Eindrapport Raadsenquête Afval Energie Bedrijf

35

meer dan twee wethouders per commissie moeten zijn en dat het aantal commissies per wethouder zoveel mogelijk beperkt moet worden.14 Een van de commissies is de rekeningencommissie. Deze doorgaans apolitieke commissie adviseert de gemeenteraad over de vaststelling van het jaarverslag dat door het college is uitgebracht. Hiertoe voert zij onderzoek uit naar de getrouwheid van de cijfers en de rechtmatigheid van het financieel handelen van de gemeente. Dit onderzoek vindt plaats met behulp van het accountantsverslag van de ACAM. De rekeningencommissie adviseert de raad inzake het financieel beheer in het algemeen en de financiële verslaglegging.15

2.1.3

College van Burgemeester en Wethouders

Naast de gemeenteraad is er in elke gemeente een college van burgemeester en wethouders (hierna: college), waarvan de wethouders benoemd worden door de raad (art. 34 Gemeentewet). De burgemeester wordt bij koninklijk besluit benoemd. Het college voert het dagelijks bestuur binnen de gemeente. Het college voert besluiten van de gemeenteraad, alsmede wetten en regelingen van het Rijk en de provincie uit en legt verantwoording af aan de raad over de gedane werkzaamheden.16 Om zijn taken uit te kunnen voeren, heeft het college de bevoegdheid een ambtelijk apparaat in te richten. Voorbeelden van wettelijke taken van het college zijn:

-

Zorg voor de ambtelijke organisatie (art. 160 lid 1c Gemeentewet). Benoemen, schorsen en ontslaan van ambtenaren. Aangaan van contracten, grondtransacties en andere privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. Vaststellen van jaarmarkten en marktdagen.17

De relatie met de gemeenteraad is belangrijk voor het functioneren van het college. De passieve en actieve informatieplicht is geregeld in artikel 169 van de Gemeentewet. Deze houdt in dat het college aan de raad alle inlichtingen verstrekt die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Er zijn geen harde criteria om te bepalen welke informatie de raad nodig heeft om zijn taak uit te oefenen. De drieslag ‘tijdig, juist en volledig’ is niet afdoende omdat deze ertoe kan leiden dat bestuurders meer informatie leveren dan raadsleden kunnen verwerken. Hierdoor kan de raad in de uitoefening van zijn taak gehinderd worden.18 Goede informatievoorziening uit het college betekent dus dat het college de informatie moet geven die tijdig, juist, volledig is, maar tegelijkertijd inzichtelijk voor de raad. Dat betekent dat het college niet alleen stukken moet sturen, maar ook een taak heeft om te laten weten welke informatie voor de raad vanuit zijn controlerende rol belangrijk is.

14 Raadsvoordracht instemmen met het voorstel van de fractievoorzitters tot instelling van de raadscommissies,

behandeld in de raadsvergadering op 6 juni 2018. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/6542008/1 15 Verslag van de Rekeningencommissie over het jaarverslag 2020 van de gemeente Amsterdam. Aangenomen in de raadsvergadering op 16 juni 2021. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10287073/1 16 Het college. Nederlandse vereniging voor raadsleden, z.d. Te raadplegen: https://www.raadsleden.nl/hetraadslid/wat-doet-de-gemeenteraad/het-college 17 Ibid. 18 Om de controle door de raad: Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk. Stichting Decentraalbestuur, maart 2019, p. 20. Te raadplegen: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf

36

Burgemeester De burgemeester treedt in de gemeente op in drie hoedanigheden:

-

Afzonderlijk bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 sub a Algemene wet bestuursrecht jo. art. 2:1 lid 1 Burgerlijk Wetboek jo. art. 123 lid 1 Grondwet jo. art. 6 Gemeentewet). Lid en voorzitter van het college (art. 34 Gemeentewet). Voorzitter van de gemeenteraad (art. 9 Gemeentewet).

De rol van de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan richt zich in hoofdzaak op zijn taken in de sfeer van de openbare orde en algemene belangenbehartiging voor de gemeente. Een belangrijk verschil tussen enerzijds de hoedanigheden als lid/voorzitter van het college en voorzitter van de gemeenteraad en anderzijds afzonderlijk bestuursorgaan, is dat de burgemeester kan optreden als eenhoofdig bestuursorgaan. Bij de hoedanigheden van lid/voorzitter van het college en voorzitter van de gemeenteraad is hij onderdeel van een bestuursorgaan: het college respectievelijk de gemeenteraad. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente daarnaast in en buiten rechte (art. 171 Gemeentewet). De burgemeester heeft wel enige invloed op de vorming van het collegeprogramma, maar speelt daarbij geen substantiële (inhoudelijke) rol. Ook bij de samenstelling van het college is de invloed van de burgemeester gering. De burgemeester heeft een eigen rol in de relatie tussen college en raad. Naast zijn eigen informatieplicht (art. 180 Gemeentewet) heeft hij de plicht te zorgen voor goede informatievoorziening.

Artikel 170 lid 1 Gemeentewet luidt: “De burgemeester ziet toe op een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij die voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken.” Deze meer afstandelijke positie van de burgemeester ten opzichte van de (partij)politieke prioritering maakt het mogelijk dat de burgemeester als onafhankelijke en neutrale voorzitter van de gemeenteraad kan optreden. Via het contact met de griffier, het fractievoorzittersoverleg en het presidium is de burgemeester betrokken bij het nadenken over de besluitvorming in de gemeenteraad. Op die manier is hij medeverantwoordelijk voor de kwaliteit van de besluitvorming van de raad met inachtneming van de politieke autonomie van de raad voor de inhoud van de te nemen besluiten. Hij is immers geen lid van de gemeenteraad. Daar staat tegenover dat voor de burgemeester een politieke (mede)verantwoordelijkheid voor collegebesluiten bestaat, omdat de burgemeester lid (en voorzitter) is van het college. De burgemeester is dan ook gehouden de eenheid van het collegebeleid te bevorderen (art. 53 Gemeentewet).

Wethouders Individuele wethouders zijn, anders dan de burgemeesters geen bestuursorganen en kunnen om die reden niet zelfstandig besluiten nemen. Wethouders ontlenen hun mandaat niet aan kroonbenoeming maar aan de gemeenteraad (art. 35 gemeentewet). Alle besluiten zijn collegebesluiten; het college is het enige bevoegde orgaan. Vanwege het collegiaal bestuur is het voltallige college verantwoordelijk voor de rolinvulling door het college. Los van de politieke eindverantwoordelijkheid die voor het college geldt, hanteert het college van Amsterdam – zoals gangbaar in de gemeentepolitiek – een portefeuilleverdeling waarin beleidsthema’s bij een enkele wethouder worden belegd. Binnen het college is er sprake van collegiaal bestuur. Dat wil zeggen dat beslissingen van individuele collegeleden voor rekening van het college komen op grond van het collegialiteitsbeginsel. Wethouders maken onderdeel uit van het college, maar hebben geen ‘eigen’ formele status met eigen bevoegdheden, taken of verantwoordelijkheden. Er is in Amsterdam geen algemeen mandaatbesluit van het college, waarbij bevoegdheden of taken aan individuele wethouders zijn overgedragen. Op grond van art. 168 van de Gemeentewet kan het college wel bevoegdheden mandateren aan individuele 37

collegeleden. Zo wordt op dossierniveau soms een specifiek mandaat aan een wethouder verleend, bijvoorbeeld om na behandeling in het college wijzigingen aan te brengen in een stuk. De verantwoordelijkheid voor de wijze waarop de bevoegdheid wordt uitgeoefend blijft bij het college liggen.

