DEFINITIEF Rapport Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst.pdf

Participatieraad Amsterdam Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

Rapport | 23 november 2023

Partners in verbetering

Participatieraad Amsterdam Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst Rapport Gemeente Amsterdam

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

Managementsamenvatting Opdracht De gemeente Amsterdam heeft ons gevraagd het functioneren van de Participatieraad te evalueren. Volgens de Verordening Participatieraad Amsterdam is dit elke drie jaar verplicht. Tevens voldoet de raad momenteel niet aan de verwachtingen van de gemeente: de gemeente heeft volgens de offerteaanvraag behoefte aan ‘een goed functionerende onafhankelijke Participatieraad die het college kwalitatief en kwantitatief gevraagd en ongevraagd adviseert over het beleid en de dienstverlening van de directies Werk, Participatie en Inkomen (WPI). En die daarmee de belangen van Amsterdammers die onder de Participatiewet vallen vertegenwoordigt’. Daarom was dit voor de gemeente ook een goed moment voor een evaluatie. U heeft verzocht de evaluatie te baseren op vier deelopdrachten: ● Evalueer hoe de Participatieraad functioneert om de belangen van de doelgroep van WPI te vertegenwoordigen en te behartigen. ● Evalueer de rol van de samenwerking met de gemeente in relatie tot de Participatieraad. ● Evalueer de rol van de onafhankelijk voorzitter van de Participatieraad. ● Kom met varianten en een advies over de inrichting en sturing binnen de Participatieraad, en de relatie met de gemeente, om te zorgen dat de Participatieraad optimaal functioneert.

Wat is de Participatieraad? De Participatieraad van de gemeente Amsterdam is ingericht naar aanleiding van artikel 47 in de Participatiewet, waarin de gemeente wordt verplicht om cliënten van de Participatiewet en hun vertegenwoordigers in de gelegenheid te stellen de gemeente gevraagd en ongevraagd te adviseren over beleid en verordeningen rond de Participatiewet. De raad kent zijn basis in de Verordening Participatieraad Amsterdam en het huishoudelijk reglement. Hierin zijn onder andere de samenstelling van de raad (maximaal vijftien mensen, deels uit de WSW-doelgroep, deels cliënt van de Participatiewet, deels cliëntvertegenwoordiger), de wijze waarop de dagelijkse leiding wordt vormgegeven (door een beleidsgroep) en de rollen van onafhankelijk voorzitter, duo-voorzitters, ambtelijk secretaris, gekozen secretaris en penningmeester bepaald. Deelname aan de raad is op vrijwillige basis. De gevraagde inzet is beoogd op een beperkt aantal uren per week. We constateren dat, om een eigen bankrekening te kunnen voeren, de raad bij de KvK staat ingeschreven met een tweetal verenigingen met beperkte rechtsbevoegdheid.

Overzicht van gebeurtenissen van 2015 tot aan het heden Periode 1 - 2015 tot 2020 ● De participatieraad ontstond in 2016 door samenvoeging van cliëntenraad en WSW-raad.

| 1 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

● ● ● ●

Een externe kwartiermaker heeft de structuur neergezet, de leden geworven en geïnvesteerd in capaciteitsontwikkeling. De rol van kwartiermaker evalueert in die van onafhankelijk voorzitter. Deze persoon speelt lange tijd een sleutelrol in mediation en leiderschap. De focus ligt op de advisering van de gemeente en de kwaliteit van adviezen. Het einde van deze periode wordt gemarkeerd door het vertrek van de onafhankelijk voorzitter. Er is enige tijd geen opvolger.

Periode 2 - 2020 tot halverwege 2022 ● De ambtelijke ondersteuning valt door ziekte weg, er zijn diverse opvolgers. De rol wordt in overleg tussen gemeente en raad kleiner gemaakt. ● Tijdens de COVID-19 pandemie worstelen leden met ICT-technische problemen, waardoor de groepsdynamiek onder druk komt te staan. ● De beleidsgroep neemt de leiding, leden voelen zich buitengesloten. ● Er ontstaan conflicten die escaleren. Er zijn schorsingen. Er ontstaat een gebrek aan onderling vertrouwen dat gaat domineren. ● Nieuwe leden treden toe zonder dat procedures in acht worden genomen en zonder zorgvuldig inwerktraject. ● De organisatieproblemen overvleugelen het advieswerk steeds meer. ● Deze fase komt tot een einde doordat de leden een nieuwe (incomplete) beleidsgroep benoemen. Periode 3 - halverwege 2022 tot heden ● De nieuwe beleidsgroep probeert de problemen uit periode 2 aan te pakken. ● Er zijn veel problemen met de overdracht van het penningmeesterschap. Uiteindelijk wordt een tweede vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid opgericht om over een bankrekening te beschikken. De gemeente keert een voorschot op deze rekening uit. ● Oude conflicten blijven smeulen, met onenigheid over de beëindiging van lidmaatschap van voormalig leden. Voormalige leden dreigen met juridische procedures.

● De beleidsgroep tracht de onafhankelijkheid ten opzichte van de gemeente te vergroten, onder andere door alleen nog met wethouders te willen praten. ● Het huishoudelijk reglement wordt niet gevolgd, kaders liggen in handen van duo-voorzitters. ● Er ontstaan nieuwe conflicten.

Werkwijze van andere participatieraden In dit onderzoek hebben wij ook de werking verkend van de volgende raden: participatieraden in Rotterdam, Den Haag en Utrecht, de Landelijke Cliëntenraad (LCR), de Amsterdamse Wmo-raad en Klankbordgroep Vluchtelingen Amsterdam. We constateren dat: ● de meeste raden breed georganiseerd zijn en over alle onderwerpen in het sociaal domein adviseren; ● behoudens de LCR geen enkele raad onafhankelijk georganiseerd is of rechtspersoonlijkheid kent;

| 2 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

●

raden vooral bestaan uit organisaties die cliënten vertegenwoordigen. Dit wordt gezien als voorwaarde om voldoende kwaliteit in de advisering te kunnen krijgen. Sommige raden weten hoe zij hun achterban (met ervaringskennis) kunnen betrekken, voor andere raden is dit een uitdaging.

Reflecties en constateringen Voor dit onderzoek hebben we een groot aantal documenten geraadpleegd en een ruime groep mensen gesproken. Op basis van deze brede basis komen wij tot de volgende reflecties en constateringen. De resultaten van de Participatieraad zijn lager dan nodig is om de functie van de raad effectief in te kunnen vullen. Dit geldt zowel voor het aantal adviezen als de kwaliteit ervan. De gemeente neemt de raad en zijn adviezen minder serieus dan zij zelf graag zou doen. De gemeente sluit onvoldoende aan op de wensen van de Participatieraad en het is niet duidelijk wat er met de adviezen gebeurt. Advisering kent meerdere gezichten. Advisering op complexe, abstracte vraagstukken vraagt specialistische kennis. De benodigde kennis en ervaring kan niet worden verwacht van cliënten uit de doelgroep die deze taak op vrijwillige basis vervullen. Vertegenwoordigers of vrijwilligers (geen cliënten, geen vertegenwoordigers) zijn hier vaak beter toe in staat. Advisering op concrete problemen kan uitstekend door cliënten worden gegeven, mits zij worden ondersteund om adviezen ‘op papier’ te krijgen. De advisering krijgt vleugels als de raad en de gemeente samenwerken gedurende het gehele beleidsproces. Onafhankelijkheid kent meerdere gezichten. De raad dient in zijn advisering volledig onafhankelijk te zijn.

