bijlage-2-rebel-rode-draden-versnellen-woningbouw

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? Advies over prioriteren van veelgenoemde ingrepen om woningbouw te versnellen

Auteur(s): Damo Holt Hein Schouwenaars Koos Seerden Leo Snel

In opdracht van: Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties Plaats, datum: Rotterdam, 13 september 2022 Status: Definitief

Rebel Strategy & Development bv Wijnhaven 23 3011 WH Rotterdam Nederland +31 10 275 59 95 info@rebelgroup.com www.rebelgroup.com

3/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

Inhoudsopgave 1. Managementsamenvatting

5

2. Inleiding

8

2.1 Aanleiding en vraagstelling

8

2.2 Werkwijze

8

2.3 Leeswijzer

10

3. Rode draden in de adviezen over het versnellen van de woningbouwproductie

11

3.1 Personele capaciteit

11

3.2 Prioriteit

11

3.3 Project- en procesplanning

12

3.4 Het stellen van kaders, vullen van beleidsleemtes en politieke onzekerheid

13

3.5 Samenwerking, houding en gedrag

13

3.6 Omvangrijke onderzoeksopgave

13

3.7 RO instrumenten en procedure

14

3.8 Rechtbank en Raad van State

15

3.9 Systeemvraagstukken, afstemming sectorale wet- en regelgeving

15

3.10 Regie (door Rijk, door anderen)

16

3.11 Waar zit de winst? (naar verwachting van velen)

16

4. Afwegingskader en analyseresultaat

17

4.1 Afwegingskader in het kort

17

4.2 Uitwerking van het afwegingskader

17

4.3 Op welke fase(n) van het ontwikkeltraject grijpen maatregelen in?

21

4.4 Beoordeling maatregelen per categorie

22

4.4.1 Personele capaciteit

22

4.4.2 Prioriteren van inzet

22

4.4.3 Project- en procesplanning

23

4.4.4 Het stellen van kaders

24

4.4.5 Samenwerking, houding en gedrag

24

4.4.6 Onderzoeken

25

4.4.7 RO-instrumenten

25

4.4.8 Systeemvraagstukken, bredere / sectorale wet- en regelgeving

26

4.4.9 Regie (door Rijk, door anderen)

27

5. Wat kan het Rijk doen om de woningbouw te versnellen?

28

5.1 Taakverdeling Rijk versus provincies, gemeenten en andere actoren

28

5.2 Doen, deze maatregelen geven snel resultaat

28

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

5.3 Opstarten, deze maatregelen geven resultaat op termijn

29

5.4 Ondersteun gemeenten, provincies, regio’s en andere actoren om sneller tot resultaat te komen 6. Advies: handreiking voor een actieagenda versnellen

31 34

6.1 Een actieagenda versnellen met vier thema’s

34

6.2 Uitwerking van de thema’s

34

4/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

1. Managementsamenvatting Aanleiding en vraagstelling Nederland kampt met een grote en urgente woningbouwopgave. Om deze woningbouwopgave tijdig te realiseren is een versnelling van de woningbouwproductie noodzakelijk. Het Rijk werkt aan het realiseren van deze doelstelling door middel van het Programma Woningbouw, waarbinnen één van de vier actielijnen zich specifiek richt op het versnellen van processen en procedures. Ten behoeve van de actielijn versnellen heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Rebel1 gevraagd een rapport op te stellen dat de bevindingen van beschikbare onderzoeken en adviestrajecten analyseert, hieruit de rode draden destilleert, en vervolgens de opgedane inzichten, conclusies en aanbevelingen weegt en zo tot een advies voor prioritaire voorstellen en concrete acties door het Rijk komt. De afgelopen maanden en jaren zijn vele adviezen verschenen. Deze rapportage richt zich op een afgebakende set studies en interviews die (mede) in opdracht van BZK tot stand zijn gekomen, en beperkt zich tot de fasen in het ontwikkelproces van initiatief tot omgevingsvergunning. Rode draden: veelgenoemde adviezen om de woningbouw te versnellen In de literatuur wordt een groot aantal redenen voor de traagheid in de Nederlandse woningbouwproductie benoemd, en gekoppeld aan mogelijke oplossingen.

Deze combinaties van problemen en oplossingen zijn gebundeld rondom een aantal thema’s:

• • • • • • • • • •

Personele capaciteit: beperkte beschikbaarheid van menskracht (kwantiteit en kwaliteit) Prioriteit: verschillen in prioriteiten tussen actoren; de urgentie wordt niet overal gevoeld Project en procesplanning: de stappen die gemeenten en ontwikkelaars samen doorlopen Stellen van kaders: veel tijd gaat verloren bij het bepalen van wat de samenleving precies vraagt Samenwerking, houding en gedrag: gebrekkige vaardigheden om het snel eens te worden Omvangrijke onderzoeksopgave: toegenomen complexiteit leidt tot grote onderzoeksopgave RO-instrumenten en procedure: kiezen voor de juiste procedure en voortvarend doorlopen Rechtbank en Raad van State: capaciteitstekort bij de RvS vertraagt woningbouw Systeemvraagstukken, wet- en regelgeving: sectorale regels en wetten hebben in recente jaren (onbedoeld) sterk vertragende werking gehad op de woningbouwproductie Regie (door Rijk, door anderen): centrale regie is essentieel om ambitieuze doelstellingen te halen

