Bijlage.Brief aan Bm inspraakreactie op conceptverordening speelautomaten en -hallen

BEA voorzag dat de tijdsbestedingspatronen van bezoekers kunnen wijzigen of dat een deel van de bezoekers het bezoeken van een speelautomatenhal te riskant vindt. Uitgaande van onder meer een volledige sluiting gedurende drie maanden en een nasleep gedurende het rest van 2020 (omzetvermindering van 50 %) beraamde BEA een verlenging van de terugverdientijd van 1,5 tot 2 jaar. 78. BEA kon in mei 2020 nog niet voorzien dat de speelautomatenhallen als de gevolg van de Covid-19 pandemie tussen 15 maart 2020 en 1 juli 2020 en daarna tussen 4 november 2020 tot en met heden hun deuren moesten sluiten. In de tussenliggende periode konden de speelautomatenhallen wel open maarvanwege de beperkende maatregelen hebben de exploitanten toen alleen maar verlies kunnen draaien. 79. Pas nadat de Covid-19 pandemie definitief voorbij is en verdere beperkingen van de exploitatie uitgesloten zijn, kan de balans worden opgemaakt inzake de gevolgen van deze pandemie op de speelautomatenhallenbranche. Exploitanten zijn dan ook van mening dat u, voorafgaand aan het definitief vaststellen van de overgangsperiode, BEA dient te verzoeken de gevolgen van de Covid-19 pandemie voor de terugverdientijd te actualiseren naar de stand van heden..

Immers, door de misgelopen en wellicht nog mis te lopen omzet, ziet de terugverdientijd van de reeds gedane investeringen er anders uit dan ten tijde van het opstellen van het BEA onderzoek. Het BEA onderzoek heeft in dat opzicht de pandemie enkel betrokken tot het moment van opstellen van haar definitieve rapportage, waarbij geen rekening is gehouden met de extra maatregelen in 2020, laat staan 2021.

26 Gelet op de datering van het rapport heeft BEA maar zeer beperkt rekening kunnen houden met de gevolgen van de coronacrisis op de branche.

w

WIERINGA ADVOCATEN - 20 -

80. Een tweede actualisatie is benodigd aangaande de geraamde omzet over de gehele looptijd van de overgangsperiode. De ontwikkeling van bijvoorbeeld de speelautomaten staat niet stil en spelers verwachten van de exploitant dat deze met die ontwikkelingen meegaat en investeert in nieuwe en populaire automaten. Exploitanten zullen door de einddatum van 2033 genoodzaakt zijn geen investeringen te doen die niet binnen de overgangsperiode kunnen worden terugverdiend. Het gevolg hiervan is dat zij met verouderde apparatuur/ inrichting, nadelige gevolgen zullen ondervinden als het gaat om hun aantrekkelijkheid als speelautomatenhal. Naarmate de overgangsperiode verstrijkt zullen de exploitanten steeds minder investeringen kunnen doen wat een nadelig effect zal hebben op de geprognosticeerde omzet. Ook dit dient in een update van het BEA rapport te worden opgenomen. 81. Ook de invloed van de legalisering van de online-kansspelenmarkt zal in de optiek van de exploitanten nader in kaart moeten worden gebracht. Zoals hiervoor beschreven kunnen per 1 oktober 202a ondernemers hun online kansspelen in Nederland aanbieden.

Uiteraard hopen exploitanten dat de geraamde omzetderving voor de speelautomatenbranche door de openstelling van online kansspelen gering zal zijn, maar zij vrezen echter het omgekeerde en willen niet tijdens de overgangsperiode geconfronteerd worden met tegenvallende omzetcijfers. Exploitanten verzoeken u dan ook om in de update van het BEA rapport een monitoring van de online kansspelenmarkt op te nemen, waarbij na 1 oktober 2021 gemotiveerd kan worden ingeschat welke gevolgen de online kansspelen zullen hebben op de speelautomatenbranche en niet enkel te varen op de theoretische schattingen van BEA. 82. Naast bovengenoemde externe factoren zijn ook interne factoren van belang die in de optiek van de exploitanten een grote rol spelen voor wat betreft de lengte van de overgangsperiode en die nopen tot een aanvulling van het onderzoek door BEA. Exploitanten hebben een kwalitatief hoogwaardig personeelbestand opgebouwd in de loop der jaren. Zij hebben in hun personeel geïnvesteerd als het gaat om opleidingen, cursussen en accreditaties, vooral ten behoeve van preventie van kansspelverslaving. Daarbij hebben de exploitanten altijd gestreefd hun personeel een afspiegeling te laten zijn van de samenleving en daarmee van hun klanten.