Er is impliciet verondersteld dat, om onafhankelijk te kunnen adviseren, de raad ook onafhankelijk georganiseerd dient te zijn. Dit heeft geleid tot twee verenigingen met beperkte rechtsbevoegdheid, waarmee de ‘bestuurders’ (leden uit de beleidsgroep van de Participatieraad) hoofdelijk aansprakelijk zijn geworden. Andere raden, ook binnen de gemeente Amsterdam, kennen een andere governance; deze raden zijn expliciet niet onafhankelijk georganiseerd. Volgens respondenten tast dit de onafhankelijkheid van advisering niet aan. De rollen van voorzitter en secretaris zijn erg zwaar aangezet. De Participatieraad kent drie voorzitters: een onafhankelijk voorzitter en een tweetal 'duo-voorzitters'. De wijze waarop de onafhankelijk voorzitters hun rol in konden vullen is zeer verschillend: de eerste onafhankelijk voorzitter heeft de raad ook opgericht en kon de rol breed invullen. De tweede (huidige) onafhankelijk voorzitter heeft niet de ruimte van de raad gekregen deze rol conform bepalingen in te vullen. De duo-voorzitters vullen hun rol daarentegen breder in dan is beschreven. Daarnaast kent de raad twee secretarissen: een ambtelijk secretaris en een secretaris die uit de raad afkomstig is. De rol van de ambtelijk secretaris is op een gegeven moment bewust verkleind. De rol van de secretaris die afkomstig is uit de raad heeft nooit echt vorm gekregen.

De representativiteit van de raad en de samenwerking met andere raden is laag. De raad is momenteel numeriek niet compleet en er is geen vertegenwoordiging van mensen uit de WSW-doelgroep en cliëntenraden aanwezig. De raad heeft momenteel slecht toegang tot

| 3 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

zijn achterban. Naar eigen zeggen heeft de raad zeer weinig instrumenten om zijn achterban te consulteren. De raad werkt, op een incidenteel overleg na, niet samen met andere raden. De interne dynamiek in de raad is structureel instabiel. Het zelfcorrigerend vermogen van de raad is zeer laag, waardoor keer op keer incidenten plaatsvinden tussen individuele leden van de raad. Deze incidenten escaleren makkelijk. Dit is ook bij de huidige raad het geval. Deze incidenten gaan meestal over het organiseren van de raad en niet over de inhoud van de adviezen. Veel participatieraden kennen deze zelfde instabiele interne dynamiek. De vraag dringt zich op of deze mensen niet worden overvraagd. De betrokkenheid van de gemeente bij de raad is hoog. De gemeente neemt het principe ‘Participatieraad’ serieus, maar als gevolg van de ontwikkelingen van de afgelopen paar jaar neemt de gemeente de huidige raad steeds minder serieus. De gemeente ziet de raad als een onafhankelijke partij. Ze weet niet goed hoe om te gaan met de instabiliteit binnen de raad, hoewel zij wel van meerdere incidenten op de hoogte is en hierin heeft getracht oplossingen mogelijk te maken.

Conclusies Op basis van ons onderzoek trekken wij de volgende conclusies: 1. Het aantal adviezen en de kwaliteit ervan zijn te laag om aan de verwachting uit de verordening te voldoen. 2. De functie van de raad staat sterk onder druk. 3. De belangrijkste oorzaak hiervan is de veronderstelling dat de raad een onafhankelijke organisatie zou zijn. 4. Door de vermeende onafhankelijkheid heeft de gemeente zich beperkt gevoeld in de mate waarin zij kon ingrijpen. 5. Er is een situatie ontstaan die niet makkelijk meer onder controle te krijgen is. 6. De behoefte aan stevige feedback vergt een professioneel georganiseerde raad. 7. De raad dient ontbonden te worden om zo een nieuwe start mogelijk te maken.

Bouwstenen Op basis van het onderzoek zijn wij in staat om enkele bouwstenen te benoemen die van groot belang zijn bij de realisatie van een ‘stevig instituut’ of ‘luis in de pels’. Deze bouwstenen zijn: 1. De raad dient gestoeld te zijn op duidelijke uitgangspunten en een duidelijke opdracht te hebben. 2. Er is behoefte aan één raad voor het hele sociaal domein. 3. De samenstelling van de raad kan bestaan uit cliënten, vertegenwoordigers en/of vrijwilligers en kan verschillende rollen hebben: strategisch of operationeel. 4. De raad dient nauw verbonden te zijn met een zo breed mogelijke achterban. 5. De raad dient nauw samen te werken met de gemeente in alle stappen van het beleidsproces. 6. Een stevige raad heeft professionele begeleiding. 7. Er zijn meerdere organisatorische modellen denkbaar om een succesvolle raad mee te vormen: via een subsidieregeling kan een organisatie worden gefinancierd, via een aanbesteding kan een marktpartij de opdracht krijgen de raad te organiseren of de raad kan vanuit de gemeente georganiseerd worden.

| 4 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

Aanbevelingen In de vorm van een routekaart benoemen wij diverse aanbevelingen om invulling te geven aan het ‘sterke instituut’ of de ‘luis in de pels’ waar de gemeente behoefte aan heeft: 1. Stel de huidige Participatieraad buiten werking. 2. Realiseer een tijdelijke constructie om recht te doen aan de wettelijke verplichting een Verordening participatieraad te hebben. 3. Maak concreet aan wat voor een raad de gemeente behoefte heeft en wat zijn opdracht zou zijn. 4. Inventariseer hoe cliënten en hun vertegenwoordigers aankijken tegen cliëntenparticipatie. 5. Inventariseer de visie van marktpartijen op het mogelijk uitbesteden van de organisatie van de raad. 6. Laat B en W en de gemeenteraad kaders stellen voor de toekomst van cliëntenparticipatie. 7. Realiseer een coalition of the willing met ambitie en lef en breng deze in positie. 8. Werk een organisatieplan uit. 9. Richt de governance voor de nieuwe raad in. 10. Voer het organisatieplan uit.

| 5 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

Inhoud Managementsamenvatting Inhoud Opdracht H1 | Wat is de Participatieraad? H2 | Overzicht van gebeurtenissen 2015 - heden H3 | Werkwijze van andere participatie-/ cliëntenraden H4 | Participatieraad in relatie tot de rechten van de mens H5 | Reflecties en constateringen H6 | Conclusies H7 | Bouwstenen voor een toekomstige raad H8 | Aanbevelingen Bijlage 1 | Profielschets van andere participatieraden Bijlage 2 | De voorzitter en de secretaris Bijlage 3 | Verantwoording Colofon

| 6 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

1 6 7 11 14 16 20 22 35 39 45 47 55 62 66

Opdracht Wethouder Rutger Groot Wassink heeft aangegeven dat het belangrijk is dat de Participatieraad goed functioneert, om als stevige gesprekspartner de gemeente Amsterdam scherp te houden met betrekking tot de beleidsontwikkeling en -uitvoering van de Participatiewet. In samenwerking met de Participatieraad heeft u besloten tot een evaluatie. In uw gemeenschappelijke uitvraag formuleert u het volgende doel: ‘Een goed functionerende onafhankelijke Participatieraad die het college kwalitatief en kwantitatief gevraagd en ongevraagd adviseert over het beleid en de dienstverlening van de directies Werk, Participatie en Inkomen (WPI). En die daarmee de belangen van Amsterdammers die onder de Participatiewet vallen vertegenwoordigt.’ Momenteel functioneert de raad volgens de gemeente Amsterdam niet naar verwachting. Het aantal adviezen dat de raad (ongevraagd) heeft uitgebracht, is lager dan voorgaande jaren het geval was. De kwaliteit van de adviezen is volgens de gemeente niet hoog genoeg. Het is onduidelijk hoe adviezen tot stand zijn gekomen; er zijn veel wisselingen in de bezetting van de raad geweest, waarbij de rol van secretaris regelmatig vacant was. Het is niet altijd gelukt om een veilige werkomgeving voor betrokkenen te borgen en subsidieaanvragen worden te laat ontvangen. Ook is er onduidelijkheid over wederzijdse verwachtingen.