2.1.4

Rekenkamer

De Rekenkamer Metropool Amsterdam (hierna: de Rekenkamer) is de wettelijk ingestelde Rekenkamer voor de gemeenten Amsterdam, Zaanstad en Weesp (art. 81 Gemeentewet). De Rekenkamers van deze gemeenten zijn samengevoegd per 2010 in een gemeenschappelijke regeling 19, waarvoor de mogelijkheid is gegeven in Artikel 81i van de Gemeentewet. De Rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (art. 182 Gemeentewet). Zij heeft de bevoegdheid om informatie op te vragen bij het college en bij gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen en uitvoeringsorganisaties die financieel sterk van de gemeente afhankelijk zijn (Art. 182 en 183 Gemeentewet). De Rekenkamer omschrijft haar eigen doelstelling als volgt: We controleren of het bestuur [van de gemeenten Amsterdam, Zaanstad en Weesp] volgens de regels werkt, de afgesproken doelen waarmaakt en of het daaraan niet meer geld uitgeeft dan nodig20. De Rekenkamer heeft een eigen reglement van Orde. Hierin staat dat de Rekenkamer onafhankelijk een onderzoeksprogramma mag samenstellen, waar de gemeenteraad input voor mag leveren. De Rekenkamer kan op verzoek van de raad een onderzoek instellen, maar is dat niet verplicht. Wel moet de Rekenkamer dan motiveren waarom zij niet of slechts gedeeltelijk aan een verzoek voldoet (art.

4 Gemeenschappelijke Regeling Rekenkamer Metropoolregio Amsterdam).

2.1.5

ACAM

De ACAM is de interne auditdienst van de gemeente Amsterdam. Zij is door de raad als accountantsdienst voor de Gemeente Amsterdam aangewezen. De raad stelt jaarlijks een programma van eisen op waarin wordt opgenomen aan welke onderwerpen de ACAM bijzondere aandacht moet besteden (art. 3 Instellingsbesluit ACAM). De verantwoordelijkheid voor de inrichting en het beheer van de ACAM ligt bij het college (art. 1 Instellingsbesluit ACAM). In de hoedanigheid van gemeenteaccountant valt de directeur van de ACAM evenwel hiërarchisch onder de raad (Art. 2 Instellingsbesluit ACAM), dit om de onafhankelijkheid van de ACAM als gemeenteaccountant te waarborgen. De ACAM heeft vijf taken: -

Inrichting en beheersing: de ACAM heeft ervaring met risicomanagement en benut deze ervaring wanneer onderzoeken worden uitgevoerd naar de mate van beheersing; De ACAM verzorgt de wettelijke controle op de jaarrekening (art. 213 Gemeentewet); De ACAM toetst programma’s en projecten binnen de gemeente op kwaliteit, planning en kosten; De ACAM doet onderzoeken naar de beheersing en het beheer van ICT in de gemeente Amsterdam.21

19 Gemeenschappelijke regeling Rekenkamer Metropool Amsterdam. Vastgesteld in de raadsvergaderingen van

Amsterdam en Zaanstad op resp. 17 februari 2010 en 18 februari 2010. Te raadplegen: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/content/uploads/2012/06/GR-Gemeenschappelijke-RekenkamerMetropool-Amsterdam.pdf 20 Doelstelling Rekenkamer. Rekenkamer Amsterdam, z.d. Te raadplegen: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/over-ons/doelstelling/ 21 Diensten en producten Auditdienst ACAM. Gemeente Amsterdam, z.d. Te raadplegen: https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-organisatie/organisatie/overige/auditdienst-acam/diensten-producten/

38

Het toezicht op de ACAM wordt uitgevoerd door de Rekenkamer.22 De wettelijke grondslag van dit toezicht Rekenkamer is te vinden in de Gemeenwet (art. 184a; art. 213).

2.1.6

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied

In Nederland zijn er op dit moment 29 regionale omgevingsdiensten. Elke gemeente en provincie neemt deel aan een van deze 29 omgevingsdiensten. Voor de gemeente Amsterdam is dat de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG). De diensten zijn door deelnemers gemandateerd voor de verlening van milieuvergunningen en het uitvoeren van milieutoezicht en -handhaving op het gebied van veiligheid, lucht, geluid, energie, afval en bodem. Sommige omgevingsdiensten hebben nog extra taken, zoals bouw- en woningtoezicht of BRZO (Besluit Risico’s Zware Ongevallen). De gemeente Amsterdam is geen bevoegd gezag voor het AEB. Het AEB is een BRZO-bedrijf en daarom is de provincie Noord-Holland bevoegd gezag. Dat betekent dat de provincie Noord-Holland verantwoordelijk is voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving van het AEB. De OD NZKG verleent vergunningen en houdt periodieke controles bij het AEB. Het AEB is zelf verantwoordelijk voor de operationele uitvoering en veiligheid.

2.1.7

Ambtelijke organisatie

Het college heeft het recht om een ambtelijke organisatie in te richten om haar bevoegdheid uit te voeren (art. 160 lid 1c Gemeentewet). Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat de gemeentesecretaris.

Gemeentesecretaris en stedelijk directeuren Het college benoemt de gemeentesecretaris (Art 102 Gemeentewet) die het college, de burgemeester en de door hen ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde staat (art. 103 lid 1 Gemeentewet). De gemeentesecretaris is eindverantwoordelijk leidinggevende van de ambtelijke organisatie. Dit behelst de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de integrale beleidsadviezen aan het bestuur en de realisering van beleidsdoelen. Dat betekent dat de gemeentesecretaris de voorbereiding, uitvoerbaarheid en consistentie van collegebesluiten bewaakt en deze besluiten vertaalt naar de ambtelijke organisatie.23 De Amsterdamse gemeentesecretaris is om deze reden ook directeur van de afdeling bestuur en organisatie. De gemeentesecretaris functioneert tot slot als ambassadeur van de gemeente om de samenwerking tussen Amsterdam en andere gemeenten en partners te versterken.24 De Amsterdamse gemeentesecretaris staat als algemeen directeur van de ambtelijke organisatie aan het hoofd van het gemeentelijk managementteam (GMT), waar de stedelijk directeuren zitting in hebben.

In het GMT zitten de gemeentesecretaris, de vijf stedelijk directeuren (die aan het hoofd staan van de clusters Ruimte en Economie, Interne Dienstverlening, Dienstverlening en Informatie, Sociaal en Stadsbeheer), de concerncontroller en de directeur Bestuur- en Managementadvisering.25 Het GMT 22 Wta-beoordelingsonderzoek ACAM. Rekenkamer Amsterdam. 3 maart 2020, p. 5. Te raadplegen:

https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8521299/1/Bijlage_Wta-beoordelingsonderzoek_ACAM 23 Algemeen profiel gemeentesecretaris/algemeen directeur. Commissie Persoonlijke Ontwikkeling Verening van Gemeentesecretarissen, z.d. Te raadplegen: https://www.gemeentesecretaris.nl/assets/Algmeen_profiel_GS_dec_09_vak_wat_doet_gs.pdf 24Gemeentesecretaris Peter Teesink. Gemeente Amsterdam, z.d. Te raadplegen: https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-organisatie/college/gemeentesecretaris 25Infographic Zo werkt Amsterdam. JSconsultancy, z.d. Te raadplegen: https://www.jsconsultancy.nl/app/uploads/1.-Infographic-zo-werkt-Amsterdam.pdf

39

gaat over de bedrijfsvoering, dienstverlening, resultaatgericht sturen, organisatie van de inhoud en de implementatie van gebiedsgericht werken. Het GMT geldt op deze onderwerpen als escalatieplatform voor discussies tussen directies onderling en stadsdelen. Het GMT heeft een besluitvormende rol, met een doorslaggevende stem van de gemeentesecretaris. De ambtelijke organisatie bestaat behalve uit de vijf genoemde clusters nog uit de afdeling Bestuur en Organisatie en de stadsdeelorganisaties. Ook is er nog een aantal organisaties die niet onder de clusters vallen, bijvoorbeeld Waternet en de Brandweer Amsterdam Amstelland.

