Cahier 2023-18_2786g_De effectiviteit van de Top600-aanpak - final (20231113).pdf

Dat betekent dat alleen criminaliteit die onder de aandacht is gekomen van het OM in het huidige onderzoek wordt meegenomen, terwijl lang niet alle gepleegde delicten worden opgespoord en vervolgd. Daardoor is er sprake van een onderschatting van de recidive. Het zou kunnen dat deze onderschatting meer speelt bij de controlegroep dan de interventiegroep, als gevolg van de handhavingsparadox. Een vierde punt van methodologische reflectie betreft de waarde van de verkregen informatie uit de focusgroepen. Focusgroepen zijn gebaseerd op meningen en ervaringen van een beperkt aantal deelnemers. In de huidige studie namen, verdeeld over twee focusgroepen, vijftien regisseurs deel (16% van het totale aantal regisseurs). De resultaten van beide focusgroepen waren vergelijkbaar; er kwamen dezelfde thema’s en standpunten aan de orde. Voorts bleken verschillende punten breed gedragen te worden door de regisseurs en bleken diverse punten overeen te

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 22

komen met bevindingen uit eerder onderzoek, Top600-documenten en overige bronnen. Om de representativiteit en daarmee de generaliseerbaarheid te vergroten is in dit onderzoek gekozen voor een aselecte steekproef van regisseurs waarbij rekening is gehouden met de organisaties waar de regisseurs werken. In de focusgroepen bleken regisseurs die werken bij organisaties gericht op zorg oververtegenwoordigd vergeleken met regisseurs die werken bij organisaties gericht op handhaving of overige organisaties. Dit komt omdat relatief veel zorgorganisaties regisseurs leveren. Het is mogelijk dat door deze verdeling bepaalde thema’s meer of minder aandacht hebben gekregen in de focusgroepen, maar omdat wel bijna alle organisaties waar regisseurs werken vertegenwoordigd waren in de focusgroepen hebben we er vertrouwen in dat de belangrijkste thema’s die leven bij de regisseurs aan de orde zijn gekomen. Een laatste punt van methodologische reflectie betreft de doelgroep en periode waarover gesproken is in de focusgroepen. De onderhavige studie richt zich op de Top600-aanpak voor daders van HIC-delicten, terwijl de Top600-aanpak vanaf 2019 twee doelgroepen kent: daders van HIC-delicten en daders van aan drugshandel gerelateerde drugs- en geweldsdelicten (DG). Voorts loopt de onderzoeksperiode van het kwantitatieve gedeelte van 2012 tot en met 2020.

Om de focusgroepen hierop te laten aansluiten is er allereerst voor gekozen om alle zes de regisseurs die reeds werkzaam waren in de beginperiode van de aanpak uit te nodigen voor de focusgroepen. Ten tweede is de regisseurs bij aanvang van de focusgroepen verteld dat de huidige studie zich richt op HIC-daders en is de regisseurs gevraagd in te gaan op hun ervaringen als regisseur met HIC-daders, niet met DG-daders. In de praktijk is in de focusgroepen, gehouden in februari 2022, veel gesproken over de Top600aanpak van de laatste jaren. Hierbij werden echter ook vergelijkingen gemaakt met de beginperiode van de aanpak en eind 2020 staat 25% van de interventiegroep uit het kwantitatieve gedeelte nog steeds of opnieuw op de Top600-lijst. Doordat in de focusgroepen veel is gesproken over de Top600-aanpak in de laatste jaren valt niet uit te sluiten dat de ervaringen met DG-daders ook een rol hebben gespeeld in wat de regisseurs hebben verteld. Wel is de DG-doelgroep beduidend kleiner dan de HICdoelgroep.

Aanbevelingen Aanbevelingen voor vervolgonderzoek Er is meer onafhankelijk onderzoek nodig naar de effectiviteit van de Top600-aanpak om te bepalen of de aanpak wel of niet zijn doelen behaalt. De aanpak bestaat ruim tien jaar, maar tot op heden is het huidige onderzoek de enige effectstudie die is uitgevoerd naar één van de drie doelstellingen. Allereerst verdient het aanbeveling om vervolgonderzoek te doen naar het effect van de Top600-aanpak op recidive, waarbij bij voorkeur wordt gekozen voor een nog sterker onderzoeksdesign, aandacht is voor andere recidivematen en wordt gekeken naar het effect voor verschillende subgroepen en van verschillende acties en interventies. Replicatie is een belangrijk onderdeel van de wetenschap. Bovendien was in de huidige studie niet voor de gehele interventiegroep een goed vergelijkbare controlegroep beschikbaar. In vervolgonderzoek zou deze beperking ondervangen kunnen worden door een gerandomiseerd experiment uit te voeren. Er lijken bij de Top600-aanpak goede mogelijkheden voor een gerandomiseerd experiment. Idealiter

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 23

is in vervolgonderzoek ook aandacht voor de mogelijke handhavingsparadox, bijvoorbeeld door recidive te meten op basis van zelfrapportage. Verder zou toekomstig recidiveonderzoek uitgebreid kunnen worden door ook te kijken naar de ernst van de recidive. Minder ernstige recidive is weliswaar geen doelstelling van de Top600-aanpak, maar in de focusgroepen bleek dat regisseurs het wel als winst beschouwen als de Top600-personen minder ernstige delicten gaan plegen. Tot slot verdient het de aanbeveling om te onderzoeken of de Top600-aanpak bij bepaalde subgroepen of bij de inzet van bepaalde acties en interventies meer of minder effectief is in termen van recidive. Ten tweede verdient het aanbeveling om onderzoek te doen naar het effect van de Top600-aanpak op de twee andere doelstellingen. Voor wat betreft het effect van de Top600-aanpak op het toekomstperspectief van de Top600-personen (tweede doelstelling) verdient het de aanbeveling om een gerandomiseerd experiment uit te voeren, zodat er voor de gehele Top600-groep een goed vergelijkbare controlegroep is en zodat voor beide groepen de leefsituatie bij instroom (of peildatum), tijdens de aanpak en bij uitstroom (of peildatum) gestructureerd gemeten kan worden.

Een gerandomiseerd experiment zou dus gebruikt kunnen worden om zowel het effect van de Top600-aanpak op recidivevermindering als het verbeteren van toekomstperspectief te onderzoeken. Ook het effect van de Top600-aanpak op het voorkomen van de instroom van de broertjes en zusjes (en kinderen) van Top600personen (derde doelstelling) verdient aandacht in toekomstig onderzoek. Hierbij verdient het aanbeveling om tevens onderzoek te doen naar de proportionaliteit en legitimiteit van de aanpak van de broertjes en zusjes in relatie tot de ingeschatte risico’s en naar mogelijke negatieve bijeffecten, omdat hier zorgen over zijn geuit. Aanbevelingen voor beleid en praktijk Op basis van de onderhavige studie zijn een aantal aanbevelingen te geven voor beleid en de uitvoeringspraktijk. Allereerst verdient het de aanbeveling om de Top600aanpak niet verder uit te breiden naar andere doelgroepen zolang niet bewezen is of en bij wie de aanpak effectief is. De afgelopen jaren is de aanpak zich op meer doelgroepen gaan richten. Deze uitbreidingen zijn het gevolg van de veronderstelling dat de aanpak effectief is, omdat er sprake is van recidivevermindering bij de Top600personen in de Top600-monitor van het AcVZ. De huidige studie laat echter zien dat de recidivevermindering ook optreedt bij de controlegroep, dus de recidivedaling lijkt niet het gevolg te zijn van de Top600-aanpak.