De gemeente Amsterdam is erop gericht om het functioneren van deze raad te verbeteren. U heeft ons gevraagd het functioneren van de raad te evalueren en verbeteringen voor te stellen. In uw uitvraag formuleert u vier (deel)opdrachten: Deelopdracht 1 Evalueer hoe de Participatieraad functioneert om de belangen van de doelgroep van WPI te vertegenwoordigen en te behartigen. U heeft voor deze deelopdracht de volgende vragen benoemd: ● Wat is de wettelijke grondslag van de Verordening op de Participatieraad en is deze in lijn met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens? ● Hoe functioneert het onafhankelijk orgaan de afgelopen drie jaar op het gebied van: ○ organisatie: ■ algemeen functioneren bezetting; ■ verdeling taken en verantwoordelijkheden; ○ samenwerking: ■ intern (persoonlijke verhoudingen, veiligheid, cultuur, teambuilding); ■ onafhankelijk voorzitter; ■ extern (andere (advies)raden binnen het sociaal domein, gemeente Amsterdam); ■ achterban? ● Welke kennis/kunde/functies zijn nodig voor een goed functionerende Participatieraad? ● Wat moet randvoorwaardelijk georganiseerd worden?

| 7 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

●

Welke vergelijking is te maken met de wijze waarop participatieraden en andere adviesraden in de G4-steden zijn georganiseerd?

Deelopdracht 2 Evalueer de rol van en de samenwerking met de gemeente in relatie tot de Participatieraad. U heeft voor deze deelopdracht de volgende vragen benoemd: ● In hoeverre vervult de gemeente haar taak en rol zoals omschreven in de Verordening op de Participatieraad? ● Hoe zien de leden van de Participatieraad de rol van de gemeente? ● Hoe ziet de gemeente haar eigen rol in relatie tot de Participatieraad? ● Wat is er nodig aan ondersteuning vanuit de gemeente? ● Hoe is de onafhankelijkheid van de Participatieraad ten opzichte van de gemeente gewaarborgd? Deelopdracht 3 Evalueer de rol van de onafhankelijk voorzitter van de Participatieraad. U heeft voor deze deelopdracht de volgende vragen benoemd: ● In hoeverre heeft de onafhankelijk voorzitter de taak en rol zoals omschreven in de Verordening op de Participatieraad de afgelopen jaren vervuld? ● Wat zou volgens de leden van de Participatieraad de rol van onafhankelijk voorzitter moeten zijn? ● Wat zou volgens de laatste onafhankelijk voorzitter de rol van onafhankelijk voorzitter moeten zijn? Deelopdracht 4 Kom met varianten en een advies over de inrichting en sturing binnen de Participatieraad, en de relatie met de gemeente, om te zorgen dat de Participatieraad optimaal functioneert.

In de mondelinge bespreking van onze offerte heeft u deze deelvraag aangescherpt met het verzoek ons, indien haalbaar, te baseren op een ‘model’. U heeft voor deze deelopdracht de volgende vragen benoemd: ● Wat zou de kern, de opdracht en de rol van de Participatieraad moeten zijn? Voldoet de huidige definitie zoals opgeschreven in de verordening? Welke kennis en kunde is nodig binnen de Participatieraad om die rol structureel goed uit te kunnen voeren? Hoe ziet de ondersteuning van de Participatieraad er idealiter uit om zijn rol goed te kunnen uitvoeren? En wat zou de rol van de gemeente moeten zijn in die ondersteuning? ● Welke middelen zijn nodig (bij zowel Participatieraad als gemeente, al naargelang wie wat zou moeten organiseren) om bovenstaande twee punten te kunnen realiseren?

| 8 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

●

● ● ●

Wat is er nodig om te zorgen voor een sterkere belangenvertegenwoordiging door de Participatieraad van de WPI-doelgroep ter bevordering van de kwalitatieve en kwantitatieve (on)gevraagde adviezen? Is de rol van onafhankelijk voorzitter nog steeds nodig en zo ja, wat zou die moeten zijn? Is het nodig om naar aanleiding van het advies de Verordening op de Participatiewet aan te passen, dan wel om andere afspraken vast te leggen? Wat is er nodig, voor een goede belangenvertegenwoordiging van Amsterdammers, ter bevordering van de kwalitatieve en kwantitatieve (on)gevraagde adviezen op het WPI-domein en aanpalende domeinen, zoals de Wmo?

Leeswijzer Hoofdstuk 1 gaat in op de wettelijke grondslag van de Participatieraad en het doel en de structuur van de Participatieraad zoals beschreven in de verordening. Hoofdstuk 2 gaat in op de gebeurtenissen van de afgelopen drie jaren en op hoe deze gebeurtenissen effect hebben gehad op het functioneren van de Participatieraad. In hoofdstuk 3 worden de organisatiestructuur en werkwijze van andere raden besproken. Ook worden de ervaringen met deze raden en eventuele verbeterpunten uiteengezet. Hoofdstuk 4 gaat in op de deelvraag: ‘Wat is de wettelijke grondslag van de Verordening op de Participatieraad en is deze in lijn met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens?’. In hoofdstuk 5 worden de reflecties en constateringen van de onderzoekers op basis van de opgehaalde informatie beschreven. In dit hoofdstuk wordt besproken in hoeverre de Participatieraad de belangen van de doelgroep van WPI vertegenwoordigt en behartigt. Eveneens wordt de rol van en de samenwerking met de gemeente in de afgelopen jaren geanalyseerd. Ook wordt in dit hoofdstuk de rol van de onafhankelijk voorzitter van de Participatieraad geëvalueerd. In hoofdstuk 6 worden de opgehaalde informatie en hieruit volgende reflecties en constateringen samengevoegd tot een aantal conclusies met betrekking tot het verleden, het heden en de toekomst van de Participatieraad.

Hoofdstuk 7 gaat in op een aantal uitgangspunten waaraan een goed functionerende raad moet voldoen. Ook worden er een aantal daaruit volgende potentieel kansrijke varianten besproken, waarop de Participatieraad vormgegeven kan worden. Ten slotte wordt in hoofdstuk 8 een overzicht van aanbevelingen voor vervolgstappen gegeven.

Vermeende aanpassing van de opdracht De participatieraad heeft ons laten weten dat zij van mening is dat wij de opdracht eenzijdig hebben aangepast. Zij schrijft hierover in haar e-mail van 9 augustus 2023: “ Het

evaluatieonderzoek is zonder opgave van redenen uitgebreid met het horen van aspirantleden. Dit valt nauwelijks te rijmen met de onderzoeksperiode of de onderzoeksopzet.” In haar e-mail van 21 november schrijft zij hierover: “Ondanks substantiële kritiek van de Raad heeft BMC zonder nadere toelichting de door de Raad onderschreven opdracht en onderzoekstermijn gewijzigd.”

| 9 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

Wij herkennen ons hier niet in: het betreffende aspirant lid was van mening gewoon lid van de raad te zijn en had hier een serie steekhoudende argumenten voor. De achterliggende casuïstiek is heeft ons geholpen de dynamiek in de Raad te begrijpen, zonder hier doorslaggevend in te zijn.

| 10 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

H1 | Wat is de Participatieraad? 1.1 Wettelijke basis De Participatieraad van de gemeente Amsterdam is ingericht naar aanleiding van artikel 47 in de Participatiewet. Dit artikel luidt: Artikel 47 - Cliëntenparticipatie De gemeenteraad stelt bij verordening regels over de wijze waarop de personen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, of hun vertegenwoordigers worden betrokken bij de uitvoering van deze wet en de daarop berustende bepalingen, waarbij in ieder geval wordt geregeld de wijze waarop deze personen of hun vertegenwoordigers: a. vroegtijdig in staat worden gesteld gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen bij de besluitvorming over verordeningen en beleidsvoorstellen; b. worden voorzien van ondersteuning om hun rol effectief te kunnen vervullen; c. deel kunnen nemen aan periodiek overleg; d. onderwerpen voor de agenda van dit overleg kunnen aanmelden; e. worden voorzien van de voor een adequate deelname aan het overleg benodigde informatie. Naar aanleiding van dit wetsartikel heeft de gemeente Amsterdam op 1 januari 2016 de Verordening Participatieraad Amsterdam aangenomen. Deze verordening is sindsdien niet gewijzigd en is onder andere in te zien via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR461810/1#d75499941e46