Afdelingen Binnen de ambtelijke organisatie van Amsterdam is de afdeling Bestuur en Organisatie het onderdeel dat het beleid van het bestuur ‘vertaalt’ naar kaders voor de ambtelijke organisatie. Deze afdeling adviseert het college, het gemeentelijk managementteam, de directeuren van de ambtelijke organisatie en de stadsdeelsecretarissen.26 De Directie Middelen en Control (DMC) valt onder de afdeling Bestuur en Organisatie en stelt de kaders op het gebied van financiën, risicomanagement, deelnemingen en inkoop en heeft control op de besluitvorming en uitvoering en de onafhankelijke controle op de processen. Apart van de ACAM heeft DMC een eigen auditorgaan. Binnen de gemeente Amsterdam is de verantwoordelijkheid voor de aandeelhoudersrol van het AEB belegd bij de afdeling Deelnemingen binnen DMC. De directie Afval en Grondstoffen valt onder het Cluster Gebiedsgericht werken en Stadsbeheer. Deze directie heeft als taak het afval van de Gemeente Amsterdam in te zamelen en is in die hoedanigheid opdrachtgever van het AEB via een dienstverleningsovereenkomst.

2.2

Een beknopte beschrijving van het productieproces van het AEB

Hieronder wordt een beknopte schets gegeven van het productieproces dat bij het AEB plaatsvindt. Daarbij worden voor de verbrandingsinstallaties en de Scheidingsinstallatie (SI) achtereenvolgens beschreven: inname, scheiding en verbranding van het afval en omzetting van vrijgekomen warmte in een bruikbare energievorm. Daarna volgt een beknopte beschrijving van de Biomassa Centrale (BMC). Om afvalverbranding correct te situeren in de totale keten van afvalproductie en – verwerking, is het belangrijk om eerst het concept van de Ladder van Lansink te bespreken. In 3.1.1 wordt het concept nader toegelicht. Het concept is genoemd naar een toenmalig lid van de Tweede Kamer – de heer Ad Lansink – die via een door hem ingediende (en door de Tweede Kamer aangenomen) motie in 1979 voor het eerst een standaard naar voren brengt voor het omgaan met afval. Aldus vindt de Ladder van Lansink reeds in de jaren ‘80 van de vorige eeuw ingang in de Nederlandse wetgeving. Dit concept wordt ook letterlijk overgenomen in EU-beleid van latere datum onder de naam ‘afvalhiërarchie’. In zijn meest actuele vorm bestaat de Ladder van Lansink uit diverse treden, zoals weergegeven in Figuur 2.2.

De Ladder van Lansink wordt de leidraad voor een afvalbeleid dat vanaf de jaren ‘80 voorrang geeft aan de meest milieuvriendelijke verwerkingsmethoden: hoe hoger op de ladder zich een verwerkingsmethode situeert, hoe meer wenselijk. Daarbij wordt in gedachte gehouden dat niet iedere verwerkingsmethode even aangewezen is voor iedere afvalcomponent en dat dus uiteindelijk verschillende verwerkingsmethoden naast elkaar moeten worden toegepast voor verschillende afvalcomponenten, om globaal tot de meest duurzame verwerking voor al het afval te komen.

26 Infographic Zo werkt Amsterdam. JSconsultancy, z.d. Te raadplegen:

https://www.jsconsultancy.nl/app/uploads/1.-Infographic-zo-werkt-Amsterdam.pdf.

40

Figuur 2.2 Ladder van Lansink

Bron: Enquêtecommissie AEB

In de periode voorafgaand aan de introductie van de Ladder van Lansink, wordt bijna al het huishoudelijke afval in Nederland nog gestort. Naar analogie met een echte ladder, bestaat het principe van de Ladder van Lansink eruit om de voorgestelde treden van onder naar boven te ‘beklimmen’ om redenen van haalbaarheid. Het gaat in deze niet enkel om de ontwikkeling van de nodige technieken, maar ook om het creëren van een publiek draagvlak en het tot stand brengen van een mentaliteitswijziging onder producenten en consumenten, wat vele jaren tijd vergt. Door de Ladder van Lansink wordt een beleidskader gecreëerd, waardoor de praktijk van het storten van afval alvast kan worden afgebouwd ten voordele van de minder slechte praktijk van afvalverbranding. Tevens kan het gebrek aan beschikbaarheid van de meest ideale techniek per afvalcomponent intussen niet als argument worden ingeroepen om maar te blijven storten. Het storten van afval is immers sowieso de slechtste praktijk, onder vrijwel alle omstandigheden. De overtuiging is dat zo op de langere termijn een blijvende verandering kan worden bereikt.

2.2.1

Inname en scheiding van afval

Op basis van contractuele afspraken ontvangt AEB afval van gemeenten (huishoudens) en bedrijven. Het afval wordt aangevoerd per schip en met vrachtwagens. Het afval dat per schip wordt aangevoerd wordt in de haven van Amsterdam overgeladen op vrachtwagens om het naar het AEB te transporteren. Dagelijks transporteren ca. 260 vrachtwagens afval naar het AEB. In totaal verwerkt het AEB tot 1,3 mln. ton afval per jaar. Bij inname van afval ontvangt het AEB een vergoeding, de zogenaamde gatefee. Gatefees zijn noodzakelijk om het bedrijfseconomisch model van een afvalenergiecentrale te doen kloppen. Zoals in de volgende paragrafen wordt toegelicht, vereisen het verwerken en verbranden van afval zware elektromechanische apparatuur, warmtewisselaars en filters, die blootgesteld worden aan sterk mechanisch belastende en corrosieve omstandigheden. Door slijtage en schade die hierdoor versneld optreedt, zijn afvalenergiecentrales zeer kapitaals- en onderhoudsintensief in vergelijking met

41

andere types ‘energiecentrales’.27 Bovendien zijn de operationele kosten, onder andere omwille van het verbruik van chemicaliën voor zuivering van rookgassen, relatief hoog en is de opbrengst uit energieverkoop relatief beperkt. Hierdoor is een financiële compensatie onder de vorm van gatefees en/of specifieke subsidies doorgaans een noodzaak voor op zichzelf staande afvalenergiecentrales.2829 Het huishoudelijk afval dat het AEB inneemt gaat sinds 2017 voor een deel door een scheidingsinstallatie. Die installatie haalt recyclebare stoffen uit het afval, in het bijzonder: papier, plastics, folies en (metaalhoudende) drankkartonnen. De gesorteerde materialen worden via contracten verkocht aan bedrijven die ze als grondstoffen kunnen verwerken. Het restant gaat naar de verbrandingsovens van het AEB. Het scheiden en hergebruiken van materialen en grondstoffen uit afval is een proces dat concurreert met de zogenaamde integrale verbranding van afval. Dit wil zeggen: een verbranding waaraan geen scheiding vooraf gaat en waarbij de energieproductie gedeeltelijk ten koste gaat van het hergebruik van materialen en grondstoffen en van de productie van biogas en compost.

Het zoeken naar een goede balans, zeker ook bedrijfseconomisch, tussen de ambities van recycling, hergebruik en de productie van compost en biogas enerzijds en het verbranden van afval voor energieherwinning anderzijds, blijft altijd een grote uitdaging. Op Europees en landelijk niveau is daarom, in samenspraak met de landelijke afvalverwerkers, een afvalbeleid ontwikkeld, gericht op het tot stand brengen van de juiste balans.

2.2.2

Het verbranden van afval

De verbranding van afval is een continuproces dat 24/7 plaatsvindt en enkel wordt onderbroken voor gepland preventief onderhoud of indien noodzakelijk voor het uitvoeren van (ongeplande) herstelwerkzaamheden aan de installatie. Het huishoudelijke afval en het bedrijfsafval dat niet door de scheidingsinstallatie is gegaan wordt, samen met het niet herbruikbare afval uit de scheidingsinstallatie, doorgeleid naar afvalbunkers. In deze bunkers, die als opslagbuffer dienen voor de afvalinstroom, wordt het afval gedurende enkele dagen opgeslagen. In die bunkers wordt het afval met grote kranen gemengd tot een meer homogene massa, wat noodzakelijk is voor een goede verbranding. De kranen werpen het gemengde afval vervolgens in verschillende stortkokers, die leiden naar de verbrandingsovens. Hierin wordt het afval onder zeer hoge temperatuur verbrand. Tijdens de verbranding wordt het afval op een bewegend bed van stalen tegels door de oven heen geleid en onderworpen aan gestuurde en gecontroleerde procescondities. Na een verblijfstijd in de ovens van ongeveer een halfuur tot twee uur is de verbranding voltooid. Aan het uiteinde van de verbrandingsroosters wordt de onbrandbare restfractie (d.w.z. de minerale as) in met water gevulde ontslakkers gestort. Kettingen trekken het afgekoelde restmateriaal uit de ontslakkers als bodemassen.

