Eindrapport Raadsenquête Afval Energie Bedrijf

Het AEB maakt winst en draait goed door de hoge technische prestaties. De technische prestaties zijn goed. De markt is belabberd. Om de slagkracht te vergroten is handelen nu noodzakelijk. Daar past een verzelfstandiging in.”83 In het principebesluit staat dat het nodig is om het aanbod van afval van het AEB te laten groeien om de transitie mogelijk te maken. Een verzelfstandiging zou een dergelijke groei mogelijk maken omdat het AEB als overheids-NV een serieuzere kandidaat bij aanbestedingen is. Verzelfstandigen helpt bij: “Het veiligstellen van ‘afdoende’ volume aan brandbaar afval voor de verbrandingscentrales, door het actief tenderen op de Nederlandse markt en het importeren en verwerken van buitenlands afval. Het kunnen participeren door andere gemeentes in het AEB helpt hierbij. Daarnaast is het AEB als verzelfstandigde NV kansrijker in het verkrijgen van nieuwe contracten, omdat het (wettelijk gezien) flexibeler mag opereren.”84 Bovendien is het aangaan van diverse vormen van samenwerking belangrijk om het transitieprogramma te laten slagen.

81 Een principebesluit is geen definitief besluit tot verzelfstandiging, maar een voorlopig besluit. Hiermee zou de

gemeenteraad aangeven dat het verzelfstandigen een acceptabele optie vindt. 82 Raadsvoordracht Instemmen met het principebesluit tot verzelfstandiging van het Afval Energie Bedrijf (AEB). Gemeente Amsterdam, behandeld in de raadsvergadering op 19 en 20 december 2012. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/620943/2 83 Verslag besloten vergadering EZP 22 november 2012, p. 4. 84 Raadsvoordracht Instemmen met het principebesluit tot verzelfstandiging van het Afval Energie Bedrijf (AEB). Gemeente Amsterdam, behandeld in de raadsvergadering op 19 en 20 december 201, p. 8. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/620943/2

53

De argumentatie met betrekking tot een eventuele verzelfstandiging behelst een vergelijking tussen de opties “behoud van het AEB als gemeentelijke dienst” en “verzelfstandiging van het AEB in de vorm van een overheids-NV”. Daarbij worden de volgende criteria beschouwd: • • • • • •

Mate van invloed van gemeente, Mate van gedegen toezicht, Commerciële slagvaardigheid, Uitvoerbaarheid van transitiescenario, Arbeidsmarktpositie, Financieel rendement85.

Het college concludeert dat verzelfstandiging op alle criteria, met uitzondering van de mate van invloed van de gemeente, hoger scoort dan behoud van het AEB als een gemeentelijke dienst. De conclusie wordt getrokken dat verzelfstandiging de grootste kans biedt op continuïteit van het bedrijf en de beste financiële en maatschappelijke resultaten. In het principebesluit stelt het college dat de verzelfstandiging gezien kan worden als risicobeheersingsmiddel, maar dat dit niet betekent dat er geen risico’s meer zijn. De verzelfstandiging van het AEB is onderdeel van het transitiescenario en wordt “een enorme uitdaging voor het bedrijf” 86 genoemd. Naast de verzelfstandiging zijn investeringen in nieuwe technologie gericht op grondstoffen en energieproductie tevens onderdeel van de transitie. Aangezien forse investeringen vanuit de gemeente nodig zijn, wordt de transitie van het AEB door het college als risico erkend. Op 20 december 2012 stemt de raad in met het principebesluit tot verzelfstandiging van het AEB.87 Desondanks is de raad nog niet overtuigd van het door het college verrichte onderzoek en laat het een eigen second opinion naar de verzelfstandiging laat uitvoeren.

De rapportage daarvan wordt op 4 april 2013 opgeleverd.88 In januari 2013 neemt het college het besluit tot afronden van de onderzoeksfase.89 Sinds het principebesluit zijn drie externe rapporten gepresenteerd die de haalbaarheid en de wenselijkheid van een verzelfstandiging hebben onderzocht. Zo is er een business case opgesteld, waarin financieringsopties van het AEB worden uitgewerkt.90 Een extern adviesbureau partij levert een rapport met betrekking tot de vraag of “de bedrijfsvoering binnen de organisatie van AEB gereed is voor de verzelfstandiging”.91 Het rapport stelt dat dit inderdaad het geval is, mits een aantal functies binnen de organisatie zich ontwikkelen.92 De onderzoekers stellen er vertrouwen in te hebben dat dit ook gebeurt. In het kader van tegenspraak – een actiepunt uit de lijst van Let Op 10 lessen, opgesteld naar aanleiding

85 Eindrapport principebesluit Verzelfstandiging AEB. Conceptversie. AEB, 22 november 2012. Te raadplegen:

https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4216579/1 86 Raadsvoordracht Instemmen met het principebesluit tot verzelfstandiging van het Afval Energie Bedrijf (AEB). Gemeente Amsterdam, behandeld in de raadsvergadering op 19 en 20 december 2012, p. 5. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/620943/2 87 Ibid. 88 Second opinion voor de Gemeenteraad Amsterdam op de verzelfstandiging van het Afval Energie Bedrijf. PricewaterhouseCoopers Advisory NV, 4 april 2013. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/649980/3 89 Raadsvoordracht Afronden onderzoeksfase verzelfstandiging Afval Energie Bedrijf, behandeld in de raadsvergadering op 15 januari 2013. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/630142/2/document 90 Business Case Financiering. KPMG, 22 november 2012. 91 Quick scan naar de Bedrijfsvoering Afval Energie Bedrijf Amsterdam. Galan Group, 28 december 2012, p. 3. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/649968/3 92 Te weten: de financiële onderbouwing van beleid, inbedding visie in meerjarenbegroting, heldere analyses en rapportages in aansluiting op het strategisch plan, verbeterd inzicht in prestaties, implementatie CRM-systeem en risicomanagement, opzetten tenderdesk, verandering in denkwijze management, stakeholdermanagement en analyses integreren in managementinformatie.

54

van de raadsenquête naar de Noord-Zuidlijn – wordt een Gateway Review uitgevoerd.93 Ook hierin wordt geconcludeerd dat verzelfstandiging een verstandige stap is. Zo kan er vormgegeven worden aan de transitie van het AEB naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf. De door de gemeenteraad aangevraagde second opinion94 geeft aan dat de verzelfstandiging van het AEB onderbouwd en navolgbaar is. Het rapport stelt dat verzelfstandigen in ieder scenario noodzakelijk is, ook wanneer men niet voor een transitie naar grondstoffen- en energiebedrijf had gekozen. Bovendien wordt uiteengezet dat er op korte termijn verzelfstandigd dient te worden, omdat anders het risico groter wordt dat het AEB op de lange termijn geen afval meer aan zich kan binden. Op basis van de drie door het college aangeleverde externe rapporten en de second opinion stemt de raad op 15 mei 2013 in met de afsluiting van de onderzoeksfase.95 Dit betekent de start van de uitvoeringsfase, waarin daadwerkelijk stappen worden genomen om het AEB te verzelfstandigen. Het AEB gaat verder als AEB Holding NV, met de gemeente als 100% aandeelhouder, per 1 januari 2014.96

2.3.4

Tegenvallende financiële resultaten van het AEB

De resultaten van het AEB na de verzelfstandiging zijn al snel tegenvallend. In augustus 2014 informeert wethouder Deelnemingen (Ollongren) de raadscommissie Werk en Economie over het feit dat de directie van het AEB haar op de hoogte heeft gesteld van nieuwe financiële prognoses.97 Het AEB zal naar verwachting uitkomen op een positief resultaat van € 7 mln., hetgeen € 12 mln. minder is dan voor de verzelfstandiging begroot. In november 2014 dient het AEB een conceptversie van het financieel jaarplan in voor de jaren 2015 – 2018.98 Het jaarplan laat een slechtere financiële positie zien dan in de business case van de verzelfstandiging te zien was. Het verwachte dividend komt aanmerkelijk onder druk te staan.99 De wethouder reageert door het financieel jaarplan 2015 – 2018 te laten valideren door een extern bureau, waarin de verschillen met de business case van de verzelfstandiging onderzocht worden. Tevens zal het externe bureau de waardering van het AEB onder de loep nemen. Eind november 2014 vindt er een brand plaats in de AEC.100 De effecten van de brand zijn dermate groot en hebben naar verwachting van de directie van het AEB een zodanige impact op de financiële resultaten, dat de presentatie van het financieel jaarplan wordt ingetrokken.