Als het gaat om leeftijd, afkomst en opleidingsniveau is de speelautomatenhallenbranche een mooie afspiegeling van Amsterdam; diversiteit hebben deze exploitanten altijd een hoge prioriteit gegeven. Met de onzekere toekomst in het vooruitzicht vrezen exploitanten dan ook dat zij ernstig financieel nadeel zullen ondervinden met deze overgangsperiode: zij zullen omvangrijke transitievergoedingen moeten betalen aan vertrekkend personeel dat er vaak al tientallen jaren werkt. Langlopende arbeidscontracten vereisen namelijk ook een aanzienlijke vergoeding. Daarnaast hadden exploitanten ook graag gezien dat het maatschappelijk effect op haar personeel en hun gezinnen zwaarder was meegewogen in het vooral zeer zakelijke rapport van BEA en de houding die u en de gemeente tot op heden heeft ingenomen. Juist van haar burgermoeder hadden de exploitanten verwacht dat er oog was geweest voor de honderden mensen die afhankelijk zijn van de speelautomatenhallenbranche zoals deze nu ingericht is. Exploitanten vragen de raad dan ook haar ogen hier niet voor te sluiten. 83. Kortom, op grond van bovengenoemde redenen dient in de eerste plaats een update van het BEA rapport plaats te vinden alvorens een termijn van 15 jaar als overgangsperiode vast te stellen.

Aan BEA dient opdracht te worden verstrekt de rapportage aan te vullen met een actualisatie naar de gevolgen van de Covid-19 pandemie op de resultaten, het

w

WIERINGA ADVOCATEN - 21-

nadelig effect op de resultaten op langere termijn door afnemende investeringen, de gevolgen van het openstellen van de online kansspelen op de resultaten en de (financiële) gevolgen in verband met het hoogwaardig personeelsbestand. 84. Exploitanten zijn er dan ook van overtuigd dat een update van het BEA rapport zal uitwijzen dat een overgangsperiode van 15 jaar onvoldoende is om de investeringen terug te kunnen verdienen. Bovendien is het uitblijven van heldere beleidskaders voor de investeringen in kansspelverslaving een onduidelijkheid waarvan de financiële implicaties voor de exploitanten dienen te worden meegewogen. De kansspelautoriteit geeft in haar Wegwijzer speelautomaten voor gemeente 2021 al aan dat de omvang van de eisen inzake verslavingspreventie van de gemeente verlangen rekening te ouden met de invloed die deze investeringen hebben op de winstgevendheid van speelautomatenhallen en dat deze kunnen leiden tot een langere terugverdientijd en van invloed zijn bij het bepalen van de redelijke looptijd van een vergunning.27 85. Het is evenmin helder hoe u in deze Verordening wenst om te gaan met exploitanten die gegarandeerd niet binnen de 15 jarige overgangsperiode hun investeringen kunnen terugverdienen.