Vervolgens worden ook metalen (bijvoorbeeld blikjes) uit de bodemassen gescheiden. De bodemassen

27 Hierbij dient te worden opgemerkt dat afvalverbrandingscentrales, hoewel technisch sterk gelijkend op

conventionele energiecentrales, krachtens de wetgeving nooit tot hoofddoel hebben gehad om energie te produceren. Het valoriseren van de warmte die vrijkomt bij verbranding als nuttige energie wordt beschouwd als een ondergeschikte doelstelling. Beleidsmatig is het hoofddoel van een afvalenergiecentrale steeds geweest: het veilig verwerken van afvalstromen, die niet op een andere (en meer duurzame) wijze kunnen worden hergebruikt, gerecycled of verwerkt, bijvoorbeeld door middel van scheiding, compostering en/of vergisting. 28 Gatefees worden uiteindelijk in een door de gemeente te bepalen mate doorgerekend aan huishoudens en bedrijven onder de vorm van heffingen op afvalstoffen. Hierdoor wordt het principe van “de vervuiler betaalt” in de praktijk gebracht, dat ook een sturende rol heeft in het tot stand komen van een beleid op basis van de Ladder van Lansink. 29 Met een “op zichzelf staande” afvalenergiecentrale wordt bedoeld: een installatie waarin alleen elektriciteit wordt geproduceerd en die geen mogelijkheid heeft tot het uitkoppelen van energie onder de vorm van stoom en warmte. Deze laatstgenoemde vormen van energielevering, waardoor een zogenaamde warmtekrachtkoppeling (WKK) ontstaat, laten toe om aanzienlijk hogere energetische rendementen te realiseren en dus ook hogere inkomsten uit de verkoop van energie tot stand te brengen.

42

worden vervolgens aangeboden aan bedrijven om te verwerken tot herbruikbaar granulaat, dat deels kan worden gebruikt als bijvoorbeeld constructiemateriaal voor wegwerkzaamheden. Ook het teruggewonnen metaal gaat – in zuivere toestand omwille van de hoge temperaturen in de verbranding – naar metaalverwerkende bedrijven, die het meteen kunnen omsmelten tot nieuw metaal. Het verbranden van afval is een sterk corrosief proces: door de chemische samenstelling van het afval komen bij verbranding stoffen vrij in de rookgassen, die het oppervlak van de warmtewisselaars van de installatie aantasten. Het soort corrosie dat zich hierbij voordoet is uniek voor afvalverbranding en wordt veroorzaakt door een samenspel van chloor- en zwavelhoudende componenten die vrijkomen tijdens de verbranding. De warmtewisselaars zijn essentieel om de verbrandingswarmte te hergebruiken. Om de installatie op een voldoende kwaliteitsniveau te houden moet dus veel aandacht worden besteed aan inspecties en onderhoud, in het bijzonder van de hulpsystemen voor inline reiniging (inline reiniging is reiniging die kan plaatsvinden tijdens de normale werking van de installaties; deze hoeven derhalve dan niet te worden stilgezet). Deze systemen dienen om de warmtewisselende oppervlakken vrij te houden van corrosieve vliegassen die zich kunnen afzetten.

In zekere zin betekent het bedrijven van een afvalenergiecentrale dus een aanhoudende strijd tegen corrosie. De continuïteit van de technische bedrijfsvoering is dan ook sterk afhankelijk van een goede balans tussen het uitvoeren van het verbrandingsproces, het op peil houden van het energetisch rendement en het uitvoeren van onderhoud. Een aspect dat hierin een belangrijke rol speelt betreft de samenstelling van het afval. Hoe hoger de calorische waarde van het afval – dit wil zeggen: de energie-inhoud per massa afval30 – hoe corrosiever de omstandigheden in het verbrandingsproces. Dit kan worden verklaard doordat de hoogcalorische component van het afval hoofdzakelijk bestaat uit kunststoffen/plastics (bijvoorbeeld PVC en gekleurde verpakkingsmaterialen), die rijk zijn aan chemische stoffen die corrosie veroorzaken. Met name bedrijfsafval heeft de eigenschap van een hogere calorische waarde. Bij ieder ontwerp van een afvalenergiecentrale is daarom bepaald welke maximum calorische waarde van het te verbranden afval toelaatbaar is. Die grenswaarde is gekoppeld aan de hoeveelheid warmte die het ontwerp van de installatie kan verwerken en de maximum toelaatbare stoomdruk en -temperatuur.

Alhoewel in het ontwerp steeds een marge is voorzien, bedoeld om kortstondige afwijkingen aan te kunnen, dienen de operators in de controlezaal (de wacht) erover te waken dat de toegestane waarden niet structureel worden overschreden. Dit grijpt in op het financieel rendement van de installatie. Een hogere calorische waarde betekent niet alleen hogere vervangings- en onderhoudskosten, maar ook dat per tijdseenheid minder afval in de ovens verbrand kan worden. Als gevolg daarvan dient de inname van de hoeveelheid afval te worden verminderd, om de maximale thermische capaciteit van de installatie niet te overschrijden. Indien een dergelijke situatie structureel aanhoudt, moet afval worden omgeleid naar een andere afvalverbrander. Doorgaans leidt dat tot substantiële extra kosten. In de contracten met de toeleveranciers van het afval is meestal een clausule opgenomen over de maximaal toelaatbare calorische waarde, om zo dit risico af te dekken.

30 Uitgedrukt in Megajoules (1 MJ = 1000 kilojoules) per kilogram (kg) afval.

43

2.2.3

Het omzetten van warmte in energie

Boven de ovens zijn hogedrukstoomketels (boilers) geplaatst waarin water circuleert. Het water neemt stapsgewijs de warmte op die vrijkomt bij de verbranding en wordt uiteindelijk omgezet in oververhitte stoom op hoge druk (tussen 40 en 125 bar 31) en een temperatuur van 400 tot 430 graden Celsius. Deze stoom wordt vervolgens op twee verschillende manieren beschikbaar gesteld voor een verder nuttig gebruik. Een gedeelte van de stoom wordt in warmtewisselaars gecondenseerd tot heet water, dat aangeboden wordt aan Westpoort Warmte en Waternet. Westpoort Warmte gebruikt dit hete water voor stadsverwarming. Daarbij kunnen de huishoudens die op deze stadswarmte zijn aangesloten, via warmtewisselaars, hun woning verwarmen en warm leidingwater tappen. Waternet gebruikt het hete water voor bedrijfsprocessen gericht op de rioolwaterzuivering. Een tweede toepassing betreft het opwekken van energie in stoomturbines. In de turbine bevindt zich een reeks opeenvolgende ‘schijven’, die elk de vorm van een schoepenrad hebben en gemonteerd zijn op een gemeenschappelijke turbine-as. De stoom wordt door de turbine gestuurd, waardoor energie wordt overgedragen op de schoepen, die hierdoor in een roterende beweging komen. De turbine-as drijft een grote generator aan, vergelijkbaar met een dynamo, waardoor elektriciteit wordt opgewekt.

Deze elektriciteit wordt geleverd via het elektriciteitsnet, onder andere aan Waternet.

