Document · PDF

De betrouwbare gemeente - Ambtelijke verkenning

Tijdelijke Algemene Raadscommissie 9 juni 2022, gemeente AmsterdamBij agendapunt: Waarnemen ambtelijke verkenningen “De betrouwbare gemeente” en “Wrijving en glans in de stad”. Nr. VN2022-0165559.901 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

DE BETROUWBARE GEMEENTE Ambtelijke verkenning

Inhoud

I. Synthese 1. Kerninzichten

p. 3 - 6

2. Suggestie voor vervolg

p. 7

II. Uitgewerkt handelingsperspectief voor een betrouwbare overheid • 16 uitgewerkte aanbevelingen voor vergroten van betrouwbaarheid, met acties voor organisatie en bestuur en een aantal dilemma’s

p. 9 - 19

III. Achtergrond: analyse • Aanleiding, doel en opzet traject

p. 21 - 22

• Vertrouwen tussen burger en overheid: context en cijfers

p. 24 - 31

• Betrouwbaarheid van de overheid p. 33 - 40 • Waarden van een betrouwbare overheid • Mechanismen die betrouwbaarheid onder druk zetten • Hoe zien we deze mechanismen terug in het Amsterdamse openbaar bestuur? • Bijlagen: bronnen en gesprekken

p. 42-43 2

Synthese (1/5) – Kerninzichten

Aanleiding: dalend vertrouwen in de overheid, vooral laag vertrouwen onder mensen in kwetsbare posities; scope: betrouwbare overheid

1. Aanleiding: vertrouwen onder druk Het vertrouwen tussen burger en overheid staat onder druk. Na een piek van het vertrouwen aan het begin van de coronacrisis is het gemiddelde vertrouwen sterk gedaald. Een tweede ontwikkeling is minstens zo zorgelijk: het structureel laag vertrouwen van groepen in kwetsbare posities - mensen met een laag opleidingsniveau en ’onzeker werkenden’. Zowel als het gaat om besluitvorming, beleidsvorming, uitvoering als de controle hierop spelen mechanismen die de (ervaren) betrouwbaarheid van het openbaar bestuur onder druk zetten. De toeslagenaffaire, gaswinning in Groningen en aanpak van de coronacrisis zijn voorbeelden die het vertrouwen onder druk hebben gezet. Al langer waarschuwen diverse Ombudsmannen dat de manier waarop de lokale en nationale overheid met burgers omgaat de betrouwbaarheid van de overheid – en daarmee het vertrouwen van burgers – aantast. Burgers met weinig vertrouwen in de overheid geven hier vijf oorzaken van aan: 1. Het gevoel dat de overheid onzichtbaar is geworden, o.a. door het sluiten van fysieke locaties.

Dit zijn vraagstukken die niet alleen landelijk relevant zijn, maar ook in Amsterdam. Ook in Amsterdam zijn er burgers die de overheid wantrouwen omdat zij van het kastje naar muur worden gestuurd, niet persoonlijk geholpen worden, meervoudige problemen hebben maar toch te maken krijgen met zeer complexe bureaucratie en vele instanties, zich niet gehoord voelen, of te maken hebben met discriminatie en vinden dat de overheid hier te weinig in doet. Vooral in delen van Zuidoost, Nieuw-West en Noord is het vertrouwen in de overheid laag. Een laag vertrouwen heeft gevolgen voor de legitimiteit. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen 2022 was historisch laag. En bij alle verkiezingen is de opkomst al jaren het laagst in Amsterdam Zuidoost, Nieuw-West en Noord. Daarnaast is het een probleem voor de effectiviteit van de gemeente: het is ook in deze delen van de stad waar de sociale opgaven het grootste zijn (o.a. veiligheid, gelijke kansen, armoede) maar het bereik vaak achterblijft (bijv. vaccinatiegraad; aanpak armoede en schulden).

2. Het verdwijnen van de menselijke maat uit het contact met de overheid. 3. Niet gehoord worden bij besluitvorming waar mensen zich wel partij bij voelen. 4. Ongelijke behandelingen ten opzichte van andere groepen. 5. Ervaren incompetentie en gebrek aan visie van bestuurders, politici en ambtenaren.

Synthese (2/5) – Kerninzichten

In Amsterdam 7 gebieden waar betrouwbaarheid van de gemeente kwetsbaar is

Scope verkenning: betrouwbaarheid gemeente Vertrouwen in de overheid wordt bepaald door verschillende factoren waar we als gemeente geen directe invloed op hebben – van economische conjunctuur tot persoonlijke factoren. Wat de gemeente wel kan beïnvloeden is de betrouwbaarheid en kwaliteit van het Amsterdamse openbaar bestuur. Dat is dan ook de focus van deze verkenning. In Amsterdam zien we kwetsbaarheden voor de betrouwbaarheid rond 7 onderwerpen (zie slide 37 – 41): 1. Randvoorwaarden voor maatwerk, dienstverlening en communicatie vanuit menselijk maat zijn niet altijd voldoende aanwezig. Zo ontbreken in de sturing vaak prikkels vóór maatwerk (focus op korte termijn efficiency, onvoldoende rugdekking door bestuur en management). Bij het maken van beleid wordt niet altijd rekening gehouden met de weerbarstigheid van de uitvoering. 2. Spanning tussen centralisatie van de uitvoering versus lokaal maatwerk. Er wordt sinds de opheffing van de stadsdelen minder ruimte voor lokaal maatwerk en lokale initiatieven ervaren, en grotere afstand tussen gemeente en maatschappelijk middenveld. Ook ervaren medewerkers in gebieden vaak weinig tijd en mogelijkheden bij directies voor lokaal maatwerk. 3. Dienstverlening nog te veel verkokerd en aanbod gedreven, sluit onvoldoende aan op de vraag, zeker die van Amsterdammers in kwetsbare posities.

Medewerkers worden weinig beloond voor integraal en oplossingsgericht werken, en hebben vaak geen reikwijdte en autorisatie om maatwerkbeslissingen te nemen.

4. Juridische expertise kan in gehele keten beter geborgd. Vakafdelingen benutten te weinig de kennis van klacht- en bezwaarafdelingen. Klachtenbehandeling gebeurt niet eenduidig. En meer aandacht voor toon en taalniveau kan klachten helpen voorkomen. 5. Ruimte voor tegenwicht niet overal geborgd. Tegenspraak wordt pas in een heel laat stadium actief georganiseerd. Niet overal in de organisatie wordt ruimte voor tegenspraak over uitvoerbaarheid en effecten van beleid ervaren. Er vindt voorafgaand aan besluitvorming geen integrale analyse of toets op uitvoerbaarheid en (neven)effecten plaats. Eindgebruikers en/of betrokkenen worden niet altijd betrokken. Ook de integrale monitoring van effecten van beleid op Amsterdammers en stad moet beter. 6. Meer duidelijkheid over mate van zeggenschap en inclusiever zeggenschap. Bewoners ervaren de ruimte voor zeggenschap regelmatig als ‘schijnparticipatie’. Zeggenschapsmogelijkheden worden vooral benut door mondige hoger opgeleide Amsterdammers, ‘stille groepen’ worden weinig betrokken. 7. Openbaarheid, transparantie en navolgbaarheid kan beter. Door versnippering van IT-landschap lastig de hoge ambities van openbaarheid, transparantie en navolgbaarheid te realiseren. Bovendien is er spanning tussen snel realiseren van openbaarheid en zorgen dat alle informatie toegankelijk en begrijpelijk is.