Ook BEA concludeerde immers dat er exploitanten zijn die zeer recent een speelautomatenhal hebben aangekocht in de wetenschap dat zij beschikten over een vergunning voor onbepaalde tijd. In de toelichting (pagina 8 van 12 van de conceptverordening) heeft u de volgende passage laten opnemen: "Omdat tot deze mededeling de exploitanten uit mochten gaan van een vergunning voor onbepaalde tijd, is het nodig een periode te bieden waarin ze hun gedane investeringen terug kunnen verdienen. Het is immers niet zeker dat zij ook een vergunning zullen krijgen na een nieuwe verdeling." 86. Het bovenstaande maakt duidelijk dat ook u van mening bent dat exploitanten uit mochten gaan van vergunningen voor onbepaalde tijd, in ieder geval vóór uw brief d.d. 1 oktober 2018 . U erkent daarbij de noodzaak dat gedane investeringen terug moeten kunnen worden verdiend. Voor een aantal exploitanten is het evident dat zij tot 2033 onmogelijk hun investeringen kunnen terugverdienen, dit wordt ook in het BEA rapport bevestigd. Toch heeft u besloten één uniforme overgangsperiode van 15 jaar op te nemen, wat dus het gevolg heeft dat door mij vertegenwoordigde exploitanten hun investeringen niet terug kunnen verdienen. Daarmee handelt u strijdig met uw eigen uitgangspunt. 87. Bovendien heeft een dergelijke inperking van de overgangsperiode nadelige gevolgen hebben voor de spelers in de speelautomatenhallen.

Ondernemers investeren in hun bedrijven om deze toekomstbestendig te maken. Wanneer exploitanten geconfronteerd worden met de tijdelijkheid van een vergunning tot 2033 zullen de gedane investeringen in een veel kortere tijd terugverdiend moeten worden, met als gevolg dat de prijzen voor de consument exorbitant zullen stijgen of de kwaliteit van het aanbod zal dalen. Investeringen in verslavingspreventie en dergelijke komen op deze wijze onder druk te staan wat niet bevorderend zal zijn voor de consument. Bovendien zal een verminderde kwaliteit de consument eerder dwingen zich te verplaatsen naar de online gokmarkt, waarbij goede monitoring inzake verslavingspreventie in schril contrast staat met de inzet die de exploitanten van de speelautomatenhallen daarin stoppen.

27 Wegwijzer speelautomaten voor gemeenten, Kansspelautoriteit, 10 februari 2021;

WIERINGA ADVOCATEN -

22 -

88. Voor het overige verzoeken de exploitanten u de bovengenoemde overwegingen mee te nemen bij het vaststellen van de lengte van de overgangsperiode. Dit vereist in de eerste plaats een update van het BEA rapport alvorens tot vaststelling overte kunnen gaan.

§ 7 Ingangsdatum overgangsperiode 89. Uitgaande van een overgangstermijn van 15 jaar is als ingangsdatum voor de overgangstermijn gekozen voor 1 oktober 2018, de datum waarop u een brief heeft geschreven aan exploitanten waarin u aankondigt per september 2021 vergunningen op een andere wijze te zullen gaan verlenen. Deze datum wordt ten onrechte als ingangsdatum van de overgangstermijn genomen. 90. Uit de jurisprudentie blijkt dat de overgangsperiode pas kan gaan lopen op het moment dat het nieuwe beleid voorzienbaar is. Dit houdt in dat deze voldoende precies en nauwkeurig is in de uitwerking, zodat een exploitant zich dus ook exact kan voorbereiden op de stelselwijziging.28 Dat betekent concreet dat de overgangsperiode (los van de duur van die termijn) pas kan ingaan als het beleid voldoende vaststaat. Exploitanten hadden dan ook verwacht dat de verordening zou voorzien in beleid dat voldoende voorzienbaar en precies is uitgewerkt. Niet blijkt echter minder waar, in artikelen 3.1 en 3.2 van het Concept zijn diverse ingrijpende keuzes open gelaten en naar de toekomst verplaatst. Welbeschouwd is nog niet eens duidelijk dat er een maximum wordt ingesteld, u dient hierover nog een beleidsregel te nemen na inwerkingtreding van de verordening.

