zelf gemonitord en geëvalueerd. Op die manier kunnen ontwikkelingen in kaart worden gebracht die ondersteunen bij het maken van keuzes in de aanpak van het lerarentekort en kan de opgedane kennis onderling worden gedeeld. Iedere stad heeft een eigen aanpak. In hoofdstuk 2 zijn de maatregelen per gemeente opgenomen, zoals bekend vanuit de ondertekende convenanten. Aanvullende maatregelen Naast maatregelen in de convenanten, worden er in de G5 aanvullende maatregelen genomen om het lerarentekort op te lossen.

Dit betreft onder andere de verbetering van de zij-instroom, waarvoor vanaf schooljaar 2020-2021 jaarlijks €9 miljoen is uitgetrokken (zie Tabel 1.1 voor de verdeling naar gemeente voor de gehele periode). In de noodplannen is aangegeven dat de inzet van zij-instromers een kansrijke oplossing is. Met deze subsidie komt er extra ruimte voor het opleiden en begeleiden van zijinstromers. Het doel van de regeling is dat scholen, besturen en lerarenopleidingen gezamenlijk het traject voor zij-instromers verbeteren. Daardoor sluit de opleiding potentieel beter aan op de praktijk en op de kennis en ervaring van de zij-instromers. De subsidie kan worden gebruikt om plannen te maken en uit te voeren. In de plannen staan reeds afspraken over het aantal zij-instromers per jaar, het voortraject, de opleiding en begeleiding van zij-instromers. In hoofdstuk 3 en 5 is aangegeven welke maatregelen de gemeenten nog meer hebben getroffen naast de maatregelen in de convenanten. Deze aanvullende maatregelen zijn niet meegenomen in de evaluatie van de convenanten. Tabel 1.1 – Verdeling subsidiegelden per gemeente over periode 2020-2024 Subsidiebedrag per gemeente

Totaal subsidiebedrag (periode 2020-2024)

Amsterdam

€ 28.609.665

Rotterdam

€ 22.933.285

Den Haag

€ 16.989.804

Utrecht

€ 9.579.823

Almere

€ 6.493.415

Daarnaast hebben scholen in de G5 wettelijke ruimte voor een andere dag- en weekindeling in de schooljaren 2020/2021 tot en met 2023/2024. Het houdt in dat scholen voor maximaal 22 uur per maand van de onderwijstijd activiteiten mogen laten

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

4

verzorgen door andere professionals dan bevoegde leraren. 2 Dat komt neer op maximaal een dag per week. De professionals hebben geen lesbevoegdheid, maar weten wel veel van een bepaald onderwerp of zijn goed in een bepaalde vaardigheid. Daarmee kunnen ze een uitbreiding vormen op het bestaande curriculum. Deze regeling wordt geëvalueerd door SEO Economisch Onderzoek en Oberon.

1.2

Doel en onderzoeksvragen

De doelstelling van dit onderzoek is enerzijds het monitoren van de impact van de maatregelen in de G5-regio’s. Anderzijds heeft het monitoronderzoek een lerende doelstelling: G5-regio’s worden door tussentijdse kritische evaluatie van de voortgang in staat gesteld de voortgang in hun eigen regio bij te sturen. Daarnaast beoogt OCW middels het monitor- en evaluatieonderzoek het leren tussen de G5-steden te bevorderen en tussen de G5-gemeenten en niet-G5-regio’s. De hoofdvraag van het onderzoek luidt: In hoeverre draagt de uitvoering van de maatregelen in de convenanten bij aan vermindering van de personeelstekorten? Daarnaast zijn deelvragen geformuleerd langs drie lijnen. Deze zijn weergegeven in Tabel 1.2. De tabel geeft ook aan in welk hoofdstuk van dit rapport de vragen primair worden beantwoord en op basis van welke informatiebronnen de antwoorden zijn verkregen. Een bespreking van de informatiebronnen volgt na de tabel. Tabel 1.2 – Waar en op basis van welke informatiebronnen worden de deelvragen in dit rapport beantwoord? Beantwoord in hoofdstuk:

Informatiebronnen

Monitoring van de voortgang van het uitvoeringsproces Zelfevaluaties, 1. Welke maatregelen staan beschreven in de convenanten?

2. In hoeverre zijn de afgesproken maatregelen uitgevoerd conform plan?

2

3

3. Hoe verloopt de uitvoering van de maatregelen? In welke zin is afgeweken van het plan en waarom? 4. Welke aansturingsstrategieën hanteren de convenanten?

inhoud convenanten/noodplannen Zelfevaluaties Verdiepingsgesprekken Zelfevaluaties

3

2

Verdiepingsgesprekken Zelfevaluaties Verdiepingsgesprekken Kennisdelingssessie Online-enquête

5. Hoe is de solidariteit tussen de schoolbesturen?

2

2

onder schoolbesturen Zelfevaluaties

Behalve op de vakken Nederlands, rekenen/wiskunde en bewegingsonderwijs.