Zolang de effectiviteit van de aanpak niet is bewezen lijkt terughoudendheid in het uitbreiden van de aanpak op zijn plaats. Ten tweede verdient het aanbeveling dat er periodiek en op meer gestructureerde wijze wordt geregistreerd over de leefsituatie en problematiek van de Top600personen (bij instroom, tijdens en bij uitstroom), de acties en interventies die zijn ingezet tijdens de aanpak en de ervaringen van betrokkenen met de aanpak. Een betere registratie kan drie doelen dienen: 1) de registraties kunnen gebruikt worden voor wetenschappelijk onderzoek naar de aanpak, 2) met de registraties kan het AcVZ beter monitoren hoe de aanpak verloopt en leren van eventueel gesignaleerde knelpunten en de interventie daarop bijsturen en 3) een up-to-date Top600-dossier helpt een (nieuwe) regisseur bij de uitvoering van de aanpak. Ten derde verdient het aanbeveling om na te denken over de recidivedoelstelling van de Top600-aanpak. Hoewel aanvullend recidiveonderzoek gewenst is, zijn er in de huidige studie geen aanwijzingen gevonden dat de aanpak zorgt voor

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 24

recidivevermindering bij Top600-personen. Het is de vraag of het doel van een recidivevermindering (door een duurzame gedragsverandering) aansluit bij de zware en complexe doelgroep én bij het lik-op-stukbeleid van de aanpak (wat meer aansluit bij een tijdelijke recidivevermindering door afschrikking en incapacitatie). Ten vierde verdient het de aanbeveling dat de gemeente Amsterdam en het AcVZ het handelingsperspectief van de regisseurs bij het bieden van toekomstperspectief en wisselgeld vergroot, door meer mogelijkheden te creëren, door de mogelijkheden die er zijn actiever onder de aandacht te brengen van de regisseurs en door drempels die regisseurs ervaren te verlagen. De laatste jaren zijn de (door regisseurs ervaren) mogelijkheden in het bieden van toekomstperspectief en wisselgeld afgenomen, met name op gebied van wonen en zorg, waardoor de aanpak minder goed uitgevoerd kan worden zoals beoogd. De Top600-aanpak beoogt namelijk het toekomstperspectief te verbeteren (tweede doelstelling), wat tevens samenhangt met het verminderen van de recidive (eerste doelstelling). Bovendien is het wisselgeld voor regisseurs een belangrijk middel om Top600-personen te motiveren. Voor de uitvoering van de aanpak is het daarom van belang dat de regisseurs, ondanks de landelijke problemen op gebied van wonen en zorg, meer mogelijkheden hebben en ervaren.

Ten vijfde verdient het de aanbeveling dat er meer capaciteit beschikbaar komt bij de politieteams voor integrale persoonsgerichte aanpak (IPGA), waar de Top600personen aan zijn gekoppeld. De Top600-aanpak wil inzetten op lik-op-stuk en snel, streng en consequent te straffen. Zowel de regisseurs als het AcVZ geven aan dat IPGA hierbij essentieel is, omdat zij de Top600-personen kunnen observeren en volgen. Als er geen oplossing wordt gevonden voor de beperkte politiecapaciteit valt een belangrijk onderdeel van de aanpak weg. Als de gemeente de Top600-aanpak wil blijven uitvoeren, zullen ook de randvoorwaarden geschapen moeten worden om de aanpak uit te voeren zoals is beoogd. Ten zesde verdient het aanbeveling dat het AcVZ, in overleg met de regisseurs, nadenkt over mogelijke exclusiecriteria voor de aanpak, omdat er een aantal subgroepen lijken te zijn waarbij de aanpak geen meerwaarde heeft. Het gaat hier bijvoorbeeld over ongewenst verklaarde vreemdelingen, personen met een tbsmaatregel of een langdurige vrijheidsstraf, maar ook over personen die in een andere stad wonen en daar geborgd zitten in een aanpak. De monitorstand die nu bij de Top600-aanpak gehanteerd wordt bij personen met een tbs-maatregel of een langdurige vrijheidsstraf lijkt bovendien niet gerechtvaardigd.

Door dergelijke subgroepen te formuleren in exclusiecriteria blijven de selectiecriteria van de Top600aanpak objectief en toetsbaar, zodat navolgbaar en uitlegbaar is welke personen de aanpak in- en uitstromen. Tot slot verdient het de aanbeveling om Top600-personen die vijf jaar of langer in de aanpak zitten (en dus ook de hardnekkigen) standaard jaarlijks te evalueren, waarbij uitstroom ook een mogelijkheid is. Het is een legitieme vraag hoe lang je door moet gaan met een (kostbare) aanpak als deze niet het gewenste resultaat oplevert. Bij de evaluatie zou kritisch gekeken moeten worden naar het effect dat bereikt wordt in verhouding tot de gepleegde inspanningen. Ook deze situatie zou verwoord kunnen worden in een uitstroomcriterium. Ook al is dit een minder hard criterium, het is goed uitlegbaar en verdedigbaar dat personen na vijf jaar in de aanpak uitstromen als de gepleegde inspanningen onvoldoende resultaat boeken.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 25

Tot besluit De conclusie van de huidige studie is dat er geen aanwijzingen zijn gevonden dat de Top600-aanpak zorgt voor minder (HIC-)recidive bij de HIC-doelgroep. Het uitgangspunt van de Top600-aanpak, een persoonsgerichte en integrale aanpak van veelplegers waarbij alle bij de persoon betrokken organisaties samenwerken aan de uitvoering van één gezamenlijk plan van aanpak waarin straf en hulpverlening gecombineerd worden, spreekt tot de verbeelding. Regisseurs zien meerwaarde in de persoonsgebonden begeleiding door een vaste en betrokken regisseur, de samenwerking tussen de netwerkpartners en de prioritering van de Top600-aanpak waardoor zaken versnellen en deuren worden geopend. Maar dat dit ook leidt tot recidivevermindering bij de HIC-doelgroep, daar is in de huidige studie geen bewijs voor gevonden. Hier zijn twee mogelijke verklaringen voor te geven. Allereerst is de Top600-doelgroep een zware doelgroep, met problemen op veel verschillende gebieden en met veelal beperkte capaciteiten en motivatie. Wellicht is het doel recidivevermindering te hoog gegrepen voor de doelgroep of te hoog gegrepen voor een groot deel van de doelgroep, want het zou kunnen dat de aanpak wel zorgt voor minder recidive bij een bepaalde subgroep. Ten tweede lijkt het deel van de aanpak dat is gericht op rehabilitatie onvoldoende uitgevoerd zoals beoogd.

Zo beschikken regisseurs over steeds minder mogelijkheden om toekomstperspectief en wisselgeld te kunnen bieden, met name op het gebied van wonen en zorg. Hierdoor is het moeilijker geworden om Top600-personen te motiveren voor gedragsverandering en ontbreekt vaak een stabiele leefsituatie van waaruit gewerkt kan worden aan meer perspectief en gedragsverandering. Ook is het de vraag hoeveel ruimte er in de praktijk is voor de motivatie van en persoonlijke ontwikkeling bij Top600-personen. Er is meer onafhankelijk onderzoek nodig naar de effectiviteit van de Top600-aanpak om te bepalen of de aanpak wel of niet zijn doelen behaalt. De huidige studie heeft geen aanwijzingen gevonden dat de Top600-aanpak bij de HIC-doelgroep zorgt voor minder (HIC-)recidive, maar dit is slechts één studie en bovendien is het onduidelijk of de twee andere doelstellingen worden behaald: het verbeteren van het toekomstperspectief en het voorkomen van instroom van de broertjes en zusjes (en kinderen) van de Top600-personen. De Top600-aanpak bestaat ruim tien jaar, maar tot op heden is het huidige onderzoek de enige effectstudie die is uitgevoerd naar één van de drie doelstellingen. Dit terwijl de aanpak veel capaciteit en geld kost en Top600-personen (en de broertjes en zusjes) worden onderworpen aan een intensieve aanpak die veel impact kan hebben op hun leven.