1.2 Het doel van de Participatieraad Volgens de verordening is het doel van de Participatieraad als volgt: 1. Met de instelling van de Participatieraad wordt beoogd de kwaliteit van de dienstverlening van de afdelingen te bewaken en het draagvlak bij de uitvoering van de wet te vergroten. 2. De doelstellingen, bedoeld in het voorgaande lid, worden mede bereikt door middel van het in staat stellen van de Participatieraad om vroegtijdig gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen en inspraak te hebben bij de besluitvorming over beleidsvoorstellen en verordeningen en door regelmatig periodiek overleg met de Participatieraad, [...] door de Participatieraad tijdig en volledig te informeren, te faciliteren en te ondersteunen.

1.3 De structuur van de Participatieraad Naast dat wat bepaald is in de Verordening Participatieraad Amsterdam, kent de Participatieraad een huishoudelijk reglement, dat in november 2020 voor het laatst aangepast

| 11 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

is. De wet, de verordening en het reglement vormen samen de ‘spelregels’ van de Participatieraad. Op hoofdlijnen wordt hierin de volgende structuur van de raad geschetst: ●

●

●

●

●

Volgens de verordening bestaat de raad uit maximaal vijftien leden, waarbij de volgende samenstelling wordt nagestreefd: ○ minimaal een derde (dus vijf) van de leden is cliënt van de Participatiewet; ○ maximaal twee leden komen uit de WSW-doelgroep; ○ de overige leden zijn vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties. Leden worden benoemd voor een termijn van drie jaar en kunnen maximaal één keer worden herbenoemd. De dagelijkse leiding van de raad is volgens het huishoudelijk reglement in handen van de ‘beleidsgroep’. Deze groep bestaat uit vijf personen: twee duo-voorzitters, een penningmeester, een secretaris en een algemeen lid. De beleidsgroep is het informerende en voorbereidende orgaan van de Participatieraad. Leden van de beleidsgroep hebben een termijn van één jaar en kunnen maximaal één keer worden herbenoemd. De duo-voorzitters kunnen indien nodig de penningmeester, de secretaris en de onafhankelijk voorzitter (zie hieronder) vervangen. De raad kent vier themagroepen die zich richten op de inhoudelijke advisering. Er zijn volgens het huishoudelijk reglement vier themagroepen: Werk, Participatie, Inkomen en Kwaliteit dienstverlening. Leden van de beleidsgroep mogen geen trekker van een themagroep zijn. Gesprekken met de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) worden voorgezeten door een onafhankelijk voorzitter, die hiertoe door de raad wordt ingehuurd.

Deze persoon kan tevens op verzoek van de raad ingezet worden bij specifieke onderwerpen zoals de afwikkeling van klachten en het functioneren van duo-voorzitters. De raad maakt gebruik van een ambtelijk secretaris voor praktische zaken zoals het regelen van ruimtes, ICT-voorzieningen, het realiseren van afspraken met de gemeente et cetera, inhoudelijke ondersteuning bij het formuleren van adviezen, het budgetbeheer en het aanvragen van subsidie.

Vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid De Participatieraad staat sinds 2016 bij de Kamer van Koophandel (KvK) ingeschreven als ‘vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid’. Een dergelijke vereniging wordt ook wel een informele vereniging genoemd en komt tot stand zonder dat hiervoor statuten bij een notaris zijn opgesteld. Het huishoudelijk reglement geldt als statuut. De bij de KvK ingeschreven bestuurders zijn hoofdelijk aansprakelijk voor alle rechtshandelingen van de vereniging. Beleidsgroep of bestuur? De basis van de Participatieraad ligt in de verordening en het huishoudelijk reglement. Er wordt in deze documenten gesproken over een beleidsgroep. Door inschrijving bij de KvK is ook de term bestuur in beeld gekomen voor deze groep. Het valt ons op dat de leden uit de eerste periode van de raad structureel spreken over ‘de beleidsgroep’ en de leden die na ongeveer 2020 betrokken zijn geraakt spreken over ‘het bestuur’. Om dicht bij de formele opzet van de raad te blijven, gebruiken wij de term ‘beleidsgroep’.

| 12 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

| 13 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

H2 | Overzicht van gebeurtenissen 2015 - heden Op basis van alle onderzoeksgegevens (gesprekken, documenten) constateren wij dat er in de geschiedenis van de Participatieraad in Amsterdam ongeveer drie ‘periodes’ zijn te herkennen. Deze situaties beschrijven we hieronder beknopt op hoofdlijnen. Periode 1 - 2015 tot 2020 ● De Participatieraad ontstond na de fusie van de voormalige cliëntenraad en de WSW-raad. ● Een externe kwartiermaker wordt aangesteld om de raad op te richten. Potentiële leden worden zorgvuldig geselecteerd op basis van uitgebreide profielen, met behulp van een selectiepsycholoog en selectiedagen. ● Aanzienlijke investeringen worden gedaan in de capaciteitsopbouw van leden, waaronder training in zelforganisatie en adviesvaardigheden. ● De raad besteedt veel aandacht aan de ontwikkeling van een positieve groepscultuur, waarin leden elkaar leren kennen, ondersteunen en vertrouwen. ● Deze periode wordt overwegend beschreven als "stabiel" en "plezierig" door degenen die eraan deelnamen. ● De focus ligt op het adviseren van de gemeente met regelmatige raadpleging van de achterban. ● De kwaliteit van de adviezen is redelijk goed. ● Het vertrek van de onafhankelijk voorzitter markeert het einde van deze periode, en er is geen directe opvolging voor dienst functie.

Periode 2 - 2020 tot halverwege 2022 ● In het begin van 2020 beginnen zich verschillende uitdagingen voor te doen. ● De ambtelijke ondersteuning valt weg vanwege ziekte. Er zijn diverse vervangingen en de rol wordt kleiner gemaakt. ● Conflicten ontstaan tussen de penningmeester en diverse betrokkenen, zowel binnen de raad als met de gemeente, resulterend in het aftreden van de penningmeester zonder overdracht van taken. ● De COVID-19-pandemie bemoeilijkt fysieke bijeenkomsten, waardoor het groepsproces wordt verstoord. ● De werkzaamheden van de raad worden geconcentreerd binnen een selecte groep leden, met weinig (ruimte voor) betrokkenheid van anderen. ● In 2021 treden de meeste leden, inclusief de beleidsgroep, af omdat hun termijnen aflopen en op basis van het huishoudelijk reglement niet voor een derde keer mogen worden herkozen. Hun opvolgers worden op onduidelijke wijze geselecteerd. ● In tegenstelling tot de start, mede veroorzaakt door COVID-19, is er bijna geen aandacht voor capaciteitsopbouw en teambuilding. ● Er ontstaan meer conflicten en deze escaleren; leden worden uit de raad gezet zonder duidelijke procedures te volgen. Er ontstaat een gebrek aan onderling vertrouwen en constructieve werksituaties. ● Regelmatige escalaties ontgaan de dienst WPI, die vaak betrokken wordt, niet.

| 14 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

●

●

In mei 2022 stelt WPI voor om de rol van de onafhankelijk voorzitter uit te breiden om de raad te versterken, maar na een aanvankelijke start besluit de raad hier niet in mee te gaan. Halverwege 2022 staat de positie van de incomplete beleidsgroep onder druk en worden deze leden tijdens een algemene vergadering uit hun functies ontheven. Er wordt een nieuwe, wederom incomplete, beleidsgroep aangesteld. Er zijn veel aanwijzingen dat hierbij niet de juiste procedures zijn gevolgd.