Synthese (3/5) – Kerninzichten

Samenvatting handelingsperspectief: herstel van vertrouwen begint bij investeren in de democratische én rechtstatelijke kernwaarden van het openbaar bestuur

Responsief bestuur en organisatie Een overheid die responsief is naar haar inwoners, signalen oppikt en ruimte biedt aan zeggenschap en eigen initiatief, ook van inwoners die minder mondig zijn. 1. Een responsieve houding van het bestuur door zichtbaarheid in de stad, eerlijkheid en openheid 2. Ruimte voor zeggenschap bieden aan groepen die partij zijn in Democratische waarden besluitvorming én daarbij duidelijk zijn waarover Amsterdam en Amsterdammers wel en niet wat te zeggen hebben 3. Proactief zeggenschap voor minder mondige Amsterdammers 4. Een gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven met maatschappelijk partners in de stad Responsief Effectief 5. Gebiedssturing op meer beleidsterreinen leidend

Effectieve uitvoering Een overheid die, samen met maatschappelijke partners, levert op de collectieve opgaven en dienstverlening van hoge kwaliteit biedt die aansluit op de behoefte van Amsterdammers. 6. Organiseren van de uitvoering rond de behoefte van kwetsbare Amsterdammers, niet omgekeerd. 7. Duurzaam commitment en langjarig investeren in de collectieve opgaven van de stad, vooral daar waar kwetsbaarheid het grootst is 8. Ruimte voor en vertrouwen richting de uitvoering vergroten. 9. Meer zicht op de uitvoering en de effecten van de uitvoering op burgers. En zorgen dat signalen uit de uitvoering organisatie en bestuur ook daadwerkelijk bereiken.

Toegankelijke & rechtvaardige overheid Een overheid die richting burgers open, eenvoudig, dienstbaar, oplossingsgericht en proportioneel werkt en daarbij eerlijk en onpartijdig is. 10. Verminder vermijdbare klachten, bezwaren en beroepsprocedures door nadruk op menselijk contact en procedurele rechtvaardigheid i.p.v. primair rechtmatigheid. 11. Neem de menselijke maat en de leefwereld in het contact met inwoners en in alle processen als uitgangspunt 12. Informatie v/d overheid is toegankelijk, begrijpelijk en vindbaar 13. Digitale rechten en technologie inzichtelijk maken en borgen.

Bestuur en organisatie met tegenwicht Een overheid waar in de gehele beleidscyclus het effect op de mensen en de samenleving centraal staat, dit perspectief steeds actief vanuit praktijk en uitvoering wordt georganiseerd en dilemma’s over botsende waarden expliciet gemaakt worden. 14. Organiseren van tegenspraak gedurende het gehele proces is vanzelfsprekend, van ideevorming tot realisatie 15. Transparantere besluitvorming; zicht op hoe besluit tot stand is gekomen, welke afwegingen spelen en wat impact is 16. Versterkte positie en rol ‘waakhondfuncties’ zoals de ombudsman

Toegankelijk & rechtvaardig

Met tegenwicht

Rechtstatelijke waarden

Uitwerking op p. 11 t /m 17

Synthese (4/5) – Kerninzichten

Investeren in de betrouwbaarheid van het openbaar bestuur vraagt een beweging van organisatie én bestuur

3. Van aanbevelingen naar acties voor organisatie en bestuur Het versterken van de betrouwbaarheid van de gemeente vraagt een beweging van zowel organisatie als bestuur. Op p. 9 t/m 17 zijn voor iedere aanbeveling concrete acties voor organisatie en bestuur geformuleerd. Organisatie Voor de organisatie betekent het in de kern: de menselijke maat centraal in al het contact en communicatie met Amsterdammers. Het betekent de uitvoering rond de behoefte van kwetsbare Amsterdammers organiseren. Het vraagt om ruimte geven aan de uitvoering, en hier de nodige randvoorwaarden voor organiseren. Het betekent plannen toetsen op uitvoerbaarheid en op effecten voor Amsterdammers. En om ook daadwerkelijk actief de effecten van beleid te monitoren – niet wachten op signalen maar actief ophalen en de doelgroep opzoeken - en hierop bijsturen. Het vraagt om doelgroepen vanaf de start actief betrekken bij maken van beleid en er voor zorgen dat signalen, klachten, bezwaren van burgers leiden tot een verbetering van het primaire proces. En het vraagt om een cultuur waarin tegenspraak gewaardeerd wordt. Bestuur Voor het bestuur betekent dit zichtbaar zijn in de stad, stille bewoners actief opzoeken en aansluiten bij de leefwereld van bewoners. Het vraagt om eerlijke communicatie – ook over dilemma’s bij botsende waarden en belangen, en om

duidelijkheid bieden over waar Amsterdam en Amsterdammers wel én niet wat over te zeggen hebben. In bestuurlijke sturing vraagt het om focus op lange termijndoelen i.p.v. korte termijn resultaat. En het betekent ruimte geven aan de uitvoering, o.a. door politiek minder dicht te regelen, door duidelijk kaders met voldoende ruimte en door rugdekking richting de organisatie. Het vraagt om een visie op de gewenste nieuwe bestuurscultuur, het werken vanuit vertrouwen en op dejuridisering van de organisatie. Tenslotte vraagt het om actief tegenspraak organiseren vanaf de start van beleid, en egelmatig het gesprek met de uitvoering voeren over waar wat zij zien en waar zij tegenaan lopen.

Vervolg Het traject heeft naast een brede set acties voor bestuur en organisatie, geleid tot – tot nu toe – twee specifieke ‘actieagenda’s’: actieagenda voor communicatie en een actieagenda voor de start van de nieuwe bestuursperiode. Hiermee is de verkennende fase afgerond. De vraag ligt nu voor welk vervolg gewenst is, dit is mede aan het nieuwe college. Op de volgende pagina wordt hiervoor een eerste aanzet gegeven.

Synthese (5/5) – Suggesties voor het vervolg

Korte termijn: aan de slag met praktische acties; langere termijn – gesprek en besluit nieuw college over doelen en aanpak vertrouwen burger - overheid

Om ervoor te zorgen dat de aanbevelingen ook leiden tot de gewenste verandering stellen we een aantal stappen voor. I. Korte termijn • In gang zetten Actie-agenda voor start nieuwe bestuursperiode • In gang zetten Actie-agenda voor communicatie • Korte termijn acties vernieuwing juridische functie (die lopen) • In themasessie met nieuw college deze verkenning als startpunt II. Middellange termijn/nieuwe bestuursperiode: Voor de middellange termijn is het de vraag welke mate van bestuurlijke en ambtelijke sturing gewenst is op het versterken van vertrouwen tussen gemeente en Amsterdammers. De keuze hierin is uiteraard afhankelijk van het coalitieakkoord en de wijze waarop het nieuwe college met dit thema aan de slag wil. Een afweging zal gemaakt moeten worden over de reikwijdte van de aanpak en bijvoorbeeld samenwerking met de gemeenteraad, ombudsman en andere partijen. De reikwijdte is ook bepalend voor de (be)sturing door het college en de bijbehorende ambtelijke sturing. Als het gaat om sturing van zo’n aanpak is een lichtere netwerkvariant denkbaar maar ook ‘zwaardere’ varianten zoals een bestuursopdracht. Wellicht is ook een tussenvariant denkbaar.

II. UITGEWERKT HANDELINGSPERSPECTIEF VOOR EEN BETROUWBARE OVERHEID Wat is er nodig om de betrouwbaarheid van de gemeente te vergroten? Welke acties vraagt dit van bestuur en organisatie?

HANDELINGSPERSPECTIEF a.

16 aanbevelingen voor vergroten van betrouwbaarheid van het openbaar bestuur in Amsterdam

dilemma‘s om rekening mee te houden

Samenvatting handelingsperspectief: herstel van vertrouwen begint bij investeren in de democratische én rechtstatelijke kernwaarden van het openbaar bestuur Responsief bestuur en organisatie Een overheid die responsief is naar haar inwoners, signalen oppikt en ruimte biedt aan zeggenschap en eigen initiatief, ook van inwoners die minder mondig zijn. 1. Een responsieve houding van het bestuur door zichtbaarheid in de stad, eerlijkheid en openheid 2. Ruimte voor zeggenschap bieden aan groepen die partij zijn in Democratische waarden besluitvorming én daarbij duidelijk zijn waarover Amsterdam en Amsterdammers wel en niet wat te zeggen hebben 3. Proactief zeggenschap voor minder mondige Amsterdammers 4. Een gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven met maatschappelijk partners in de stad Responsief Effectief 5. Gebiedssturing op meer beleidsterreinen leidend

Toegankelijk & rechtvaardig

Met tegenwicht

Rechtstatelijke waarden

Uitwerking op volgende pagina’s

Belangrijkste acties en adviezen voor organisatie en bestuur Responsief bestuur en organisatie (1/2) Dit bereiken…

1. Een responsieve houding van het bestuur door zichtbaarheid in de stad, eerlijkheid en openheid

2. Ruimte voor én duidelijkheid over zeggenschap

…vraagt van de organisatie…

…en van het bestuur:

• Bied ook ruimte aan ongenoegen en legitieme zorgen. Dit vraagt een open en nieuwsgierige houding, ook bij tegenstand en verzet, het debat niet te veel willen beheersen/controleren.