Tot slot is het belangrijk dat er ruimte is voor bezinning en reflectie. In verschillende publicaties is opgemerkt dat er bij de gemeente Amsterdam een heilig geloof in de Top600-aanpak lijkt te bestaan, waarbij interne tegenspraak ontbreekt en weinig ruimte is voor externe tegenspraak. Dat politici en uitvoerders van de Top600-aanpak hopen dat de aanpak werkt is begrijpelijk, maar het is belangrijk om niet de ogen te sluiten voor kritische geluiden en wanneer er in wetenschappelijk onderzoek geen empirische ondersteuning kan worden gevonden voor de effectiviteit van de aanpak.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 26

1

Inleiding In de afgelopen twee decennia heeft de overheid sterk ingezet op de bestrijding van zogeheten high impact crimes (HIC). Hiermee worden delicten bedoeld die een grote impact hebben op het slachtoffer, diens directe omgeving en het veiligheidsgevoel in de maatschappij. De zogenoemde klassieke HIC-delicten betreffen woninginbraken, straatroven en overvallen (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2014a), maar in de loop van de tijd zijn ook een aantal geweldsdelicten onder HIC-delicten geschaard (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2014a, 2014b, 2016). De aandacht voor HICdelicten begon net na de eeuwwisseling met het landelijke beleidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ (Ministerie van Justitie en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002). Er werden verschillende maatregelen ingezet om veelplegers aan te pakken en het aantal HIC-delicten terug te brengen. In 2009 is de Taskforce Overvallen ingesteld (Taskforce Overvallen, 2010). Middels twee actieprogramma’s zijn verschillende repressieve en preventieve maatregelen ingezet om onder andere het aantal overvallen terug te dringen, het ophelderingspercentage te verhogen en de recidive onder overvallers te verminderen (Kamerstukken II, 2010/11, 28 684, nr. 305; Taskforce Overvallen, 2011, 2017).

Sinds 2016 richt de Taskforce Overvallen zich zowel op overvallen als straatroven (Taskforce Overvallen, 2017). Het Instellingsbesluit Taskforce Overvallen is sinds die tijd meermaals verlengd en loopt momenteel tot 1 januari 2026 (Staatscourant, 2022, nr. 32746).1 Voorts is in 2011 het landelijke programma ‘Gewelddadige Vermogenscriminaliteit’ van het ministerie van Veiligheid en Justitie van start gegaan (Inspectie Veiligheid en Justitie, 2014; Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2014b). In 2015 is dit programma overgegaan in de afdeling High Impact Crimes, waarbinnen naast overvallen en straatroven ook woninginbraken werden meegenomen. Sinds 2021 is de aanpak van HIC-delicten ondergebracht bij het team Aanpak criminaliteitsfenomenen. Tot slot was HIC jarenlang één van de thema’s op de Veiligheidsagenda (Ministerie van Justitie en Veiligheid, 2019; Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2014a). De daadwerkelijke aanpak van HIC-daders vindt voor een belangrijk deel plaats op regionaal en lokaal niveau.

De Top600-aanpak in de regio Amsterdam-Amstelland is één van de bekendere lokaal georganiseerde aanpakken van veelplegers van HICdelicten.2 Bij de Top600-aanpak worden naast de klassieke HIC-delicten (woninginbraak, straatroof en overval) tevens de volgende geweldsdelicten als HICdelicten gedefinieerd: openlijke geweldpleging tegen personen, mishandeling3, doodslag en moord (hierna samengevat als HIC-geweldpleging) (Van Grinsven & Verwest, 2017). Eerder onderzoek heeft laten zien dat klassieke HIC-daders een actieve dadergroep vormen en veel delicten plegen (Beijersbergen et al., 2018; Bernasco, 2009; Maguire et al., 2010; Mesu et al., 2013; Piersma et al., 2021; Rovers et al., 2010). Ook in Amsterdam bleek een relatief kleine groep daders verantwoordelijk voor duizenden HIC-delicten (Van Grinsven & Verwest, 2017). Deze veelplegers worden gekenmerkt door meervoudige en complexe problematiek, waarbij 1 2

3

https://wetten.overheid.nl/BWBR0038483/2022-12-06. Vanaf 2019 is de Top600-doelgroep verbreed en richt de aanpak zich tevens op daders van druggerelateerde (gewelds)criminaliteit. De onderhavige studie richt zich echter op Top600-personen die instroomden op Top600-lijsten in de periode 2012 tot en met 2015 en heeft dus enkel betrekking op veelplegers van HIC-delicten. Tot 2020 werd bij het bij het vaststellen van de Top600-lijst zowel eenvoudige als zware mishandeling meegerekend als HIC-delict, daarna werd alleen zware mishandeling als HIC-delict gezien. De onderhavige studie richt zich op Top600-personen die instroomden op Top600-lijsten in de periode 2012 tot en met 2015, dus in die periode werd eenvoudige mishandeling nog geïncludeerd.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 27

naast crimineel gedrag bijvoorbeeld sprake is van psychische en/of verslavingsproblematiek, een licht verstandelijke beperking, schulden en/of dakloosheid. Het terugdringen van de recidive onder deze veelplegers was in 2011 de aanleiding om de Top600-aanpak te starten. Het doel van de Top600-aanpak is drieledig: 1) het verminderen van de recidive van de Top600-personen (door een duurzame gedragsverandering), 2) het verbeteren van het toekomstperspectief van de Top600-personen (o.a. op gebied van huisvesting, inkomen, school/werk/dagbesteding en zorg) en 3) het voorkomen van de instroom van de broertjes en zusjes (en kinderen) van de Top600-personen. De aanpak richt zich enerzijds op straffen en likop-stuk en anderzijds op het begeleiden en hulp bieden. De Top600-aanpak is ondergebracht bij het Actiecentrum Veiligheid en Zorg (AcVZ), onderdeel van de gemeente Amsterdam. Er zijn ruim 40 organisaties verbonden aan de aanpak. De Top600-aanpak onderwerpt ongeveer 600 personen aan een persoonsgerichte en integrale aanpak. Elke persoon op de Top600-lijst krijgt een zogenoemde regisseur toegewezen. De regisseur stelt in samenspraak met alle bij de persoon betrokken organisaties een plan van aanpak op en coördineert deze aanpak (voor meer informatie over de opzet en doelen van de aanpak zie hoofdstuk 2).

Tot op heden is het onduidelijk of de Top600-aanpak effectief is in het terugdringen van de recidive en daarmee één van zijn doelen behaalt. Het AcVZ monitort de opbrengsten van de Top600-aanpak periodiek (o.a. Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2017, 2018a, 2019a, 2020a, 2021a), maar met de gebruikte methode kan niet worden vastgesteld of de aanpak zorgt voor recidivevermindering. In de monitor worden de criminele activiteiten van de Top600-personen in de periode voorafgaand aan de Top600-aanpak vergeleken met de criminele activiteiten na start van de Top600aanpak. De monitor laat weliswaar zien dat de Top600-personen na instroom minder vaak recidiveren, maar door het ontbreken van een vergelijkbare controlegroep die de aanpak niet heeft ondergaan zou de recidivedaling ook toe te schrijven kunnen zijn aan factoren die los staan van de Top600-aanpak. Er wordt bijvoorbeeld geen rekening gehouden met het feit dat crimineel gedrag in brede zin afneemt (Berghuis, 2018; 2023; Kalidien, 2018). Ook kan de daling het gevolg zijn van het feit dat Top600personen per definitie ouder zijn na instroom in de aanpak dan vóór instroom, aangezien de age-crime-curve laat zien dat mensen minder delicten plegen naarmate ze ouder worden en veel delinquenten in hun twintiger jaren verminderen of stoppen met crimineel gedrag (Berghuis 2018; 2023; Loeber & Farrington, 2014; Weijers, 2018).

Met andere woorden: de geconstateerde afname in criminele activiteiten zou mogelijk ook hebben plaatsgevonden als er geen Top600-aanpak was geweest of als de betreffende personen niet op de Top600-lijst hadden gestaan.