Periode 3 - halverwege 2022 tot heden ● De overdracht van het penningmeesterschap aan de nieuwe penningmeester verloopt moeizaam, met problemen bij het overdragen van bankgegevens. De raad krijgt problemen om aan haar verplichtingen te voldoen. ● De boekhouding van de raad lijkt onvolledig te zijn en een externe partij wordt ingeschakeld om orde op zaken te stellen. ● Het huishoudelijk reglement wordt niet gevolgd en wordt als verouderd beschouwd, wat leidt tot zorgen over de huidige governance. ● De nieuwe beleidsgroep probeert de problemen uit periode 2 achter zich te laten en een nieuwe start te maken. ● Oude conflicten blijven bestaan waaronder voormalige leden die stellen nog lid te zijn en andere voormalig leden die juridische stappen dreigen te ondernemen tegen individuen uit de huidige beleidsgroep. ● Er ontstaan nieuwe incidenten, waaronder schorsingen en conflicten tussen leden in de raad. ● De nieuwe beleidsgroep tracht haar onafhankelijkheid te vergroten, met name door de interactie met ambtenaren te minimaliseren en rechtstreeks met wethouders te communiceren, wat de spanningen met de gemeente verder verhoogt. ● Het huishoudelijk reglement wordt niet nageleefd, met een deel van de beleidsgroep die de besluitvorming domineert.

| 15 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

H3 | Werkwijze van andere participatie-/ cliëntenraden Onderdeel van dit onderzoek is een inventarisatie van hoe andere cliëntenraden functioneren die voor de gemeente Amsterdam relevant (kunnen) zijn. In overleg hebben we ervoor gekozen om van de onderstaande raden een profielschets te maken: ● Gegeven de omvang van de stad hebben we ervoor gekozen om de andere drie grote steden in het land te onderzoeken: Rotterdam, Den Haag en Utrecht. ● Daarnaast zijn er enkele cliëntenraden in de stad actief. We hebben ervoor gekozen er twee uit te lichten. Ten eerste de Wmo-raad omdat deze in een vergelijkbare situatie verkeert wat betreft het functioneren. De gemeente heeft voorgesteld daarnaast de Klankbordgroep Vluchtelingen te betrekken, omdat deze tot inspiratie kan leiden. ● Als laatste hebben we verkend hoe de Landelijke Cliëntenraad (LCR) is opgezet, omdat deze gebruikmaakt van een professionele organisatie ter ondersteuning. Van al deze raden treft u in bijlage 1 een uitgebreide profielschets. In dit hoofdstuk beschrijven we beknopt hoe de raden zijn opgezet, hoe zij functioneren en wat hun leerpunten zijn.

3.1 Beknopte beschrijving Den Haag Structuur De cliëntenraden in Den Haag zijn georganiseerd in drie verschillende deelraden: jeugd, Wmo en participatie, waarvan de (onafhankelijk) voorzitters en een aantal leden verenigd zijn in een overkoepelende cliëntenraad. De raad bestaat uit afgevaardigden van organisaties die affiniteit hebben met de doelgroepen en wordt ondersteund door een ambtelijk ondersteuner. Ervaringen Over het algemeen zijn de ervaringen van zowel de leden als ambtenaren van de gemeente met de cliëntenraden in Den Haag positief. De samenwerking met de gemeente is constructief, met name door de inzet van capabele voorzitters en de vroege betrekking van de raad door de gemeente bij plannen. Verbeterpunten Er is behoefte aan meer betrokkenheid en participatie van cliënten zelf, ruimte voor verbetering op het gebied van kennisuitwisseling en professionalisering, en de samenwerking tussen de cliëntenraden (ook op regionaal en landelijk niveau) kan beter.

Rotterdam Structuur In de gemeente Rotterdam zijn er verschillende participatieraden: 1. Brede Raad: De Brede Raad is een zwaarwegend adviesorgaan dat gericht is op het adviseren van de gemeenteraad en B en W, bestaande uit een diverse groep burgers.

| 16 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

2. Cliëntenraad Participatie: Deze raad functioneert als klankbordgroep van werkzoekenden en heeft een adviserende rol bij de directeur van W&I met meer praktische adviezen. 3. WSW Adviesraad: Deze raad richt zich specifiek op beleidsstukken die betrekking hebben op de sociale werkvoorziening (WSW) en bestaat uit mensen uit de sociale werkvoorziening. Ervaringen De ervaringen met de participatieraden in de gemeente Rotterdam zijn over het algemeen positief. De Brede Raad geeft waardevolle beleidsinhoudelijke adviezen, de Cliëntenraad Participatie fungeert als een belangrijk klankbord voor werkzoekenden en de WSW Adviesraad brengt waardevolle ervaring en inzichten in. Verbeterpunten Er is behoefte aan betere afstemming en samenwerking tussen de raden, aandacht nodig voor het vergroten van de diversiteit binnen de raden, behoefte aan continue ondersteuning en scholing voor de leden, en ruimte voor verbetering in de communicatie en betrokkenheid van de cliëntenraden bij een bredere gemeenschap.

Utrecht Structuur Er zijn verschillende cliëntenraden in Utrecht die zich richten op specifieke doelgroepen en beleidsdomeinen (Participatieraad, Wmo-raad, Jeugdraad), die niet samenwerken. Deze Participatieraad vertegenwoordigt gebruikers van de Participatiewet en bestaat uit een mix van vertegenwoordigers en leden uit de doelgroep zelf. De voorzitter komt uit de groep zelf en heeft ook stemrecht. Ervaringen In de beginfase heeft de Participatieraad te maken gehad met interne strubbelingen en onderlinge spanningen, wat de effectiviteit van de raad belemmerde. Uiteindelijk heeft de gemeente op basis van een nieuwe verordening een nieuwe start gemaakt. Door een nieuwe structuur van de raad (vaste leden uit de doelgroep aangevuld met vertegenwoordigers van relevante organisaties) en stappen in het professionaliseren van adviezen en onderbouwing van standpunten wordt de raad serieuzer genomen. Verbeterpunten Er kan verder gewerkt worden aan het vermijden van individuele casuïstiek, het werven van nieuwe leden en het behouden van een diverse en representatieve samenstelling van de raad.

Wmo-raad Amsterdam Structuur De Wmo-raad heeft een vergelijkbare opzet als de Participatieraad. De Wmo-raad bestaat uit cliënten en heeft uit zijn eigen leden een voorzitter gekozen. Er is geen onafhankelijk voorzitter. Ervaringen Een evaluatie in 2022, naar aanleiding van problemen in het verleden, bracht een patroon bestaande uit een zestal punten aan het licht. Naar aanleiding hiervan is een

| 17 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

verbeterprogramma gerealiseerd, met stappen als investering om puin uit het verleden te ruimen en een nieuwe, onafhankelijk voorzitter aan te trekken. Verbeterpunten De gemeente heeft meer behoefte aan kwalitatieve feedback op complexe, abstracte en grote dossiers, maar ontvangt vaker belangenbehartiging rond individuele casuïstiek. Daarnaast wenst de afdeling Jeugd en Zorg een grotere integraliteit van advisering.