2.2.4

Beperken van impact op omgeving en klimaat

Om te kunnen voldoen aan de milieueisen is een belangrijk gedeelte van de installaties gericht op het reinigen van de rookgassen die ontstaan tijdens de verbranding. Het gedeelte rookgasreiniging is achter de stoomketels opgesteld om de rookgassen op te vangen wanneer zij de stoomketel verlaten. De rookgassen hebben dan het grootste deel van hun warmte uitgewisseld in de stoomketel en gaan hierdoor op een aanzienlijk lagere temperatuur de rookgasreiniging in. Met specifieke technieken worden, in achtereenvolgende stappen, de stofdeeltjes en schadelijke componenten uit de rookgassen verwijderd. Dat is een goed doorontwikkeld proces. De rookgassen die bij het AEB de schoorstenen verlaten bevatten voornamelijk waterdamp en CO2. Hieromtrent zijn bijzonder stringente landelijke normen vastgelegd. Dat betekent dat elke afvalverbrandingsinstallatie in Nederland minstens vergelijkbare resultaten zal laten zien op het gebied van de rookgasreiniging. Momenteel is het AEB bezig met de uitwerking van een project om de CO2 af te vangen, zodat het verbrandingsproces minder belastend wordt voor het klimaat. In dat kader is het relevant te vermelden dat het storten van afval in vroegere tijden aanzienlijk meer equivalente CO2-uitstoot32 genereerde door het ongecontroleerd vrijkomen van stortgas33. Dankzij afvalverbranding kan het storten van afval worden

31 Ter vergelijking: 1 bar luchtdruk is vergelijkbaar met de luchtdruk op Aarde. 32 Met ‘equivalente’ CO -uitstoot wordt de som van directe en indirecte impact op het klimaat bedoeld. 2

Bijvoorbeeld: de ontginning van grondstoffen, de productie en de verwerking van materialen, de opwekking van energie, het voorkomen van verontreiniging enz. worden gekenmerkt door een rechtstreekse uitstoot van CO2 (als chemische component) en/of een indirect veroorzaakte uitstoot van CO2. Bij beoordeling van de klimaatimpact dienen zowel directe als indirecte effecten te worden meegenomen. De som wordt uitgedrukt in CO2 equivalenten. 33 Stortgas komt vrij door vergisting van de biogene afvalcomponent in een stort, nadat het afgedekt wordt (en afgesloten van de lucht). De impact van stortgas is het grootst wanneer het stortgas ongecontroleerd vrijkomt. Het is echter mogelijk om het stortgas gecontroleerd op te vangen en af te fakkelen. Hierbij wordt het methaan (CH 4), dat in belangrijke mate aanwezig is in stortgas en een grotere impact op het klimaat heeft dan CO2, alsnog verbrand tot CO2 en kan de impact enigszins beperkt worden.

44

voorkomen. Bovendien wordt energie geproduceerd die nuttig wordt aangewend en waardoor de totale klimaatimpact als gevolg van afvalbeheer en -verwerking sterk wordt beperkt.34 Het scheiden van afval – zowel bron- als nascheiding – met hergebruik van materialen uit afval is echter nog gunstiger dan afvalverbranding met energierecuperatie. Waar bronscheiding alleen de inspanning (en de menselijke energie) van burgers vereist, gaat het nascheiden van afval alsnog gepaard met het verbruik van energie, meestal elektriciteit, om afvalscheiding tot stand te brengen. Hierdoor ontstaat een negatieve impact, die echter ruimschoots gecompenseerd wordt door het vermijden van vernietiging van materialen. Afvalverbranding laat dan wel toe om energie te recupereren, maar het energieverlies tijdens een verbrandingsproces blijft relatief groter dan de energiewinst, zodat het gros van de (totale) energie-inhoud van materialen alsnog verloren gaat bij verbranding. Dus, hoe langer een materiaal in omloop kan worden gehouden, hoe beter voor de totale impact van afvalbeheer en -verwerking op het klimaat. De bovenstaande benadering botst in de maatschappelijke realiteit echter op heel wat praktische bezwaren en menselijke tekortkomingen en ook op beperkingen van de techniek.

Afvalstoffen zijn vaak vervuild en bestaan uit meerdere en/of hybride materialen, waardoor ze niet perfect kunnen worden gescheiden. Zelfs in geval van vergaand beleid omtrent herontwerp, recycling en hergebruik van verpakkingen en gebruiksgoederen, zijn materialen op enig moment zodanig gedegradeerd dat ze niet meer opnieuw gebruikt of verwerkt kunnen worden. Dit is het geval wanneer de noodzakelijke structurele en/of functionele eigenschappen van de materialen niet langer gegarandeerd kunnen worden en een gebrek aan garantie op veiligheid voor mens en omgeving ontstaat (bv. door geleidelijke vrijkoming van toxische chemische componenten bij het zoveelste hergebruik of de zoveelste verwerking tot grondstof). Dan blijft verbranding nog steeds de beste wijze om het ultieme en ongewenste restafval definitief te verwijderen. Verbranding van (niet te vermijden) restafval met energieherwinning is dan ook erkend als een sluitstuk van het EU-afvalbeleid en als techniek om contaminatie van gewenste materiaalkringlopen in een circulaire economie te voorkomen. Het is dus onwaarschijnlijk dat afvalverbranding ooit geheel kan stoppen. 35

34 Enerzijds stoot afvalverbranding CO

2 uit als dusdanig (als chemische component in het rookgas). Anderzijds kan, door het nuttig gebruiken van energie uit afval, het gebruik van energie van fossiele oorsprong worden vermeden. Het dient hierbij te worden opgemerkt dat enkel het gedeelte van de energie uit het afval, dat toewijsbaar is aan de biogene afvalcomponent, wordt beschouwd als hernieuwbaar. De niet-biogene afvalcomponent bestaat immers grotendeels uit afvalmaterialen die gemaakt zijn uit petroleumderivaten (bijvoorbeeld plastics en synthetisch textiel). De verbranding van deze afvalmaterialen is hierdoor feitelijk een uitgestelde vorm van ‘fossiele energieopwekking’. 35 Het verder ontwikkelen in de toekomst van processen voor gerichte verbranding van restafvalstromen opent ook nieuwe mogelijkheden om waardevolle chemische componenten (bijvoorbeeld: fosfor, antimoon en kritieke metallische elementen) te herwinnen uit assen en residuen van verbranding, door middel van hydro- en biometallurgische technieken. Hierdoor kan dan weer de ontginning van primaire grondstoffen, die in heel wat gevallen gepaard gaat met een aanzienlijke (indirecte) CO2-impact, verminderd worden.

45

Figuur 2.3 Schematisch overzicht van het verbrandingsproces

Bron: AEB

2.2.5

De Biomassa Centrale

De Biomassa Centrale (BMC) – ook wel Biomass Plant Amsterdam (BPA), Biomassa Energie Centrale of Bio-energiecentrale (BEC) genoemd – is gericht op het produceren van elektriciteit en warmte door het verbranden van snoei- en afvalhout. Daarbij gaat het om hout dat wordt aangevoerd binnen een afstand van maximaal 150 kilometer van Amsterdam. In totaal kan jaarlijks 110.000 ton hout in de BMC worden verwerkt. De processen van houtverbranding, warmterecuperatie in een stoomketel, opwekking van stoom uit warmte en rookgasreiniging verlopen in grote lijnen gelijklopend met analoge processen in de afvalverbranding, zoals hierboven reeds beschreven. Met de BMC wordt warmte beschikbaar gesteld aan Westpoort Warmte en wordt elektriciteit opgewekt, die via het elektriciteitsnet aan gebruikers wordt aangeboden. Ook bij het verbranden van biomassa dient rekening te worden gehouden met de corrosieve effecten. Derhalve is ook bij de bedrijfsvoering van de BMC het nastreven van een goede balans tussen verbranden en onderhoud van essentieel belang.