1.1

Doel onderzoek en onderzoeksvragen De onderhavige studie had als hoofddoel te onderzoeken in hoeverre de Top600aanpak effectief is in het terugdringen van recidive en dus in het bereiken van één van zijn doelen. Door middel van een quasi-experimenteel design is in de huidige studie getracht alternatieve verklaringen voor de hiervoor genoemde recidivedaling onder Top600-personen uit te sluiten en uitspraken te doen over de effectiviteit van de Top600-aanpak. De recidive van personen die in de periode oktober 2012 tot en met oktober 2015 zijn ingestroomd op de Top600-lijst (interventiegroep) is vergeleken met de recidive van vergelijkbare personen die in dezelfde periode binnen het Convenant Aanpak Top600 (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2011, 2015) vielen, maar net niet aan alle Top600-instroomcriteria voldeden of waarbij de Top600-aanpak niet van start

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 28

is gegaan (controlegroep). In aanvulling op en ter duiding van de kwantitatieve bevindingen zijn regisseurs van de Top600-aanpak middels focusgroepen gevraagd naar hun ervaringen met de aanpak. Het doel hiervan was om meer inzicht te krijgen in waarom en bij wie de Top600-aanpak al dan niet effectief is in het terugdringen van recidive. In dit rapport staan vier onderzoeksvragen centraal, waarbij de eerste drie vragen kwantitatief van aard zijn en de laatste vraag kwalitatief van aard is. De onderzoeksvragen zijn: 1 Wat zijn de achtergronden van de interventie- en controlegroep? a Wat zijn de dader- en strafrechtelijke voorgeschiedeniskenmerken van de Top600-groep en hoe verhouden deze zich tot die van de controlegroep? b Wat zijn de kenmerken van de Top600-aanpak bij de Top600-groep, zoals het instroomjaar en de regieduur? 2 Wat is het recidivebeeld bij de interventiegroep? a Wat is de recidiveprevalentie en recidivefrequentie van de Top600-groep na start van de aanpak? b Wat is de recidivefrequentie van de uitgestroomde Top600-groep tijdens en na de aanpak? In de onderhavige studie is de recidive gebaseerd op strafrechtelijke gegevens en geoperationaliseerd als ‘een nieuw misdrijf dat leidt tot een strafzaak’. 4 Er is naar verschillende vormen van recidive gekeken.

Allereerst is gekeken naar de algemene recidive (nieuwe strafzaak vanwege enig delict) en de HIC-recidive (nieuwe strafzaak vanwege HIC-delict). Ten tweede richt onderzoeksvraag 2a zich zowel op de recidiveprevalentie (of iemand recidiveert) als de recidivefrequentie (hoe vaak iemand recidiveert), waarbij gecorrigeerd is voor eventuele detentieperiodes. De beschrijvende recidiveprevalentie bij onderzoeksvraag 2a is enkel gegeven ter achtergrond, de andere onderzoeksvragen in dit rapport richten zich op de recidivefrequentie. Hier is voor gekozen omdat dit aansluit bij de doelstelling van de Top600-aanpak. Het doel van de Top600-aanpak is namelijk recidivevermindering, ofwel dat de Top600-persoon minder vaak recidiveert. Dat Top600-personen helemaal niet meer recidiveren is uiteraard gewenst, maar aangezien de aanpak zich richt op veelplegers met complexe problematiek wordt dit niet gezien als een realistische doelstelling. Om meer zicht te krijgen op het recidivebeeld tijdens én na de aanpak (onderzoeksvraag 2b), is de recidivefrequentie ook apart berekend voor Top600-personen die ten minste eenmaal zijn uitgestroomd. Minder recidiveren is een voorwaarde om uit de Top600-aanpak te stromen en het is de vraag of deze daling ook na uitstroom wordt voortgezet.

4

Oorspronkelijk was het plan om in de huidige studie zowel te kijken naar de strafrechtelijke recidive (nieuwe strafzaak) als de politierecidive (nieuwe aanhouding). Gedurende het onderzoek is besloten om de recidiveanalyse op politiegegevens niet uit te voeren. Hier zijn een aantal redenen voor. Allereerst bleek gaandeweg dat de aangevraagde politiegegevens over de periode 2012 tot en met 2020 ontoereikend waren en er ook gegevens over de periode 2007 tot en met 2011 nodig waren. Deze aanvraag zou voor vertraging van het onderzoek zorgen. Bovendien was het de vraag of deze gegevens bruikbaar zouden zijn, omdat de politie in 2009 is overgestapt op een nieuw registratiesysteem (van Herkenningsdienstsysteem (HKS) naar Basisvoorziening Handhaving (BVH)), wat zorgt voor een trendbreuk in de gegevens. Ten tweede zou de matchingsprocedure mogelijk anders uitgevoerd moeten worden voor de analyse op politiegegevens, waardoor de recidiveresultaten op basis van strafrechtelijke gegevens en politiegegevens niet goed meer met elkaar te vergelijken zouden zijn. Tot slot was de verwachting dat de analyses op strafrechtelijke gegevens en op politiegegevens tot dezelfde resultaten zouden leiden, omdat we zowel bij de Top600-groep als de controlegroep een grote samenhang vonden tussen aanhoudingen en strafzaken in de periode 2012 tot en met 2020 (correlaties groter dan 0,8).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 29

3 In hoeverre is de Top600-aanpak effectief in het verminderen van de recidive ten opzichte van treatment as usual? Voor het beantwoorden van de derde onderzoeksvraag is de recidivefrequentie van interventiegroep (Top600-groep) vergeleken met de recidivefrequentie van de controlegroep. Voorafgaand aan de recidivevergelijking is een matchingsprocedure uitgevoerd om de interventie- en controlegroep vergelijkbaar te maken op de gemeten dader- en strafrechtelijke voorgeschiedeniskenmerken. De gematchte interventie- en controlegroep zijn vergeleken op zowel de algemene recidivefrequentie als de HICrecidivefrequentie. De controlegroep ondergaat de treatment as usual. Voor alle delinquenten in Amsterdam is het aanbod van interventies, zowel op het gebied van straf als zorg, over het geheel genomen hetzelfde. Binnen de Top600-aanpak zijn enkele eigen interventies ontwikkeld, maar het primaire doel van de aanpak is om bestaande interventies optimaal te benutten. Wat de Top600-aanpak toevoegt is regie, afstemming en maatwerk. De regisseur is hierbij de spil. Daarnaast zijn er afspraken met de netwerkpartners om de samenwerking te versterken en de Top600-aanpak te prioriteren.

Door de tussenkomst van de regisseur en de afspraken met de netwerkpartners is het wel mogelijk dat bestaande interventies vaker ingezet worden bij Top600-personen dan bij andere delinquenten (zie paragraaf 2.1.3 voor meer informatie). 4 Wat zijn de ervaringen van de Top600-regisseurs met de Top600-aanpak? Om de laatste onderzoeksvraag te beantwoorden zijn twee focusgroepen gehouden met elk zeven of acht regisseurs van de Top600-aanpak. Het doel hiervan was om meer inzicht te krijgen in de al dan niet werkzame mechanismen van de Top600aanpak en bij welke type daders de aanpak meer of minder effectief is in het verminderen van recidive. Meer specifiek is de regisseurs in de focusgroepen gevraagd in hoeverre zij ervaren dat de aanpak effectief is in het verminderen van de recidive en het verbeteren van het toekomstperspectief5, bij welke subgroepen van Top600personen zij ervaren dat de aanpak in meer of mindere mate effectief is, of naar hun idee de juiste daders worden geselecteerd voor de aanpak, welke elementen of aspecten van de aanpak volgens hen de aanpak wel of niet tot een succes maken en wat er binnen de aanpak verbeterd zou kunnen worden.