Uit de literatuur blijkt dat over het algemeen de grootste potentiële tijdswinst wordt verwacht in de beginfase van een ontwikkeling: van initiatief tot de start van de bestemmingsplanprocedure of omgevingsvergunning:

• • • •

Besluitvormings- en planvormingsfase initiatief: Procedurefase bestemmingsplan:

jaren weken/maanden

Vergunningsfase Fysieke bouwfase (buiten onze scope}:

maanden (deels parallel aan BP) maanden

1 Rebel beantwoordt deze vraag in samenwerking met Rho Adviseurs

5/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

Methode: hoe komen we tot prioriteiten? Allereerst hebben we alle genoemde maatregelen ingedeeld in categorieën, waarbij de ‘rode draden’ uit hoofdstuk 3 de categorieën vormen. Vervolgens zijn de maatregelen gescoord, met als doel de maatregelen te identificeren die 1. Een probleem aanpakken dat in grote mate bijdraagt aan traagheid, en 2. Een groot effect kunnen hebben op het oplossen van dat probleem. Daarna hebben we per maatregel in beeld gebracht of de betreffende ingreep snel uitvoerbaar was, veel of weinig zou kosten, een positief of negatief effect zou hebben op de businesscase van betrokken partijen. En welke actor de meest aangewezen partij zou zijn om de maatregel uit te voeren, en de mate van controle van de betreffende actor over het effect van de maatregel. Deze prioriteringsmethode heeft geleid tot een advies over welke acties en maatregelen het Rijk direct zou moeten inzetten om op korte termijn effect te hebben, en welke maatregelen het Rijk nu zou moeten opstarten om op iets langere termijn effect te hebben. Daarnaast brengt het advies in beeld welke maatregelen ook kansrijk zijn om de woningbouw te versnellen, maar niet primair binnen het handelingsdomein van de rijksoverheid liggen.

Van deze maatregelen kan het Rijk actief stimuleren dat andere actoren ze uitvoeren, aangezien de verwachting is dat zij op korte of middellange termijn de woningbouwproductie kunnen stimuleren. Advies De geraadpleegde literatuur en de interviews geven een beeld van de oorzaken van traagheid in de woningbouw, de mogelijkheden om te versnellen, en de rol die het Rijk hierin kan nemen. Wij adviseren een samenhangende actieagenda versnellen te maken die inzet op vier hoofdthema’s: 1. Gecoördineerde regie op de woningbouwproductie 2. Het uitbouwen van een centraal expertisenetwerk en het implementeren van de adviezen uit dat netwerk 3. Investeren in innovatieve ontwikkelingen met een versnellingspotentieel 4. Het huiswerk van het rijk: wet- en regelgeving en uitvoeringsorganisatie Van belang is dat we ons bewust zijn dat de uitvoering van deze thema’s geen “of-of” keuze is. Echte versnelling kan pas worden bereikt wanneer de acties uit deze thema’s in samenhang worden uitgevoerd. 1.

2.

Gecoördineerde regie op de woningbouwproductie: Het Rijk heeft met het Programma Woningbouw deze beweging reeds sterk ingezet. De versnelling van de woningbouwproductie zal erbij gebaat zijn als deze regiefunctie in de komende jaren verder versterkt en inhoudelijk uitgebouwd wordt. Dat kan door: 1. Verder doorwerken van de regiefunctie van het rijk via provincies naar gemeenten; 2. Bevorderen en uitbouwen van de wederkerigheid en onderlinge samenhang in de gevoerde regie; 3. Blijvende inzet van financiële middelen en investeringen. Een centraal expertisenetwerk voor gedeelde kennis over uniforme standaarden, effectieve processen, bewezen snelle werkwijzen: Keer op keer blijkt dat niet de procedures de tijdrovende factor zijn in de Nederlandse woningbouw, maar juist de periode die aan de procedures voorafgaat: het bepalen waar en wat er precies gebouwd moet worden, met welke kwaliteiten en onder welke voorwaarden. Dit is een deel van het proces waarop het Rijk geen directe grip heeft. Dit is bij uitstek het domein van gemeenten. Uit de literatuur komt een groot aantal acties naar voren die gemeenten zouden kunnen nemen om processen te versnellen. Het Rijk kan hierin een rol voor zichzelf vormgeven door gemeenten actief te stimuleren en door te

6/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

3.

4.

bevorderen dat een gedeeld beeld ontstaat wat goede standaarden, effectieve processen en werkwijzen zijn, en hoe die kunnen worden toegepast. 1. Ontwikkelen van uniforme beleidsstandaarden en kwaliteitsborging 2. Ontwikkelen en documenteren van bewezen aanpakken, snelle werkwijzen en doorbraaktechnieken 3. Opleiden en trainen van de sector: instroom, professionals, bestuurders en gemeenteraden 4. Adviseren en demonstreren van effectieve en snelle procesarchitectuur Het stimuleren van innovatieve ontwikkelingen met een versnellingspotentieel. Ontwikkelingen in digitalisering van de planvorming en industrialisering van de realisatie van woningen, herbergen nog een groot onbenut potentieel aan versnelling. Bij het centraal stellen van de woningbouwopgave als één van de kernvraagstukken in het Nederland van nu past ook een actieve rol van het Rijk bij het stimuleren van de innovatie op deze terreinen, en dan met name op het vlak van het bevorderen van de implementatie van innovatieve werkwijzen. Dit zou kunnen door: 1. Investeren in nieuwe procesarchitectuur bij gemeenten en versnelling op basis van verregaande digitalisering en parametrisch ontwerpen. 2. Investeren in de totstandkoming van een goed werkende marktplaats waar vraag en aanbod van industrieel gebouwde woningen bijeenkomt. De huiswerkopgave voor het rijk.