2.3

Thema’s rond de afvalverwerking Amsterdam

2.3.1

Bouw van de Afval Energie Centrale

In 1993 neemt de Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking (GDA), zoals het Afval Energie Bedrijf in de periode tot 2003 wordt genoemd) de Afval Energie Centrale (AEC) in het westelijk havengebied van Amsterdam in gebruik. De bestaande installatie, de Afval Verbrandingsinstallatie (AVI)-Noord, wordt ongeveer gelijktijdig uit gebruik genomen. Met dit besluit stijgt de verbrandingscapaciteit van de GDA van 475.000 kiloton naar 800.000 kiloton per jaar. Een belangrijke reden voor de bouw van de AEC is een tekort aan verbrandingscapaciteit in de provincie Noord-Holland. De toenemende aandacht voor afvalverbranding ligt in lijn met het landelijke beleid omtrent afvalverwerking, dat het storten van afval

46

wil terugdringen. Het kunnen terugwinnen van energie uit afval door verbranding wordt gezien als een gunstige bijkomstigheid. Zoals de raadsvoordracht voor de AEC stelt: “Afvalverwerkingsinrichtingen zijn in deze infrastructuur niets meer ‘volumeverminderingsbedrijven’, die daarenboven nog energie leveren.” 36

of

minder

dan

Bij het bepalen van de capaciteit van de AEC richt de gemeente Amsterdam zich uitsluitend op het verwerken van afval uit de eigen en direct omliggende gemeentes. In de raadsvoordracht voor de bouw van de AEC wordt aangegeven dat de gemeente Amsterdam zich zorgen maakt dat het afval van heel de provincie Noord-Holland voortaan in Amsterdam zou verwerkt worden. In de raadsvoordracht staat: “Van meet af aan hebben wij gesteld, dat het nooit zo kan zijn, dat de nieuwbouw van de AVI-West dermate grootschalig zou moeten worden gedimensioneerd dat al het provinciale afval hier kan worden verwerkt, voornamelijk vanwege de eraan verbonden zéér hoge investeringen en daarbij voorkomende risico’s, de extra-belasting van het milieu bij één locatie en toename van de transportdruk en verkeersbewegingen, vooral waar het betreft de Noordzeekanaalkruising, de verhoging van de kwetsbaarheid bij calamiteiten e.d.”37 Om die reden dringt de gemeente Amsterdam bij de provincie Noord-Holland aan op de bouw van een tweede afvalverbrandingsinstallatie in de provincie. Bij de besluitvorming voor de bouw van de AEC wordt stilgestaan bij de vraag of de bouw een verandering in bestuurlijke vorm van de GDA moet betekenen.38 In de raadsvoordracht voor de AEC worden de verschillende voor- en nadelen van mogelijke privaatrechtelijk en publiekrechtelijke organisatievormen voor de GDA afgewogen.

Ten aanzien van het behartigen van het publiek belang van de afvalverwerking wordt gesteld: “De privaatrechtelijke vorm is niet geschikt voor de verzorging van het algemene belang; de invloed van de organen die het publieke belang in de bedrijfsvoering nastreven, valt weg; het toezicht van Gedeputeerde Staten valt weg.”39 Het geheel overziend komt het college in het raadsvoorstel voor de bouw van de AEC tot de voorkeur voor een publiekrechtelijke vorm met een NV-structuur om fiscale redenen. De raad stemt in met het raadsvoorstel voor de bouw van de AEC. De totale bouwkosten komen uit op circa € 488 mln., ongeveer € 113 mln. meer dan oorspronkelijk geraamd. De bouw van de AEC wordt zonder noemenswaardige tijdsoverschrijding afgerond in 1993.

2.3.2

Bouw van de Hoog Rendement Centrale

In december 1998 geeft de GDA aan een ingenieursbureau de opdracht om een masterplan op te stellen voor een eventuele uitbreiding van de verbrandingscapaciteit.40 Het betreft een verkennend onderzoek naar een mogelijke uitbreiding van de bestaande capaciteit. Uitgangspunt van het onderzoek is een uitbreiding van de capaciteit met ongeveer 500 kiloton.41 Er wordt bij het opstellen van het masterplan gekeken naar economische perspectieven, optimalisatie van operationele processen, verhoging van inkomsten en verlaging van de bedrijfskosten.42 Op basis van de resultaten van het masterplan geeft

36 Raadsvoordracht Nieuwbouw geïntegreerde afvalverwerkingsinrichting in het westelijk havengebied, behandeld

in de raadsvergadering op 12 november 1986, pp. 8 – 9. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4448009/1 37 Ibid. p. 15. 38 Ibid. 39 Ibid. 40 AVI-Amsterdam Masterplan. Goepfert, Reimer & Partner Ingenieurgesellschaft mbh, 8 december 1998. 41 Ibid. p. 19. 42 Ibid. p. 13.

47

de GDA in juli 1999 een ander ingenieursbureau de opdracht om een globaal conceptueel ontwerp van de uitbreiding en een exploitatiebegroting van de operatie met uitbreiding te maken.43 De nadruk ligt “op een zo hoog mogelijk energetisch rendement.”44 Men streeft een innovatief concept na, waarbij kostprijs van de afvalverwerking en milieuprestaties centrale thema’s zijn. Door de GDA wordt aan het adviesbureau Deloitte & Touche Bakkenist opgedragen een studie45 uit te voeren over de toekomstige strategische positie van de GDA. De uitkomst van deze studie speelt een belangrijke rol in de plannen van de GDA over uitbreiding van de capaciteit met een Hoog Rendement Centrale (HRC). Op basis van deze studie verwacht de GDA een groei van 90% van de afvalverbrandingsmarkt. In de studie wordt opgemerkt dat deze groei voornamelijk bedrijfsafval betreft: “Hoewel op termijn export naar buurlanden denkbaar is, zijn op korte termijn significante capaciteitsuitbreidingen nodig. Anders dan bij de eerste golf zullen deze vooral zijn gericht op bedrijfsafval”.46 Vervolgens stelt de studie: “De Vereniging Van Afval Verwerkers (VVAV) stelt voor om de huidige AVIcapaciteit te reserveren voor het huishoudelijke afval en hierover langjarige afspraken te maken met gemeenten.

Het bedrijfsafval zou in de ogen van de sector aan de vrije markt overgelaten moeten worden”.47 De studie verwacht dat de groeiende markt van afvalverbranders zal gaan bestaan uit dienstverleners en marktspelers. Dienstverleners verbranden vooral huisvuil en zijn nauw gelieerd aan gemeenten, die tevens de aanvoer van het afval garanderen. Marktspelers zijn nieuwe types AVI’s, gericht op verbranding van gelijke hoeveelheden huishoudelijk afval en bedrijfsafval. Binnen de groep van marktspelers zijn er ook nichespelers die zich richten op specifieke vormen van bedrijfsafval. Over de bedrijfsrisico’s stelt de studie: “Het verschil in risicoprofiel tussen een nuts- en een commercieel bedrijf wordt duidelijk gemaakt aan de hand van credit ratings die aan sectoren worden toegekend door banken […]. Een commerciële AVI heeft een aanzienlijk hoger risicoprofiel […]”.48 Bij het uitwerken van toekomstige bedrijfsmodellen voor de GDA geeft de studie aan dat de GDA een “traditionele dienstverlener” is, met mogelijke doorontwikkeling naar een model van “proactieve dienstverlener” of “marktspeler”. Het model van de proactieve dienstverlener past, indien de GDA de uitbreiding van de capaciteit gebruikt voor het verbranden van zowel huishoudelijk afval als bedrijfsafval. Het model van marktspeler past als de GDA de uitbreiding vooral zou gebruiken voor bedrijfsafval.

In de berekening van de effecten op de bedrijfsresultaten geeft de studie aan dat een ontwikkeling als proactieve dienstverlener of marktspeler het beste rendement kan opleveren en het goedkoopst kan zijn voor de Amsterdammer.

43 Bedrijfsplan uitbreiding afvalverbrandingsinstallatie Amsterdam. GDA, 15 november 1999. 44 Ibid. p. 44. 45 Eindrapport Strategische positie Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking Amsterdam. Deloitte & Touche

Bakkenist, 8 februari 2001. 46 Ibid. p. 16. 47 Ibid. p. 19. 48 Ibid. p. 26.