Bij de door wethouder Deelnemingen (Ollongren) opgedragen externe validatie wordt nog wel van het oorspronkelijke jaarplan gebruik gemaakt, omdat het een indicatie geeft voor de toekomst van het AEB. Later wordt bekend dat,

93 Gateway Review Verzelfstandiging Afval Energie Bedrijf Amsterdam. Gemeente Amsterdam, 21 december

2012, Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/649969/3 94 Second opinion voor de Gemeenteraad Amsterdam op de verzelfstandiging van het Afval Energie Bedrijf. PricewaterhouseCoopers Advisory NV, 4 april 2013. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/649980/3 95 Voordracht Instemmen met het afronden van de onderzoeksfase van de verzelfstandiging van het Afval Energie Bedrijf (AEB), behandeld in de raadsvergadering op 15 mei 2013. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/vergadering/22150#ai_421887 96 AEB Amsterdam van start. AEB, 2 januari 2014. Te raadplegen: https://www.aebamsterdam.nl/nieuws/aebamsterdam-van-start/ 97 Brief Bijstelling financiële jaarprognose AEB. Wethouder deelnemingen, 26 augustus 2014. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2013783/1/document 98 Brief Stand van zaken financiële ontwikkelingen AEB. Wethouder deelnemingen, 2 december 2014. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2013784/1 99 Ibid. p. 1. 100 Brief Stand van zaken financiële ontwikkelingen AEB. Wethouder deelnemingen, 2 december 2014. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2013784/1

55

voornamelijk door de brand, de winst van het AEB over 2014 nog verder is gedaald tot € 2 mln. Door de onzekere situatie wordt geen dividend aan de gemeente Amsterdam uitgekeerd. 101 Op 27 maart wordt de externe validatie opgeleverd.102 In het rapport staat dat de onderzoekers zich “in belangrijke mate kunnen verenigen met de door AEB gehanteerde veronderstellingen en de gehanteerde methodiek ten tijde van het opstellen van het Jaarplan.”103 De gehanteerde methodiek en aannames van de business case voor de verzelfstandiging zijn niet meegenomen in het rapport. De grootste oorzaken van de verschillen tussen de business case van de verzelfstandiging en het financieel jaarplan 2015 – 2018 zijn een lagere verwachte omzet door dalende elektriciteitsprijzen, een stijging van de loonkosten en lagere kapitaallasten omdat er een aantal transitieprojecten niet worden uitgevoerd maar wel begroot waren. Uit de waarderingsanalyse op basis van de nieuwe prognoses blijkt dat de geschatte aandeelhouderswaarde flink lager is dan de boekwaarde van het AEB. Als reactie stelt wethouder Deelnemingen (Ollongren) de dividendraming naar beneden bij, aangezien de geprognosticeerde nettowinst van het AEB lager ligt dan verwacht. 104 De wethouder schrijft dat: “Bij de verzelfstandiging werd uitgegaan van een dividend van € 16 tot 19 mln.

per jaar; (…) Met oog op de volatiliteit, de risico’s en de onzekerheden en uit hoofde van het begrotingstechnisch voorzichtigheidsbeginsel, worden niet de volledige geprognosticeerde nettowinsten (€ 8 tot 12 mln. per jaar) in de ramingen opgenomen, maar zal worden uitgegaan van een dividend van € 5 mln. per jaar”.105 Hieraan wordt toegevoegd dat het dividend voor 2015 op € 0 wordt gezet, ondanks dat in het programakkoord het verhogen van het dividend uit deelnemingen als streven is genoemd. 106 Daarnaast worden twee voorzieningen van in totaal € 70 mln. in de gemeentelijke jaarrekening 2014 opgenomen in reactie op de waardevermindering. Deze voorzieningen betreffen “feitelijk de afwaardering van de deelneming.”107 Naar aanleiding van de tegenvallende resultaten vraagt de gemeenteraad in april 2015 aan de Rekenkamer om uit te zoeken in hoeverre het verzelfstandigingstraject van het AEB adequaat is geweest.108 Dit rapport verschijnt in november 2015. Hierin wordt kritisch geoordeeld over het verzelfstandigingsproces. Er was volgens de Rekenkamer sprake van onduidelijkheid in de organisatie van het proces. De raad dacht dat het principebesluit een voorlopig besluit was, terwijl het college al snel daarna de onderzoeksfase afsloot. De raad volgde onder tijdsdruk. Daarnaast is de Rekenkamer kritisch op de informatie waarop de onderbouwing voor de verzelfstandiging is gebaseerd.

101 Brief Uitkomsten externe validatie en waardebepaling AEB. Wethouder deelnemingen, 31 maart 2015, p. 5. Te

raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2013785/1 102 Jaarplan validatie en waardering AEB. EY, 27 maart 2015. 103 Ibid. p. 12. 104 Brief Uitkomsten externe validatie en waardebepaling AEB. Wethouder deelnemingen, 31 maart 2015, p. 5. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2013785/1 105 Ibid. p. 5. 106 Amsterdam is van iedereen: Coalitieakkoord 2014-2018. Gemeenteraad Amsterdam, 18 juni 2014. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/1373648/1 107 Brief Uitkomsten externe validatie en waardebepaling AEB. Wethouder deelnemingen, 31 maart 2015, p. 6. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2013785/1 108 Tegenvallende resultaten na verzelfstandiging AEB - Deel 2. Rekenkamer Amsterdam, november 2015. Te raadplegen: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/content/uploads/2015/11/AEB_OZrapport_2_met_kaft_DEF.pdf

56

De Rekenkamer ziet dat er vele rapporten door externe partijen geschreven zijn, maar stelt: “Er is onvoldoende goede informatie verzameld en geanalyseerd over de historische resultaten van AEB. Bij de gemeente ontbrak de expertise daarvoor en bij de externe bureaus vormden deze analyses geen onderdeel van de opdracht. De winstprognoses geven daardoor minder zekerheid. Dat geldt in het verlengde daarvan ook voor de waarderingen. Er zijn besluiten genomen op grond van deze gebrekkige informatie.”109 De Rekenkamer is bovendien kritisch op het risicomanagement van de gemeente ten aanzien van de verzelfstandiging. “De omvorming naar een duurzaam grondstof- en energiebedrijf werd gebracht als een risicobeheersingsmaatregel, nodig vanwege overcapaciteit op de afvalmarkt. Men wist dat het slagen van de transitieprojecten onzeker was. De risico’s verdwenen echter in rapporten en voordrachten achter de centrale boodschap dat transitie nodig was.”110 De Rekenkamer ziet dat deze risico’s bij het verschijnen van hun rapport nog altijd gelden. “De transitieprojecten die ervoor moeten zorgen dat AEB zich kan omvormen tot duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf zijn nog verre van gerealiseerd. Voor de gemeente betekent dit een continu risico.

Dat vraagt om een activistische aandeelhouder.”111 Er was volgens de Rekenkamer sprake van ongefundeerd optimisme bij de gemeente ten aanzien van de verzelfstandiging. Men stelt dat het college de verzelfstandiging heeft onderschat. Het werd gezien als “een relatief eenvoudige klus”112, mede dankzij de ervaring opgedaan tijdens eerdere verzelfstandigingen.113 Dit optimisme vertaalde zich naar de financiële prognoses voor het AEB, in het bijzonder wat betreft het dividend: “De raad kreeg het beeld voorgeschoteld dat er hoge dividendinkomsten mogelijk waren. (…) Er was een financieel optimisme waarbij bekende markt- en uitvoeringsrisico’s niet werden vertaald naar behoedzamere ramingen.”114 De Rekenkamer ziet bovendien dat er weinig sprake is van politieke weerstand vanuit de raad.