En tot slot heeft het Rijk ook een aantal heel concrete huiswerkopgaven die bij uitstek (en exclusief) tot het domein van het Rijk behoren. Enerzijds gaat het daarbij om het aanpassen van wet- en regelgeving, en anderzijds om noodzakelijke ontwikkelingen in de uitvoerende taken van het Rijk. 1. Wet- en regelgeving: 1. Maak het voor gemeenten mogelijk om meer 1-op-1 zaken te doen; 2. Onderzoek de mogelijkheid van het opleggen van een bouwplicht, met onteigening als uiterste consequentie bij niet-realiseren; 3. Bezwaar- en beroep: zorg dat nooit meer dan één ronde beroep mogelijk is; 4. Voorkom vertraging als gevolg van dossiers als Stikstof/PAS, PFAS et cetera 5. Zie af van het reguleren van middenhuren voor zover dit tot vertraging van projecten zal leiden 6. Verruim de mogelijkheden voor corporaties om middenhuur te realiseren en hiervoor gunstige financiering aan te trekken. En maak dit vervolgens ook onderdeel van de prestatieafspraken 2. Uitvoerende taken van het Rijk: 1. Breid de capaciteit van de Raad van State uit 2. Organiseer een Rijksgrondbank, in combinatie met een Rijksontwikkelbedrijf. En zet deze faciliteit en organisatie in om de als eerste genoemde regiefunctie kracht bij te zetten, door gemeenten en provincies in staat te stellen de benodigde en aangewezen locaties beschikbaar te maken voor woningbouw.

7/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

2. Inleiding 2.1 Aanleiding en vraagstelling In het kader van de grote en urgente woningbouwopgave in ons land is het Rijk volop bezig met uitwerking van de plannen uit het Regeerakkoord voor het stimuleren van de woningproductie in het Programma Woningbouw. De realisatie van een woningbouwproject is in de praktijk een complex samenspel van vele facetten, zoals beschikbare geschikte gronden/locaties, passende plannen, marktvraag door klanten/eindgebruikers, geld, contracten, het RO-traject (inclusief omgevingsparticipatie) en een goede procesvoering oftewel realiserend vermogen. Een van de vier actielijnen van het Programma Woningbouw richt zich op de versnelling van processen en procedures om tot woningbouw te komen. Hiertoe is een serie onderzoeken en deeltrajecten in gang gezet die tot inzichten en adviezen moeten leiden hoe de woningproductie te versnellen. De effecten en uitvoeringsaspecten van een groot aantal beleidsvelden komen samen bij het bouwen van woningen. Daarmee hebben vele facetten invloed op de mogelijkheden en tempo voor het realiseren van woningen. Zoals de minister in zijn brief van 14 februari zegt: “kiezen in schaarste betekent dat niet alles kan”. Kiezen en prioriteiten stellen is nodig. De beschikbaarheid van meer Rijksmiddelen is een deel van de oplossing om tot keuzes en besluiten te komen, maar hier is meer voor nodig.

Gegeven de stapeling van maatschappelijke opgaven in het planproces en de veelheid aan ruimteclaims leidt vooral het komen tot besluitvorming tot voortgang of juist vertraging in de concrete gebiedsontwikkelingen. Dit betreft besluiten over zowel eerste initiatieven, plannen, contracten als ROkaders zoals bestemmingsplannen en vergunningen. Het Ministerie heeft Rebel gevraagd een rapport op te stellen dat de bevindingen van beschikbare onderzoeken en adviestrajecten analyseert, hieruit de rode draden destilleert, en vervolgens de opgedane inzichten, conclusies en aanbevelingen weegt en zo tot een advies voor prioritaire voorstellen en concrete acties door het Rijk komt. Acties die in een versnelling van de woningbouwopgave moeten resulteren. De studie is specifiek gericht op de fasen van het eerste idee tot aan de vergunningverlening. De bouwfase is geen onderdeel van de studie, maar zaken die daarvoor in het voortraject relevant kunnen zijn, worden deels wel benoemd. Rebel heeft samen met Rho adviseurs invulling gegeven aan bovenstaande opgave, wat heeft geresulteerd in het voorliggende rapport.