1.2

Kader waarbinnen onderzoek is uitgevoerd De onderhavige studie maakt deel uit van een meerjarig onderzoeksprogramma naar de recidive van en effectiviteit van interventies voor HIC-daders dat het WODC uitvoert op aanvraag van de voormalige afdeling High Impact Crimes van de voormalige directie Beschermen, Aanpakken en Voorkomen (DBAenV) van het Directoraat-Generaal Straffen en Beschermen (DGSenB) van het ministerie van Justitie

5

Aangezien uit eerder onderzoek bekend is dat het tweede doel van de Top600-aanpak, het verbeteren van het toekomstperspectief (zoals huisvesting, werk en inkomen), samenhangt met recidive (o.a. Van der Geest, 2011; Verbruggen, 2014; Wensveen, 2020), is ervoor gekozen om de regisseurs ook te vragen naar het tweede doel van de aanpak. Oorspronkelijk was het plan om dit tweede doel (en mogelijke werkzame mechanismen) ook op kwantitatieve wijze te onderzoeken middels dossieronderzoek, maar welke interventies en acties hebben plaatsgevonden bij de Top600-personen bleek onvoldoende gestructureerd te worden geregistreerd in de Top600-dossiers.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 30

en Veiligheid.6 7 8 Gezien de behoefte van de afdeling High Impact Crimes aan meer inzicht in de effectiviteit van interventies voor HIC-daders heeft het WODC voorgesteld onderzoek te doen naar de Top600-aanpak. De huidige studie is uitgevoerd door het WODC met medewerking van het AcVZ. Het WODC heeft de analyses uitgevoerd, het rapport geschreven en is eindverantwoordelijk voor de inhoud van het rapport. Het AcVZ heeft gegevens voor de interventie- en controlegroep en (interne) Top600documenten aangeleverd, bijgedragen aan de organisatie en uitvoering van de focusgroepen en het rapport gecontroleerd op feitelijke onjuistheden (zie bijlage 2 voor meer details over de rolverdeling).

1.3

Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt de Top600-aanpak nader toegelicht. De aanleiding, doelen en opzet van de Top600-aanpak worden beschreven, er wordt een theoretisch kader geschetst en eerder onderzoek naar de Top600-aanpak wordt beschreven. In hoofdstuk 3 en 4 worden de methoden van respectievelijk het kwantitatieve en kwalitatieve deel van het onderzoek uiteengezet. Vervolgens worden in hoofdstuk 5 de kwantitatieve resultaten beschreven. Hierbij wordt een beschrijving gegeven van de achtergronden van de interventie- en controlegroep, een beschrijving gegeven van de recidive van de interventiegroep, komen de resultaten van de matchingsprocedure aan de orde en wordt de recidive van de gematchte interventieen controlegroep vergeleken. In hoofdstuk 6 volgen de resultaten van de focusgroepen, het kwalitatieve gedeelte van het onderzoek. Ten slotte staan in hoofdstuk 7 de conclusie en discussie beschreven.

6

7

8

In eerdere studies uit het HIC-recidiveonderzoeksprogramma (e.g. Beijersbergen et al., 2018; Blokdijk & Beijersbergen, 2020; Piersma et al., 2021) is gefocust op de klassieke HIC-delicten en zijn geweldsdelicten nooit geïncludeerd. Aangezien de Top600-aanpak zich ook richt op enkele geweldsdelicten, wijkt de doelgroep in de onderhavige studie iets af van de doelgroep in de eerdere studies uit het onderzoeksprogramma. Per september 2021 betreft dit het team Aanpak criminaliteitsfenomenen (ACF) van de directie Jeugd, Familie en Aanpak Criminaliteitsfenomenen (DJFC). De onderhavige studie kende een lange looptijd. Het onderzoek is in 2020 van start gegaan.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 31

2

Top600: opzet, theorie en eerder onderzoek In dit hoofdstuk wordt de Top600-aanpak nader toegelicht. In paragraaf 2.1 worden de aanleiding, de doelen en de opzet van de Top600-aanpak beschreven. In paragraaf 2.2 wordt een theoretisch kader geschetst van waaruit in paragraaf 2.2.3 verwachtingen worden gevormd over de relatie tussen de Top600-aanpak en recidive. In paragraaf 2.3 wordt eerder onderzoek naar de Top600-aanpak beschreven.

2.1

De Top600-aanpak

2.1.1

Aanleiding voor de Top600-aanpak De Top600-aanpak in de regio Amsterdam-Amstelland is één van de bekendere lokaal georganiseerde aanpakken van HIC-daders en is in februari 2011 van start gegaan. Amsterdam worstelde met een relatief kleine groep veelplegers die voor een groot aandeel van de HIC-delicten verantwoordelijk was (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b; Van Grinsven & Verwest, 2017). Deze groep bestond bovendien uit daders met meervoudige en complexe problematiek. Ze komen vaak in aanraking met politie of justitie, hebben vrienden of familie die ook betrokken zijn bij criminaliteit en ze kampen veelal met problemen op het gebied van huisvesting, mentale gezondheid en financiën (Segeren & Fassaert, 2014). Mede als gevolg van deze meervoudige en complexe problematiek heeft deze groep te maken met een veelvoud aan organisaties, waaronder schuldhulpverlening, reclassering, jeugdzorg, GGD, politie en het Openbaar Ministerie (OM) (Van Grinsven & Verwest, 2017). Deze organisaties hebben elk hun eigen opdracht en kijken elk naar een specifiek leefgebied van het individu, maar het ontbrak aan informatie-uitwisseling en onderlinge afstemming.

De Top600-aanpak is gestart met de gedachte dat het essentieel is om naar de hele situatie van het individu te kijken, alle betrokken organisaties met elkaar te verbinden en te zorgen dat de inzet van de organisaties op elkaar is afgestemd (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b; Van Grinsven & Verwest, 2017). Zo kan bijvoorbeeld het feit dat een persoon net een baan heeft gekregen de doorslag geven dat het OM zich niet verzet tegen een schorsing van de voorlopige hechtenis onder voorwaarden (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b). De Top600-aanpak is ondergebracht bij het Actiecentrum Veiligheid en Zorg (AcVZ), onderdeel van de gemeente Amsterdam. Het is de centrale plek van waaruit de gemeente, samen met haar partnerorganisaties, de Top600-aanpak coördineert (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b; Van Grinsven & Verwest, 2017).

Bij de Top600-aanpak werken meer dan 40 organisaties samen, de zogenoemde netwerkpartners.9 Er worden 14 zogenoemde kernpartnerorganisaties onderscheiden: vijf onderdelen van de gemeente Amsterdam (directie Openbare Orde en Veiligheid waar het AcVZ onder valt, directie Onderwijs, Jeugd, Zorg en Diversiteit, directie Werk, Participatie en Inkomen, de GGD en de stadsdelen), de Amstellandgemeenten (Amstelveen, Aalsmeer, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn), het OM, de politie, Reclassering Nederland, Stichting Verslavingsreclassering GGZ Inforsa, Leger des Heils Jeugdbescherming & Reclassering, de Raad voor de Kinderbescherming, Jeugdbescherming Regio Amsterdam en de William Schrikker Stichting 9

Omdat binnen de Top600-aanpak wordt samengewerkt met partnerorganisaties binnen én buiten de strafrechtsketen, wordt niet gesproken van ketenpartners maar netwerkpartners.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 32

Jeugdbescherming & Jeugdreclassering (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2023). Deze veertien kernpartnerorganisaties leveren regisseurs voor de aanpak. 2.1.2

Doelen van de Top600-aanpak Het doel van de Top600-aanpak is drieledig (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b, 2021c, 2021d; Van Grinsven & Verwest, 2017). Het eerste doel is het verminderen van de (HIC-)recidive van de Top600-personen. Dit beoogt men te bereiken door snel, streng en consequent straffen te combineren met zorg en perspectief bieden. Men tracht een duurzame gedragsverandering te creëren bij de Top600-personen. Het tweede doel is het verbeteren van het toekomstperspectief van de Top600-personen door hulp aan te bieden, bijvoorbeeld op het gebied van school/werk, inkomen, huisvesting en zorg. Het laatste doel is het voorkomen van de instroom van broertjes en zusjes (en kinderen) van de Top600-personen. Dit poogt men door huisbezoeken af te leggen en snel in te grijpen wanneer ook zij dreigen af te glijden in de criminaliteit. Het eerste doel van de Top600-aanpak, recidivevermindering, staat in dit onderzoek centraal.