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

5

Verdiepingsgesprekk en

6. Hoe verloopt de samenwerking tussen de convenantspartijen?

2

Online-enquête onder schoolbesturen Zelfevaluaties Verdiepingsgesprekk en Zelfevaluaties, kwantitatieve monitorgegevens Verdiepingsgesprekken

7. In hoeverre worden de afgesproken resultaten behaald?

3, 5

8. Welke factoren zijn van invloed op het behalen van resultaten?

3, 5

Zelfevaluaties Verdiepingsgesprekk en

9. Hoe verloopt de ontwikkeling van kwantitatieve indicatoren rondom het lerarentekort?

3

Kwantitatieve monitorgegevens

10. Wat kan gezegd worden over de impact van de convenanten op het lerarentekort (doeltreffendheid)?

4

Kwantitatieve monitorgegevens

Kwantitatieve monitor

Lerende evaluatie 11. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de uitvoering van de convenanten te verbeteren?

Alle informatiebronnen

4

12. Wat kunnen de G5-regio’s van elkaar leren met betrekking tot de uitvoering van de convenanten?

4

Alle informatiebronnen

13. Wat kunnen regio’s buiten de G5 leren van de uitvoering van de convenanten?

4

Alle informatiebronnen

1.3

Evaluatie- en monitoropzet

Ten behoeve van het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn zes informatiebronnen aangewend: •

Convenanten en noodplannen waarin de maatregelen staan beschreven.

•

Jaarlijkse zelfevaluaties van de convenantpartners over de beoogde en behaalde resultaten in het licht van de gestelde doelen per maatregel.

•

Eenmalig verdiepingsgesprek per maatregel per convenant met coördinatoren/uitvoerders van de maatregel over het uitvoeringsproces en de beoogde en behaalde resultaten in het licht van de gestelde doelen per maatregel. De gespreksleidraad is opgenomen in Bijlage 2.

•

Kwantitatieve monitorgegevens ten behoeve van uitkomstmaten rondom het lerarentekort die via openbare bronnen beschikbaar zijn of die door het ministerie van OCW/DUO worden aangeleverd.

•

Beknopte jaarlijkse online-enquête onder schoolbesturen per convenant over de mate van samenwerking, solidariteit en werkdruk. De vragenlijst en de procedure voor het uitzetten van de vragenlijst, is opgenomen in Bijlage 1.

•

Kennisdelingssessie convenantpartners G5 op 10 april 2024.

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

6

De zelfevaluatie - met de ondersteunende verdiepingsgesprekken- vervult binnen het onderzoek een spilfunctie. De zelfevaluatie is zowel een informatiebron voor de monitoring van het uitvoeringsproces en de opbrengsten van het convenant als voor de lerende evaluatie. Anders gezegd: het is een instrument om gerelateerd aan de specifieke context van het convenant, de relatie tussen de doelen, de aanpak en gerealiseerde opbrengsten, en de succes- en faalfactoren die bij de realisatie een rol spelen, aannemelijk in kaart te brengen. In Figuur 1.1 is dit uitgewerkt in een analysekader. Het is daarnaast de bedoeling dat de inzet van de zelfevaluatie de ‘lerende evaluatie’ ondersteunt en betrouwbare gegevens oplevert om van te leren en om bij te sturen. Maar ook om te waarderen en te verantwoorden: heeft de gekozen aanpak de beoogde opbrengsten opgeleverd, zowel op gemeentelijk als landelijk beleidsniveau? Figuur 1.1 – Analysekader voor de samenhang tussen doelen, interventies, opbrengsten en factoren van invloed

1.4

Procedure eindevaluatie

Voor de dataverzameling en – analyse ten behoeve van de eindevaluatie en eindrapportage is de volgende weg bewandeld: De steden (i.c. de penvoerder van de schoolbesturen in de stad) ontvingen van de onderzoekers een online digitaal beschrijvingsformat dat bestond uit twee onderdelen:

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

7

Deel A: Cijferoverzicht over de ontwikkelingen rondom het lerarentekort in de stad. Deel A is jaarlijks door de onderzoekers in- en aangevuld, voornamelijk op basis van DUOgegevens. Deel B: Resultaatoverzicht per maatregel van het convenant gekoppeld aan de beoogde uitvoeringsdoelen en uitkomstmaten. De steden vulden dit deel jaarlijks zelf in en stuurden het op naar de onderzoekers, die daarna bepaalden welke gegevens nog ontbraken of onduidelijk waren. De steden vulden het overzicht aan en stuurden het terug naar de onderzoekers. Ter onderbouwing van de resultaten voerden de steden de enquêtegegevens en andere relevante gegevensbronnen op. Vervolgens voerden de onderzoekers per convenant per maatregel eenmalig in het laatste onderzoeksjaar een verdiepingsgesprek (42 in totaal) met coördinatoren of andere professionals die goed zicht hebben op de uitvoering en opbrengsten van de maatregel. De namen van de gesprekspartners zijn aangeleverd door de penvoerders. Doel van de gesprekken was om inzichtelijk te maken waarom een maatregel wel of niet is uitgevoerd, wat wel of niet heeft gewerkt, welke knelpunten en succesfactoren bij de uitvoering naar voren kwamen, welke impact deze factoren hadden op het behalen van de beoogde resultaten en wat partijen hebben gedaan om zo nodig bij te sturen. De gesprekleidraad is opgenomen in Bijlage 2.

Gespreksverslagen zijn voor accordering teruggelegd bij de gesprekspartners en penvoerder. Bij de analyse van de gegevens is gebruikgemaakt van het analysekader in figuur 1.1. De onderzoekers hebben voorts op basis van de verkregen gegevens via de bovengenoemde stappen per convenant jaarlijks een 'kritische notitie’ opgesteld (een beschrijving van de opgehaalde inzichten en opbrengsten per stad), als input voor een jaarlijks reflectiegesprek per convenant met de penvoerder en andere vertegenwoordigers die daarbij wilden aansluiten (bijvoorbeeld schoolbestuurders en beleidsmedewerkers bij gemeenten). In de jaarlijkse reflectiegesprekken bevroegen de onderzoekers de steden nader op samenhangen en eventuele resterende ‘witte vlekken’, werden de resultaten kritisch beschouwd en geleerde lessen gedestilleerd voor de versterking van de aanpak van het lerarentekort in de stad. Op basis van het jaarlijkse reflectiegesprek vulden de onderzoekers de kritische notitie verder aan, waarna de steden dit document na accordering, konden gebruiken voor de zelfevaluatie die zij jaarlijks indienen bij het ministerie van OCW. Aansluitend hebben de onderzoekers een – gekoppeld aan het analysekader in figuur 1.1. een dwarsdoorsnijdende thematisch analyse uitgevoerd en de opbrengsten hiervan samengevat in een themaportret per pijler.

Een pijler is een cluster van samenhangende maatregelen (zie hoofdstuk 2 voor de vier onderscheiden pijlers). In deze analyse zijn de aanpakken en opbrengsten van de steden op de vier pijlers met elkaar vergeleken en mede geduid vanuit de specifieke verschillen en overeenkomsten in de context. Tot slot hebben de onderzoekers aan de hand van de themaportretten op 10 april 2024 een kennisdelingssessie belegd met vertegenwoordigers van de vijf steden en met hen gereflecteerd op de vragen:

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

8

1. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de uitvoering van de convenanten te verbeteren? 2. Wat kunnen de G5 regio’s van elkaar leren met betrekking tot de uitvoering van de convenanten? De vertegenwoordigers van de steden kregen de themaportretten vooraf toegestuurd zodat zij zich konden voorbereiden op de reflectievragen. In de sessie is tevens ingezoomd op de aansturing van de convenanten. Penvoerders werden vooraf gevraagd een korte presentatie voor te bereiden, waarom deze aanpak gekozen is, wat een rol speelde in de keuze van de aanpak; welke lessen zijn er geleerd ten aanzien van de (overkoepelende) aanpak; Is er tussentijds bijgestuurd op de (overkoepelende) aanpak? De gegevens, verkregen via de hierboven beschreven stappen – vormen de input voor het onderhavige eindrapport.

1.5

Leeswijzer

In deel 1 van dit rapport beschrijven we in hoofdstuk 2 het convenant lerarentekort per stad. Na een korte probleemanalyse per stad, belichten we welke veranderingen zich in de stedelijke context hebben voorgedaan sinds de start van de convenanten. Daarna staan we stil bij de verschillende pijlers die te onderscheiden zijn in de maatregelen van de steden en bespreken we overeenkomsten en verschillen tussen de convenanten op pijlerniveau. Aansluitend zoomen we in op de aansturingsstrategieën die de steden hebben ingezet om de maatregelen tot uitvoering te brengen en benoemen we overeenkomsten en verschillen in aansturing. Tot slot komt de mate van samenwerking en solidariteit aan bod bij de uitvoering van de convenanten. In hoofdstuk 3 wordt per pijler op hoofdlijn een beeld geschetst van de uitvoering en de opbrengsten en gaan we in op de overeenkomsten en verschillen tussen de steden. We bespreken welke factoren van invloed zijn geweest op de opbrengsten en welke lering hieruit te trekken is. Hoofdstuk 4 concludeert door middel van het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Tevens worden aanbevelingen gedaan voor steden die overwegen ook een convenant Lerarentekort in het leven te roepen. In deel 2 van dit rapport (hoofdstuk 5) geven we per stad per pijler een overzicht van het proces en het resultaat per maatregel.