2.2 Werkwijze In overleg met BZK is een compact traject ingezet waarbij de opbrengst van uitgevoerde onderzoeken zijn verrijkt met enkele gerichte interviews en de praktijkervaringen van zowel Rebel als Rho adviseurs bij gebiedsontwikkeling. Op deze wijze is gebruikgemaakt van brede en breed gedeelde ervaringen, opgehaald vanuit overheid en markt. Basis voor deze rapportage zijn de navolgende studies:

•

Versnellen woningbouw; Onderzoek naar kansen voor versnellen van juridische bestemmingsplanprocedures; Stec Groep in opdracht van BZK, april 2022

8/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

•

Versnellen voorfase gebiedsontwikkeling: hoe dan? Lessen uit de praktijk. Site Urban

•

Development in opdracht van BZK, Aedes, G40, IPO, NEPROM, VNG, VNO-NCW, WoningbouwersNL, juni 2022 Voorjaarsrapportage 2022; Taskforce Nieuwbouw Woningcorporaties (RVO), juni 2022

De resultaten daarvan zijn verrijkt en getoetst door interviews over:

• • •

Versnellen woningbouwproductie door digitalisering en parametrisch ontwerpen; Rob Buren (VORM, Bouwlab) en Andreja Andrejevic (OMRT)

Versnellen woningbouwproductie door conceptueel en industrieel bouwen, aan de hand van De Bouwstroom regio Eindhoven; Bas Sievers (Woonpartners), Jasper Ponte (Brink Groep). Versnellen woningbouwproductie door gelijkschakelen processen; Annius Hoornstra (zelfstandig stads- en gebiedsontwikkelaar)

En tot slot zijn de adviezen uit de studies en interviews aangevuld door Rebel en Rho met aanbevelingen op basis van praktijkervaring, beleidsevaluaties van eerdere interventies in de woningbouwproductie2 en inbreng vanuit de sector3. De door ons toegevoegde aanbevelingen zijn in hoofdstuk 4 te herkennen doordat ze in blauw zijn afgedrukt. De opbrengst van deze bronnen is samengevat in een aantal rode draden die te kenmerken zijn als bundels van oorzaken, aanbevelingen en oplossingsrichtingen. De rode draden beschrijven knelpunten die vertraging veroorzaken, met daaraan deels al gekoppeld de opties/maatregelen die worden voorgesteld om tot versnelling te komen. Om deze opbrengst te vertalen tot een set prioritaire voorstellen en concrete acties voor het Rijk is een afwegingskader opgesteld. Daarbij is onderscheid gemaakt naar o.a. impact/bijdrage aan versnelling, maar zijn aanbevelingen ook getoetst op aspecten als: Invoerbaarheid naar complexiteit en tijdpad:

• •

Opties voor de korte termijn, die zonder (tijdrovende) aanpassing van wetgeving en andere zaken mogelijk zijn (quick-wins); Opties voor de langere termijn waarbij eventuele aanpassing van wetgeving en andere aspecten noodzakelijk zijn.

Uitvoerbaarheid naar betrokken/verantwoordelijke partij(en):

• • • •

Opties die volledig binnen het Ministerie van BZK georganiseerd kunnen worden; Opties waarbij de medewerking/inzet van andere Ministeries of centrale overheidsinstanties (zoals bijvoorbeeld de Raad van State) noodzakelijk is; Opties waarbij vooral de decentrale overheden een belangrijke rol spelen; Opties die in essentie bij derden (zoals marktpartijen, corporaties etc.) liggen.

Aanvullend hierop is waar mogelijk ook een inschatting gemaakt van eventuele kosten van de opties/maatregelen en mogelijke effecten ervan op de businesscase.

2 Bijvoorbeeld: Evaluatie Stimuleringspakket Woningbouw; Economisch Instituut voor de Bouw, januari 2012. 3 Watertorenberaad, bijeenkomst 16 februari 2022.

9/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

Op basis van het gevulde afwegingskader zijn afsluitend prioriteiten in maatregelen bepaald. Daarbij is natuurlijk vooral bezien welke rol BZK kan spelen, maar zijn ook aanbevelingen voor provincie, regio, gemeenten en marktpartijen benoemd.

2.3 Leeswijzer Hoofdstuk 3 van dit rapport bevat de rode draden die gedestilleerd zijn uit rapporten en interviews. In hoofdstuk 4 wordt het afwegingskader en het resultaat van de analyse toegelicht. Hoofdstuk 5 beschrijft wat het Rijk kan doen om de woningbouw te versnellen. En in hoofdstuk 6 werken we dit uit in een inhoudelijk advies voor een programma woningbouwversnelling.

10/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

3. Rode draden in de adviezen over het versnellen van de woningbouwproductie Om in overeenstemming met het Programma Woningbouw te komen tot versnelling van de woningbouw zijn in diverse rapportages knelpunten, redenen van vertraging en mogelijke oplossingen in diverse fasen van de planontwikkeling benoemd en geanalyseerd. Deze oorzaken en oplossingen van traagheid zijn hieronder samengevat in een aantal rode draden. De rode draden zijn bundels van knelpunten en mogelijke maatregelen geordend naar diverse thema’s. Deels gaat het om rode draden die effect kunnen sorteren op het hele proces (in deze studie van idee tot onherroepelijk bestemmingsplan en/of omgevingsvergunning), deels om rode draden die ingrijpen op een deel daarvan. In de betrokken rapportages is maar heel beperkt/zijdelings ingegaan op mogelijke effecten van de invoering van de Omgevingswet. Om daar in dit advies passende aandacht aan te kunnen besteden zijn mogelijk effecten daarvan op basis van kennis en ervaring van Rho en Rebel toegevoegd in een afzonderlijk kader bij elke rode draad.