2.1.3

Opzet van de Top600-aanpak De Top600-aanpak onderwerpt ongeveer 600 personen aan een persoonsgerichte en integrale aanpak (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b, 2021c; Van Grinsven & Verwest, 2017). Bij een persoonsgerichte aanpak is sprake van maatwerk, de persoon staat centraal. Er is dus geen standaard Top600-aanpak, maar de aanpak verschilt van persoon tot persoon. Bij een integrale aanpak wordt niet naar één aspect of leefdomein van iemand gekeken, maar naar het geheel. Er wordt bij de Top600aanpak dus niet alleen gekeken naar iemands criminele activiteiten, maar ook naar andere leefgebieden, zoals opleiding, werk, dagbesteding, inkomen, schulden, woonsituatie, familie en vrienden en zorgbehoefte (Van Grinsven & Verwest; 2017). Het is de bedoeling dat op deze manier een beter beeld ontstaat van de criminogene factoren die aan iemands criminele gedrag ten grondslag liggen. Het idee is dat een dergelijk integraal perspectief, waarbij de persoon in zijn context wordt geplaatst, duidelijk kan maken welke vormen van hulp en interventie het meest doeltreffend kunnen zijn. De aanpak richt zich enerzijds op straf, begrenzing en lik-op-stuk, en anderzijds op het begeleiden en verbeteren van iemands leven op het gebied van bijvoorbeeld opleiding, werk, inkomen, woonsituatie en zorg (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b, 2021c).

Hoewel de aanpakken binnen de Top600-aanpak divers zijn is er vaak één gemene deler, namelijk dat ze intensief horen te zijn. De problematiek van de personen op de Top600-lijst is vaak zo groot en divers dat intensieve en langdurige begeleiding nodig wordt geacht (Segeren & Fassaert, 2014). Wat de Top600-aanpak toevoegt is regie, afstemming en maatwerk. De Top600aanpak gaat uit van een regiemodel waarbij iedere persoon in de aanpak een zogenoemde regisseur toegewezen krijgt (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b, 2021c; Van Grinsven & Verwest, 2017). Een regisseur werkt bij het AcVZ of bij één van de andere dertien kernpartnerorganisaties (zoals de reclassering, politie, OM of GGD). Volgens het regiemodel overziet de regisseur de inzet van alle bij de persoon betrokken partijen, verbindt deze in één plan van aanpak waarbij de interventies zijn afgestemd op elkaar en op het individu en coördineert de aanpak. Naast het regiemodel zijn er afspraken gemaakt met de netwerkpartners om de samenwerking te versterken en de Top600-aanpak te prioriteren, om zo zaken beter af

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 33

te stemmen en te versnellen en meer maatwerk te bieden. Allereerst is afgesproken dat alle Top600-personen gekoppeld zijn aan één van de tien politieteams voor integrale persoonsgerichte aanpak (IPGA) (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a; Van Grinsven & Verwest, 2017). Ten tweede is er afgesproken dat het OM in elke Top600-zaak een reclasseringsadvies aanvraagt, waarvoor de regisseur gegevens aanlevert, zodat de rechter op zitting over actuele en volledige informatie aangaande de Top600-persoon beschikt (Van Grinsven & Verwest, 2017). Ten derde is er bij het OM een fast lane voor de Top600 ingesteld: als Top600-personen hoger beroep aantekenen komt hun hoger beroepszaak versneld op zitting (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a; Van Grinsven & Verwest, 2017). Ten vierde is er een nauwe samenwerking met Justitieel Centrum Zaanstad, waarbij met de Dienst Justitiële Inrichtingen de afspraak is gemaakt om Top600-personen die worden gedetineerd zoveel mogelijk in JC Zaanstad te plaatsen (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2019a; Van Grinsven & Verwest, 2017). Als onderdeel van deze samenwerking zijn er trainingen georganiseerd voor medewerkers van JC Zaanstad over het werken met de Top600-doelgroep.

Ook wordt door regisseurs in samenwerking met JC Zaanstad tijdens detentie ingezet op interventies en projecten om de re-integratie en motivatie van de Top600-personen te verbeteren, zoals Prison Yoga, Dutch Cell Dogs en ‘Uit de Bajes terwijl je er nog in zit’ van de Peter Faber Stichting (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2019b; Van Grinsven & Verwest, 2017). Ten vijfde heeft de afdeling Werk, Participatie en Inkomen (WPI) van de gemeente Amsterdam een speciaal multidisciplinair interventieteam opgericht voor de begeleiding van Top600-personen op de leefgebieden werk, dagbesteding, scholing, inkomen en schulden (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a; Van Grinsven & Verwest, 2017). Tot slot is er een samenwerking met het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) om meer persoonsgericht te werken bij Top600-personen. Enerzijds wordt ingezet op meer oplossingen op casusniveau, zoals een betalingsregeling, boetes terugbrengen naar het initiële bedrag en het bevriezen van openstaande boetes om verhoging te voorkomen, waarbij het doel is dat dergelijke uitzonderingen meer regelmaat worden.

Anderzijds is afgesproken dat dwangmiddelen (zoals een deurwaarder of gijzeling) waar nodig bij Top600-personen eerder ingezet kunnen worden (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016b; Van Grinsven & Verwest, 2017).10 Voor alle delinquenten in Amsterdam is het aanbod van interventies, zowel op het gebied van straf als zorg, over het geheel genomen hetzelfde. Het primaire doel van de Top600-aanpak is om bestaande interventies optimaal te benutten. Wel is het mogelijk dat – door de tussenkomst van de regisseur en de afspraken met de netwerkpartners – bestaande interventies, mogelijkheden en uitzonderingen vaker ingezet worden bij Top600-personen dan bij andere delinquenten. Daarnaast zijn in de loop van de jaren enkele eigen interventies ontwikkeld binnen de Top600-aanpak. Zo is er op verzoek van het AcVZ in 2014 door Qpido een training ‘Vrouwen en Relaties’ ontwikkeld voor Top600-personen in detentie (persoonlijke communicatie met AcVZ, 25 juli 2023). Deze training wordt nu ingekocht bij Stichting Brandon onder de naam ‘Vrouw en Respect’ en is daarmee beschikbaar geworden voor alle personen in detentie.

Ook is op verzoek van het AcVZ door vechtsporttrainers in 2016 een vechtsportinterventie ontwikkeld voor Top400-personen (zie paragraaf 2.1.4 voor meer informatie over de Top400-aanpak), welke vanaf 2018 ook bij Top600-personen kan worden ingezet (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2020b). Tot slot is er sinds 2017 projectgeld beschikbaar bij het AcVZ. Regisseurs kunnen een aanvraag indienen voor een financiële bijdrage voor hun Top600-persoon (met een maximumbedrag van 10

Niet alle afspraken met de netwerkpartners waren er al bij aanvang van de Top600-aanpak in 2011. De samenwerking met het CJIB is bijvoorbeeld in september 2015 gestart.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 34

€ 1.000 per Top600-persoon voor de periode in regie), bijvoorbeeld voor een fiets om bij de dagbesteding te komen of een matras (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2022a). Twee keer per jaar, in april en oktober, wordt er een lijst opgesteld met de personen die binnen de Top600-aanpak vallen (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021c; Van Grinsven & Verwest, 2017). Er zijn verschillende instroomcriteria waaraan iemand moet voldoen om op deze Top600-lijst te komen. Hierbij wordt zowel gekeken naar aanhoudingen door de politie als afdoeningen en veroordelingen door het OM en de rechtbank. De criteria waaraan iemand moet voldoen om op de Top600-lijst te komen staan beschreven in het Convenant Aanpak Top600 (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2011, 2015). Deze criteria staan in meer detail beschreven in paragraaf 3.1. Nadat de lijst is vastgesteld wordt per week een basisdossier geopend voor maximaal acht nieuwe personen, omdat de aanpak niet voor alle nieuwe personen tegelijk opgestart kan worden (persoonlijke communicatie met AcVZ, 17 december 2019). Bij de eerste lijst met 600 personen in 2011 heeft het hierdoor meer dan een jaar geduurd voordat de aanpak bij iedereen was gestart. Na het openen van het basisdossier wordt binnen een paar weken een regisseur toegewezen en wordt een plan van aanpak geschreven.