• Zichtbaar en aanspreekbaar zijn in de stad • Duidelijk en consistent te communiceren over beleid en de publieke waarden die daaraan ten grondslag liggen • Open en eerlijk zijn over eigen afwegingen en over de mogelijkheden van burgers om invloed uit te oefenen, en over de spanningsvelden die horen bij een open en democratische samenleving. • Aansluiten bij de leefwereld van verschillende bewoners: in werkbezoeken, communicatie, etc. Dit draagt bij aan gezag en vertrouwen.

• Voor groepen de partij zijn in besluitvorming indien mogelijk ook daadwerkelijk tijd en ruimte organiseren om echt te mogen meepraten en meedenken. Dit vraagt tijd, geld en capaciteit. Essentieel om hier in planning en begroting rekening mee te houden. • Én maak daarbij duidelijk waarover Amsterdammers wel en niet wat te zeggen hebben. Vraagt cultuurverandering: een houding om mee te denken met Amsterdammer én duidelijk te zijn wanneer iets niet kan. • Maak zo vroeg mogelijk de afweging per stap in het beleid welke participatie-graad je toepast (beleidskader Participatie). • Uitleggen waarom iets niet kan (richting burger) of het juist nodig is af te wijken (richting intern) vraagt tijd creëren en het goede gesprek voeren. • Versterk de werkwijze rond participatie met communicatiekennis.

• In communicatie duidelijkheid bieden waarover Amsterdam en Amsterdammers wel en niet wat over te zeggen hebben. • Versterk de relatie tussen stadsdeelcommissie en raad. Zorg voor een duidelijker bevoegdheidsverdeling tussen stadsdeelcommissies en raad. • Overweeg burgerberaden voor grote complexe onderwerpen. • Durf bij buurtbudgetten het ‘hoe’ uit handen te geven. Dit kan bijdragen aan meer zeggenschap en eigenaarschap van bewoners over hun directe leefomgeving.

Belangrijkste acties en adviezen voor organisatie en bestuur Responsief bestuur en organisatie (2/2) Dit bereiken…

…vraagt van de organisatie…

…en van het bestuur: • Zichtbaar en aanspreekbaar in de stad (zie acties bij aanbeveling 1).

3. Organiseer proactief zeggenschap voor minder mondige Amsterdammers

• Zorg dat mensen om wie het gaat in alle stadia bij maken van beleid, besluitvorming en realisatie betrokken worden. • Organiseer zeggenschap voor minder mondige Amsterdammers rondom hun leefwereld. Zoek de mensen op (bij. op straat, via school, kerk, vrijwilligerswerk of via sleutelfiguren), ook buiten standaard kantoortijden. Uitgaan van leefwerelden is moeilijker dan uitgaan van regelgeving: vraagt tijd en inspanning, accepteren van onzekerheid.

4. Gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven met maatschappelijk partners

• Uitgangspunt: gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven: wat is de opgave en wie in de stad wil er iets aan doen? • Benut ruimte om af te wijken. • Verlaag verantwoordingslast vrijwilligersorganisaties. • Focus in samenwerking met maatschappelijke initiatieven op lange termijn, minder incidenteel. Bekijk hoe subsidies vaker meerjarig te verstrekken, waarbij ook weer in de organisatie geïnvesteerd kan en mag worden (en niet alleen in activiteiten).

• Erken dat de gemeente maatschappelijke vraagstukken niet zonder maatschappelijke partners kan aanpakken. Verlaag drempels voor samenwerking. • Wees transparant over de dilemma’s die daar soms bij komen kijken: bijv. tussen gelijke behandeling versus ruimte voor maatwerk; of tussen efficiënte centrale sturing versus ruimte voor lokaal maatwerk.

• Verduidelijk rollen en verantwoordelijkheden tussen college en bestuur stadsdelen

5. Gebiedssturing op meer beleidsterreinen leidend

• Vergroot dienstbaarheid van directies aan stadsdelen / gebiedsteams. Versterk de positie en kwaliteit van de gebiedsteams (zo nodig ten koste van capaciteit directies). • Definieer het ideaaltype van ‘gebiedsgericht vakmanschap’ en werk actief aan de ontwikkeling en mobiliteit van deze medewerkers • Gebruik vaste werkwijzen voor afstemming tussen stadsdelen en directies, het informeren van de raad en het verantwoorden over de beleidsuitvoering (of het bewust afwijken). • Zie de Bestuursopdracht gebiedsgericht werken (o.a. vereenvoudigen plan- en besluitvormingsprocessen over gebiedsopgaven)

Belangrijkste acties en adviezen voor organisatie en bestuur Effectieve uitvoering (1/2) Dit bereiken…

6. Organiseer de uitvoering rond de behoefte van kwetsbare Amsterdammers

7. Duurzaam commitment en langjarig investeren in de collectieve opgaven van de stad, vooral daar waar de kwetsbaarheid het grootst is

…vraagt van de organisatie…

…en van het bestuur:

Organiseer de uitvoering rond de vraag van kwetsbare Amsterdammers met vaak complexe problematiek en wantrouwen in de overheid. Dit vraagt: • Versterken brugfunctie van het (informele) opbouwwerk (‘street level bureaucrats’, ‘sleutelfiguren’) dichtbij en vertrouwd door bewoners, als schakel met formele instituties. Serieus nemen van sleutelfiguren vraagt ook hen echt te zien en te behandelen als ‘professional’ • Meer outreachende en proactieve benadering van bestaande netwerken en initiatieven in buurten met een brugfunctie naar moeilijk bereikbare groepen. Aansluiten bij hun behoeften (geld, contacten, ruimte, kennis). • Bevorder ervaringsdeskundigheid in functies met veel klantcontact, o.a. Buurtteams. • Vergroot inclusieve communicatie. Investeer in de relatie met Amsterdammers, in het bijzonder moeilijker bereikbare doelgroepen. • Minder projectmatig ‘erin en eruit’ en meer duurzame aanwezigheid, om te kunnen acteren op wat mensen nodig hebben. • Minimaliseer onnodige bureaucratie en beperk regels, zeker voor meest kwetsbaren. Minder regels leiden vaak ook tot minder fouten.

• In sturing focus op lange termijn doelen i.p.v. korte termijn resultaat • Besluit over ruimte voor informele partijen als brugfunctie met formele instituties; creëer randvoorwaarden goede samenwerking, zowel formeel als informeel.

• Voor de dienstverlening aan groepen en in wijken waar de kwetsbaarheid het grootst is: kiezen voor duurzaam en stabiel laagdrempelig aanbod i.p.v. kortdurende projecten.

• Neem het voortouw in een (ambitieuze en duurzame) aanpak van maatschappelijke problemen die voor de grootste (bestaans)onzekerheid zorgen – wonen, werk, gezondheid, onderwijs –, in nauwe samenwerking en coproductie met maatschappelijke partners. • Een duurzame, integrale, meerjarige aanpak – samen met maatschappelijke partners en het Rijk – in de meest kwetsbare wijken waar het vertrouwen het laagst is en veel inwoners te maken hebben met een stapeling van problemen met onderwijs, werk/armoede/inclusie, veiligheid/ondermijning, wonen en gezondheid.