3.1 Personele capaciteit Door alle fasen en in alle onderzoeken wordt (h)erkend dat de beschikbare personele capaciteit een belangrijke reden voor vertraging is. Het gaat daarbij niet alleen om een kwantitatief probleem (aantal mensen), maar ook om gebrek aan kennis en (proces)kunde. Als belangrijke oorzaak wordt de afbouw van ambtelijke diensten met betrekking tot woningbouw in de vorige economische crisis benoemd, maar ook de toenemende complexiteit van ruimtelijke vraagstukken speelt een rol. De personele capaciteit is overigens niet alleen een probleem bij gemeentes/overheid, ook bij omgevingsdiensten, advies- en onderzoeksbureaus en ontwikkelende partijen is sprake van onderbezetting met vertragingen als gevolg. Meer focus op woningbouw lijkt voor gemeenten een lastige keuze met de terechte en noodzakelijke aandacht voor vele andere (maatschappelijke) vraagstukken. Wel kan de vraag gesteld worden of volkshuisvesting als specifiek vak en doel voldoende de aandacht heeft, juist ook van nieuwe instromers in het RO-domein. Dat heeft natuurlijk ook effect op de (integrale) afweging en de wijze waarop woningbouw daarin wordt meegenomen (zie ook draad 3 beleid, kaders) Oplossingsrichtingen die worden aangegeven hebben o.a. betrekking op verbetering van de arbeidsmarkpositie, aandacht voor opleidingen en (regionale)kennisdeling.

Ook worden flexpools, flexibele schillen, expertteams en (regionale) samenwerking als mogelijke oplossing benoemd. De komst/invoering van de Omgevingswet lijkt vooral in de transitieperiode het bovenstaande probleem te vergroten. Het gaat daarbij niet alleen om “gewenningstijd” maar ook om de noodzaak om integraler en met nieuwe aspecten te komen tot een zorgvuldige afweging. Onduidelijk is of de Omgevingswet (op termijn) tot een efficiënter werkproces (inclusief minder benodigde personele inzet) zal leiden. In elk geval wordt dat de eerste jaren niet verwacht.

3.2 Prioriteit Met de vele opgaven die bij de gemeentes liggen is daarnaast de prioriteit niet altijd gericht op woningbouw. Met de decentralisatie van veel taken en bevoegdheden is een ook een uitbreiding van

11/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

noodzakelijke taken van het ambtelijk apparaat ontstaan waartegenover niet (altijd) een evenredige personele groei is gerealiseerd. Ondanks de grote woningvraag blijkt ook lang niet overal/niet bij iedereen de urgentie te worden gevoeld. Belangrijk daarbij is ook dat een steeds bredere afweging wordt verwacht. Naast woningbouw vechten ook de energietransitie, klimaatadaptatie, de transitie van het landelijk gebied e.d. om voorrang in het ruimtelijke domein. Een afweging die in de steeds beperktere beschikbare ruimte niet eenvoudig is. Zeker als een aantal aspecten/beleidsdoelen contrair op woningbouwproductie (lijken te) staan. Ook wordt regelmatig binnen gemeentes om diverse redenen aan veel locaties/projecten tegelijk gewerkt, wat de snelheid van individuele projecten negatief beïnvloed. Oplossingsrichtingen hangen veelal samen met (politieke) keuzes maken en prioriteiten stellen. Duidelijke keuzes en prioriteiten vanuit Provincie en Rijk kunnen gemeentes helpen om dat te doen. De Omgevingswet gaat uit van een bredere afweging dan gebruikelijk is onder de Wro. In de basis wordt daardoor de prioritering niet eenvoudiger. Daarnaast gaat de Omgevingswet ook uit van meer decentrale bevoegdheden, terwijl meer prioritering vanuit Rijk en Provincie juist als deel van de oplossing wordt benoemd.

3.3 Project- en procesplanning Vertraging en planning hangen nauw samen. Een realistische planning wordt daarbij gezien als belangrijke randvoorwaarde voor het voorkomen van vertraging. Gebrek aan ervaring en aandacht voor planning wordt vaak benoemd. Onderliggend worden zaken als mandatering, verantwoordelijkheid, prioriteit, afhankelijkheden (herkenning kritieke pad) en (on)bekendheid met mogelijkheden voor parallelschakeling van procedures benoemd. Doorontwikkeling van risicomanagement en onderzoeksmanagement worden verder als belangrijke (rand)voorwaarden voor adequate planning benoemd. Opvallend is dat de grote vertraging veelal niet zozeer zit in het opstellen van benodigde producten, maar in de tijd die nodig is voor beoordeling, weging en (politieke) besluitvorming daarover. Het onvoldoende inspelen op het “ritme” van de politiek wordt als belangrijke reden van vertraging gezien. De sectorale en getrapte opzet en bijbehorende parafencultuur binnen (ambtelijke)organisaties en omgevingsdiensten wordt ook regelmatig benoemd. Verder worden vaak tijdrovende bovenwettelijke procedures gevolgd om bijvoorbeeld de Gemeenteraad mee te nemen bij de aan het College wettelijk toegekende en/of gemandateerde besluiten. Oplossingen beginnen bij kennis en kunde, eventueel ingevlogen vanuit Regio, Provincie of Rijk.