2.3.5

Transitieprojecten van het AEB

In 2010 wordt door het AEB de transitie naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf ingezet, hetgeen definitief bevestigd is met de verzelfstandiging per 1 januari 2014. Met het oog op de verzelfstandiging wordt in november 2013 het Strategisch Plan AEB 2018 opgeleverd.115 Hierin wordt onder meer beschreven hoe de transitie vorm krijgt. Er worden verschillende projecten benoemd waarvan wordt aangegeven dat het AEB deze in 2018 gerealiseerd wil hebben. De twee pijlers onder deze projecten zijn enerzijds het terugwinnen van grondstoffen en anderzijds het produceren van nieuwe duurzame energie. Van deze projecten zijn er een aantal gerealiseerd, vier projecten zitten nog in de ontwikkelingsfase: een nascheidingsinstallatie voor huishoudelijk afval, een GFT-installatie, het

109 Tegenvallende resultaten na verzelfstandiging AEB - Deel 2. Rekenkamer Amsterdam, november 2015, p. 3.

Te raadplegen: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/content/uploads/2015/11/AEB_OZrapport_2_met_kaft_DEF.pdf 110 Ibid. p. 3. 111 Ibid. p. 32. 112 Ibid. p. 4. 113 Het Amsterdams Havenbedrijf is in 2013 verzelfstandigd; dat proces en daarbij gemaakte keuzes stonden model bij de verzelfstandiging van het AEB. 114 Tegenvallende resultaten na verzelfstandiging AEB - Deel 2. Rekenkamer Amsterdam, november 2015, p. 3. Te raadplegen: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/content/uploads/2015/11/AEB_OZrapport_2_met_kaft_DEF.pdf 115 Strategisch Plan AEB 2018. AEB, 7 november 2013. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2384129/1

57

verder opwerken van bodemas en het bewerkstelligen van een stoomnet in Westpoort-Oost.116 Het lukt het AEB de eerste jaren na de verzelfstandiging niet om transitieprojecten van de grond te krijgen. In 2014 worden in de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) nog projecten als het stoomnet, het opwerken van mineralen uit bodemas en een eiwitfabriek genoemd 117, maar in de daaropvolgende vergaderingen met de gemeente worden deze projecten niet meer genoemd. 118 Vanaf 2015 wordt de focus verlegd naar het bouwen van een nascheidingsinstallatie (SI) voor huishoudelijk afval. Dit is vanaf 2015 tot aan de bouw van de SI in 2017 praktisch het enige transitieproject dat besproken wordt tussen het AEB en de gemeente.119 Alhoewel de gemeente wel met het AEB in gesprek gaat over transitieprojecten, is er binnen de AvA vanuit de gemeente geen aansporing richting het AEB om te komen met meer voorstellen voor of voortgangsrapportages over transitie-investeringen.120 Na het Strategisch plan AEB 2018 volgt in 2017 het Strategisch plan 2018 – 2022. Er worden opnieuw veel pilots, verkenningen en projecten genoemd, waarbij vier projecten dermate serieus zijn dat ze opgenomen zijn in het financieel meerjarenplan van het AEB: een mineralenopwerkingsinstallatie, de droging van de organisch natte fractie, kunststofopwerking en een biomassacentrale.

121 Van de transitieprojecten zijn tot op heden enkel de Scheidingsinstallatie (SI) en de Biomassacentrale (BMC) gerealiseerd. Het niet (tijdig) weten om te zetten van plannen naar investeringen lijkt een constante in de transitie van het AEB naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf. Ter illustratie, in het jaarplan voor 2017 wordt genoemd dat in dat jaar grote stappen in de transitie gezet gaan worden door, naast de bouw van de SI, het ontwikkelen van een vergister en groengasinstallatie, het verder opwerken van kunststofstromen, de bouw van een biomassacentrale en de bouw van een mineralen opwekkingsinstallatie.122 Enkel de bouw van de SI vindt plaats in 2017. De moeizame transitie kan niet los worden gezien van operationele problemen bij het AEB. De tegenvallende resultaten na de verzelfstandiging zijn al eerder beschreven en ook vanaf 2018 nemen de problemen toe.123 Zo presteert de SI niet zoals verwacht, hetgeen leidt tot een lagere dan verwachte omzet en een rechtszaak tegen het aannemersconsortium dat de SI had gebouwd. Daarnaast duurt het onderhoud aan een van de turbines van de AEC langer dan verwacht. Vooraf werd ingeschat dat het onderhoud zes tot acht weken in beslag zou nemen, maar het duurt uiteindelijk tien maanden. Dat heeft een direct negatief effect op het financieel rendement van het AEB.

In 2018 wordt het AEB onder verscherpt toezicht van de Omgevingsdienst Noordzeekanaal-gebied gesteld. Het AEB blijkt niet voldoende in control op het gebied van veiligheid en het rapporteren daarover. Ook blijkt het reeds sinds 2008 bestaande plan om structuur te geven aan een preventief onderhoudsregime onvoldoende van de grond te komen.

116 Strategisch Plan AEB 2018. AEB, 7 november 2013. Te raadplegen:

https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2384129/1. p. 19. 117 Notulen AvA AEB Holding NV. 12 december 2014. 118 Zo blijkt uit analyse van de notulen van de AvA’s. Notulen AvA AEB Holding NV. AEB, 23 mei 2015; AEB, Notulen AvA AEB Holding NV. 15 december 2015; Notulen AvA AEB Holding NV. AEB, 21 juni 2016; Notulen AvA AEB Holding NV. AEB, 13 december 2016 119 Ibid. 120 Ibid. 121 Zo bouwt AEB Amsterdam verder aan een duurzaam grondstoffen en energiebedrijf: Strategisch plan 2018 – 2022. AEB Amsterdam, november 2017, p. 30. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/2384129/1 122 Jaarplan 2017. AEB, 13 december 2016. 123 Rapport inzake de jaarstukken 2018. AEB, 29 juni 2020. Te raadplegen: https://www.aebamsterdam.nl/media/zw3lblbt/200629_jaarrapport2018-aebholdingnv_def-samengevoegd.pdf

58

2.3.6

De herijking van de deelneming AEB

Kort na de verzelfstandiging van het AEB voert de gemeente in 2015 de standaard 4-jaarlijkse herijking van alle deelnemingen uit.124 In de herijking worden alle deelnemingen geëvalueerd. Bezien wordt of het publiek belang waarvoor men de deelneming ooit gestart is nog aanwezig is en of de deelneming de status van deelneming dient te behouden. Dat betekent dat ook het AEB wordt onderworpen aan een onderzoek. Het college concludeert dat bij een groot aantal deelnemingen, 17 van de 25, gemeentelijk aandeelhouderschap niet noodzakelijk is. Onder deze deelnemingen valt ook het AEB. Er wordt uiteengezet dat de gemeente zowel de afvalverwerking als haar duurzaamheidsambities voldoende kan waarborgen als regelgever en opdrachtgever. Een rol als aandeelhouder wordt niet noodzakelijk geacht in het waarborgen van het publiek belang. Het publiek belang met betrekking tot de afvalverwerking wordt daarbij als volgt gedefinieerd: “Met name: afvalinzameling, afvalverwerking en reststoffenverwerking, alsmede de productie, distributie en levering van (duurzame) energie en warmte. Afvalverwijdering is een wettelijke taak.”125 Dit houdt in dat, een jaar na de verzelfstandiging van het AEB, de mogelijkheid tot afstoten van het AEB onderzocht gaat worden.