Belangrijkste acties en adviezen voor organisatie en bestuur Effectieve uitvoering (2/2) Dit bereiken…

…vraagt van de organisatie…

…en van het bestuur:

8. Vergroot ruimte voor en vertrouwen richting de uitvoering

• Stimuleer werken vanuit de menselijke maat, o.a. door: • Incrementele ruimte (bevoegdheden en/of budget) om gemotiveerd af te kunnen wijken van algemeen beleid • Beloon maatwerk als de praktijk dat vraagt (bijvoorbeeld in PVB’s) • Ruimte voor eigen verantwoordelijkheid professionals en bijhorende competenties om naar inzicht te handelen: controle achteraf ipv vooraf • Prestatieafspraken met uitvoering op outcome / effect op Amsterdammer i.p.v. output. Ruimte voor uitvoering kan niet zonder rugdekking door management (en bestuur). • Verken mogelijkheden om capaciteit te verschuiven van management en beleid naar uitvoering, bijv. door beleidsafdelingen samen te voegen zodat deze flexibeler inzetbaar zijn en/of meer werken in (zelfsturende) opgavegerichte teams.

• Governance waarin binnen duidelijke kaders ruimte wordt gegeven aan uitvoering • Minder politiek dichtregelen. Als er meer ruimte is voor de ambtelijke organisatie om 'het goede te doen' kunnen beter uitzonderingen en afweging worden gemaakt, o.b.v. principes i.p.v. regels. Basisprincipe kan bijvoorbeeld zijn: krijgt de burger de hulp die hij/zij nodig heeft? (Gebeurt al veel in de bijzondere bijstand bijv..)

9. Meer zicht op de uitvoering en de effecten van de uitvoering op burgers. En zorgen dat signalen uit de uitvoering organisatie en bestuur ook daadwerkelijk bereiken

• Houd bij het ontwikkelen van beleid – bijv. met uitvoeringsanalyse/toets en/of rechtstatelijke toets – rekening met de uitvoerbaarheid, (neven)effecten, rechten, de noodzakelijkheid van nieuwe regelgeving, en houd rekening met de doenvermogens van burgers om wie het gaat, de begrijpelijkheid van de regels, en hoe deze te monitoren. • Monitor effecten op Amsterdammers door kwalitatieve methoden om ook stille groepen te bereiken (niet alleen afgaan op bezwaren/enquêtes). • Beter benutten signalerende functies zoals ombudsman • Verbeter voortdurend het primaire proces a.d.h.v. klachten en bezwaren. Dit vraagt om periodieke analyses van de bezwaar- en klachtenafdelingen met aanbevelingen voor primaire afdelingen, met afspraken dat primaire afdelingen iets moeten doen met de feedback.

• Kies voor een uitvoeringstoets vooraf aan besluitvorming (zie hier links). • Bestuurlijk contact met uitvoering verbeteren. Korte lijnen tussen bestuur, beleid en uitvoering om negatieve effecten of juist kansen snel te kunnen adresseren. O.a. door: • Uitvoering meer vanaf de start meer centraal zetten • Periodieke gesprekken met de uitvoering waar dilemma’s, spanningen en knelpunten besproken kunne n worden • Inloopspreekuur wethouders voor medewerkers, o.a. om in een vroeg stadium plannen te toetsen of om vraagstukken te kunnen adresseren

Belangrijkste acties en adviezen voor organisatie en bestuur Toegankelijk en rechtvaardig (1/2) Dit bereiken…

…vraagt van de organisatie…

…en van het bestuur:

10. Verminder vermijdbare klachten, bezwaren en beroepsprocedures

• Uitgangspunt bij klachten, bezwaar en beroep: er samen uitkomen, niet koste wat kost willen winnen. En bij conflict investeren in herstel. • Dejuridiseer door betere stappen vooraf aan formele rechtsgang, door o.a. eenvoudige procedures, begrijpelijke taal en formele besluiten, persoonlijk contact, oplossingsgerichte houding en communicatie, informele geschillenbeslechting. Vraagt om goede training (medewerkers en managers) en herziening van werkkaders en om meer samenwerking tussen juridische afdelingen, klantcontact en primair proces om bezwaren te beperken, anticiperen op (tijdelijke) verhoogde instroom bezwaren en te leren van vragen en bezwaren (zie ook aanbeveling 6). • Gebruik discretionaire ruimte – bij toezicht en handhaving, bezwaar en vergunningverlening – om naar de geest van de wet te kunnen handelen.

• Ontwikkel visie op dejuridisering. • Besluit over vereenvoudigen en dejuriseren bezwaarprocedure, waarbij het horen van de burger en de bestuurlijke verantwoordelijkheid beter tot uitdrukking komen (zie raadsbrief en notitie ‘Vertrouwen begint bij de overheid’, januari 2022). • Besluit over centraliseren klachtenbehandeling (zie ook raadsbrief en notitie ‘Vertrouwen begint bij de overheid’, januari 2022).

11. Neem de menselijke maat en leefwereld in het contact met inwoners en in alle processen als uitgangspunt

• Laat onafhankelijk onderzoeken of er in de eigen dienstverlening sprake is van bevooroordeeldheid en pas processen daarop aan. • Zorg dat burgers en de gemeente zich beter in elkaar herkennen, door o.a. cultuursensitiviteit en diversiteit in de organisatie. Investeer niet alleen in CV's maar ook in ervaringsdeskundigheid en praktijkervaring. • Train medewerkers in juiste bejegening, met aandacht voor procedurele rechtvaardigheid. • Haal de voor vertrouwen relevante meningen, voorkeuren, waardering en belemmeringen van Amsterdammers de organisatie binnen. • Benut ruimte in uitvoering om regels proportioneel toe te passen, rekening houden met toedracht én consequenties voor betrokkenen, o.a.: Amsterdamse maatwerkmethode; mogelijkheid fouten te herstellen, hoogte terugvordering aanpassen indien niet proportioneel; omgekeerde toets (start vanuit doel interventie i.p.v. wet zelf). • Pas Begrijpelijk, Toegankelijk, Betrouwbaar (communicatiekompas) toe in de hele organisatie.

• Wees als bestuurders transparant over dilemma’s tussen bijv. rechtsgelijkheid en maatwerk • Visie op werken vanuit vertrouwen. Wellicht accepteren dat een bepaald percentage van de mensen fraudeert, in plaats van alle burgers te wantrouwen en het systeem zo dichttimmeren dat uiteindelijk de grote meerderheid van goedgezinde en welwillende burgers leidt onder klein percentage fraudeurs. • Draag vanuit bestuur richting organisatie uit te staan voor werken vanuit menselijke maat in de uitvoering. Het benutten van afwijkingsmogelijkheden en toepassen van willekeur vereisen lef, omdat risicomijdend gedrag het maken van uitzonderingen in individuele gevallen vaak in de weg staat. Bestuurlijke dekking voor deze cultuuromslag is essentieel.

Belangrijkste acties en adviezen voor organisatie en bestuur Toegankelijk en rechtvaardig (2/2) Dit bereiken…

…vraagt van de organisatie…

…en van het bestuur: • Een besluit over in hoeverre gemeente Amsterdam de toegankelijkheid van de informatie wil verbeteren (en dus voldoen aan de wetgeving), hoe ver terug in de tijd en vanaf welk moment informatie wordt gepubliceerd.

12. Informatie en communicatie van de overheid is toegankelijk, begrijpelijk en vindbaar

• Communiceer in voor iedereen begrijpelijke taal en zorg dat procedures voor iedereen duidelijk en transparant zijn. In taalgebruik (qua niveau en emotie) beter aansluiten op de doelgroep. • Zorg dat informatie 1) technisch toegankelijk is (zowel qua vorm als kanaal) 2) begrijpelijk (A2 voor onmisbare informatie, B1 voor alle informatie), 3) vindbaar voor de Amsterdammer, om te voldaan aan de Wet Digitale Toegankelijkheid, WOO, AVG en archiefwet. • Gebruikersgericht onderzoek naar informatiebehoeften en kanalen. Experimenteren met het uitbreiden van informatiekanalen naar social media, voor verbreden van bereik en doelgroepen. • Kies voor actief openbaar maken (tenzij heel goede redenen voor geheimhouding) als de nieuwe standaard. • Interne informatiehuishouding op orde: één systeem voor alle directies. Werken volgens het principe ‘open, tenzij’, voor makkelijker kennisdeling. • Bewustwording/kennis vergroten voor goede vastlegging + faciliteren met instrumenten + naleving door scherp toezicht daarop. • Communiceer ook over welke inzet van de gemeente in samenwerking met maatschappelijke partners de gemeente trots is. Goede en mooie voorbeelden zijn ook belangrijk voor het vertrouwen in de overheid.