Tevens worden de factoren besproken die op de uitvoering en opbrengsten van invloed zijn geweest. In de bijlage van het rapport is de vragenlijst ‘samenwerking en solidariteit’ opgenomen die is gehouden onder schoolbestuurders, alsmede de gespreksleidraad voor de eenmalige verdiepende gesprekken per maatregel in het laatste onderzoeksjaar.

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

9

2 Convenant lerarentekort 2.1

Contextbeschrijving lerarentekort

Bij aanvang van de convenanten is per gemeente een probleemanalyse van het lerarentekort uitgevoerd. Hierbij is in kaart gebracht wat de voornaamste karakteristieken en oorzaken van het lerarentekort binnen de gemeenten zijn. Deze probleemanalyses zijn steeds als uitgangspunt gebruikt voor de jaarlijkse zelfevaluaties. Ook zijn per gemeente bij elke zelfevaluatie veranderingen in de context sinds de start van het convenant in kaart gebracht. Een vergelijking van de vijf gemeenten op karakteristiek en oorzaken van het lerarentekort en veranderingen in de context sinds de start van het convenant, geeft inzicht in enkele opvallende overeenkomsten en verschillen.

2.1.1 Karakteristieken van het lerarentekort binnen de gemeenten In alle vijf gemeenten wordt het lerarentekort bij aanvang van de convenanten als een gestaag groeiend probleem ervaren, zij het met variërende intensiteit. In Almere wordt het tekort met name gevoed door een toenemend aantal leerlingen, terwijl de andere steden vooral te maken hebben met een afname van het aantal leerkrachten, pabostudenten en onderwijsondersteunend personeel. In Amsterdam, Den Haag en Rotterdam zijn duidelijke verschillen tussen de wijken te zien, die samenhangen met de complexiteit van de leerlingpopulatie per wijk. In Almere is relatief weinig verschil tussen de wijken te zien, omdat vrijwel alle scholen in de stad te maken hebben met een complexe leerlingpopulatie. In Utrecht, waar het tekort bij aanvang van het convenant minder nijpend lijkt dan in de andere G5 steden, is juist te merken dat de tekorten niet in specifieke wijken, maar in het gespecialiseerd onderwijs het grootst zijn. Ook in Rotterdam kampt het gespecialiseerd onderwijs met de grootste tekorten ten opzichte van het reguliere onderwijs binnen de stad. Op conceptscholen (bijvoorbeeld Montessori- of vrijeschoolonderwijs) zijn de tekorten in alle steden doorgaans het kleinst. In alle steden strekt het tekort verder dan een tekort aan bevoegde leerkrachten.

Ook aan IB’ers, schoolleiders en onderwijsondersteunend personeel is een tekort.

2.1.2 Oorzaken van het lerarentekort bij aanvang van de convenanten Een gedeelde uitdaging in de steden is het gebrek aan betaalbare huisvesting en parkeermogelijkheden, wat (met name jonge) leraren afschrikt of dwingt om de stad te verlaten. In Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag wordt hierdoor uitstroom naar randgemeenten van leerkrachten en net afgestudeerde pabo-studenten waargenomen. Een ander algemeen thema is de complexiteit van de stedelijke context, die met name in Amsterdam en Den Haag wordt benadrukt als een voorname oorzaak van het tekort. Dit omvat grootstedelijke problemen, sociale en economische ongelijkheden en de uitstroom naar randgemeenten.

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

10

Daarnaast worden stadsspecifieke factoren genoemd die bijdragen aan het tekort bij aanvang van de convenanten. Zo wordt in Rotterdam de negatieve impact van de salariskloof tussen primair en voortgezet onderwijs (die inmiddels is gedicht) en de hoge werkdruk en administratielast voor onderwijzend personeel genoemd. In Almere wordt benoemd dat de stad relatief gezien weinig hoogopgeleide inwoners kent, en daardoor ook minder potentiële leerkrachten. In Den Haag wordt ervaren dat de toestroom van studenten aan de pabo’s afneemt. De afschrikkende werking van toelatingstoetsen voor taal en rekenen, met name voor studenten met een migratieachtergrond, worden als mogelijke oorzaak hiervan benoemd.