Exploitanten stellen zich daarom op het standpunt dat de overgangsperiode eerst kan ingaan na een eventuele beleidsregel waarmee een maximum wordt ingesteld. Over de wijze van verdeling van vergunningen in de toekomst is nog in het geheel niets bekend. In uw schrijven aan de gemeenteraad d.d. 20 april 2021 geeft u aan dat het op dit moment niet opportuun is om het beleid al vast te leggen inzake de verdelingssystematiek. Voor exploitanten is het volstrekt onduidelijk waarop zij zich hebben voor te bereiden. Wederom is er grote mate van onzekerheid in het leven geroepen, de oproep van exploitanten van 11 december 2020 om zorgvuldiger om te gaan met hun belangen ten spijt. 91. Voorts geldt in het algemeen dat een als redelijk bevonden overgangsperiode eerst aanvangt bij de inwerkingtreding van de betrekkelijke regeling, waarin is voorzien in de maatregel die leidt tot de beëindiging van de overheidstoestemming. Als voorbeeld kan worden gewezen op de overgangsperiode van 11 jaar die gehanteerd werd voor de inwerkingtreding van het algehele verbod op pelsdierhouderijen. De 'Wet verbod pelsdierhouderij' is in januari 2013 in werking getreden en voorziet in een overgangstermijn van 11 jaar tot 1 januari 2024. Niet is gekozen vooreen overgangsperiode die ingaat op een datum van kennisgeving van een eerste voornemen tot het wettelijk instellen van een verbod op pelsdierhouderijen.

Deze techniek wordt ten aanzien van de ondernemingen van exploitanten wel gekozen. 92. Er bestaat geen redelijke onderbouwing voor een overgangsperiode, die een aanvang neemt met de brief van de burgemeester van 1 oktober 2018. Er was ten tijde van de brief nog zeer veel onduidelijk over waarop de ondernemers zich hebben voor te bereiden. Er lijkt bij zelfs per heden nog geen begin te zijn gemaakt met de wijze van

28 HvJEU 11 juni 2015, Berlington, C-98/14, nrs. 77 en 85.

WIERINGA ADVOCATEN - 23-

verdeling van de in de toekomst uit te geven vergunningen, laat staan dat dit voor de exploitanten in voldoende mate inzichtelijk is, zoals jurisprudentie dan voorschrijft. Het hiervoor genoemde rapport van BEA bevat geen aanknopingspunten voor een stelling dat de overgangsperiode een aanvang neemt met de brief van i oktober 2018. 93. In de brief van 1 oktober 2018 is enkel gesproken over de tijdelijke aanwezigheidsvergunningen voor speelautomaten met de aankondiging dat deze laatstelijk zouden eindigen op 21 september 2021. Nadien is dit standpunt over de aangekondigde beperking van de duur van deze vergunningen door u verlaten. Bij de beslissingen op bezwaar gericht tegen de aanwezigheidsvergunningen is de gestelde termijn tot september 2021 herroepen en vervangen door de bepaling dat daaraan géén termijn is verbonden. Deze uitgebreid gemotiveerde beslissingen met rechtsgevolg van u als burgemeester, wegen vanzelfsprekend zwaarder dan de informatiebrief van 1 oktober 2018. 94. Voorts is in de brief van 1 oktober 2018 geen woord gewijd aan de exploitatievergunningen die allen voor onbepaalde tijd zijn verleend voor de speelautomatenhallen van de exploitanten. In de toelichting bij de concept verordening is opgenomen dat exploitanten uit mochten gaan van vergunningen voor onbepaalde tijd (toelichting, pagina 8, derde alinea).

Door het niet noemen van de exploitatievergunningen behoefden exploitanten niet eraan te twijfelen dat deze niet blijvend hun geldigheid behielden. Indien u had beoogd dat ook de exploitatievergunningen voor de hallen uiterlijk op 21 september 2021 zouden eindigen, dan had dit in deze brief moeten zijn opgenomen. Ook om deze reden kan deze brief niet als ingangsdatum voor de overgangsperiode worden gehanteerd. 95. Bij dit alles dient bovendien te worden bedacht dat het nieuwe beleid is ingegeven door de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State omtrent de verdeling van schaarse vergunningen. Hiervoor is al betoogd dat aan deze jurisprudentie niet correct wordt uitgelegd of toegepaste en daaraan onjuiste conclusie worden verbonden. Maar zelfs indien wordt aangenomen dat er rechtmatig sprake is of zal zijn van een schaars vergunningstelsel en de verplichting tot het bieden van gelegenheid aan gegadigden, dan vloeit hier geenszins een plicht uit voort om onherroepelijke vergunningen in te trekken ofte laten vervallen en al helemaal niet om dit binnen een gegeven termijn te doen. Daarmee hoefden de exploitanten op dat moment dus ook geen rekening te houden. 96. Exploitanten concluderen dan ook de overgangsperiode ten onrechte ingaat op 1 oktober 2018.