13. Digitale rechten en technologie zijn inzichtelijk en worden geborgd

• Bied in systemen voldoende ruimte voor menselijke tussenkomst om ‘computer says no’-scenario’s te voorkomen • Monitor effecten keuzes gebaseerd op algoritmen zonder menselijke tussenkomst. Maak informatie over inzet van technologie actief openbaar. • Betrek bij impactvolle technologie (bijv. algoritmen voor belastingen, risico’s) multidisciplinaire teams met technische, juridische en ethische expertises vanaf begin ontwikkelproces naast toetsing door CPA.

Belangrijkste acties en adviezen voor organisatie en bestuur Bestuur en organisatie met tegenwicht Dit bereiken…

14. Organiseren van tegenspraak is vanzelfsprekend

15. Transparantere besluitvorming; zicht op hoe besluit tot stand is gekomen en wat impact is

16. Beter benutten signalerende functies zoals ombudsman

…vraagt van de organisatie…

…en van het bestuur:

• Voer een uitvoeringstoets uit vóór besluitvorming (zie aanbeveling 6). • Organiseer tegenspraak in een vroeg stadium (initiatieffase) - niet pas vlak voor besluitvorming - met als doel tunnelvisie, schijnzekerheden en wensdenken te identificeren. Deel uitkomsten tegenspraaksessies met het bestuur (geen verplichting, wel vanzelfsprekendheid) • Vanuit organisatie richting bestuur: adviseer structureel op basis van opties met voor- en nadelen; laat dilemma’s zien en pas B&W-proces hierop aan: format met opties en voor- en nadelen. • Betrek in de gehele cyclus (beleid, besluiten, uitvoeren, monitoren) het perspectief van diegenen die met de gevolgen te maken hebben. • Vergroot ruimte en veilige cultuur voor tegenspraak over uitvoerbaarheid en evt. negatieve effecten van beleid. Zowel richting ambtelijke top als bestuur. De toon aan de top is hierin essentieel.

• In fase vooraf aan besluitvorming actief tegenspraak organiseren. • Bestuurlijke reflectiesessies: bestuurders gaan met onafhankelijke deskundigen over beleidsdossier (kan in verschillende fasen), los van de staf • Bestuurlijk contact met uitvoering verbeteren, om negatieve effecten of juist kansen snel te kunnen adresseren. O.a.. door • Uitvoering meer vanaf de start meer centraal zetten • Uitvoeringstoets vooraf aan besluitvorming • periodieke gesprekken met uitvoering waar dilemma’s en knelpunten op tafel mogen • inloopspreekuur wethouders

• Bij besluitvorming integrale, risicovolle, complexe vraagstukken rol voor de GS in bewaken waarden van transparantie en (integraal) afwegingskader • Vastleggen hoe je tot je besluit gekomen bent (o.a. hoe je aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebt voldaan, de uitvoerbaarheid, de Amsterdammer betrokken, wie verantwoordelijk is)

• Bestuurlijk leiderschap: open over complexiteit maatschappelijke opgaven en dilemma’s (‘dilemmalogica’), bijv. tussen ruimte voor professionals en risicobeheersing. Communiceer vroeg eerlijk over beperkingen. Besteed aandacht aan procedurele en ervaren rechtvaardigheid. Vertrouwen groeit als zichtbaar is hoe een afweging gemaakt wordt, hoe lusten en lasten eerlijk worden verdeeld en hoe met zorgen rekening wordt gehouden. • I.p.v. achteraf vertellen wat je hebt besloten: vertellen op basis waarvan, met welke stappen, je besluiten zal nemen.

• Betere toegang Ombudsman tot organisatie • Afspraken voor leer- en verbeterproces tussen Ombudsman en organisatie

• Vaste periodieke gesprekken Ombudsman – bestuur • Investeren in positie Ombudsman om verruimde rol in te kunnen vullen

3. HANDELINGSPERSPECTIEF a.

16 aanbevelingen voor vergroten van betrouwbaarheid van het openbaar bestuur in Amsterdam

dilemma‘s om rekening mee te houden

Dilemma’s bij het versterken van waarden voor een betrouwbare overheid De verschillende waarden voor een betrouwbare en kwalitatieve overheid botsen soms onderling en brengen soms dilemma’s mee. Het is van belang een bewuste afweging te maken bij deze dilemma’s en hier een duidelijk antwoord op te hebben hoe hier mee om te gaan. Een aantal voorbeelden:

Menselijke maat & maatwerk versus gelijke behandeling & rechtsgelijkheid

Prioriteit aan vergroten toegang tot informatie versus prioriteit aan vergroten begrijpelijkheid van informatie

Belang van openbaarheid versus belang van privacy en veiligheid van medewerkers (bij openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen/ WOO)

Centraliseren van de uitvoering vanuit oogpunt efficiëntie versus behoefte aan maatwerk kunnen leveren in de buurt

Privacy versus effectief oplossen maatschappelijke opgaven

Tempo in realiseren maatschappelijke opgaven versus inclusief participatietraject

III. ACHTERGROND: ANALYSE

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Aanleiding en doel van dit adviestraject Aanleiding

Doel van dit adviestraject

Het vertrouwen tussen burger en overheid staat onder druk. Zowel rond besluitbeleidsvorming, uitvoering als de controle hierop spelen mechanismen die de (ervaren) betrouwbaarheid van het openbaar bestuur onder druk zetten. Zorgen over een gebrek aan vertrouwen in overheidshandelen spelen zowel landelijk als lokaal. Het gaat om een aantal ontwikkelingen:

Doel van dit traject is om inzicht te krijgen in wat er nodig is om de betrouwbaarheid van het handelen van de gemeente en het vertrouwen van Amsterdammers te versterken. Hiervoor zoeken we antwoord op onderstaande vragen:

• Het vertrouwen tussen burger en overheid staat onder druk. Na een piek van het vertrouwen aan het begin van de coronacrisis is het gemiddelde vertrouwen sterk gedaald. Een tweede ontwikkeling is minstens zo zorgelijk: het structureel laag vertrouwen van groepen in kwetsbare posities - mensen met een laag opleidingsniveau en ’onzeker werkenden’.

1. Wat zijn mechanismen die de betrouwbaarheid en kwaliteit van de gemeente Amsterdam onder druk zetten? En vooral: waar liggen we echt wakker als bestuur en organisatie? (Analyse)

• Een laag vertrouwen heeft gevolgen voor de legitimiteit. (Historisch lage opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen 2022; structureel lage opkomst in Zuidoost, Nieuw-West en Noord). Daarnaast is het een probleem voor de effectiviteit van de gemeente: in deze delen van de stad waar sociale opgaven het grootst zijn (o.a. veiligheid, gelijke kansen, armoede) blijft het bereik vaak achter (bijv. vaccinatiegraad; aanpak armoede en schulden).

3. Wat vragen deze principes aan acties vanuit de gemeente om de betrouwbaarheid van de gemeente de komende jaren te versterken, aanvullend op wat al in gang gezet is en in samenwerking met maatschappelijke partners? En welke dilemma’s komen hierbij kijken?

• De toeslagenaffaire, gaswinning in Groningen en aanpak van de coronacrisis zijn voorbeelden die het vertrouwen recent onder druk hebben gezet. Maar al langer waarschuwen Ombudsmannen dat de manier waarop de lokale en nationale overheid met burgers omgaat de betrouwbaarheid van de overheid – en daarmee het vertrouwen van burgers – aantast. • Ook in Amsterdam zijn er burgers die de overheid wantrouwen omdat zij van het kastje naar muur worden gestuurd, niet persoonlijk geholpen worden, meervoudige problemen hebben maar toch te maken krijgen met zeer complexe bureaucratie en vele instanties, zich niet gehoord voelen, of te maken hebben met discriminatie en vinden dat de overheid hier te weinig in doet. Vooral in delen van Zuidoost, Nieuw-West en Noord is het vertrouwen in de overheid laag.