2.1.3 Veranderingen in de context sinds de start van de convenanten Een interessante overeenkomst tussen de steden is de impact van de coronapandemie en het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) op het lerarentekort. Deze hebben geleid tot toegenomen investeringen in ondersteunend personeel (OOP), wat zowel positieve als negatieve gevolgen heeft gehad. Bijvoorbeeld, in Utrecht draagt de sterke toename van OOP bij aan het verlagen van de werkdruk voor leerkrachten, terwijl in Den Haag zorgen zijn geuit over de verhouding tussen OP en OOP en de effecten op de onderwijskwaliteit. Mede daarom wordt er in Den Haag ingestoken op verdere professionalisering van deze doelgroep. Verder tonen alle steden aan dat de uitgestelde mobiliteit door corona een tijdelijk fenomeen was, dat vervolgens weer werd ingehaald, mogelijk versterkt door NPO-gelden. Dit heeft geleid tot een plotselinge stijging van vacatures en zorgen over duurzame oplossingen voor het tekort.

2.2

Overeenkomsten en verschillen tussen de convenanten op pijlerniveau

Elk van de vijf convenanten hanteert een eigen indeling van de maatregelen in pijlers of werkpakketten. Hierin bestaat overlap, maar er zijn ook verschillen in focus aangebracht per stad. Voor de vergelijkbaarheid binnen dit rapport, zijn de maatregelen van alle convenanten ondergebracht binnen vier – door de onderzoekers gedefinieerde – pijlers: 1. Nieuwe instroom van leraren: maatregelen binnen deze pijler zijn erop gericht om instroom van nieuwe onderwijsprofessionals te verhogen. Het belangrijkste doel is om het onderwijsberoep aantrekkelijker te maken voor nieuwe instromers, met als gevolg minder uitval van zowel startende leerkrachten als zij-instromers. Maatregelen omvatten betere coaching en begeleiding voor startende leerkrachten en zij-instromers, en betere werving, voorlichting en intake voor zijinstromers en pabo-studenten. 2. Anders organiseren: maatregelen binnen deze pijler hebben voornamelijk tot doel om de onderwijsorganisatie te herzien, zodat de beschikbare middelen en personeel optimaal worden benut, zonder dat de onderwijskwaliteit hierbij in het geding komt. Maatregelen kunnen bijvoorbeeld gericht zijn op taakdifferentiatie en inzet van anders bevoegd onderwijspersoneel en efficiëntere inzet van

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

11

bevoegde leerkrachten. Dit leidt ertoe dat minder bevoegde leerkrachten nodig zijn in de klas en dat de werkdruk voor bevoegde leerkrachten wordt verminderd. 3. Anders opleiden: maatregelen binnen deze pijler hebben als doel om het opleiden van onderwijspersoneel toegankelijker en aantrekkelijker te maken, met als doel om de instroom van bevoegde leraren te vergroten. Maatregelen kunnen gericht zijn op het aantrekkelijker maken van bestaande opleidingen, het herzien van de opleidingsinfrastructuur om beter aan te sluiten bij de behoeften van scholen en studenten, en het professionaliseren van anders bevoegd onderwijspersoneel, zoals vakdocenten en onderwijsondersteuners. 4. Behoud van personeel: maatregelen binnen deze pijler moeten ervoor zorgen dat minder huidige leerkrachten de sector verlaten. Het doel is om het behoud van leraren te verzekeren, wat cruciaal is voor het aanpakken van het lerarentekort op de lange termijn. Maatregelen kunnen bestaan uit het bevorderen van goed werkgeverschap en het bieden van duidelijke en aantrekkelijke loopbaanperspectieven, het bieden van financiële stimulans, bijvoorbeeld door een grotestedentoeslag of tegemoetkoming in wonen, parkeren en vervoer in de stad, en het bevorderen van een gunstig werkklimaat, waarin leraren zich gesteund voelen, hun stem gehoord wordt en er ruimte is voor samenwerking en professionele uitwisseling.

De maatregelen binnen de convenanten zijn door de onderzoekers over deze vier pijlers verdeeld op basis van de beschreven doelstellingen en beoogde opbrengsten in de oorspronkelijke convenanten. Aan de hand van deze indeling zijn overeenkomsten en verschillen tussen de steden waarneembaar. Een opmerkelijk verschil is dat de maatregelen binnen de convenanten niet bij alle steden evenredig verdeeld zijn over deze pijlers. Hieruit blijkt dat binnen sommige convenanten via de maatregelen focus wordt gelegd op bepaalde thema’s. Zo is in Rotterdam bijvoorbeeld bijna de helft van het totale aantal maatregelen gericht op Anders organiseren, terwijl in Utrecht veel maatregelen zijn ingezet op Nieuwe instroom en Behoud van personeel. Den Haag heeft binnen het convenant maatregelen geformuleerd die voornamelijk zijn gericht op Anders organiseren en Nieuwe instroom. Deze maatregelen zijn echter breed geformuleerd en hebben daardoor ook overlap met de andere pijlers. In Almere en Amsterdam zijn de maatregelen meer gelijkmatig over de pijlers verspreid. Wat bij de verdeling van maatregelen over de pijlers meespeelt is dat een aantal convenanten (oorspronkelijk) een groot aantal maatregelen kent (zoals Utrecht en Rotterdam), waar binnen andere convenanten is gekozen voor een kleiner aantal maatregelen (zoals in Almere, Amsterdam en Den Haag).