In het onderzoek worden de scenario’s behoud van deelneming, terug naar een gemeentelijke dienst, verkoop minderheid en verkoop meerderheid van de aandelen in het AEB, gewogen op zes criteria: realisatie ambities/doelen gemeente, grip/sturing, financiën, risico, haalbaarheid en maatschappelijke impact. In mei 2017 verschijnt de voorlopige conclusie van het onderzoek naar de toekomstige positie van het AEB.126 Hieruit volgt een pleidooi van het college om voorlopig aandeelhouder van het AEB te blijven en verbetertrajecten door te voeren, zodat verkoop van het AEB op termijn heroverwogen kan worden. Er wordt gesteld dat op dat moment het publiek belang niet gewaarborgd is bij een verkoop van het AEB. Het college definieert het publiek belang van het AEB in dit rapport als volgt 127: (1) Het verwerken van Amsterdams afval met hoogwaardige terugwinning van (secundaire) grondstoffen: (a) Het verwerken van huishoudelijk afval (b) Behoud/terugwinnen van grondstoffen uit huishoudelijk afval om voorraden niet uit te putten, en (2) een Amsterdamse energiehuishouding zonder fossiele brandstoffen: (a) Productie van duurzame elektriciteit (b) Productie van duurzame warmte (c) Distributie van duurzame warmte (4) Levering van duurzame warmte. Het college stelt dat bij een verkoop van het AEB de duurzaamheidsagenda van Amsterdam in de knel zou kunnen komen.

Ook wordt beschreven dat zowel het AEB als de gemeente nog niet klaar zijn voor een verkoop. Verbeterde prestaties bij het AEB zouden de opbrengst van een verkoop verhogen. Daarnaast heeft de gemeente nog niet de benodigde kennis in huis om aanbestedingen voor het verwerken van afval uit te schrijven. Ook dient de gemeente zijn rol als opdrachtgever te professionaliseren.

124 Rapportage Herijking deelnemingen 2015. Gemeente Amsterdam, 10 februari 2015. Te raadplegen:

https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/1995271/1 125 Ibid. p. 21. 126 Onderzoek Opvolging Herijking AEB. Gemeente Amsterdam, mei 2017. 127 Ibid. p. 3.

59

2.3.7

Bestuursopdrachten en de herijking AEB

Als vervolg op het onderzoek naar de positie van het AEB besluit het college op 6 juni 2017 om drie bestuursopdrachten te formuleren om te zorgen voor de nodige verbetertrajecten.128 Deze bestuursopdrachten zijn erop gericht de governance van het bedrijf te verbeteren en te onderzoeken hoe de gemeente in de verschillende rollen haar doelen kan behalen. De bestuursopdrachten moeten leiden tot: “Een professionalisering van de relaties tussen AEB en gemeente, het kunnen behalen van de gemeentelijke doelen op het gebied van duurzaamheid en een verdere verbetering van de performance van AEB.”129 De eerste bestuursopdracht, Afval en Grondstoffen, gaat over “het verbeteren van de rolverdeling tussen de gemeente (als opdrachtgever) en AEB rondom de afvalketen en de verduidelijking van de daarbij horende regiefunctie.”130 De tweede bestuursopdracht, Warmte, heeft als doel “om te bepalen hoe de gemeente haar strategische sturing verbetert op AEB als warmtebron en ontwikkeling van het warmtenet van Westpoort Warmte, via haar rol als 100% aandeelhouder van het AEB en daarnaast om scenario’s te bepalen voor strategische sturing op de gemeentelijke publieke belangen zonder deze rol.”131 De derde bestuursopdracht, Performance en Slagvaardigheid AEB, gaat over “het verbeteren van het resultaat (financiën/bedrijfsvoering) en slagvaardigheid van het AEB om te komen tot een efficiëntere en

effectievere realisatie van de doelstellingen van gemeente én AEB.”132 In 2019 verschijnen de rapporten van de bestuursopdrachten. Met name de bestuursopdracht Performance en Slagvaardigheid AEB is relevant voor de aansturing van het AEB. 133 De gemeente concludeert dat er een eenduidig gemeentelijk beleid ontbreekt. Wat de gemeente wil van het AEB is niet altijd helder en kan verschillen per persoon. Er staat dat eenduidig beleid voornamelijk van belang is wanneer verschillende gemeentelijke doelen elkaar kruisen. Er wordt dan ook aanbevolen om een eenduidige beleidslijn vast te leggen. 134 Daarnaast concludeert de gemeente dat scherpte ontbreekt in de rollen die de gemeente en het AEB ten opzichte van elkaar hebben. Het blijkt onvoldoende duidelijk waar de gemeente invloed op uit kan oefenen als aandeelhouder. De gemeente schrijft dat: “Gekozen is voor een vorm van gemeentelijke deelneming, waarbij de gemeente als aandeelhouder op afstand staat. Deze keuze heeft tot gevolg dat de gemeente als aandeelhouder kan sturen bij de vaststelling van de strategie van AEB en bij grote investeringen en niet het beleid bepaalt van AEB. Dat doet de directie van AEB. Anderzijds kan de gemeente als klant van AEB ervoor kiezen andere leveranciers te overwegen.”135 Er wordt aanbevolen de rolverdeling te expliciteren.

128 Collegevoordracht AEB Bestuursopdrachten, behandeld in de collegevergadering op 13 februari 2018 129 AEB: Hoofdlijnen Bestuursopdrachten. Gemeente Amsterdam, 27 november 2017, p. 1. 130 Ibid. p. 1. 131 Ibid. p. 3. 132 Ibid. p. 5. 133 Bestuursopdracht: Performance en slagvaardigheid AEB. Gemeente Amsterdam, januari 2019. 134 Openbare Samenvatting Bestuursopdracht Performance en Slagvaardigheid AEB. Gemeente Amsterdam, 4

juli 2019, p. 2. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8014956/1 135 Ibid. p. 2.

60

2.3.8

Periode van verscherpt toezicht

Tijdens het uitwerken van de bestuursopdrachten, in februari 2018, komt het AEB onder verscherpt toezicht te staan van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG). Het OD NZKG stelt dat er een verhoogd risico is op een groot incident en dat men zich “ernstige zorgen over de veiligheidssituatie bij AEB”136 maakt. Wethouder Financiën en Deelnemingen (Kock) wordt een aantal dagen later op de hoogte gesteld van het verscherpt toezicht.137 In de brief aan de wethouder staat dat: “De reden hiervoor is dat de Omgevingsdienst van mening is dat de kwaliteit van het onderzoek naar de oorzaken van ongewone incidenten en de borging van maatregelen om herhaling te voorkomen onvoldoende is. Als mogelijke oorzaken noemt de OD NZKG o.a. het ontbreken van een goed onderhoudsregime en het niet beschikken over de benodigde technische kennis in de organisatie.”138 De raad wordt tevens ingelicht.139 Als een bedrijf onder verscherpt toezicht is geplaatst, betekent dit dat dit bedrijf wordt gevolgd en besproken door de OD NZKG. Daarnaast neemt de omgevingsdienst maatregelen die ertoe moeten leiden dat het bedrijf weer zo snel mogelijk voldoet aan de veiligheidseisen. Dat doet de omgevingsdienst onder andere door middel van veel frequentere inspecties, die ook onaangekondigd plaatsvinden.

Als extra drukmiddel kan de omgevingsdienst voor specifieke veiligheidskwesties die zich blijven voordoen, een zogenaamde Last Onder Dwangsom (LOD) opleggen aan het bedrijf. Dat is formeel geen boete, maar een financiële stimulans voor het bedrijf om werk te maken van verbeteringen. Indien de omgevingsdienst vaststelt dat het bedrijf onvoldoende verbetert, kan ze de LOD verbeurdverklaren, ofwel innen. Het bedrijf krijgt daardoor extra druk om te verbeteren die zal resulteren in een forse belasting van de organisatie en mogelijk aanzienlijke extra kosten voor het nemen van maatregelen, het uitvoeren van onderzoeken, inhuren van expertise, etc. Dit moet niet onderschat worden. Ook vraagt de omgevingsdienst frequent overleg op directieniveau. Dit om de voortgang, ontwikkelingen en zorgen te bespreken. Het AEB blijkt na de instelling van het verscherpt toezicht moeilijk tot verbeteringen te komen, waardoor het AEB ruim drie jaar onder verscherpt toezicht blijft staan. De door het college aangestelde commissie Winter doet onderzoek naar aanleiding van de stillegging en stelt dat de OD NZKG eerst inzet op een noodzakelijke cultuurverandering binnen het AEB en op het versterken van kennis en kunde binnen het bedrijf.