Klankbordgroep Vluchtelingen Amsterdam Structuur Deze raad is opgezet om vluchtelingen (lees: statushouders) op een brede manier bij beleid en besluitvorming te betrekken. De groep bestaat uit veertien leden uit de doelgroep met een gevarieerde achtergrond, een gevarieerd opleidingsniveau, en een eigen achterban. Een ambtenaar is coördinator van de klankbordgroep. Ervaringen De raad functioneert goed; binnen de raad hangt een veilige en respectvolle sfeer. Leden voelen zich serieus genomen door de gemeente en hebben vertrouwen in de gemeente. Ze worden gemeentebreed serieus genomen. Verbeterpunten Er is behoefte aan betere samenwerking met andere relevante participatieorganen, de communicatie en toegankelijkheid van beleidsstukken en documenten kan beter en een overkoepelende coördinatie tussen verschillende klankbord- en participatieorganen op lokaal, regionaal of zelfs nationaal niveau zou van grote waarde kunnen zijn.

Landelijke Cliëntenraad (LCR) De LCR vertegenwoordigt mensen die een uitkering, pensioen of (financiële) ondersteuning krijgen van de overheid en bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende organisaties die te maken hebben met mensen met een uitkering of pensioen. De LCR bestaat uit een raad die de koers van het bureau bepaalt. Het bureau bestaat uit tien medewerkers en voert onderzoek uit en formuleert adviezen. In deze onderzoeken worden de mensen gehoord om wie het onderzoek gaat.

3.2 Analyse van overeenkomsten en verschillen Het valt op dat er zowel in Rotterdam als in Den Haag, naast een raad die zich enkel bezighoudt met de Participatiewet, ook een breed georganiseerde raad bestaat. Hoewel de manier waarop deze raden georganiseerd zijn niet helemaal identiek is, geldt voor beide gemeenten dat in deze brede raad onderwerpen behandeld worden die meerdere domeinen van het sociaal domein raken of onderwerpen die te complex zijn voor de Participatieraad (of de andere raden). In beide gemeenten wordt aangegeven dat deze organisatievorm de kwaliteit van de adviezen ten goede komt. Ook de Klankbordgroep Vluchtelingen adviseert op een (door de klankbordgroep zelf gekozen) uiteenlopend aantal onderwerpen. Daarnaast constateren we dat er (behoudens de LCR) geen enkele andere raad onafhankelijk georganiseerd is of rechtspersoonlijkheid kent. Alle zijn nauw verweven met de gemeentelijke

| 18 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

organisatie. Alle betrokkenen bij deze raden geven aan dat deze organisatorische afhankelijkheid voor hen niet tot beperkingen leidt rond de inhoud van de advisering. Respondenten geven aan kritisch te kunnen zijn richting het beleid van de gemeente en de ‘luis in de pels’-rol te kunnen vervullen. Als laatste valt op dat de leden van overige raden (vooral) personen zijn van organisaties die cliënten vertegenwoordigen. In de gesprekken die wij gevoerd hebben komt meermaals naar voren dat voldoende vertegenwoordiging van organisaties in deze raden een belangrijke voorwaarde is voor een goede kwaliteit in de advisering. Respondenten geven aan dat deze ‘professionals’ vaker een goede kennis hebben van de materie, kundiger zijn in het succesvol en professioneel samenwerken en gemakkelijk toegang hebben tot een grotere achterban. Echter, het succesvol betrekken van de achterban blijft voor een aantal raden een uitdaging.

3.3 Leerpunten Uit deze gesprekken nemen wij een aantal leerpunten mee: ● Samenwerking tussen raden komt de kwaliteit van adviezen ten goede. Een structuur die samenwerking tussen raden bevordert (bijvoorbeeld door het opzetten van een breed georganiseerde raad) is een succesvolle manier om samenwerking te bevorderen. ● De onafhankelijkheid van de advisering komt, met de juiste randvoorwaarden, niet onder druk te staan als de raad niet onafhankelijk is in zijn organisatie. Ook binnen de gemeente Amsterdam is hier de Klankbordgroep Vluchtelingen een goed voorbeeld van. ● Het hebben van voldoende leden vanuit organisaties die cliënten vertegenwoordigen is van belang voor de kwaliteit van de advisering en professionaliteit in de samenwerking met de gemeente en andere organisaties en raden.

| 19 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

H4 | Participatieraad in relatie tot de rechten van de mens In de offerte-uitvraag is de volgende deelvraag opgenomen: ‘Wat is de wettelijke grondslag van de Verordening op de Participatieraad en is deze in lijn met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens?’ De Participatiewet beoogt zoveel mogelijk mensen met of zonder arbeidsbeperking aan het werk te krijgen. De Participatieraad vindt zijn basis in artikel 47 van de Participatiewet, waarin wordt gesteld dat gemeenten een verordening dienen op te stellen, die specifiek beschrijft hoe cliënten in de gelegenheid worden gesteld om gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen over het beleid van de wet. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM), het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) en de Nederlandse Participatiewet zijn enkele centrale wettelijke instrumenten. Deze verdragen en wetten zijn op verschillende momenten in de geschiedenis opgesteld om een fundament van mensenrechten vast te leggen. Ze opereren op verschillende niveaus van het juridisch systeem.

Enkele van de belangrijkste artikelen uit het EVRM die relevant kunnen zijn voor de Participatiewet zijn: ● Artikel 1: De verplichting tot eerbiediging van de rechten van de mens ● Artikel 2 van het Eerste Protocol: Het recht op onderwijs ● Artikel 6: Recht op een eerlijk proces ● Artikel 8: Recht op respect voor privé-, familie- en gezinsleven ● Artikel 14: Verbod op discriminatie De Participatiewet geeft ruimte aan gemeenten om eigen beleid te maken. Dit heeft geleid tot variaties in de toepassing van de wet tussen verschillende gemeenten. Dit leidt bij de Participatieraad tot vragen over mogelijke rechtsongelijkheid, omdat enerzijds gemeenten op verschillende wijze uitvoering geven aan de wet en anderzijds de genoemde internationale verdragen het principe van gelijke behandeling en non-discriminatie benadrukken. Hoewel deze internationale verdragen geen gedetailleerde richtlijnen geven over hoe nationale of lokale overheden hun wetgeving moeten opstellen, vereisen ze wel dat de rechten en vrijheden die zij waarborgen zonder discriminatie worden gegarandeerd. Als zodanig zou een uitvoering van de Participatiewet die resulteert in ongerechtvaardigde verschillen in de behandeling van mensen in verschillende gemeenten een kwestie kunnen zijn die onder deze principes valt.

| 20 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

De interpretatie en toepassing van deze internationale verdragen en de Participatiewet is een zeer complex juridisch vraagstuk, waarbij de interpretaties sterk afhangen van de specifieke context en feiten van een situatie. Op basis van onze gesprekken met leden van de Participatieraad hebben wij begrepen dat deze specifieke deelvraag onderdeel van dit onderzoek is geworden vanuit de nadrukkelijke wens van met name één lid om de onafhankelijkheid van de raad te versterken. Thans is in de verordening bepaald: ‘In gevallen waarin deze verordening niet voorziet, voorziet het college, na daartoe advies te hebben ingewonnen van de Participatieraad.’ Deze bepaling zou in de ogen van dit lid de onafhankelijkheid van de raad beperken. Het zou beter zijn, aldus dit lid, om in voorkomende gevallen een onafhankelijke commissie hierover te laten besluiten. Deze wens hebben wij genoteerd en nemen we mee in ons verdere onderzoek. Een nadere uitwijding over dit onderwerp achten wij buiten de scope van dit onderzoek.

| 21 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

H5 | Reflecties en constateringen 5.1 Resultaten van de Participatieraad De hoeveelheid adviezen versterkt door de raad is afgenomen In tabel 1 is een overzicht opgenomen van het aantal verstrekte ongevraagde en gevraagde adviezen over de jaren 2019-2021. Hieruit valt op te maken dat het aantal verstrekte adviezen ieder jaar is afgenomen, van zeven in 2019 tot vier in 2021. Uit de gesprekken met zowel de gemeente als met de leden van de Participatieraad blijkt dat beide hiermee bekend zijn en dit beeld onderschrijven. Daarnaast is er in 2020 door de gemeente tweemaal een advies gevraagd, wat door de raad niet beantwoord is. Tabel 1 Aantal gegeven adviezen Jaartal