Hierbij moet benoemd worden dat in de praktische uitvoering van de maatregelen door alle convenanten wordt gewerkt met een eigen indeling in een aantal pijlers (zo’n 3 tot 5 pijlers per convenant). Bij de verdeling van maatregelen over de pijlers speelt verder mee dat in alle steden ook buitenom het convenant op verschillende manieren wordt bijgedragen aan het bestrijden van het lerarentekort. In Den Haag wordt bijvoorbeeld vanuit de gemeente veel ingezet

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

12

op het behouden van huidig personeel. Ook in Almere, Utrecht en Den Haag geldt dat de gemeente buitenom het convenant bijdraagt aan het behouden van huidig personeel, bijvoorbeeld via flankerend beleid op het gebied van wonen en parkeervergunningen. In deze steden wordt hier na verloop van tijd op ingezet (deels) buiten het convenant om, waar dat in Amsterdam vanaf de start van het convenant al het geval is. De pijlers waarbinnen door alle convenanten de meeste maatregelen worden ingezet zijn Anders organiseren en Nieuwe instroom. Binnen de pijler Anders organiseren zetten alle convenanten in op het zodanig organiseren van het onderwijs dat er minder bevoegde leerkrachten nodig zijn om minstens dezelfde onderwijskwaliteit te behouden. In alle steden is benadrukt dat het lerarentekort de komende jaren nog speelt. Dit maakt dat de maatregelen uit de noodplannen een structureler en duurzamer karakter krijgen. Het organiseren van het onderwijs met anders bevoegde onderwijsprofessionals, in multidisciplinaire onderwijsteams, wordt dan ook niet meer zozeer gezien als noodmaatregel, maar als de nieuwe realiteit en de toekomst van het onderwijs. De wijze waarop de steden handen en voeten geven aan Anders organiseren verschilt op onderdelen, maar in iedere stad wordt vanuit visie ingezet op het anders organiseren van het onderwijs.

Binnen de pijler Nieuwe instroom van leraren wordt door alle convenanten sterk ingezet op het verhogen van de zij-instroom, in aanvulling op de landelijke subsidieregeling zijinstroom. Al voor de start van de convenanten hadden de steden in de G5 ervaringen opgedaan met de subsidieregeling zij-instroom, waaruit bleek dat deze regeling niet toereikend was voor de kosten die schoolbesturen maken voor zij-instromers. Alle convenanten hebben de convenantsregeling daarom aangegrepen als een kans om aanvullende middelen voor zij-instroom in te kunnen zetten. Naast maatregelen gericht op het verhogen van de zij-instroom, wordt binnen deze pijler door alle convenanten ook ingezet op het verbeteren van de begeleiding van nieuwe leerkrachten. De convenanten lopen het meest uiteen in de maatregelen die zij hebben geformuleerd binnen de pijler Anders opleiden. In Almere en Amsterdam wordt binnen deze pijler met name ingezet op het professionaliseren van onderwijsondersteunend personeel, in Den Haag is hier gaandeweg aandacht aan besteed. Rotterdam en Utrecht zetten ook in op professionalisering van anders bevoegden, maar dan met name voor vakdocenten. Deze beide steden hebben daarnaast ook een aparte opleidingsroute voor het gespecialiseerd onderwijs ingericht, omdat de tekorten in deze steden het grootst zijn binnen deze sector.

2.3

Gehanteerde sturingsstrategieën

Naast verschillen in de inhoud van de maatregelen per convenant, verschillen de convenanten ook in de manier waarop zij de aansturing op de uitvoering van de maatregelen hebben ingericht. Hieronder zijn de aansturingsstrategieën per convenant kort beschreven en worden opvallende overeenkomsten en verschillen hierin tussen de convenanten benoemd. Belangrijk om te benoemen is dat dit de strategieën betreft die tijdens de onderzoeksperiode zijn waargenomen. Het zijn dus niet alleen beoogde strategieën, maar ook gerealiseerde strategieën en de resultaten daarvan.