48

Daarbij gaat de studie uit van een investering in de uitbreiding ter grootte van circa € 227 mln.49 Daarnaast wordt het volgende opgemerkt: “Afvalverbranding is een extreem kapitaalintensieve activiteit die alleen rendabel is indien markt-, regelgeving- en technische risico op lange termijn te beheersen zijn”.50 De raad wordt op verschillende momenten geïnformeerd en om besluitvorming gevraagd over de uitbreiding van de GDA met een Hoog Rendement AVI (HR-AVI). Daarbij is het uitgangspunt de in voornoemde studie aangegeven 90% stijging in de afvalmarkt. Voor het toekomstige bedrijfsprofiel wordt voorgesteld dat de GDA in de vorm van een gemeentelijke dienst een proactieve dienstverlener wordt.51 Tijdens een presentatie door de GDA wordt aangegeven dat capaciteitsuitbreiding voor de gemeente Amsterdam niet noodzakelijk is, maar wel nuttig.52 De AEC heeft voldoende capaciteit om het huishoudelijk afval van de gemeente Amsterdam en omringende gemeenten te verwerken. De AEC wordt in 2017 afgeschreven, maar er wordt verwacht dat de installatie ook daarna nog in bedrijf kan blijven. Wel wordt een prijsverlaging voor het verwerken van afval verwacht doordat andere afvalverwerkers hun capaciteit verhogen door uitbreiding, waarmee ze hun prijs per ton afval kunnen laten zakken. Dit leidt ertoe dat de GDA zich moet richten op kostenbeheersing en kostprijsverlaging.

53 Op 5 september 2001 stemt de gemeenteraad in met het beschikbaar stellen van het gewenste krediet voor het maken van een technisch voorontwerp voor een uitbreiding van de afvalverbrandingscapaciteit van de GDA.54 In het technisch voorontwerp is de leidende vraag of: “De op grond van eerder onderzoek verwachte combinatie van kostprijsverlaging voor de Amsterdamse (en regionale) burger en verbetering van het milieurendement daadwerkelijk kan worden gerealiseerd”.55 De raadsvoordracht, die moet leiden tot het principebesluit tot uitbreiding van de verbrandingscapaciteit, geeft daarop een positief antwoord.56 Het ontwerp van de HR-AVI is innovatief. Het concept is gericht op het bereiken van een maximaal energetisch rendement.57 In een presentatie aan een raadscommissie laat de directeur van de GDA weten dat de HR-AVI geen conventionele, op bestaande ontwerpen gebaseerde installatie is, maar een technologische sprong voorwaarts.58 Waar conventionele installaties een energetisch rendement van tussen de 22% en 25% behalen, streeft de GDA bij het bouwen van de HR-AVI naar een energetisch rendement van meer dan 30% bij het bouwen van de HR-AVI. De directeur van de GDA geeft daarover

49 Eindrapport Strategische positie Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking Amsterdam. Deloitte & Touche

Bakkenist, 8 februari 2001, p. 41. 50 Ibid. p. 49. 51 Raadsvoordracht Opstellen van een technisch voorontwerp c.a. in verband met de mogelijkheid tot uitbreiding van de afvalverwerkingsinstallatie (AVI)-Amsterdam, behandeld in de raadsvergadering op 5 september 2001, p. 2. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4479865/1 52 Presentatie van Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking voor de Raadscommissie. K.D. van der Linde, 8 januari 2003. 53 Ibid. 54 Raadsvoordracht Opstellen van een technisch voorontwerp c.a. in verband met de mogelijkheid tot uitbreiding van de afvalverwerkingsinstallatie (AVI)-Amsterdam, behandeld in de raadsvergadering op 5 september 2001, p. 2. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4479865/1 55 Ibid, p. 3. 56 Raadsvoordracht Opstellen definitief ontwerp voor de uitbreiding van de afvalverwerkingsinstallatie (AVI)Amsterdam met een hoogrendement-AVI, behandeld in de raadsvergadering op 26 maart 2003. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4485720/1 57 Ibid. p. 44. 58 Presentatie van Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking voor de Raadscommissie. K.D. van der Linde, 8 januari 2003.

49

aan dat het door GDA ontwikkelde concept is gebaseerd op een viertal GDA-patenten.59 Desalniettemin wordt in de raadsvoordracht aangegeven: “De basiskeuze is voor de meest bewezen en robuuste roosteroven”.60 Naast de HR-AVI worden twee alternatieven onderzocht 61, een Verbeterd Rendement-AVI (VR-AVI) en een Commercieel Bedrijfszekere AVI (CB-AVI). De CB-AVI wordt om reden van de milieuprestaties niet in beschouwing genomen. De VR-AVI valt in de vergelijking met een HR-AVI af vanwege verminderde bedrijfseconomische prestaties. In de definitieve raadsvoordracht wordt de raad gevraagd in te stemmen met een HR-AVI, die erop is gericht om bedrijfsafval te verbranden. Daarbij vermeldt de raadsvoordracht dat tijdens de fase van aanbesteden voor de ketel en het rooster van de HR-AVI, vier van de vijf potentiële aannemers alsnog niet wilden inschrijven. Uiteindelijk blijkt één partij wel in te schrijven. De raadsvoordracht stelt daarover: “De andere mogelijke leveranciers hebben geen aanbieding gedaan, mogelijk omdat zij het risico van de nieuwe technologie in de HR-AVI niet wilden nemen”.62 Kostprijs, milieuprestaties en innovatie blijken centrale thema’s in de besluitvorming voor de bouw van de HR-AVI.

Van de drie is kostprijs het belangrijkste aspect, zo blijkt uit de raadsvoordracht voor de definitieve beslissing om tot de bouw van de HRC over te gaan staat: “… het Afval Energie Bedrijf heeft aangegeven, dat het project primair wordt gestuurd op de kostprijs per ton afval (boven de directe investering). Dit betekent dat extra investeringen zijn toegestaan, mits deze terugverdiend worden binnen de afschrijvingstermijn van de installatie en daarmee kostprijs verlagend werken.”63 Op 17 september 2003 stemt de gemeenteraad in met de bouw van de HRC.64 De bouw van de HR-AVI, inmiddels Hoog Rendement Centrale (HRC) genoemd, verloopt niet zoals verwacht. De gemeenteraad stemt twee keer in met aanvullend krediet. In mei 2005 wordt er € 25,4 mln. aanvullend krediet verschaft65, in december 2006 € 90 mln.66 Dit betekent dat het oorspronkelijk beschikbaar gestelde budget van € 338 mln. is overschreden met € 115,4 mln.67. Tijdens de bouw van de HRC hoopt men binnen het AEB begin 2007 de HRC in bedrijf te nemen 68.

59 Brief Directeur GDA aan Commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Milieubeheer. Gemeente

Amsterdam, 30 oktober 2001. 60 Raadsvoordracht Opstellen definitief ontwerp voor de uitbreiding van de afvalverwerkingsinstallatie (AVI)Amsterdam met een hoogrendement-AVI, behandeld in de raadsvergadering op 26 maart 2003, p. 57. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4485720/1 61 Ibid. p. 29. 62 Raadsvoordracht Realisering uitbreiding van de afvalverwerkingsinstallatie (AVI-Amsterdam) met een hoogrendement AVI, behandeld in de raadsvergadering op 17 september 2003, p. 12. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4486221/1 63 Ibid. p. 10. 64 Ibid. p. 12. 65 Vermetel vertrouwen, rapport van de externe onderzoekscommissie over de nieuwbouw van de hoogrendement-afvalverwerkingsinstallatie van het Afvalenergiebedrijf van de gemeente Amsterdam. Onderzoekscommissie HR-AVI, september 2007. p. 60. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/1539720/1 66 Ibid. p. 65. 67 In een reactie op het rapport Ringeling schrijft het college van B&W dat er uiteindelijk een onderschrijding van € 5 mln. op het aanvullend verstrekte krediet te noteren is. Bron: Bestuurlijke zienswijze van het college van B&W van Amsterdam op het onafhankelijk onderzoeksrapport van de commissie Ringeling naar de gang van zaken rond de overschrijdingen bij de nieuwbouw van de hoog rendement afvalverbrandingsinstallatie HR-AVI van het AEB.

Gemeente Amsterdam, z.d. 68 Vermetel vertrouwen, rapport van de externe onderzoekscommissie over de nieuwbouw van de hoogrendement-afvalverwerkingsinstallatie van het Afvalenergiebedrijf van de gemeente Amsterdam.