Aantal verstrekte gevraagde adviezen

Aantal verstrekte ongevraagde adviezen

Totaal aantal adviezen

2019

2

5

7

2020

5

1

6

2021

2

2

4

De kwaliteit van de adviezen is niet hoog genoeg Er is ons niet gevraagd de ‘kwaliteit’ van de uitgebrachte adviezen in objectieve zin te evalueren. De vraag was om te evalueren of de Raad haar rol goed speelt. Daarom hebben wij o.a. geen normenkader ingezet om een objectieve analyse van de kwaliteit van de uitgevoerde adviezen uit te kunnen voeren. Natuurlijk is de vraag of de kwaliteit van de adviezen van de Raad hoog genoeg is om de bedoeling van de Raad, zoals beschreven in de verordening (zie §1.2), waar te maken wel relevant. Op basis van ons onderzoek trekken we de conclusie dat de kwaliteit van de adviezen niet hoog genoeg is om de de bedoeling waar te maken. Dit wordt ook reeds door de gemeente en de Raad zelf gesteld in hun gemeenschappelijke offerteaanvraag met de zinsnede: “De afgelopen periode is door de gemeente Amsterdam het volgende gezien; ● Het aantal (on)gevraagde adviezen is achtergebleven in vergelijking met eerdere jaren. Daarbij verwacht de gemeente Amsterdam een hogere kwaliteit van de adviezen. ● Bij de ontvangen adviezen is onduidelijk hoe deze tot stand zijn gekomen en op welke manier de achterban hierbij is betrokken.” Verder heeft een grote groep respondenten uit zowel de raad als de gemeente de kwaliteit van de uitgebrachte adviezen als niet goed genoeg beoordeeld. Het is tevens de conclusie van onze eigen (marginale) documentanalyse.

| 22 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

Illustratief hierin is dat de gemeente meermaals als feedback geeft over door de raad ingediende adviezen dat genoemde adviezen of verbeterpunten reeds ingebouwd zijn in de processen. Ook geeft de gemeente meermaals aan dat adviezen gebaseerd zijn op niet-kloppende informatie. Wij delen de observatie van de gemeente dat de herleidbaarheid van de adviezen soms onduidelijk is: op basis van welke signalen en welk onderzoek is het advies tot stand gekomen? Adviezen zijn vaak erg globaal en algemeen, waardoor het lastig is voor de gemeente om gerichte aanpassingen en verbeteringen door te voeren. Zo schrijft de gemeente in een reactie op het ongevraagde advies ‘Tien punten ter verbetering’: ‘Blijkens uw wens en de punten die u onder ‘concreet’ noemt heeft u signalen dat, ondanks bovengenoemde processen, cliënten onvoldoende op hun rechten worden gewezen. Met die signalen wil de gemeente graag haar dienstverlening verbeteren. We ontvangen graag de signalen van de Participatieraad om te zien op welke plekken specifiek verbeteringen nodig zijn.’ Ook een aantal leden van de Participatieraad geven aan dat de kwaliteit van de adviezen beter kan. Zo zegt een lid: ‘De inhoud van de adviezen kan beter, ze mogen wel wat meer onderlegd zijn.’

Samenwerking tussen gemeente en Raad is niet optimaal Om de raad in de gelegenheid te stellen zijn rol naar behoren te kunnen uitvoeren, is het van belang dat ook de gemeente hier haar rol goed speelt en aansluit bij wat de raad nodig heeft. Zo is het van belang dat de Participatieraad voldoende tijd krijgt om gedegen onderzoek te doen om adviezen op te baseren en om de achterban te bevragen. In de verordening staat benoemd dat de Participatieraad een reactietermijn van drie weken heeft. Deze wordt als veel te kort en daarmee als beknellend ervaren. Daarnaast wordt er door de gemeente geen rekening gehouden met de vergadercyclus en het reces van de Participatieraad. Een respondent geeft aan: ‘We hebben gewoon heel veel tijd nodig, ook in verband met onze vergadercyclus en benodigde expertise.’ Ook geven diverse raadsleden aan dat de gemeente zelf veel langere termijnen hanteert in het formuleren van reacties. Respondenten geven ook aan dat de gemeente soms ook niet terugkomt op een verzoek van de raad. Daarnaast is het van belang dat de Participatieraad informatie op de juiste wijze krijgt aangeboden om zijn rol goed te kunnen vervullen. Ook dit is in de ogen van diverse betrokkenen nu niet altijd het geval.

Zo wordt de Participatieraad klaarblijkelijk soms gevraagd advies te geven over beleidsplannen op basis van een summiere houtskoolschets of worden beleidsdocumenten gedeeld die zo vol ambtelijke taal staan dat deze ‘onleesbaar’ worden genoemd.

Het is niet transparant wat de gemeente met de adviezen doet De reactie van de gemeente op de gevraagde en ongevraagde adviezen bestaat normaliter uit een brief, waarin zij inhoudelijk reageert op de adviezen en eventuele vragen. In de brieven wordt aangegeven dat zij de raad op de hoogte zal blijven houden van welke aanbevelingen ze gaat overnemen (en hoe) en welke onderzoeken er uitgevoerd zullen worden op basis van de aanbevelingen en ideeën. Leden van de Participatieraad geven aan dat de beloofde opvolging naar hun mening onvoldoende gebeurt en dat zij daarmee weinig zicht hebben op wat de gemeente precies met hun adviezen doet. Mogelijk komt dit omdat de gemeente, zoals

| 23 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

respondenten zelf aangeven, de laatste jaren niet veel met de adviezen van de Participatieraad heeft kunnen doen. Dit komt vooral door de lage kwaliteit van de adviezen en de roerige periode die de raad achter de rug heeft. Zo vertelt een respondent: ‘We kunnen ook om de adviezen heen. Het is een zooitje, dus je hoeft de raad niet serieus te nemen. Dat zorgt voor een quiet life voor ons als gemeente, maar dat is juist gevaarlijk.’

5.2 Advisering kent meerdere gezichten. Uit alle gesprekken met alle gemeentelijke respondenten (bestuur, directie, managers, ondersteuners) komt naar voren dat er binnen de gemeente behoefte is aan stevige betrokkenheid van cliënten bij het bepalen van het beleid en de uitvoering ervan. ‘Dat is niet altijd leuk, maar wel heel belangrijk. Het houdt ons scherp. Het helpt ons de regelingen zo te maken dat ze werken.’ De behoefte van de gemeente over op welke onderwerpen de raad zich richt, kent verschillende complexiteitsniveaus. Er is enerzijds behoefte aan feedback op complexe, grote beleidsonderwerpen zoals de integrale herziening van de bijzondere bijstand. Anderzijds is er behoefte aan concrete feedback op het functioneren van concrete regelingen zoals de tandartsvergoeding.

Advisering op complexe, abstracte vraagstukken vraagt specialistische kennis. In de gesprekken met respondenten komt meerdere malen naar voren dat van cliënten niet zomaar kan worden verwacht dat zij in staat zijn om grondige, hoogwaardige feedback op complexe beleidsvraagstukken te geven. Daarvoor is de materie te specialistisch. Goede feedback vergt een groot abstract denkvermogen, veel materiedeskundigheid, ruime ervaring met dergelijke vraagstukken, hoogwaardige onderzoeks- en adviesvaardigheden en een grote tijdsinzet. Uit ons onderzoek komt naar voren dat het niet realistisch lijkt te zijn te verwachten dat cliënten uit de Participatiewet die op vrijwillige basis zitting in de raad nemen aan deze eisen kunnen voldoen. Als oplossingsrichting wordt door een aantal respondenten gesuggereerd dat de cliëntenraad bij dergelijke situaties zich zou kunnen laten bijstaan door ingehuurde specialistische ondersteuning. Diverse andere respondenten vinden dit een risico. Zij geven aan dat de professionele invloed van deze gespecialiseerde ondersteuning op de individuele leden van de dermate groot zou kunnen zijn dat hun inbreng gemarginaliseerd zou worden. ‘Met je advocaat of accountant ga je ook niet in discussie over de technische inhoud van zijn advies’. Deze problematiek lijkt kleiner te zijn voor raden waarin leden als afgevaardigde van een organisatie zitting in de raad hebben.