Later richt de OD NZKG zich meer op onderhoud.140 Uit interviews van de commissie Winter komt naar voren dat het verscherpt toezicht geen invloed heeft op het beleid van de gemeente richting het AEB.141 De gemeente stelt bij monde van wethouder Financiën en Deelnemingen (Kock) dat toezicht

136 Openbare Samenvatting Bestuursopdracht Performance en Slagvaardigheid AEB. Gemeente Amsterdam, 4

juli 2019. p. 1. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8014956/1 137 Brief Verscherpt toezicht AEB Amsterdam. AEB Amsterdam, 19 februari 2018. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/6622467/1 138 Ibid. p. 1. 139 Brief AEB onder verscherpt toezicht van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Gemeente Amsterdam, 23 februari 2018. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/6622465/1 140 De stilte voor het stilleggen: de oorzaken en leerpunten van het stilleggen van vier verbrandingslijnen door AEB in de zomer van 2019. Onderzoekscommissie Winter, 1 juli 2020, p. 117. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9065648/1 141 Ibid. p. 119

61

op veiligheid geen verantwoordelijkheid van de gemeente is, maar van de omgevingsdienst. Het verbeteren van de veiligheid wordt gezien als een verantwoordelijkheid van de directie van het AEB, zo wordt geargumenteerd door de wethouder: “De directie en de Raad van Commissarissen zijn verantwoordelijk voor de primaire processen van een zelfstandige naamloze vennootschap. [...] Op het moment dat het een zelfstandige naamloze vennootschap wordt, dan kom je en dat hebben we zo geregeld in Nederland in het Burgerlijk Wetboek, in de rol van aandeelhouder per definitie op afstand te staan. Een aandeelhouder die zich vervolgens met de operations gaat bemoeien en daarvoor heel veel expertise gaat ontwikkelen en ook aanwijzingen gaat geven of zich een mening gaat vormen over specifieke, technische componenten of dingen die niet goed zijn, die gaat veel te veel op de stoel van de directie zitten”.142 Het verscherpt toezicht wordt wel besproken in de AvA’s en ook de RvC is geïnformeerd. Bij de gemeente leeft het beeld, volgens de commissie Winter, dat de OD NZKG tevreden is over het verbeterplan, maar dat de uitvoering ervan niet zo snel gaat als gehoopt.

Het college schets in een brief aan de raad op 5 december 2018 dat het AEB te maken heeft met een samenloop van ontwikkelingen die leiden tot tegenvallende prestaties.143 De prestaties van de scheidingsinstallatie vallen tegen, er is sprake van achterstallig onderhoud en de organisatie moet worden versterkt en geprofessionaliseerd in het licht van het verscherpt toezicht. Tevens meldt het college dat de algemeen directeur van het AEB eind 2018 om persoonlijke redenen per direct zijn positie neerlegt. In de brief aan de raad van 5 december 2018 meldt het college het AEB te hebben verzocht om een nadere uitwerking van de oplossingsrichtingen in meetbare en tijdgebonden doelen en een periodieke rapportage hierover. De operationele problemen vertalen zich naar de financiën van het AEB. Over het jaar 2018 wordt € 98 mln. verlies gemaakt144 en worden afspraken met banken inzake de uitstaande leningen niet nagekomen.145 Uit de raadsenquête blijkt dat dit verlies vooral ontstaat door een verplichte waardevermindering en extra afschrijving. Het formeel vaststellen van de jaarrekening 2018 door de accountant vindt pas plaats op 29 juni 2020, ruim een jaar later dan normaal.

Hoewel het college in de raadsbrief van 5 december tegenvallende resultaten bij het AEB met de raad deelt, is pas bij het na 29 juni 2020 bekend worden van de jaarrekening 2018, de grootte van het verlies in 2018 bij het college bekend. In het aandeelhouderscommissie-overleg van maart 2019 wordt aangegeven dat het resultaat voor 2019 ook onder druk staat.146 Na dit overleg leeft bij het college het besef dat het onvermijdelijk is dat financiële steun wordt aangevraagd door het AEB. De raad wordt hierover ingelicht in mei 2019. 147 Uit de verhoren van de raadsenquête blijkt dat de gemeente zich niet bij voorbaat vastlegt op het verlenen van financiële steun. Ter ondersteuning van de gemeentelijke besluitvorming inzake een verzoek tot kapitaalsteun wordt aan diverse externe partijen opgedragen onderzoek te doen. De gemeente vraagt een externe partij om een waardeanalyse van het AEB op te stellen, het AEB laat een business review maken op zowel financieel als technisch vlak en het AEB geeft opdracht om de staat van de installaties in kaart te brengen.

142 Openbaar verhoor dhr. Kock, 2 juli 2021. 143 Brief aan raad Tegenvallende prestaties AEB Holding NV, 5 december 2018. Te raadplegen:

https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/7222550/1 144 Rapport inzake de jaarstukken 2018. AEB Holding NV, 29 juni 2020. Te raadplegen: https://www.aebamsterdam.nl/media/zw3lblbt/200629_jaarrapport2018-aebholdingnv_def-samengevoegd.pdf 145 Notulen Aandeelhouderscommissie AEB Holding NV. 12 maart 2019, p. 6. 146 Ibid. p. 6. 147 Brief aan raadscommissies FEZ en MLD over veiligheid en financiële situatie bij AEB. Wethouders Duurzaamheid en Deelnemingen, 27 juni 2019.

62

De business review stelt dat de financiële verwachtingen voor 2019 – 2021 te optimistisch zijn en de kans dat deze verwachtingen niet gehaald worden groot is. Er wordt gesteld dat de veiligheid van de installaties, het onderhoud aan de installaties, het op orde krijgen van een stabiel personeelsbestand en het ontwikkelen van een goede bedrijfscultuur, cruciale uitdagingen zijn in het herstel van het AEB. Dit zou de focus moeten zijn voor de komende jaren. Deltaway, een organisatie gespecialiseerd in het ontwerp en onderhoud van waste to energy installaties, brengt verslag uit over de staat van de installaties, nadat het in 2015 en 2017 al dezelfde opdracht heeft uitgevoerd. Men stelt dat de staat van de installaties in de laatste vier jaar is verslechterd. Er zijn veel incidenten, er is nog immer sprake van achterstallig onderhoud en de veiligheidscultuur is ondermaats. De rapporten schetsen een bijzonder negatief beeld.148 Het verscherpt toezicht van de OD NZKG duurt tot april 2021. 149

2.3.9

Stillegging van vier verbrandingslijnen in 2019

Op 21 juni 2019 wordt in een overleg van productie- en veiligheidsmedewerkers van het AEB geconcludeerd dat het AEB geen grip meer heeft op het veilig opereren van de installaties. 150 Daarbij wordt aangegeven dat het niet de vraag is of, maar wanneer een calamiteit zich zal voltrekken. Grote personele en materiële gevolgen worden daarbij niet uitgesloten. De directie van het AEB neemt deze analyse over en besluit dat maatregelen moeten worden genomen. Op 23 juni 2019 wordt dit gecommuniceerd met de wethouder. Op 24 juni stuurt het AEB aan het college een brief over de situatie.151 Er wordt gesteld dat de veiligheid van de installaties onvoldoende is om op volledige productie door te draaien. Het AEB gaat scenario’s opstellen, waarbij nadrukkelijk het stilleggen van afvalverbrandingslijnen als mogelijk scenario wordt genoemd. Tevens wordt aangegeven dat een eventuele stillegging grote impact zal hebben op de liquiditeit van de onderneming en dat de mogelijkheid bestaat dat het AEB op korte termijn liquiditeitssteun behoeft. Op 27 juni 2019 informeren de wethouders Financiën en Deelnemingen (Kock) en Duurzaamheid (Van Doorninck) de raad dat AEB niet meer in control is en tijdelijke maatregelen heeft genomen, maar dat er sprake is van een mogelijke stillegging van meerdere afvalverbrandingslijnen voor een periode tot zes maanden.