50

Een onderzoekscommissie onder leiding van Prof. Dr. Ringeling schrijft in 2007 een rapport over de problemen tijdens de bouw van de HRC.69 De commissie stelt dat de overschrijdingen in geld en tijd deels zijn terug te voeren op gebrekkig risicomanagement. In de begroting is “ten onrechte geen rekening (…) gehouden met risico’s die wel degelijk voorzien werden.”70 Men doelt hierbij op risico’s die door uit de risico-inventarisatie en de second opinion op de begroting kwamen. De commissie schrijft dat externe partijen risico’s hebben aangeduid die daarna niet in de begroting zijn opgenomen: “De commissie concludeert dat er aanvankelijk zeer krap en optimistisch is begroot. Een groot deel van de gesignaleerde – maar niet in de begroting ingecalculeerde – risico’s heeft zich in het vervolg van het project nadrukkelijk gemanifesteerd. In de begroting is daar onvoldoende rekening mee gehouden.”71 Het gebrekkige risicomanagement werd verergerd door zwak projectmanagement: “Belangrijker is echter dat veel van die risico’s zich daadwerkelijk hebben gemanifesteerd.

Voor een zeer groot deel zijn deze overschrijdingen te wijten aan de wijze waarop het project is aangestuurd en gemanaged.”72 Voorbeelden van zwak projectmanagement zijn het regelmatig aanbrengen van wijzigingen in het ontwerp tijdens de bouw, (te) grote rol voor de opdrachtgever (het AEB), veelvuldige verandering van projectorganisatie en onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden. Uit de verhoren van de raadsenquête blijkt dat de bouw is aangevangen terwijl het definitieve concept nog niet was afgerond. Dit wordt bevestigd door dhr. Beerepoot (verschillende directiefuncties AEB van 2001 – 2008): “Als de investeringsaanvraag is goedgekeurd en we gaan aan de slag, dan vindt normaliter altijd eerst een periode van detailengineering plaats, alvorens je gaat starten met de bouw. Op het moment dat we daadwerkelijk zijn gestart met de bouw – dat wil zeggen: de eerste palen de grond in – was de detailengineering niet gereed.”73 De commissie Ringeling concludeert dat van zowel aansturing als toezicht vanuit de Stopera op de leidinggevenden van het AEB weinig sprake was: “De facto wordt AEB nauwelijks gecontroleerd. (…) De sterke leiding van een dienst kan eigenlijk tot op zekere hoogte zijn gang gaan. Het stadhuis was meer volgend dan leidend. De aansturing was er een waarbij het bestuur het bedrijf volgde.”74

Onderzoekscommissie HR-AVI, september 2007. p. 60. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/1539720/1 69 Ibid. p. 60. 70 Ibid. p. 40. 71 Ibid. p. 21. 72 Ibid. p. 40. 73 Openbaar verhoor dhr Beerepoot. 21 juni 2021. 74 Vermetel vertrouwen, rapport van de externe onderzoekscommissie over de nieuwbouw van de hoogrendement-afvalverwerkingsinstallatie van het Afvalenergiebedrijf van de gemeente Amsterdam. Onderzoekscommissie HR-AVI, september 2007. p. 35. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/1539720/1

51

Bovendien, zo stelt de commissie, ontbeerde het stadhuis de noodzakelijke kennis en kunde om een groot project aan te sturen. Het stadhuis heeft dit niet onderkend en niet gecompenseerd door het organiseren van voldoende checks and balances: “De commissie concludeert dat het de wethouder en de bestuursdienst aan informatie en deskundigheid ontbrak om het project te kunnen sturen, of zelfs om adequaat en tijdig te signaleren dat er problemen waren. De commissie vraagt zich af of de bestuurlijk verantwoordelijken zich voldoende hebben gerealiseerd welke risico’s er aan een innovatief project van deze omvang en complexiteit zitten en wat dat voor eisen aan aansturing, toezicht en controle stelt.”75 De commissie concludeert bovendien dat een groot deel van de signalen over problemen in het project niet tot het stadhuis doordrong.76 De rol van de gemeenteraad in de bouw van de HRC komt kort aan bod in het rapport van commissie Ringeling. De commissie Ringeling stelt dat de gemeenteraad “een weinig centrale positie”77 in het project van de HRC inneemt. Men beschrijft dat de discussie over de bouw “weinig intensief”78 was. Ook het verlenen van het eerste aanvullende krediet verloopt zonder inhoudelijk debat. Bij de tweede, grotere aanvraag voor aanvullend krediet blijkt dat de belangstelling van de gemeenteraad aanmerkelijk meer is gewekt.

De HRC wordt uiteindelijk op 1 augustus 2007 in bedrijf genomen. Door de onverwachte breuk van de turbine-as stopt de elektriciteitsproductie van de HRC. Om reden van de ingrijpende gevolgen van langdurig herstel en uitblijvend rendement, wordt de HRC terug in de projectfase gezet. In 2008 wordt die projectfase beëindigd en wordt de HRC definitief in gebruik genomen. Een opmerkelijke samenloop met het besluit tot de bouw van de HRC is de naamswijziging in 2003 van de Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking in Afval Energie Bedrijf. Met deze nieuwe naam wordt bevestigd dat energieopwekking een centrale ambitie is. Het gegeven dat de “dienst” nu als een “bedrijf” kan worden gezien is een voorbode op de latere verzelfstandiging.

2.3.3

Het besluit tot verzelfstandiging van het AEB

Op 10 juli 2012, meer dan tweeëneenhalf jaar na het opschorten van de verzelfstandiging vanwege de financieel economische crisis, besluit het college om het onderzoek naar de verzelfstandiging van het AEB weer voort te zetten.79 De interim-directeur van het AEB geeft te kennen dat een wijziging van de strategie belangrijk is voor de toekomst van het AEB: “De markt voor brandbaar afval blijft in Nederland een krimpmarkt. Het beleid van het rijk en Amsterdam is gericht op meer recycling en hergebruik van grondstoffen. Hierdoor daalt het volume brandbaar afval”.80

75 Vermetel vertrouwen, rapport van de externe onderzoekscommissie over de nieuwbouw van de hoog-

rendement-afvalverwerkingsinstallatie van het Afvalenergiebedrijf van de gemeente Amsterdam. Onderzoekscommissie HR-AVI, september 2007. p. 35. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/1539720/1. p. 37. 76 Ibid. p. 43. 77 Ibid. p. 35. 78 Ibid. p. 35. 79 Plan van Aanpak Onderzoeksfase Verzelfstandiging AEB. AEB, 10 september 2012. Te raadplegen: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/4215876/1 80 Nota aan College van Burgemeester en Wethouders Gemeente Amsterdam betreffende Noodzaak en urgentie voor transitie van het Afvalenergie Bedrijf. R. Kruize, 22 oktober 2012.

52

De interim-directeur van het AEB geeft aan dat: “… [het transitiescenario] het enige scenario is met een goede kans op het beperken van verlies en mogelijk zelfs verder optimaliseren van de winst. Ook dit scenario is niet zonder risico’s. Dit scenario is in feite een package deal van 7 maatregelen die in combinatie uitgevoerd moeten worden”. Verzelfstandiging van het AEB tot een overheids-NV is één van die 7 maatregelen. In november 2012 vraagt het college de gemeenteraad in te stemmen met een principebesluit 81 tot verzelfstandigen van het AEB82. Het voornaamste argument van het college voor verzelfstandigen ligt in de transitie van het AEB naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf. De wethouder Bedrijven (Gehrels) zegt hier in de besloten vergadering voor de Raadscommissie voor Economische Zaken, Bedrijfsvoering en Inkoop, Bedrijven en Deelnemingen, Personeel en Organisatie, Dienstverlening, Luchthaven, Dierenwelzijn, Waterbeheer (EZP) het volgende over: “Als het begrip circulaire economie in 2003 al had bestaan en de gemeente de inzichten had gehad die zij nu heeft, zou Amsterdam hier [de HRC] nooit in hebben geïnvesteerd. Er staat in deze slechte afvalmarkt een fabriek in de haven die voor 700 mln. euro in de boeken staat. Als er niets wordt gedaan, loopt het AEB het risico enorme verliezen te gaan maken.