Raden die een dergelijke organisatiestructuur hanteren, bestaan uit leden met een professionele achtergrond in het vakgebied. Bovendien kunnen afgevaardigden terugvallen op expertise binnen hun eigen organisatie. Uit ons onderzoek komt naar voren dat bij een raad die uit meerdere afgevaardigden en/of professionals bestaat, de vaardigheid van de raad om te adviseren op complexe vraagstukken (aanmerkelijk) hoger ligt.

| 24 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

Wij werden erop gewezen dat er in Nederland in veel raden vrijwilligers zitting hebben die vanuit hun werk goede kennis en ervaring hebben met de mensen over wie het gaat en/of de betreffende wet- en regelgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld aan (voormalig) hulpverleners en ambtenaren. Deze mensen maken zelf geen gebruik van de Participatiewet. Zij vertegenwoordigen ook geen cliëntenorganisaties. Vaak maakt hun inbreng dat de raad op een hoger niveau komt. Wij herkennen dit ook binnen de huidige Amsterdamse Participatieraad, waar momenteel één vrijwilliger in zit die in het dagelijks leven professioneel betrokken is bij het sociaal domein in een andere regio.

Advisering op concrete problemen kan uitstekend door cliënten worden gegeven Respondenten geven ook aan dat de inbreng van cliënten het best tot zijn recht komt op het gebied van heel concrete situaties waar cliënten in hun gebruik van de Participatiewet tegenaan lopen. Concreet gaat het hierbij over onderwerpen als: werkt het declaratieformulier, werkt het proces goed, vindt betaling tijdig genoeg plaats, is de hoogte van de uitkering op orde, is de taal op formulieren begrijpelijk? Deze onderwerpen raken cliënten direct. Feedback komt direct voort uit het eigen gebruik van voorzieningen. Het is in de ogen van veel respondenten, ook (voormalig) leden uit de Amsterdamse Participatieraad zelf, hierbij van belang dat de advisering van de raad niet mag gaan over individuele ‘incidenten’ van individuele leden. De raad staat voor de taak om zijn achterban te consulteren en te vertegenwoordigen. Zo vertelden meerdere (voormalig) leden dat in de Participatieraad het devies ‘Eén incident is geen signaal. Drie incidenten is aanleiding voor een onderzoek’ geldt. Een belangrijk ervaringsgegeven dat we uit meerdere raden hoorden is dat ook bij advisering over concrete onderwerpen ondersteuning gewenst is.

Een ondersteuner met onderzoeks-, advies- en schrijfvaardigheden die kan borgen dat het onderzoek dat de raad doet gestructureerd (herleidbaar) verloopt en de advisering goed op papier zet, blijkt van grote waarde te kunnen zijn. Belangrijk hierbij is dat deze ondersteuning zich niet inhoudelijk in de advisering mengt.

Advisering krijgt vleugels als de raad en de gemeente samenwerken Een grote meerderheid van de respondenten is van mening dat de raad als functie heeft om de ‘leefwereld’ van de cliënt binnen te brengen bij de ‘systeemwereld’ van de gemeente. Dit komt tot leven door een combinatie van elementen: a. De leden van de raad staan voor de uitdaging ‘gewoon zichzelf te blijven’. Daar hoort bij dat leden soms primair, of ‘rauw’, reageren. De gemeente staat voor de uitdaging om het voor hen soms wat ongebruikelijke gedrag en taalgebruik te accepteren. Respondenten zeiden hierover onder meer: ‘Zorg ervoor dat je geen ambtenaar wordt’ en ‘De raad moet een luis in de pels blijven’. Tegelijkertijd geldt dat trainingen in sociale vaardigheden voor raadsleden noodzakelijk zijn. ‘Mensen bedienen zich vaak van ruwe taal waar anderen van schrikken. De harde kantjes moeten eraf’, zegt een van de respondenten hierover.

| 25 | Participatieraad Amsterdam - Evaluatie en bouwstenen voor de toekomst

b. Het is belangrijk dat de cliëntenraad bij alle stadia van de beleidscyclus wordt betrokken. Ambtenaren staan voor de uitdaging om al bij de start van de beleidscyclus contact te leggen met de raad en het voorliggende vraagstuk te bespreken. Ook dit hoeft de gemeente niet in de vorm van notities te doen. Een ‘benen-op-tafelsessie’, een dialoogsessie of een goed gesprek aan de hand van een powerpoint met enkele gedachten op hoofdlijnen is ook goed. c. De advisering van de raad hoeft niet (alleen) in de vorm van een geschreven rapport. Mondelinge feedback of bulletpoints op een A4'tje kunnen ook goed werken in de eerdere stappen van het beleidsproces.

5.3 Onafhankelijkheid van de raad kent meerdere gezichten In de offerteaanvraag wordt meermaals (in diverse bewoordingen) gesproken over ‘een goed functionerende onafhankelijke Participatieraad’. In onze gesprekken komt naar voren dat zowel binnen de gemeente als binnen de raad sterk wordt gehecht aan de onafhankelijkheid van de raad. De vraag dringt zich op wat deze onafhankelijkheid behelst. Ons valt op dat in de wet, de verordening en het huishoudelijk reglement het woord ‘onafhankelijk’ alleen wordt gebruikt als het over de onafhankelijk voorzitter en de (als nodig in te schakelen) onafhankelijke mediator gaat. In deze documenten, die tezamen het enige beschreven fundament van de raad vormen, wordt verder niet over onafhankelijkheid gesproken. Op basis van genoemde documenten constateren wij dat de structuur van de Amsterdamse Participatieraad volledig informeel is, waarbij op diverse plaatsen gebruik dient te worden gemaakt van de ondersteuning van de gemeente. We constateren ook dat in het ontwerp van de raad ‘onafhankelijkheid’ een belangrijke bouwsteen is geweest. Ons onderzoek levert onderstaande inzichten op met betrekking tot onafhankelijkheid.

De raad dient in zijn advisering volledig onafhankelijk te zijn Iedereen die wij spraken – van zowel de gemeente als de Participatieraad – geeft aan dat het van kritiek belang is dat de Participatieraad volledig vrij is in zijn keuze van onderwerpen en inhoud waarover de raad wil adviseren voor het uitvoeren van zijn (wettelijke) taak. Alle respondenten die wij spraken achten het van belang dat de raad zich hierin onafhankelijk voelt en dat deze onafhankelijkheid nooit ter discussie komt te staan. Alleen op deze manier kan de raad kritisch zijn op het beleid van de gemeente en de ‘luis in de pels’-rol vervullen. Belangrijk hierbij te noteren is dat geen van de betrokkenen op enig moment sinds de oprichting van de raad de ervaring heeft gehad dat deze onafhankelijkheid ter discussie stond of in het gedrang was.

De Participatieraad is een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid We constateren dat er in de uitwerking van de raad NIET voor is gekozen om een formele rechtsvorm (vereniging met volledige rechtspersoonlijkheid of stichting) te introduceren. Tevens zijn er geen ‘statuten’ gemaakt, maar een huishoudelijk reglement. Er wordt in dat reglement gesproken over een ‘beleidsgroep’ in plaats van een ‘bestuur’.