Het borgen van het publiek belang is voor de wethouders essentieel, zo schrijven ze. Op 28 juni 2019 neemt de directie van het AEB het besluit om vier van de zes afvalverbrandingslijnen stil te leggen.152 De gemeente reageert door een crisisteam samen te stellen met daarin medewerkers van verschillende afdelingen binnen de gemeente. De financiële situatie van het AEB was al niet rooskleurig, maar door de stillegging wordt de situatie kritiek. Er zijn zowel extra kosten – bijvoorbeeld voor het omleiden van afval en het afkopen van niet geleverde elektriciteit – en minder inkomsten doordat de opbrengst uit afvalverwerking en energielevering is teruggelopen. Op 1 juli 2019 ontvangt de gemeente een verzoek om financiële steun van het AEB met de mededeling dat dit bedrag het komende jaar kan oplopen tot € 150 mln.153 Uit de raadsenquête blijkt dat het AEB deze versie als concept heeft bedoeld ter bespreking met de gemeente. Op 4 juli ontvangt de gemeente een tweede verzoek van het AEB waarin liquiditeitssteun ter grootte

148 Opvallend is dat dezelfde externe partij als van de business review na de stillegging onderzoekt of het besluit

tot stilleggen adequaat was. De conclusie van dit onderzoek is dat het inderdaad een adequate keuze is geweest: DNV GL review noodzaak en aanpak AEB interventie. F. Lamers & M. Bergman, 8 juli 2019. 149 Verscherpt toezicht opgeheven. AEB, 2 april 2021. Te raadplegen: https://www.aebamsterdam.nl/nieuws/verscherpt-toezicht-opgegeven/ 150 De stilte voor het stilleggen: de oorzaken en leerpunten van het stilleggen van vier verbrandingslijnen door AEB in de zomer van 2019. Onderzoekscommissie Winter, 1 juli 2020, p. 135. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9065648/1 151 Brief Stop the bleeding. P. Dirix, 24 juni 2019. 152 Twee van deze lijnen waren al een aantal dagen niet in bedrijf doordat er onderhoud op deze lijnen werd uitgevoerd. Na het geplande onderhoud zijn deze twee niet opgestart. 153Openbaar verhoor dhr. Kock. 2 juli 2021.

63

van € 12,5 mln. wordt gevraagd. 154 De wethouder Financiën en Deelnemingen (Kock) geeft tijdens het openbaar verhoor aan aangeeft verrast te zijn dat er op 4 juli 2019 een tweede verzoek door het AEB wordt verstuurd met andere financiële cijfers. De wethouder vindt het verzoek van het AEB slecht onderbouwd155, terwijl het AEB overtuigd is dat de onderbouwing goed is.156 De verschillende toekomstscenario’s worden besproken in besloten vergaderingen op 10 juli 2019 in de raadscommissie Mobiliteit, Luchtkwaliteit, Duurzaamheid en op 11 juli 2019 ’s-avonds in de raad. In de raadsvoordracht staat nog wel dat het scenario ‘continueren’, oftewel het behoud van het AEB als deelneming, ook zal worden uitgewerkt. Na een meningsverschil met de RvC op 11 juli heeft het college echter geen vertrouwen meer in dat scenario. Het scenario verdwijnt daarna naar de achtergrond. In de raadsvoordracht beschrijft het college de uitkomst van een vertrouwelijk concept-rapport van KPMG. Het college geeft aan dat dit concept-rapport is gebaseerd op aannames die zeer onzeker zijn en dat het tijd kost voor meer onderbouwing.

Desalniettemin geeft het college aan dat de conclusies zodanig stevig zijn dat direct instemmen met het liquiditeitsverzoek van het AEB geen optie is.157 Zonder een liquiditeitssteun verwacht het AEB evenwel vanaf 1 september 2019 niet meer aan betalingsverplichtingen te kunnen voldoen. Tevens heeft het AEB aan de gemeente bekend gesteld dat, indien er niet binnen 1 à 2 dagen een oplossing is, het AEB gedwongen wordt om surseance van betaling aan te vragen. In de raadsvoordracht wordt de raad verzocht kennis te nemen van de door het college in de voordracht beschreven situatie en in te stemmen met een voorziening voor het AEB van maximaal € 35 mln., waarbij de inzet is dat de steun € 12,5 mln. zal bedragen. Op de dag van de raadsbehandeling kondigt het AEB aan een surseance van betaling aan te zullen vragen. De wethouder Financiën en Deelnemingen (Kock) ziet dit als een onprofessioneel dreigement. 158 De gemeente is terughoudend met betrekking tot het verzoek tot financiële steun zoals het AEB dat indiende, mede vanwege de regelgeving inzake het verlenen van staatssteun.

Het college geeft aan dat het streven is om na een gegeven liquiditeitssteun binnen twee maanden te beslissen of het AEB wordt geliquideerd of een herstructureringsroute doorloopt.159 160 Het college neemt voor om drie toekomstscenario’s voor het AEB uit te werken: (1) een continuering als deelneming, (2) een verkoop van (delen van) de aandelen en (3) een gecontroleerd faillissement. In deze periode vinden diverse besloten commissievergaderingen plaats waarbij het college toelichting geeft en vragen beantwoordt. Op 6 augustus 2019 wordt aangekondigd dat het AEB gebruik maakt van een deel van de door de gemeente gereserveerde liquiditeitssteun.161 Ook vanuit de banken wordt financiële steun gegeven. Dat neemt niet weg dat binnen de directie en Raad van Commissarissen (RvC) van het AEB een onvrede heerst over de samenwerking met van de gemeente.162 Het vertrouwen van drie van de vier RvC-leden in de gemeente als aandeelhouder is dermate aangetast dat ze op 27 juli 2019 aftreden. De opstelling van de gemeente ten opzichte van continuïteit van het AEB ligt voor hen daaraan ten grondslag. In het belang van het AEB blijven de drie RvC-leden op hun functie totdat nieuwe leden zijn geïnstalleerd. Het vierde RvC-lid treedt kort daarna wel af.

154 Raadsvoordracht Verlenen van liquiditeitssteun aan AEB (project Vitale Afvalketen). Gemeente Amsterdam,

10 juli 2019. 155 Openbaar verhoor dhr. Kock. 2 juli 2021. 156 Openbaar verhoor mevr. Marseille. 20 september 2021. 157 Raadsvoordracht Verlenen van liquiditeitssteun aan AEB (project Vitale Afvalketen). Gemeente Amsterdam, 10 juli 2019. 158 Openbaar verhoor dhr. Kock, 2 juli 2021. 159 Ibid. 160 Raadsvoordracht Verlenen van liquiditeitssteun aan AEB (project Vitale Afvalketen). Gemeente Amsterdam, 10 juli 2019. 161 Raadsvoordracht Kennisnemen van de voortgang van de oplossingsrichtingen inzake AEB Holding N.V. en uiten van wensen en bedenkingen van het onderzoeksvoorstel, behandeld in de gemeenteraad op 13 september 2019, p. 3. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/7959307/2 162 Brief Voordracht nieuwe commissarissen AEB Holding NV. AEB, 17 september 2019, p. 2.

64

In oktober 2019 blijkt dat de eerder door de gemeente beschikbaar gestelde financiële reservering niet voldoende is om de continuïteit van het AEB te waarborgen.163 Het college vraagt aan de raad om in te stemmen met een additioneel steunverzoek van het AEB. Opnieuw is de positie van de gemeente dat het borgen van publieke belangen voorop staat, maar dat zal worden getracht het steunbedrag zo laag mogelijk te houden. Het college laat weten vertrouwen te hebben dat het hersteltraject van het AEB leidt tot continuïteit van het bedrijf.164 Dat is de basis voor het willen leveren van verdere kapitaalsteun. Met deze extra kapitaalsteun wordt ook tijd en ruimte gecreëerd voor een adequaat verkoopproces, waarover meer hieronder. De afvalverbrandingslijnen zijn uiteindelijk in november 2019 weer volledig operationeel.165

2.3.10 Besluitvorming over de verkoop van het AEB Na de stillegging van vier afvalverbrandingslijnen ontstaan zeer snel voornemens om alternatieve scenario’s te ontwikkelen die zijn gericht op het herstel van het AEB en een (gedeeltelijke) verkoop van het AEB. Het college geeft op basis van de raadsvoordracht van 10 juli 2019 aan KPMG de opdracht om op te treden als ‘herstructureringsspecialist’. Het traject van KPMG wordt aangeduid als het ‘pre-M&A (mergers & acquisitions) traject’, met andere woorden het pre-verkoop traject166 en tweede traject betreft de inzet van herstructureringsadviseurs van Alvarez & Marsal. Deze adviseurs gaan vanaf 19 juli 2019 met de directie van het AEB diverse scenario’s opstellen voor de toekomst van het bedrijf. 167 Een derde traject betreft de afstemming tussen het AEB en de private afvalverwerker Beelen Groep BV. 168 Beelen is geïnteresseerd om een aandelenbelang in het AEB te verwerven. De wethouder Financiën en Deelnemingen (Kock) wordt daarvan op 20 augustus 2019 op de hoogte gesteld door de directie van het AEB. Het traject met de firma Beelen leidt tot een intentieverklaring tussen het AEB en de firma Beelen. Die verklaring wordt op 11 september 2019 besproken in het college.