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

13

2.3.1 Almere De aansturing van het convenant in Almere kent een overzichtelijke structuur. In het convenant participeren vier grote besturen en vier kleine besturen. Het beschikbare budget is verdeeld over de vijf verschillende maatregelen, en elke maatregel heeft een jaarlijks budget. Er wordt niet op gelet dat scholen naar rato gebruikmaken van de maatregelen. In plaats daarvan gaat het geld naar de leerlingen/scholen die het nodig hebben, wat een solidaire aanpak bevordert. Scholen kiezen zelf van welke maatregelen ze gebruikmaken. Overkoepelend zijn een bestuurlijke regiegroep en projectgroep geformeerd, per maatregel een werkgroep waarin alle schoolbesturen zijn vertegenwoordigd. Elke zes weken komt de regiegroep bij elkaar, per twee maanden de werkgroepen per maatregel. Deze overleggen worden benut om de stand van zaken door te spreken en eventueel bij te sturen indien de beoogde doelen niet behaald worden. De schoolbesturen werken gezamenlijk aan de uitvoering van elke maatregel, zonder concurrentie en met onderling vertrouwen. Per maatregel is één schoolbestuur de kartrekker, die verantwoording over de maatregel aflegt in de regiegroep. Alle maatregelen tezamen vormen een gebalanceerd pakket waarmee het lerarentekort wordt teruggedrongen. In december 2023 is de aanpak in het po geïntensiveerd, vanwege de groeiende tekorten in Almere.

Er is gestart met een Taskforce Onderwijsarbeidsmarkt Almere, waarin op een aantal thema’s extra inzet wordt gepleegd. Belangrijk onderdeel hiervan is een diepteanalyse van Almere, zowel op de tekorten in het po als breder en verbonden met de specifieke context van Almere als groeistad met grootstedelijke uitdagingen.

2.3.2 Amsterdam Het convenant in Amsterdam kent een stedelijke aanpak, gebaseerd op vier pijlers: werving en behoud van leraren, omgaan met langdurige tekorten, monitoring en lobby, en wonen, mobiliteit en dienstverlening. Onder deze pijlers hangen acht maatregelen, met elk een jaarlijks budget. In de uitvoering van deze maatregelen wordt gewerkt vanuit het principe: ongelijke investering voor gelijke kansen. Zo heeft Amsterdam bijvoorbeeld gekozen voor een grotestedentoeslag als een van de maatregelen, wat inhoudt dat leerkrachten die op een school met een meer complexe leerlingpopulatie werken een hogere toeslag krijgen. Het uitgangspunt van de maatregelen binnen het convenant is om lerend te evalueren en gaandeweg aan te passen, waar nodig. Bij enkele maatregelen zijn ontwerp- en ontwikkelteams ingericht om de maatregel verder te ontwikkelen. Dit geldt vooral voor de maatregel omtrent zij-instroom. Alle po-besturen in Amsterdam zijn in het convenant vertegenwoordigd. Er is een stuurgroep noodplan lerarentekort vanuit de schoolbesturen (via het Breed Bestuurlijk Overleg Amsterdam, oftewel BBO) en de gemeente. Het BBO neemt op hoofdlijnen beslissingen ten aanzien van het lerarentekort. De stuurgroep noodplan bereidt deze besluiten voor. Daarnaast is er de Taskforce Lerarentekort, waarin over de hele breedte

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

14

van de onderwijssector (po tot en met wo) wordt samengewerkt aan het terugdringen van het tekort. 3 Elke maatregel heeft een eigen projectgroep die de voortgang bewaakt en rapporteert aan de stuurgroep noodplan, met vastgestelde KPI's voor (kwantitatieve) monitoring.

2.3.3 Den Haag In de aansturing van het convenant trekt Den Haag nauw op met Rotterdam. De aanpak van het convenant in Den Haag kenmerkt zich door een hoge mate van autonomie van schoolbesturen. Het totale budget uit het convenant wordt verdeeld via een verdeelsleutel, waarbij bovenbestuurlijke activiteiten voorrang krijgen. Het resterende budget wordt over de schoolbesturen verdeeld op basis van leerlingaantallen. Scholen hebben geen verplichtingen ten aanzien van de besteding van de middelen, maar dienen wel jaarlijks een verantwoording van de bestede middelen te geven. Er zijn in Den Haag geen gezamenlijke prestatieafspraken gemaakt en elk schoolbestuur heeft de vrijheid om naar eigen inzicht en behoefte de gelden in te zetten en gebruik te maken van de vier beschikbare maatregelen. Maatwerk is hierbij het uitgangspunt. Twee keer per schooljaar vindt er een gesprekronde plaats met alle convenantpartners. Dit geeft input voor de evaluatie en de stand van zaken bij alle schoolbesturen. Hierbij wordt gesproken over de besteding van de middelen, de aanwending van de middelen, de voortgang ten opzichte van eigen gestelde doelen en op basis daarvan eventuele noodzakelijke bijstellingen. Dit gebeurt op basis van vertrouwen, er hoeft bijvoorbeeld geen financiële verantwoording te worden gegeven.

Ook in het Platform Primair Onderwijs (PPO) waarin alle schoolbesturen vertegenwoordigd zijn, worden éénmaal in de zes weken kennis en ervaringen uitgewisseld met betrekking tot de maatregelen in het convenant. Tevens is er acht keer per schooljaar een werkgroep Noodplan waarin een afvaardiging van de schoolbesturen en van de drie pabo-opleidingen zitten. Er is dus afstemming tussen besturen over het beleid, maar wel met behoud van autonomie.