2. Wat zouden de leidende principes moeten zijn in het versterken van de betrouwbaarheid en kwaliteit van de gemeente?

4. Wat vraagt dit van de verschillende politieke, bestuurlijke en ambtelijke rollen? Het gaat om zowel besluitvorming, beleid, uitvoering als de controle hierop.

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Hoe is deze verkenning tot stand gekomen Opdrachtgeverschap, sturing en team

• Bestuurlijk opdrachtgever: Burgemeester Halsema • Ambtelijk opdrachtgever: Mavis Carrilho namens het GMT • Stedelijk strategieteam: Marieke Hoffman (projectleider), Henriette Mansell (adviseur)

Aanpak Brede literatuuranalyse • o.a. Ombudsman, SCP, WRR, Parlementaire commissies, Correspondent • Analyse van (kwalitatieve) onderzoeken onder bezorgde of wantrouwende burgers

Gesprekken met experts en wetenschappers

Verbinding gezocht met gerelateerde trajecten

Gesprekken met organisatie

• o.a. Ombudsman Amsterdam, Tom van der Meer, Eefje van Steenvoorden, Kees van den Bosch,

• O.a.: Vernieuwing juridische functie, Amsterdam 750, vereenvoudiging escalatieroute sociaal domein, Amsterdamse maatwerkmethode, Onderzoek WPI Toeslagenaffaire, Amsterdam Schuldenvrij, Visie op Dienstverlening, onderzoek inclusieve communicatie, Verbeteren bestuurlijke besluitvorming, traject OrganisatieOntwikkeling, Voorbereiding Nieuwe Bestuursperiode

• Organisatiebrede gesprekken met ca. 30 collega’s: DJZ, Belastingen, Bestuursadvisering, WPI, V&OR, R&D, PMB, Dienstverlening, Communicatie, CIO, Buurtteams, Amsterdam Schuldenvrij, Contactcenter, Belastingen, stadsdelen, Masterplannen Nieuw-West en Zuidoost; Ongedeeld Noord; heidag sociaal • Gesprek met College en het GMT

• Pressure cooker sessie met wetenschappers en BZK • Themasessie Menselijke maat en maatwerk met Albert Jan Kruiter

Verdiepingssessies en pressure cookers • Diverse verdiepingssessies met collega’s uit organisaties om oplossingen verder uit te diepen

Zie bijlage voor externe bronnen

Vertrouwen tussen burger en overheid: context en cijfers Wat weten we over ontwikkeling van vertrouwen in de politiek en overheid?

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Twee ontwikkelingen: #1 sterke daling vertrouwen na piek aan begin coronacrisis; maar vertrouwen nog niet lager dan in 2013 Vertrouwen in de Tweede Kamer en de regering, bevolking van 18+, 2008-2021/2 (in procenten)

SCP (2021) Burgerperspectieven 2021 | kwartaal 4

• Onderzoek Burgerperspectieven (SCP): ‘Herstel van vertrouwen’ door politiek en overheid wordt door Nederlanders als topprioriteit voor het nieuwe kabinet gezien. • Het vertrouwen tussen overheid en burgers staat onder druk. Over de gehele linie is recent een scherpe daling van vertrouwen in de overheid zichtbaar (73% had veel vertrouwen in de regering aan het begin van de crisis, slechts 40% had dat in oktober 2021; SCP). • Een laag vertrouwen in de overheid is zorgelijk omdat het de legitimiteit van en draagvlak voor overheidshandelen onder druk zet. • Toch is de deze gemiddelde daling nog niet eens de grootste zorg, omdat de verwachting is dat met een nieuw kabinet en een stabilisatie van de coronacrisis het vertrouwen weer wat aantrekt. Het meest zorgelijk zijn de grote structurele verschillen tussen groepen burgers in hun vertrouwen richting de overheid. 24

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Daling vertrouwen in vooral landelijke overheid; vertrouwen in lokale overheid nu hoger dan landelijk • Er is normaliter weinig verschil in tevredenheid met de democratie op nationaal of lokaal niveau. • Het vertrouwen in lokale instituties is een sterke afgeleide van het vertrouwen in landelijke instituties. Dit komt doordat lokale instituties vaak minder goed zichtbaar zijn. Toch hebben mensen net wat meer vertrouwen in de lokale politieke instituties dan in de landelijke. • Tevredenheid met het functioneren van de lokale democratie wordt maar voor een klein deel bepaald door puur lokale factoren.

Vertrouwen in overheid, RIVM, GGD en huisarts 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Vertrouwen in Vertrouwen in lokale Vertrouwen in RIVM landelijke overheid overheid landelijk juli '20

landelijk sept '21

Vertrouwen in GGD

Amsterdam juli '20

Vertrouwen in huisarts

Amsterdam sept '21

EUR / Engbersen et. al (november 2021) De laagvertrouwensamenleving. De maatschappelijke impact van COVID-19 in Amsterdam, Den Haag, Rotterdam & Nederland. Vijfde meting; Tom van der Meer (2016) Democratie dichterbij. Lokaal Kiezersonderzoek

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Maar ontwikkeling #2 wellicht nog zorgelijker: grote structurele verschillen tussen groepen in hun vertrouwen in de overheid, vooral tussen opleidingsniveaus Verschil vertrouwen tussen bevolkingsgroepen

% eens met stelling “de overheid doet te weinig voor mensen zoals ik” 56,1

55,6

31%

66%

50,1 Onzekere werkenden

35,9 Comfortabel gepensioneerden

34,7 31,9

28,4 Werkende middengroep

26,1 25,7

% van de lager opgeleiden met vertrouwen in de overheid

13,9

Jonge kansrijken 13,8 Gevestigde bovenlaag

% van de hoger opgeleiden met vertrouwen in de overheid 2014

•

Hoger opgeleiden (66%), mensen met een bovenmodaal gezinsinkomen en jongeren (59%), hebben veel meer vertrouwen in regering en parlement dan lager opgeleiden (31%), mensen met een lager inkomen en ouderen (46%). Van de Nederlanders met een vmbo- of mbo-opleiding geeft 28% aan de pers te vertrouwen, terwijl dit voor personen met een wo-opleiding 52% is. En ook het vertrouwen in de lokale politiek en democratie is aanzienlijk lager onder laagopgeleiden dan onder hoogopgeleiden. Zowel landelijk als lokaal stemmen veel lager opgeleiden niet en hebben weinig vertrouwen in democratie, en ook weinig politiek zelfvertrouwen. SCP, Burgerperspectieven ; SCP (2021) Verschil in Nederland

Precariaat

2020

Gevestigde bovenlaag

Jongere kansrijken

Werkende middengroep

Comfortabel gepensioneerden

Onzekere werkenden

Precariaat

•

De groepen ‘Onzekere werkenden’ en ‘Precariaat’ hebben het minst het gevoel dat de overheid voor hen is.

•

Anders dan alle andere groepen is de zelfplaatsing op de maatschappelijke ladder van het precariaat niet verbeterd 26

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Kleine verschillen in vertrouwen tussen A’dammers met en zonder migratieachtergrond; minder vertrouwen bij langere verblijfsduur en ervaren discriminatie Amsterdammers met (veel) vertrouwen in instituties, met en zonder migratieachtergrond (procenten)

Tevredenheid met de Nederlandse regering (voor de verkiezingen); NKO 2021

70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0%

geen migratieachtergrond

wel migratieachtergrond

• Amsterdammers met migratieachtergrond hebben iets minder vertrouwen in politie, rechtspraak en kranten dan A’dammers zonder migratieachtergrond • A’dammers met migratieachtergrond juist iets meer vertrouwen in ambtelijke organisatie, gemeenteraad en regering dan A’dammers zonder migratieachtergrond • Immigranten hebben hoge verwachtingen van het land waar ze naartoe gaan blijkt uit, dat uit zich in een hoog vertrouwen in zowel publieke als private instituties. • Naarmate niet-westerse immigranten langer in Nederland verblijven wordt dit vertrouwen naar beneden bijgesteld (CBS).