Maar er is ook een kritische blik nodig ten aanzien van (sectorale) bevoegdheden en interne procedures. Het instellen van specifieke projectteams/bureaus, vergelijkbaar met o.a. aanpak VINEX en Ruimte voor de Rivier projecten, met een duidelijke taakomschrijving, focus én voldoende bevoegdheden kan uitkomst bieden. De invoering van de Omgevingswet kan, zeker voor kleinere concrete projecten, voor een versnelling zorgen, doordat de wettelijke procedure enigszins wordt verkort en vergunningen worden gecombineerd. Daarnaast zou de meer integrale benadering en toetsing in omgevingstafels ook kunnen helpen de sectorale parafencultuur te doorbreken. De eerste jaren moet echter worden bedacht dat onbekendheid, onzekerheid en gebrek aan ervaring en jurisprudentie juist vertragend kan werken in besluitvorming. Cultuurverandering vergt tijd.

12/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

3.4 Het stellen van kaders, vullen van beleidsleemtes en politieke onzekerheid Veel (gemeentelijk) beleid is nog niet voldoende afgestemd op de grote woningbouwopgave. De woningvraag is wel benoemd in sectorale nota’s maar vaak nog niet volledig doorgewerkt in (integrale)visies en kaders. Bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit, water, groen, en de inzet van instrumenten op het gebied van kostenverhaal. Focus en prestatieafspraken schieten vaak nog te kort of zijn nog in ontwikkeling, terwijl initiatieven al wel op tafel liggen. Politieke onzekerheid werkt daarbij in de hand dat initiatieven onvoldoende prioriteit krijgen. Gebrek aan beleid en (vastgestelde!) kaders leidt op projectniveau niet alleen tot onzekerheid, maar vaak ook tot enorme stapeling van ambitie die de haalbaarheid negatief beïnvloeden. Als er geen keuze is dan moet alles (een beetje), met voorspelbaar effect op de uitvoerbaarheid/snelheid. Het bereiken van een noodzakelijke keuze in de ambities kost vaak veel tijd. Daarnaast betekent het gebrek aan visie en kaders voor een locatie, dat de visievorming daarvoor een (extra) tijdrovend onderdeel wordt van de planning. Hierdoor wordt vaak ook de onderzoeksopgave extra belast. Duidelijkheid vanuit Rijk, Provincie en Regio kunnen helpen bij keuze voor en focus woningbouw binnen het gemeentelijk beleid.

Juist op het hogere schaalniveau zou de integrale afweging in eerste instantie gemaakt kunnen/moeten worden. De praktijk laat echter zien dat de hete aardappel (te) vaak wordt doorgeschoven. De komst van de Omgevingswet is al voor veel gemeentes de aanleiding geweest voor het maken van een Omgevingsvisie. Ervaring daarmee leert echter dat bij het opstellen van deze visies wel veel nieuwe ambities ten aanzien van bijvoorbeeld klimaat en gezondheid zijn gesteld, maar concrete afspraken over bijvoorbeeld woningbouwlocaties nog ontbreken. Ook blijkt dat in de eerste generatie omgevingsvisies wel veel ambities zitten, maar de vertaling naar concrete kaders voor het omgevingsplan of programma’s ontbreken. Omdat gemeenten nu echt aan de slag moeten met het omgevingsplan groeit de noodzaak om door de omgevingsvisie en programma’s duidelijke kaders te stellen.

3.5 Samenwerking, houding en gedrag4 Het aantal actoren bij gebiedsontwikkeling is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Duidelijk is dat voor de realisering van woningbouw samenwerking van overheid en markt essentieel is. Toch blijkt die samenwerking vaak stroef te verlopen, met grote vertraging als gevolg. Oplossingen hangen vaak nauw samen met haalbare kaders, heldere afspraken en politiek commitment. Versterken van onderling vertrouwen, teambuilding en zo nodig ingrijpen door bijvoorbeeld mediation en “dispute resolution” zijn echter minstens zo belangrijk. Verandering in houding en gedrag is ook een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Het faciliteren van initiatieven staat hoog in het vaandel van de Omgevingswet (“ja mits” in plaats van “nee tenzij”).

3.6 Omvangrijke onderzoeksopgave De complexiteit va de ruimtelijke ordening is de afgelopen jaren sterk toegenomen met grote gevolgen voor de onderzoeksopgave. De keuze om vooral binnenstedelijk te bouwen speelt daar