In meer detail zouden de volgende stappen moeten plaatsvinden als een persoon op de Top600-lijst komt (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a, 2021b, 2021c, 2021d; Van Grinsven & Verwest, 2017). Allereerst ontvangt de Top600-persoon een brief dat hij of zij op de lijst staat (bij minderjarigen ontvangen ook de ouders een brief). Daarna maakt de Informatieverzamelgroep een basisdossier aan, waarin informatie over de persoon staat die de partnerorganisaties hebben verstrekt (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a, 2021d). Het basisdossier bevat onderdelen zoals politie en justitie, verblijf, financiën (inkomen en schulden), opleiding/werk/dagbesteding, sociaal netwerk en geestelijke gezondheid inclusief eventueel ingezette zorg (Achbab, Bosselaar & Van Steden, 2022). Vervolgens wordt besloten welke kernpartnerorganisatie het beste de regie op zich kan nemen en wijst de betreffende kernpartnerorganisatie een regisseur aan. De regisseur stelt een plan van aanpak op in overleg met de bij de Top600-persoon betrokken organisaties en bij voorkeur ook met de Top600-persoon zelf (Van Grinsven & Verwest, 2017). Dit laatste is niet altijd mogelijk.

Het uitgangspunt is dat de regisseurs in gesprek komen en blijven met hun Top600-persoon, maar niet alle Top600-personen staan open voor contact en er zijn ook situaties waarin het niet wenselijk is om direct een gesprek aan te gaan, bijvoorbeeld omdat de Top600-persoon vanwege ernstige psychische problemen verblijft in een gesloten GGZ-instelling of TBS-kliniek of omdat contact gevaarlijk is voor de regisseur (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a; Van Grinsven & Verwest, 2017). Het plan van aanpak kan dus worden opgesteld zonder overleg met de Top600persoon. In het plan van aanpak dienen de doelstellingen en de interventies (stappen) die nodig zijn om de doelen te bereiken beschreven te staan. Het plan van aanpak dient enerzijds gericht te zijn op straf en begrenzing en anderzijds op het begeleiden, zorg bieden en het verbeteren van iemands leven (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b). In deze fase dient ook de sociaalpsychiatrische screening door de GGD plaats te vinden waarbij wordt onderzocht wat de zorgbehoefte/problematiek van de Top600persoon is (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b; Van Grinsven & Verwest, 2017; Verheijen et al., 2021). Deze screening is vrijwillig, dus Top600-personen kunnen ook weigeren.

Bij de screening worden onder andere een kort semigestructureerd interview voor psychiatrische symptomen, de zelfredzaamheid-matrix en sinds 2014 de Screener voor Intelligentie en Licht verstandelijke beperking (SCIL) afgenomen (Verheijen et al., 2021). De zelfredzaamheid-matrix brengt in kaart hoe zelfredzaam de Top600persoon is op diverse levensdomeinen, zoals financiën, werk/opleiding, huisvesting,

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 35

geestelijke gezondheid, sociaal netwerk en justitie (Lauriks et al., 2013; 2017).11 De SCIL is een screeningsinstrument om een licht verstandelijke beperking in beeld te krijgen (Kaal et al., 2015). Aan de hand van de screening stelt de GGD een behandelen bejegeningsadvies op. Van de eerste jaren zijn geen cijfers bekend, maar in 2015 tot en met 2018 was ruim 70% van de Top600-personen gescreend door de GGD en in de jaren daarna is dit percentage gedaald naar zo’n 50% (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b). De redenen hiervan gaat het AcVZ onderzoeken (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2023). Het plan van aanpak legt de regisseur voor aan het Interventie Toets en Adviesteam (ITAT) (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021d). Dit team bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties uit de aanpak. De taak van het ITAT is het toetsen van het plan van aanpak op integraliteit en kwaliteit, en het fungeren als klankbord voor de regisseurs. De regisseur dient vervolgens overzicht te houden op de uitvoering van het plan van aanpak en toe te zien op de samenwerking tussen de organisaties die betrokken zijn bij de Top600-persoon. Hiertoe organiseert de regisseur regelmatig een zogenoemd uitvoerdersoverleg, waarbij de regisseur en de bij de Top600-persoon betrokken organisaties samen komen (Van Grinsven & Verwest, 2017).

Indien een regisseur vastloopt bij een complexe Top600-casus kan hij of zij de ITAT-expertgroep om advies vragen (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021d). De ITAT-expertgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de kernpartijen aangevuld met extra zorgprofessionals. Regisseurs werken met VEHAA, het registratie- en informatiesysteem van de Top600. Hierin staat het basisdossier, maakt de regisseur het plan van aanpak, dient de regisseur de voortgang van de interventies en de evaluaties te registreren en staan handleidingen en informatie over procedures en contactpersonen voor de regisseur (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a). Personen kunnen uiteraard uit de Top600-aanpak stromen. Een persoon stroomt uit als bij de actualisering van de Top600-lijst in april of oktober blijkt dat hij of zij niet meer voldoet aan de instroomcriteria, waarbij rekening wordt gehouden met eventuele tijd in detentie. Ook deze criteria staan beschreven in het Convenant Aanpak Top600 (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2011, 2015) en worden in meer detail besproken in paragraaf 3.1. Als personen niet meer aan de criteria voldoen dan ontvangen zij een uitstroombrief. De regisseur heeft enkele maanden de tijd om de casus goed over te dragen aan de ‘reguliere’ lijn als iemand uitstroomt (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021d, 2023).

Maximaal drie maanden na uitstroom worden de interventies en inspanningen in het kader van de Top600-aanpak beëindigd. Het AcVZ biedt de regisseurs een programma voor vakontwikkeling aan (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2016a; Van Grinsven & Verwest, 2017). Hierbij kunnen regisseurs middels verschillende trainingen kennis en competenties opdoen voor het regievoeren. Ook kunnen regisseurs meer leren over elkaars vakgebied. Zo kunnen bijvoorbeeld regisseurs van de GGD deelnemen aan bijeenkomsten over het strafproces en regisseurs van de politie deelnemen aan bijeenkomsten over hoe om te gaan met personen met een licht verstandelijke beperking. Daarnaast organiseert het AcVZ collectieve bijeenkomsten en themamiddagen voor de regisseurs. 2.1.4

Ontwikkelingen over de tijd Twee ontwikkelingen over de tijd zijn relevant om te vermelden. Allereerst is de Top600-doelgroep in de loop van de jaren veranderd. Vanaf 2019 is de Top600doelgroep verbreed met aan drugshandel gerelateerde drugs- en geweldsdelicten (DG), doordat er sprake was van toenemende drugscriminaliteit in de regio 11

www.zelfredzaamheidmatrix.nl/.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 36

Amsterdam-Amstelland (Actiecentrum Veiligheid en Zorg, 2021b). De Top600-aanpak kent sinds 2019 dus twee instroomvarianten: HIC-instroomcriteria en DGinstroomcriteria. Aangezien de onderhavige studie betrekking heeft op Top600personen die instroomden op Top600-lijsten in de periode 2012 tot en met 2015 richt dit onderzoek zich uitsluitend op de aanpak van daders van HIC-delicten. Dit onderzoek zal dus geen uitspraken doen over de effectiviteit van de Top600-aanpak voor daders van DG-delicten. Hoewel de Top600-doelgroep is verbreed over de tijd, is de opzet van de aanpak niet gewijzigd sinds de start van de aanpak in 2011. Ten tweede is het AcVZ, naast de Top600-aanpak, eind 2015 gestart met de Top400aanpak (Actiecentrum Veiligheid en zorg, 2018b, 2022b).12 Waar de Top600-aanpak zich richt op veelplegers (van alle leeftijden), richt de Top400-aanpak zich op jongeren en jongvolwassenen van 12 tot en met 23 jaar die in aanraking komen met de politie en risico lopen om verder af te glijden in de criminaliteit. De doelgroep verschilt dus tussen de aanpakken,13 maar de opzet van de aanpakken is hetzelfde. De Top400aanpak heeft dezelfde doelen (vermindering van (HIC-)recidive, verbeteren van toekomstperspectief en voorkomen van instroom van broertjes en zusjes) en gaat ook uit van een regiemodel met regisseur.