• • • •

In de weken voorafgaand aan de verkiezingen van maart 2021, waren Nederlanders met een Marokkaanse of Turkse achtergrond het minst vaak (erg) tevreden over de regering van Nederland Vooral kiesgerechtigden met migratieachtergrond die (erg) vaak groepsdiscriminatie ervaren waren minder tevreden! De respondenten die meer discriminatie ervaren bleken na de verkiezingen ook in wat sterkere mate ook werkelijk gestemd te hebben. Het lijkt er dus op de ervaren discriminatie politieke ontevredenheid voedt en ook juist mensen mobiliseert.

Bron: Amsterdamse Burgermonitor 2019 (bewerking Stedelijk strategieteam); NKO 2021; CBS (2021) Het vertrouwen van immigranten in de samenleving in relatie tot hun verblijfsduur

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Onder burgers met weinig vertrouwen in de overheid zijn er vijf belangrijke bronnen van wantrouwen 1. De overheid is onzichtbaarder geworden.

Dit wordt het sterkst gevoeld op lokaal niveau waar de overheid traditioneel gezien het tastbaarst is. Het sluiten van fysieke gemeenteloketten en politiebureaus, digitalisering, vleugellamme stadsdelen en complexe wet- en regelgeving zijn veel geschetste ontwikkelingen.

2.De burger is onzichtbaarder geworden. Ervaren wordt dat de menselijke

maat steeds meer is verdwenen in het contact met de overheid en dat de overheid ongevoelig is geworden voor bepaalde maatschappelijke problematiek.

3. De burger voelt zicht niet gehoord,

vooral bij besluitvorming waarbij ze rechtstreeks partij zijn, of het niet zijn, terwijl ze het gevoel hebben dat dit wel zo zou moeten zijn.

4. Ongelijke behandeling. Er is onvrede voortkomend uit wij-zij-gevoel, waarbij de ‘wij’ zich achtergesteld voelt of het gevoel heeft dat andere groepen bevoordeeld worden. Onvrede is er over het feit dat de overheid er vooral voor zichzelf is of bepaalde groepen in de samenleving bevoordeelt: de elite, Nederlanders met migratie-achtergrond, vluchtelingen, witte Nederlanders en Randstedelingen. 1 op 6 Nederlanders heeft discriminatie door instanties ervaren. 16% van de Amsterdammers die discriminatie ervaart wijst de overheid als dader aan.

5. Incompetentie van bestuurders, politici en ambtenaren. Ten slotte gaan de narratieven

van wantrouwende burgers over incompetentie van ambtenaren, politici en bestuurders. Ook wordt politici en politieke partijen een gebrek aan visie verweten; er wordt politiek bedreven met angst voor het grote verhaal, gericht op stemmen winnen en de korte termijn.

Bron: Verwey Jonker (2021) Van persoonlijke krenking tot vertrouwensbreuk; SCP (2020) Ervaren discriminatie in Nederland II ; OIS (2016/2017) Straatinterviews discriminatie

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Deze thema’s spelen ook in Amsterdam; en verschillen in vertrouwen geografisch zichtbaar: vooral lager vertrouwen in delen van Zuidoost, Nieuw-West en Noord Nieuw-West • Wantrouwen richting overheid groot, eveneens richting politie. • Sterke gevoelens van achterstelling door overheid • Sociale cohesie laag, wantrouwen tussen culturele groepen • Lage opkomst bij verkiezingen • Meeste ervaren discriminatie West • Gentrificatie voornaamste bron van spanningen • Sociale cohesie gemiddeld • Vertrouwen in instituties relatief hoog; wantrouwen onder bewoners die ‘vastlopen in bureaucratie van de overheid’

Noord • Wantrouwen richting instituties, mensen zoeken minder formele hulp • Gevoel van achterstelling, o.a. door verwaarlozing sociale huurwoningen • Sociale cohesie gemiddeld. Jongeren gaan gemêleerd met elkaar om • Gentrificatie bron van spanningen Noord Nieuw -West

West

Centrum • Weinig zorgen over spanningen • gentrificatie bijna overal “gepasseerd station” Zuid • Weinig zorgen over spanningen, m.u.v. Diamantbuurt, waar vertrouwen in gemeente en politie relatief laag is

Centrum Oost

Zuid

Zuidoost

Oost • Sociale cohesie hoog • Gemiddeld weinig wantrouwen in overheid. Wel mensen met schulden die wantrouwend zijn naar instanties. • Veel inzet inwoners na coronarellen in januari 2021 • Gentrificatie potentiële bron voor spanningen Zuidoost • Sociale cohesie laag, sterke etnisch culturele scheidslijnen • Sterk wantrouwen in overheid, gevoelens van achterstelling, ervaren racisme • Gentrificatie versterkt etnisch culturele scheidslijnen • Lage opkomst bij verkiezingen • Relatief veel ervaren discriminatie 29

Stedelijk strategieteam (2021) Wrijving en glans in de stad; OIS; Engbersen et al; : OIS (2020) Veiligheidsmonitor

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Gebrek aan vertrouwen uit zich ook bij verkiezingen: stemopkomst met name in Nieuw-West en Zuidoost erg laag Opkomst bij verkiezingen van de Tweede Kamer 2021

• Opkomst in Amstel III/Bullewijk: 40%; Slotervaart Noord: 43% • Opkomst Stadionbuurt: 92% • Gemiddelde opkomst Amsterdam: 76%

Opkomst bij verkiezingen van de Gemeenteraad 2018

• Opkomst in Bijlmercentrum 28%; Osdorp-midden 37% • Opkomst Museumkwartier: 73% • Gemiddelde opkomst Amsterdam: 52%

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

En het is in deze delen van de stad waar de opgaven groot zijn maar het bereik beperkt is Ervaren veiligheid per buurt, 2019

Aandeel vroeg er op af meldingen 2019 (percentage)

Percentage ongevaccineerden (corona) per stadsdeel

29 Gemiddeld rapportcijfer dat bewoners geven op vraag: als u de veiligheid in uw buurt een rapportcijfer zou mogen geven, welk cijfer zou u dan geven?

Bron: OIS; GGD

Aandeel Amsterdammers van 18 jaar of ouder dat is aangemeld bij Vroeg er op af met een betalingsachterstand bij een woningcorporatie, Agis, Dienstbelastingen, Gemeente Amsterdam en/of een energieleverancier.

Betrouwbaarheid van de overheid Wat zijn de waarden van een betrouwbare overheid? Welke interne en externe mechanismen zetten deze waarden onder druk?

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Beïnvloedingsruimte van de overheid voor het versterken van vertrouwen van burgers zit in de betrouwbaarheid en kwaliteit van het openbaar bestuur Vertrouwen in de overheid wordt bepaald door verschillende factoren: Korte termijn factoren

Structurele factoren o.a. politieke imago’s, schandalen

Twee democratische waarden…

Type kiesstelsel

o.a. economische groei; verkiezingen

Conjuncturele factoren

Betrouwbaarheid en kwaliteit openbaar bestuur wordt gevormd door vier waarden:

Betrouwbaarheid en kwaliteit van openbaar bestuur o.a. opleiding, leeftijd, politiek voorkeur

Responsief

Effectieve uitvoering

Toegankelijke en rechtvaardige overheid

Bestuur en organisatie met tegenwicht

…en twee rechtstatelijke waarden Persoonlijke factoren 33

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Wat zijn de waarden van een betrouwbare en kwalitatieve overheid? responsiviteit, effectiviteit, toegankelijk & rechtvaardig en tegenwicht Democratische waarden Responsieve overheid Een overheid die responsief is naar haar inwoners, signalen oppikt en ruimte biedt aan zeggenschap en eigen initiatief voor inwoners.