4 Over dit thema verwacht BZK later dit jaar nog opdracht te geven tot het maken van een separate rapportage.

13/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

zeker een rol in, maar ook buitenstedelijke locaties kennen steeds meer (onderzoeks-)uitdagingen. Gebrek aan concreet beleid en keuzes daarin maken ook dat de onderzoeksopgave toeneemt. Belangrijk is ook dat onzorgvuldigheden in onderzoek genadeloos worden afgestraft bij de Raad van State. Dit leidt ook regelmatig tot een enorm pakket aan onderzoeken om elk risico uit te sluiten. De omvang aan onderzoek heeft natuurlijk een belangrijke relatie met de personele capaciteit, maar ook de kennis van het goed, tijdig en gefaseerd uitvoeren van onderzoek (onderzoeksmanagement) blijkt regelmatig tekort te schieten. Daarbij komt dat onderzoek naar (relatief) nieuwe aspecten zoals gezondheid en klimaat nog in ontwikkeling is en regelmatig tot heel nieuwe inzichten en uitdagingen leidt. De Omgevingswet biedt een aantal nieuwe uitdagingen maar ook kansen voor de onderzoeksopgave. Vaak worden nieuwe aspecten en integrale afweging als extra (vertragende) uitdaging gezien, maar juist het “mengpaneel” en de mogelijkheid om onderzoek uit te stellen of gefaseerd uit te voeren kunnen helpen projecten te versnellen. Wel staat de toepassing van het Mengpaneel nog in de kinderschoenen en betekent uitstel van onderzoek geen afstel, dus ook niet automatische versnelling van het totale proces.

3.7 RO instrumenten en procedure Onder de Wro zijn het (postzegel)bestemmingsplan(BP), ruimtelijke onderbouwing, en de uitgebreide Wabo procedure de RO instrumenten om te komen tot gebiedsontwikkeling, waarbij de eerste nog moet worden gevolgd door een reguliere omgevingsvergunning. Uit de diverse rapportages komt naar voren dat het niet zozeer de formele procedure bij deze instrumenten is waar de grote vertraging zit, maar meer het voorbereidende werk. Toch leert de ervaring dat ook de interne besluitvorming die voorafgaat aan de wettelijk vereiste stappen in de procedure veel tijd vergt. Net als de verwerking van zienswijzen en dergelijke, vaak meer dan de wettelijke termijn. Ook wordt de kans om te versnellen door middel van de coördinatieregeling of parallelle toetsing lang niet altijd benut. Maatregelen voor versnelling worden vooral gezien door het verbeteren van de werkwijze en het beter gebruiken van wettelijke mogelijkheden. Daarbij moet worden gedacht aan:

•

Bewuste keuze voor een instrument en de specifieke mogelijkheden daarvan (o.a.

• • • • •

coördinatieregeling); Parallel laten lopen van verschillende stappen en onderzoeksmanagement Gebruik van standaarden en voorbeelden voor regelingen en onderbouwingen; Voorkomen van bovenwettelijke processtappen/besluiten; Proactief inspelen op het ritme van de politiek; Actieve houding ten opzichte van bezwaarmakers, gericht op het oplossen van hun bezwaargronden.

De invoering van de Omgevingswet staat deels op gespannen voet met de maatregelen zoals hierboven beschreven. De verkorting van de proceduretermijnen die deels door de Wet wordt mogelijk gemaakt zal zeker de eerste jaren niet opwegen tegen de vertraging door het gebrek aan gemeentelijke standaarden en de nog te maken gemeentelijke afwegingen in o.a. de bruidsschat en ket toepassen van voorheen nationale regels. het werken met standaarden/voorbeelden is ook een kanteling ten opzichte van de oorspronkelijke aanpak dat gemeenten zo veel mogelijk hun eigen maatwerk zouden maken en hun eigen planopzet. Wanneer veel gemeenten zouden werken met

14/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

eigen planopzetten (door het afschaffen van de SVBP5) werkt dit zowel vertragend voor gemeenten zelf (men moet afzonderlijk “het eigen wiel” uitvinden) als voor partijen die landelijk werken en dan te maken krijgen met veel verschillende aanpakken voor vergelijkbare ontwikkelingen. Tenslotte is er de eerste periode onzekerheid over houdbaarheid van regels bij Rechtbank en Raad van State.

3.8 Rechtbank en Raad van State Steeds vaker blijken plannen ter toetsing (bezwaar en beroep) bij Rechtbank en Raad van State te komen. Dit is ook niet verwonderlijk in een steeds voller Nederland met altijd vele buren en (conflicterende) belangen. Ook is er een hardnekkig misverstand dat het “helpt” bij een verzoek tot planschade als eerst alle rechtsmiddelen zijn ingezet. Ondanks de versnelde termijn bij de Raad van State voor woningbouwplannen van enige omvang (in principe behandeling en uitspraak binnen een half jaar) is de praktijk dat er toch vaak een extra jaar nodig is voordat vergunning kan worden verleend (uitgaande van coördinatie). Wordt er niet gecoördineerd dan is 2 á 3 jaar geen uitzondering, ook omdat de Rechtbank geen versnelde behandeling kent. Er zijn kansen voor versnelling zoals:

• • •

Zoveel mogelijk coördineren van besluiten; Door blijven onderhandelen tijden bezwaar en beroepsfase, gericht op het bereiken van overeenstemming, bijvoorbeeld ook over eventuele schadevergoeding; Uitbreiding capaciteit Rechtbank/Raad van State.

De Omgevingswet kent op zich geen andere termijnen voor bezwaar en beroep. Wel is de verwachting/ervaring dat een nieuwe wet in de beginfase tot meer discussie zal leiden en dus meer/langere procedures. Daarbij komt dat de Omgevingswet meer mogelijkheden voor beleidskeuzes en specifieke normstellingen geeft die nog niet rechterlijk getoetst zijn.