Vanwege de overlap in aanpak is er in de onderhavige studie voor gekozen om personen die hebben deelgenomen aan de Top400-aanpak uit te sluiten van de controlegroep.

2.2

Theoretisch kader Er zijn verschillende theorieën van waaruit verwachtingen gevormd kunnen worden over de relatie tussen de Top600-aanpak en recidive. Hieronder komen allereerst drie theorieën gericht op resocialisatie en verandering aan bod en daarna wordt de afschrikkingstheorie beschreven. De theorieën worden elk gerelateerd aan de Top600aanpak. In de laatste paragraaf worden de verwachtingen over de relatie tussen de Top600-aanpak en recidive beschreven.

2.2.1

Theorieën gericht op rehabilitatie en verandering Er zijn verschillende theorieën die veronderstellen dat recidive kan worden verminderd en voorkomen door rehabilitatie en verandering. De twee meest bekende rehabilitatie theorieën zijn het Risk-Need-Responsivity model (RNR; Andrews, Zinger et al., 1990; Gendreau & Andrews, 1990) en het Good Lives Model (GLM; Ward & Brown, 2004). Beide theorieën veronderstellen dat door de inzet van passende interventies problemen kunnen worden aangepakt en kan worden gewerkt aan rehabilitatie. Het desistance perspectief (Laub & Sampson, 2001; Maruna, 2001) houdt zich bezig met het proces van stoppen met crimineel gedrag en veronderstelt dat bij dit proces zowel externe als interne veranderingen een rol spelen. Risk-Need-Responsivity model Er zijn grote verschillen in de effectiviteit van interventieprogramma’s in het terugdringen van recidive onder delinquenten. Sommige interventies halen niets uit (Hyatt & Barnes, 2014), sommige leiden zelfs tot meer recidive (Petersilia & Turner, 1993; Petrosino et al., 2003) en andere zijn wel succesvol gebleken (Hyatt, 2013; Landenberger & Lipsey, 2005). Deze heterogeniteit doet de vraag rijzen: wat maakt 12 13

www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/overige/acvz/top400/. Al is het wel mogelijk dat jongeren die eerst in de Top400-aanpak zitten op een later moment de Top600aanpak instromen, omdat ze inmiddels aan de Top600-instroomcriteria voldoen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 37

dat de ene interventie resulteert in minder recidive en de andere interventie niet? Dit vraagstuk lag ten grondslag aan de What works benadering (Andrews & Bonta, 2010). Deze benadering is ontstaan uit een zoektocht, gebaseerd op een synthese van vele studies over de effectiviteit van interventies, naar kenmerken die onderscheidend zijn voor interventies die wél effectief zijn gebleken in het verminderen van recidive (Newsome & Cullen, 2017). Hieruit zijn drie basisprincipes voortgevloeid waaraan succesvolle interventies in de regel voldoen: het risicoprincipe, het behoefteprincipe en het responsiviteitsprincipe. Dit staat bekend als het Risk-Need-Responsivity model (RNR; Andrews, 1995; Andrews, Zinger et al., 1990; Gendreau & Andrews, 1990). Het risicoprincipe is het eerste element van het RNR-model en stelt dat succesvolle interventies gebaseerd zijn op een gedegen inschatting van het recidiverisico en dat de intensiteit van de interventie moet aansluiten bij de hoogte van het recidiverisico (Andrews, Zinger et al., 1990). Het recidiverisico wordt bij voorkeur bepaald met behulp van valide en betrouwbare meetinstrumenten die zowel statische als dynamische risicofactoren in kaart brengen (Newsome & Cullen, 2017).

Statische risicofactoren zijn onveranderlijk en kunnen dus ook niet door een interventie gewijzigd worden, een voorbeeld hiervan is het criminele verleden (Farrington, 2000). Dynamische risicofactoren kunnen wel veranderen, zoals een verslaving of omgang met crimineel actieve vrienden. Op basis van de aanwezigheid van dergelijke factoren kan een inschatting worden gemaakt van het recidiverisico van een delinquent. Een goede interventie past de intensiteit van de interventie aan op het recidiverisico: hoe hoger het risico, hoe intensiever de interventie (Andrews, Bonta et al., 1990). Gebeurt dit niet, en bestaat er een mismatch tussen het recidiverisico en de intensiteit van de interventie, dan kan de interventie zelfs een averechts effect hebben en in meer recidive resulteren. Bijvoorbeeld, het detineren van een delinquent met een laag recidiverisico kan een stigmatiserende werking hebben en contact met zwaardere delinquenten faciliteren, waardoor het recidiverisico juist vergroot wordt (Lowenkamp & Latesse, 2005). Het tweede element van het RNR-model is het behoefteprincipe. Volgens dit principe is de kans op recidivevermindering het grootst wanneer een interventie gericht is op dynamische risicofactoren die direct samenhangen met het criminele gedrag van een delinquent. Dit principe is tweeledig.

Allereerst stelt het dat een succesvolle interventie focust op risicofactoren die ook daadwerkelijk veranderd kunnen worden (Andrews & Bonta, 2010). Het criminele verleden kan bijvoorbeeld niet veranderd worden, maar een verslaving, werkloosheid of crimineel netwerk wel. Ten tweede dient een goede interventie te focussen op de criminogene behoeften van een delinquent, en vooral in te zetten op het wegnemen of verminderen van risicofactoren die direct samenhangen met het crimineel gedrag (Andrews, Zinger et al., 1990). Een interventie die iemands verslaving en schulden aanpakt heeft derhalve een grotere kans van slagen dan een interventie die inzet op indirecte criminogene factoren, zoals problematische sociale omstandigheden in de buurt waarin men woont. Het responsiviteitsprincipe is het derde en laatste element van het RNR-model en is onder te verdelen in algemene en specifieke responsiviteit. Algemene responsiviteit stelt dat de meest succesvolle interventies gebruikmaken van cognitieve gedragstherapie14 om gedragsverandering teweeg te brengen, ongeacht het type 14

Cognitieve gedragstherapie is gestoeld op de veronderstelling dat cognities het gedrag beïnvloeden (Beck, 1976; Ellis, 1977). Ongewenst gedrag, zoals crimineel gedrag, komt volgens deze benadering voort uit cognitieve tekortkomingen. Cognitieve gedragstherapie richt zich op het veranderen van disfunctionele cognities al dan niet in combinatie met affectieve en gedragstechnieken.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2023-18 | 38

criminaliteit waar de interventie op gericht is (Andrews & Bonta, 2010). Ook bij high risk delinquenten, zoals HIC-daders, blijkt dat interventies die inzetten op cognitieve therapie succesvoller zijn in het terugdringen van recidive dan interventies die geen component van cognitieve gedragstherapie bevatten (Landenberger & Lipsey, 2005). Specifieke responsiviteit stelt dat er aandacht moet zijn voor individuele kenmerken van de delinquent die hem of haar minder ontvankelijk maken voor een interventie, zoals een gebrek aan motivatie, persoonlijkheidsstoornis of licht verstandelijke beperking (Andrews & Bonta, 2010). Een succesvolle interventie houdt rekening met deze individuele factoren die tot interventieresistentie kunnen leiden. De opzet van de Top600-aanpak lijkt voor een groot deel in lijn met het RNR-model. Het eerste element, het risicoprincipe, lijkt grotendeels geborgd in de opzet van de Top600-aanpak. De Top600-aanpak richt zich op een kleine groep daders waarvan gesteld kan worden dat hun situatie veel risicofactoren kent.