Toegankelijk & rechtvaardig Een overheid die richting burgers open, eenvoudig, dienstbaar, oplossingsgericht en proportioneel werkt en daarbij eerlijk en onpartijdig is.

Responsieve overheid

Effectieve uitvoering

Toegankelijke en rechtvaardige overheid

Bestuur en organisatie met tegenwicht

Effectieve uitvoering & excellente dienstverlening Een overheid die, samen met maatschappelijke partners, levert op de collectieve opgaven en dienstverlening van hoge kwaliteit biedt die aansluit op de behoefte van Amsterdammers.

Rechtstatelijke waarden

Ontleend aan o.a. Frank Hendriks (2012) De zucht naar goed bestuur in de stad. Lessen uit een weerbarstige werkelijkheid

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Betrouwbaar handelen van de overheid wordt enerzijds beïnvloed door externe ontwikkelingen… Deze ontwikkelingen hebben invloed op de mate waarin de overheid responsief is richting burgers, effectief kan werken aan maatschappelijke opgaven, toegankelijk en rechtvaardig kan blijven.

Door opkomst sociale media is nadruk nog meer op het individu en meningen komen te liggen. Informatie wordt razendsnel gedeeld, desinformatie of nepnieuws. Boze burgers vinden elkaar in een gedeeld wantrouwen tegen de overheid en de mainstream media.

Individualisering en toegenomen diversiteit veranderen verhoudingen tussen burger, politiek en overheid

Verbeterde informatiepositie burgers leiden tot nieuwe verwachtingen van burger richting de overheid. Toegenomen mondigheid, tegelijk is deze mondigheid ongelijk verdeeld

Democratische waarden

Responsief bestuur en organisatie

Effectieve uitvoering

Toegankelijk en rechtvaardig

Bestuur en organisatie met tegenwicht

Internationalisering en decentralisaties leiden tot toenemende afhankelijkheid van andere overheidslagen

Sterke verstedelijking  schaarste, meer druk op huisvesting en publieke voorzieningen

Maatschappelijke complexiteit toegenomen. Grotere noodzaak overheid samenwerking op te zoeken

Sterke toenamen mogelijkheden digitale data te verzamelen, toe te passen en uit te wisselen Rechtstatelijke waarden Technologisering en automatisering vergroten mogelijkheden processen te automatiseren

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Betrouwbaarheid van de overheid wordt anderzijds beïnvloed door interne mechanismen binnen de (landelijke) overheid zelf In landelijke discussies globaal twee rode draden waardoor democratische en rechtstatelijke waarden onder druk staan: A. Overmatige nadruk op rechtmatigheid en efficiëntie ten koste van rechtvaardigheid en maatschappelijk effect B. Te weinig aandacht voor tegenmacht en zeggenschap Onvrede over zeggenschap: Groepen burgers voelen zich niet gehoord en gezien doordat zij hogere verwachtingen hebben van democratische invloed en hen deze zeggenschap ook beloofd wordt, maar dat deze belofte niet waargemaakt wordt Rechtmatigheid en rechtsgelijkheid boven evenredigheid • Debat: ‘rechtmatigheidsdenken te dominant geworden’. Juridische werkelijkheid soms losgezongen van de realiteit • Automatisering en digitalisering maken uitzonderingen nog lastiger • Gevolg: onrechtvaardige uitkomsten voor individuele burgers Institutionele vooringenomenheid in zowel politiek als ambtelijke organisatie leidt tot aantasting grondrechten, onrechtvaardige behandeling en gevoel van uitsluiting of vernedering. Voorbeelden: zwarte lijsten bij de belastingdienst o.b.v. nationaliteit en ‘uiterlijk voorkomen’; etnische profilering bij de politie.

Wantrouwen van overheid richting burgers: burgers worden behandeld als calculerende wezens die uit zijn op hun eigen voordeel, graag de randen van de wet opzoeken, waarbij fraude en misbruik op de loer liggen

Democratische waarden

Responsief bestuur en organisatie

Effectieve uitvoering

Toegankelijk en rechtvaardig

Bestuur en organisatie met tegenwicht

Rechtstatelijke waarden

Efficiëntie en rendement boven kwaliteit en effect op mensen • Overheid stuurt op efficiëntie en rendement (output) ipv maatschappelijk effect (outcome). Bezuinigingen op publieke diensten; overheid steeds meer op afstand. En onrealistische verwachtingen van zelfredzaamheid. • Gevolg: publieke dienstverlening is verschraald. Het systeem als geheel ((Rijks)beleid, regels, kaders) dat inwoners moet ondersteunen is te versnipperd, bureaucratisch en daarmee te complex voor kwetsbare doelgroepen. • Mensen met het minste vermogen om zelf regie te voeren over hun eigen leven, worden vaak met de grootste bureaucratische complexiteit geconfronteerd. Technocratische bestuurscultuur: Bestuurscultuur waarin bestuurders maatschappelijke vraagstukken zoveel mogelijk technocratisch benaderen, geen afweging van publieke waarden. Keuzes worden naar experts en andere niet politieke actoren geschoven.

Politiek gericht op incidenten: Politici steeds meer gericht op het verkrijgen van (social) media-aandacht en besteden meer tijd aan nieuwswaardige incidenten en schandalen ten koste van hun controlerende en wetgevende rol. 36

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Hoe zien we deze mechanismen terug in het Amsterdamse openbaar bestuur? In Amsterdam zijn deze mechanismen ook terug te zien. We kwamen rond 7 gebieden kwetsbaarheden tegen. Deze worden op de volgende pagina’s uitgewerkt.

A. Druk op rechtvaardigheid en maatschappelijk effect door sterke focus op rechtmatigheid en efficiëntie

B. Tegenmacht en ruimte voor zeggenschap niet vanzelfsprekend

Kwetsbaarheden in Amsterdam:

Randvoorwaarden voor maatwerk, en voor dienstverlening en communicatie vanuit menselijke maat vaak onvoldoende

Ruimte voor tegenwicht niet overal geborgd

Spanning tussen centralisatie van de uitvoering versus gebiedsgericht werken en maatwerk leveren in de buurt

Meer duidelijkheid over mate zeggenschap, inclusiever zeggenschap.

Dienstverlening nog te veel verkokerd en aanbod gedreven, sluit onvoldoende aan op de vraag

Openbaarheid, transparantie en navolgbaarheid kan beter

Voor beperken van klachten en bezwaren kan juridische expertise in gehele keten beter geborgd

Introductie en samenvatting

Context en cijfers

Betrouwbaarheid v/d overheid

Bijlage

Mechanismen die betrouwbaarheid onder druk zetten in Amsterdam (1/3) A. Druk op rechtvaardigheid en maatschappelijk effect door sterke focus op rechtmatigheid en efficiëntie

1. Randvoorwaarden voor maatwerk, en voor dienstverlening en communicatie vanuit menselijke maat vaak onvoldoende Wat gaat al goed Amsterdam gebruikt al veel mogelijkheden om maatwerk te bieden en af te wijken van de standaard als de situatie daar om vraagt. De Amsterdamse Maatwerkmethode is een visie waarin de Amsterdammer – en niet het aanbod centraal staat, zowel in beleid als uitvoering. O.a. de Buurtteams, Amsterdam Schuldenvrij passen deze aanpak toe. De Dienst Belastingen toetst steeds meer op proportionaliteit. En er worden verschillende informele aanpakken ingezet om bezwaren te beperken. Wat kan beter Het voorop stellen van de vraag van de Amsterdammer en haar/hem doelgericht en eenvoudig te helpen – vraagt voorwaarden die nog niet voldoende aanwezig zijn: • De prikkel vóór maatwerk nog vaak in de sturing wanneer regels (te) strikt zijn, er gestuurd wordt op korte termijn efficiency (output i.p.v. outcome), er geen tijd is en als er geen duidelijke rugdekking is vanuit bestuur of management. • Bij het maken van beleid wordt nog niet altijd voldoende rekening gehouden met de weerbarstigheid van de uitvoering.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/11537788/1