De wethouder Financiën en Deelnemingen (Kock) geeft in zijn verhoor aan dat een meerderheid van de collegeleden eerst de tijd wil nemen om onderzoek te doen naar een publieke samenwerking tussen HVC en het AEB alvorens een besluit te nemen over een mogelijke verkoop aan Beelen BV. 169 Wethouder Kock was voorstander van een verkoop aan Beelen BV. Dhr. Kock zegt hierover: “HVC niet alleen onwenselijk was […] maar dat het heel erg onrealistisch was en dat je dat niet eens moest gaan verkennen want dan zou je de optie Beelen kwijtraken.”

163 Raadsvoordracht Verzoek om instemming verlenen krediet ten behoeve van liquiditeitssteun aan AEB Holding

NV, behandeld in de raadsvergadering op 9 en 10 oktober 2019. p. 2. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8045495/1/1559_19_Gewijzigde_voordracht_verlenen_krediet_A EB 164 Ibid. p. 2. 165 Rapport inzake de jaarstukken 2019. AEB Holding NV, 29 juni 2020, p. 9. Te raadplegen: https://www.aebamsterdam.nl/media/pu5f5bn3/200629_jaarrapport2019-aebholdingnv_def-samengevoegd.pdf 166 Interne mailwisseling Vitale Afvalketen. Gemeente Amsterdam, 7 augustus 2019. 167 Brief Stand van zaken AEB Holding NV. Gemeente Amsterdam, 6 september 2019. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/7949687/1 168 Brief Interesse in belang in de onderneming AEB. Beelen Groep BV. 22 augustus 2019. 169 Openbaar verhoor dhr. Kock, 2 juli 2021.

65

Wethouder Duurzaamheid ( Van Doorninck) herkent dat de optie HVC nog in een verkenningsfase zat, maar voegt daaraan toe dat er ook over de optie Beelen BV nog veel onduidelijkheid bestond. Ze stelt in haar verhoor: “De variant Beelen was meer uitgewerkt [dan de variant HVC] al zaten er op een heel aantal punten bij mij nog vragen wat dat precies zou betekenen. Ik zag met name in Beelen een kortetermijnoplossing waarvan ik niet wist of die de lange termijn doelstellingen ook zou dienen. In HVC wist ik niet meteen of dat een oplossing was, maar ik zag wel als we het zouden proberen, dat er meer kans was om lange termijn doelstellingen ook te realiseren.”170 Op 11 september 2019 kiest het college ervoor om een samenwerking met een publieke partner verder uit te werken.171 De meerderheid van het college geeft de voorkeur aan het onderzoeken van een samenwerking met afvalverwerker HVC, een publieke partner, omdat dit bedrijf een goede staat van dienst heeft op het gebied van de publieke functies van het AEB. Wethouder Kock stapt nog dezelfde dag op als wethouder.

In zijn ontslagbrief stelt hij: “privatisering is niet de enig denkbare oplossing, maar andere, publieke, opties zijn kostbaarder voor de gemeente en voor Amsterdammers, financieel risicovoller en bieden minder kans op een succesvolle doorstart van het bedrijf en continuering van de publieke diensten.”172 De raad wordt dezelfde dag, 11 september 2019, geïnformeerd dat publieke samenwerking voor het college het voorkeursscenario is.173 Het college stelt daarnaast dat “dit betekent dat alternatieve opties niet worden uitgesloten, maar dat deze pas in aanmerking komen als de uitwerking van deze “publieke richting” niet tot het gewenste resultaat leidt.”174 In het raadsdebat van 27 september 2019 wordt een motie ingebracht en aangenomen over de oplossingsrichtingen voor het AEB. De motie verzoekt het college: “Naast de voorkeursrichting van het college [i.c. de wens om met HVC in zee te gaan] tevens de andere oplossingsrichtingen verder uit te werken, …”.175 Op 4 oktober 2019 wordt de raad ingelicht over het mislukken van de besprekingen met HVC.176 Het college stelt vast dat nu moet worden gestart met het voorbereiden van een competitief fusie- en verkooptraject.

Dat traject leidt tot de raadsvoordracht voor het principebesluit tot de verkoop van 100% van de aandelen van het AEB op 12 februari 2020.177 Daarbij wordt duidelijk dat het borgen van de publieke belangen centraal staat in het verkoopproces, maar dat de gemeente niet veel invloed heeft op de koper van het bedrijf. “Belangrijk uitgangspunt bij geschiktheids- en verkoopcriteria is dat de gemeente moet handelen als “elke verkoper in een markteconomie” en geen eisen mag meegeven die gezien kunnen worden als een overheidsopdracht en daarmee de prijs negatief kunnen beïnvloeden. Er kunnen vanuit aanbestedingsrechtelijk en staatsteunrechtelijk perspectief geen minimum- en/of verkoopcriteria

170 Openbaar verhoor mevr. van Doorninck. 5 juli 2021. 171 Raadsvoordracht Kennisnemen van de voortgang van de oplossingsrichtingen inzake AEB Holding N.V. en

uiten van wensen en bedenkingen van het onderzoeksvoorstel, behandeld in de raadsvergadering op 13 september 2019. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/7959307/2 172 Brief [Geen titel]. Wethouder deelnemingen (U. Kock), 11 september 2019. 173 Brief Voortgang oplossingsrichtingen AEB Holding N.V. Gemeente Amsterdam, 11 september 2019. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/7949686/1 174 Ibid. p. 1. 175 Motie inzake oplossingsrichtingen voor het AEB. Aangenomen in de raadsvergadering op 27 september 2019. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8016349/1 176 Brief Stand van zaken AEB Holding N.V. Gemeente Amsterdam, 4 oktober 2019. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8035189/1 177 Raadsvoordracht Kennisnemen van het principebesluit over het verkoopproces AEB en het uiten van wensen en bedenkingen over het principebesluit tot verkoop van AEB. Behandeld in de raadsvergadering op 12 februari 2020, Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8381848/1/09012f9782d32250

66

worden gehanteerd die de koper zouden kunnen verplichten om prestaties ten behoeve van de gemeente te verrichten, die niet zijn terug te voeren op huidige bestaande (harde) contractuele verplichtingen van AEB.”178 Het college zet het als volgt uiteen: “De verkoopprijs zal het bepalende criterium zijn in de selectie. Naast de verkoopprijs is gekozen voor gangbare verkoopcriteria zoals financiële slagkracht van de kopers, transactiezekerheid en beperking van aansprakelijkheidsrisico’s van de gemeente (zo min mogelijk garanties en vrijwaringen). Daarnaast zijn de belangrijkste wensen van de gemeente weergegeven in de overige criteria zoals duidelijkheid over werkgelegenheid, visie op continuïteit en strategie van AEB, visie op CO2 afvang en toegevoegde waarde van de bieder in de uitvoering van de strategie. Hiermee willen we als gemeente een signaal afgeven dat duurzaamheid belangrijk is.