De jurisprudentie geeft echter een consistent beeld dat overgangsperiode pas ingaan op het moment van een voldoende nauwkeurig en precies uitgewerkt beleid inzake toekomstige verdeling. Daarvan is op dit moment geen sprake nu u bewust de keuze heeft gemaakt de verdelingssystematiek pas op een later tijdstip in uw eigen beleid op te nemen. Geenszins wordt dus voldaan aan de in de jurisprudentie opgenomen criteria waardoor deze ingangsdatum geen stand kan houden. § 8 Varia 8.1 Koppeling met omgevingsvergunning 97. In artikel 3.1, lid 4, is bepaald dat indien een exploitatievergunning is verleend en tevens een omgevingsvergunning moet worden verkregen, van de exploitatievergunning geen gebruik mag worden gemaakt totdat de omgevingsvergunning is verleend. Deze

w

WIERINGA ADVOCATEN - 24-

bepaling stelt buiten twijfel dat voor het exploiteren van een speelautomatenhal het bestemmingsplan leidend is. Indien het bestemmingsplan niet voorziet en een omgevingsvergunning tot afwijken noodzakelijk is, is deze vergunning - en niet de exploitatievergunning - leidend. De exploitatievergunning wordt hetzij geweigerd hetzij ingetrokken indien het bestemmingsplan niet voorziet in een hal en geen afwijkingsbesluit kan worden verkregen. Exploitanten voorzien een rechtsonzekere toestand indien de omgevingsvergunning wel is verleend, maar deze wordt aangevochten. Het is ongewenst dat in een dergelijke situatie de exploitatie een aanvang kan nemen. Zij verzoeken daarom aan deze bepaling toe te voegen "en deze onherroepelijk is geworden". In het kader van de omgevingsvergunning vindt een beoordeling aan de ruimtelijke ordening (en onder de Omgevingswet aan de fysieke leefomgeving) plaats die ruimer is dan de beoordeling in het kader van de exploitatievergunning. Dit is te meer reden waarom dient te worden afgewacht totdat de omgevingsvergunning onherroepelijk is. 8.2 Wijziging vergunninghouder 98. In artikel 3.9, lid 1, is ten aanzien van de periode tot 1 oktober 2033 bepaald dat de exploitatievergunning vervalt indien de ondernemer de exploitatie beëindigt.

Uit de toelichting blijkt dat met deze bepaling is beoogd dat een vergunning alleen aan een andere persoon kan worden overgedragen bij overlijden van de vergunninghouder. Tevens is in dit artikel (lid 2) bepaald dat de burgemeester de exploitatievergunning kan intrekken indien de zeggenschap in de rechtspersoon wijzigt. 99. Artikel 3.9 vormt aldus een ingrijpende beperking op de rechten van exploitanten waarvoor geen rechtvaardiging bestaat. Iedere overdracht van een onderneming of wijziging van zeggenschap gaat gepaard met een investering, welke investering is gebaseerd op de resultaten en de vooruitzichten van de onderneming, welke investering vervolgens moet worden terugverdiend. Het belang van voldoende terugverdientijd is onbetwist. Een overname of wijziging zeggenschap tijdens deze terugverdientijd doet daaraan niet af. Met het voorgestelde artikel 3.9 zet u de exploitanten echter op slot en houdt u de natuurlijke personen die zeggenschap hebben in de ondernemingen als het ware gevangen. Daarvoor bestaat geen enkele rechtvaardiging. Exploitanten worden ernstig benadeeld door deze bepaling. Zij worden reeds benadeeld door de beoogde stelselwijziging waarin hun exploitatievergunningen naar looptijd worden gewijzigd van onbepaalde naar bepaalde duur. Onnavolgbaar is daarom dat daarboven op ook deze benadeling redelijk wordt geacht.

Zij verzoeken u af te zien van opname van deze bepaling in de verordening. Op grond van het voorgaande verzoeken exploitanten u af te zien van het wijzigen van de verordening althans deze met inachtneming van het voorgaande vast te stellen.

w