2.3.4 Rotterdam Zoals hierboven genoemd, bestaat er in de aansturing van het convenant een nauwe samenwerking tussen Rotterdam en Den Haag. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar in de gezamenlijke afspraken die Rotterdam en Den Haag hebben gemaakt over salariëring van onderwijspersoneel en stagevergoeding voor pabo-studenten. Net als in Den Haag, kenmerkt de aansturing van het convenant in Rotterdam zich door een hoge mate van autonomie bij de besturen. Schoolbesturen bepalen zelf met welke van de vier beschikbare maatregelen ze aan de slag gaan en ontvangen hiervoor een budget naar rato van het aantal leerlingen per bestuur. De schoolbesturen zien het convenant niet als noodplan en meer als een kans om het onderwijs slim te organiseren. In de keuze voor bepaalde maatregelen laten zij zich dan ook leiden door de termijn effecten op onderwijskwaliteit, waarbij zij redeneren vanuit complementaire onderwijsteams.

Deze taskforce is sinds begin van het schooljaar '23-'24 hernoemd. Het is nu de stuurgroep Amsterdamse Onderwijsregio. 3

Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5

15

De uitvoering van de maatregelen wordt gemonitord door de convenantpenvoerder, met als voornaamste doel om de schoolbesturen te ondersteunen in de uitvoering. In het convenant zijn prestatieafspraken vastgelegd op pijlerniveau, die als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle convenantspartners worden beschouwd. Het Rotterdamse convenant bestaat uit een aantal grote besturen en een groot aantal kleine besturen en éénpitters, die zijn verenigd in het HR Expertteam. Dit is het primaire overlegorgaan voor de monitoring en uitvoering van de maatregelen binnen het convenant, dat driewekelijks bij elkaar komt. Hier sluiten ook de projectleider Slim Organiseren, de projectleider van de subsidieregeling zij-instroom, en de gemeente aan. De kleine besturen en het gespecialiseerd onderwijs hebben allebei een afgevaardigde. Er is een jaarlijkse rapportage van de schoolbesturen aan de projectleider, die deze op haar beurt weer rapporteert aan alle schoolbesturen en de gemeente over de voortgang van de maatregelen.

2.3.5 Utrecht In Utrecht wordt gewerkt vanuit één centrale aanpak, het programma Utrecht Leert, die voor alle deelnemende besturen en scholen hetzelfde is. Er is bewust niet gekozen voor een wijkgerichte of bestuursgerichte aanpak, omdat er relatief minder verschillen tussen wijken zichtbaar zijn. Bovendien is de gezamenlijke aanpak onderbouwd vanuit de visie dat hiermee bijgedragen wordt aan het vergroten van solidariteit en draagvlak onder de deelnemende schoolbesturen. Na aanvang van het convenant zijn de oorspronkelijke 13 maatregelen herverdeeld over vier werkpakketten ( zij-instroom, opleiden en begeleiden in de school, anders leren en organiseren, Utrecht Leert Academie). Hier is in 2023 nog een vijfde werkpakket voor het gespecialiseerd onderwijs aan toegevoegd. Per werkpakket is een projectleider aangesteld, die wordt aangestuurd door de programmamanager. De programmamanager neemt zitting in de Cockpit Utrecht Leert, waarin po besturen, lerarenopleidingen en de gemeente vertegenwoordigd zijn. De eindverantwoordelijkheid voor de aanpak Utrecht Leert ligt bij het bestuurlijk overleg Utrecht Leert - stad, waarin naast po besturen ook vo besturen, mbo besturen, lerarenopleidingen, de gemeente en de beroepsgroep vertegenwoordigd zijn.

Binnen het bestuurlijk overleg vervult het DB po een initiërende, signalerende en op doelstellingen bijsturende rol ten aanzien van de projecten rondom de noodmaatregelen G5. Het DB is bevoegd tot het nemen van bindende besluiten en is tevens eindverantwoordelijk voor de uitvoering van het convenant en activeringsstrategie voor het PO. De programmamanager is verplicht (dreigende) afwijkingen van de koers te melden bij het DB. Schoolbesturen binnen het convenant hebben de vrijheid om naar eigen inzicht en behoefte te kiezen aan welke maatregelen/projecten binnen de werkpakketten zij willen deelnemen. Tegelijkertijd is het programma flexibel ingericht en beweegt het mee met de behoeften van de besturen, zodat maatregelen en activiteiten gaandeweg snel en efficiënt kunnen worden aangepast, toegevoegd of gestopt. Er is geïnvesteerd in een sterke infrastructuur en projectorganisatie, wat flexibiliteit en snelle aanpassing aan veranderende behoeften mogelijk maakt.