Daarbij realiserend dat deze toezeggingen niet bindend kunnen worden vastgelegd en alleen kunnen worden gebruikt als scorend element om de beste bieding te selecteren.”179 Het definitieve ‘Go-besluit’ van het college voor de verkoop van het AEB, voorwaardelijk aan wensen en bedenkingen van de gemeenteraad, wordt door het college aangenomen op 12 januari 2021.180 De raadsvoordracht 181 wordt in de raadsvergadering van 10 februari 2021 voor wensen en bedenkingen aan de raad voorgelegd en aangenomen.182

178 Raadsvoordracht Kennisnemen van het principebesluit over het verkoopproces AEB en het uiten van wensen

en bedenkingen over het principebesluit tot verkoop van AEB. Behandeld in de raadsvergadering op 12 februari 2020, Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8381848/1/09012f9782d32250. p. 4. 179 Ibid. p. 4. 180 AEB Holding N.V.- Kennis nemen van het go-besluit over het verkoopproces AEB en het uiten van wensen en bedenkingen over het go-besluit tot verkoop van AEB. Gemeente Amsterdam, 12 januari 2021. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9707031/2 181 Raadsvoordracht Uiten van wensen en bedenkingen over het principebesluit tot verkoop van AEB, behandeld in de raadsvergadering op 12 en 13 februari 2021. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8425385/2 182 Verslag raadsvergadering 12 februari 2020. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8536593/1

67

3 ONTWIKKELING BELEID EN REGELGEVING AFVALVERWERKING In Hoofdstuk 3 wordt het afvalbeleid besproken op verschillende beleidsniveaus. Het afvalbeleid op gemeentelijk niveau wordt beïnvloed door het afvalbeleid op landelijk niveau, dat op zijn beurt wordt beïnvloed door het beleidskader dat op Europees niveau wordt vastgelegd. Het zijn deze beleidskaders die nodig zijn om de investeringen in het AEB te kunnen plaatsen en beoordelen. Hoofdstuk 3 is derhalve mede te lezen als een introductie voor hetgeen in Hoofdstuk 4 over de investeringen van het AEB wordt beschreven. In 3.1 worden via een thematische analyse het Europees en nationaal beleidskader rond afval besproken. Daarbij is ook aandacht voor het principe van de circulaire economie en hernieuwbare energie. In 3.2 volgt een overzicht van de ontwikkelingen van het Amsterdamse afvalbeleid. Hierbij wordt de interactie besproken tussen de verschillende actoren die betrokken zijn bij de beleidsvorming en beleidsuitvoering binnen de gemeente Amsterdam. Tenslotte worden in 0 de conclusies weergegeven.

3.1

Europees en nationaal beleidskader

3.1.1

Afval

Over het algemeen geldt dat het Nederlandse beleidskader inzake preventie, beheer en verwerking van afval top-down wordt opgedragen door EU-beleid, vastgelegd in richtlijnen, verordeningen en mededelingen (beleidsbrieven van de Commissie). Deze worden door de EU-lidstaten vertaald naar concreet beleid op nationaal, deelstatelijk, regionaal, provinciaal en/of gemeentelijk niveau. Er is sprake van een veelomvattend stelsel van regels en voorschriften dat voortdurend in ontwikkeling is en betrekking heeft op een veelheid van aspecten zoals milieu, klimaat, energie, economie, techniek en transport. Sinds 1999 is er sprake van concrete implementatie van het EU-beleid inzake afval in de Nederlandse wetgeving. Dat betekent dat sinds 1999 het EU-beleid leidend is voor het Nederlandse beleidskader. In Figuur 3.1 is de Europese regelgeving weergegeven die relevant is in het kader van de raadsenquête naar het AEB. Het afvalbeleidskader wordt hieronder chronologisch behandeld. Figuur 3.1: Overzicht van relevante Europese regelgeving omtrent afvalbeleid Europees beleid

Nederlandse vertaling beleid

1999/31/EG: Landfill Directive (LD)

Richtlijn stortverbod

2000/76/EC: Waste Incineration Directive (WID)

Richtlijn afvalverbranding

EG/1013/2006: Waste Shipments Regulation

Verordening omtrent de overbrenging van afvalstoffen

2008/98/EG: Waste Framework Directive (WFD)

2010/75/EU: Industrial Emissions Directive (IED)

Kaderrichtlijn afvalstoffen

Richtlijn industriële emissies

Bron: Enquêtecommissie AEB

68

De Ladder van Lansink In de jaren voor 1999, voordat het EU-beleid leidend werd voor het Nederlandse afvalbeleidskader, vervult Nederland in vergelijking met andere EU-lidstaten een voortrekkersrol inzake afvalbeheer. Al in de jaren ‘80 vindt het concept van de Ladder van Lansink ingang in de Nederlandse wetgeving. Dit concept wordt genoemd naar een toenmalig lid van de Tweede Kamer – de heer Ad Lansink – die via een door hem ingediende (en door de Tweede Kamer aangenomen) motie in 1979 voor het eerst een standaard naar voren brengt voor het omgaan met afval. De Ladder van Lansink is weergegeven in Figuur 3.2. Figuur 3.2: Ladder van Lansink

Bron: Enquêtecommissie AEB

De Ladder van Lansink wordt de leidraad voor een afvalbeleid dat voortaan voorrang zou geven aan de meest milieuvriendelijke verwerkingsmethoden: hoe hoger op de ladder, hoe meer wenselijk de verwerkingsmethode. In de periode waarin de Ladder van Lansink voor het eerst wordt omarmd, wordt bijna al het huishoudelijke afval in Nederland nog gestort. De achterliggende gedachte van de Ladder van Lansink is om de ladder van onder naar boven te ‘beklimmen’. Om reden van haalbaarheid wordt de voorkeur gegeven aan deze stapsgewijze benadering boven het meteen willen inzetten op de hoogste treden, hergebruik en preventie. Langs de weg van de geleidelijkheid zouden, naast de nodige technische ontwikkelingen, ook een publiek draagvlak en een mentaliteitswijziging tot stand worden gebracht. De overtuiging is dat zo op de langere termijn een blijvende verandering kan worden bereikt. 183 Vanaf 1981 wordt het afvalbeleid provinciaal vastgelegd in een Provinciaal Afvalstoffen Plan (PAP). In 1989 wordt het tweede PAP, dat de beleidslijn van 1989 tot 1994 uitzet, goedgekeurd en gepubliceerd. De leidraad is daarbij de Ladder van Lansink.184 Hoewel er reeds afval wordt verbrand, wordt op dat

183 Belangrijk om te vermelden hierbij is dat dit rapport vooral focust op stedelijk en huishoudelijk afval. De Ladder

van Lansink is echter van toepassing op een ruimere groep van afvalstoffen. Medisch afval, bijvoorbeeld, dient wegens risico’s op biologische contaminatie met pathogenen zo veilig en zo snel mogelijk te worden verwerkt en wordt daarom afgevoerd naar daartoe bestemde installaties zonder energieherwinning. Dit is een vorm van verbranding zonder energieherwinning die goed past binnen het afvalbeleid. Binnen de context van stedelijk afval is het verbranden zonder energieherwinning feitelijk geen optie. Verbranding zonder energieherwinning dient dus te worden gezien als de uitzondering. 184 Afvalstoffenplan voor Noord-Holland 1989-1994. Provinciale staten van Noord-Holland, 13 februari 1989. Te raadplegen: https://www.commissiemer.nl/docs/mer/p03/p0333/333-044afvalstoffenplan.pdf

69

moment ook nog veel afval gestort. Men staat met één been reeds op de (hogere) trede van afvalverbranding en met het andere been nog op de (lagere) trede van het storten van afval. In 1993 wordt de Wet Milieubeheer van kracht op landelijk niveau. De Wet Milieubeheer bestaat uit verschillende hoofdstukken die de regelgeving ter bescherming van het milieu vastleggen en waarvan een hoofdstuk is gewijd aan regelgeving met betrekking tot afvalstoffen. Het landelijke afvalbeleid dat daarin wordt vastgelegd volgt dezelfde lijn als die in de Provinciaal Afvalstoffenplannen is uitgezet. Zo krijgt het afvalbeleid een landelijk kader, waar voorheen enkel een provinciaal beleidskader bestond.