3.9 Systeemvraagstukken, afstemming sectorale wet- en regelgeving De woningbouwopgave staat niet op zich en wordt beïnvloed door een groot aantal (sectorale) regels en ambities. Het gaat daarbij niet alleen om afspraken binnen Nederland, maar ook Europese wetgeving en Mondiale afspraken. Naast stapeling van ambities is regelmatig ook sprake van beperkt of niet op elkaar afgestemde regelgeving, bijvoorbeeld in het domein van de sociale woningbouw (zie voorbeeld hieronder schuingedrukt)

“Het ontstane ‘metasysteem’ is complex en versnipperd en bestaat uit het samenspel van ‘subsystemen’ en wetten zoals de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet6 , de Huisvestingswet7, bouwwetgeving (zoals het Bouwbesluit en certificering), het woningtoewijzingsstelsel8, het toezicht op de corporatiesector, het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), het belastingstelsel en de belastingkalender, het eigendomsrecht, aanbestedingsrecht, staatssteun, bestuursrecht en de Wet Markt en Overheid. “ 5 Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 6 Bron: Woningwet: regels voor woningcorporaties (https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/woning-verhuren/woningwetregels-voor-woningcorporaties) 7 Bron: Huisvestingswet (https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/huisvestingswet) 8 Bron: Dossier woningtoewijzing (https://www.volkshuisvestingnederland.nl/onderwerpen/dossier-woningtoewijzing)

15/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

Ook binnen de Wro/Awb is sprake van tijdrovende dubbele procedures (beroep/hoger beroep) die mede door capaciteitsgebrek bij de Rechtbank en de Raad van State veel tijd vergen. Daarnaast helpt bijvoorbeeld de wetgeving ten aanzien van onteigening en huurbescherming niet mee. Tot slot is de wet- en regelgeving nog maar beperkt ingericht op systeem- en industriële bouw. Er ligt een duidelijk rol voor het Rijk waar het gaat om afstemming van wetten en regels. Niet alleen binnen het Nederlandse recht, maar juist ook in gevallen waar Europese wet- en regelgeving de woningbouw raakt. Hiervoor wordt ook nadrukkelijk naar het Rijk gekeken, waarvan de signalering van een mogelijk negatief effect op de voortgang van de woningbouw wordt verwacht, maar regelmatig lijkt te ontbreken. Recentelijke voorbeelden van uitspraken van de Raad van State maken dat ook duidelijk (stikstof, beroepsmogelijkheden (Arhus-verdrag), dienstenrichtlijn, Didam-arrest etc.). Met de Omgevingswet is wel de ambitie neergelegd om wet- en regelgeving beter op elkaar af te stemmen. Maar dat wordt eigenlijk pas concreet op het moment dat daadwerkelijk integrale omgevingsplannen worden vastgesteld. In de overgangsfase, die tot wel 10 jaar kan duren, immers alle regels gewoon nog naast elkaar.

3.10 Regie (door Rijk, door anderen) Zoals al aangeven onder kaders kan regie ”van boven” keuzes, prioriteiten en besluitvorming bij gemeentes eenvoudiger maken. Duidelijke en uitvoerbare prestatie- en locatieafspraken zijn daarvoor de basis. Maar ook doorvoering daarvan in planningen en ontwikkelovereenkomsten moet worden geborgd. Bij afspraken hoort niet alleen monitoring, maar ook sanctionering en effectieve en voortvarende afhandeling van geschillen. Meer regie (van boven) is wel een omslag in (politiek) denken en sluit ook minder goed aan bij de uitgangspunten van de Omgevingswet. Ervaringen met de NOVI (en de NOVEX) tonen echter aan dat de roep om regie breed gedragen is.

3.11 Waar zit de winst? (naar verwachting van velen) Acties op bovenstaande rode draden spelen allemaal een belangrijke rol bij de versnelling van de woningbouw. Vanuit de rapporten zijn de verwachtingen daarbij wel verschillend als het gaat om de werking in relatie tot de verschillend fasen van het ontwikkel- en bouwproces. Opvallend daarbij is de grote verwachting van mogelijke versnelling in de beginfasen.

• • • •

Besluitvormings- en planvormingsfase initiatief: Procedurefase bestemmingsplan: Vergunningsfase Fysieke bouwfase (buiten onze scope}:

jaren weken/maanden maanden (deels parallel aan BP) maanden

16/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4. Afwegingskader en analyseresultaat 4.1 Afwegingskader in het kort De bestudeerde literatuur en de interviews leveren een groot aantal potentiële maatregelen op die het Rijk of de andere actoren kunnen nemen om de woningbouw te versnellen. Rebel en Rho hebben de maatregelen die in de studies zijn genoemd aangevuld met veelgenoemde maatregelen uit andere bronnen. Vervolgens zijn alle benoemde maatregelen geordend met behulp van het volgende afwegingskader, om tot een advies te komen:

• • • •

Stap 1: Categoriseren (alle genoemde maatregelen worden ingedeeld in een beperkt aantal groepen, gebaseerd op de 10 rode draden van hoofdstuk 3. Stap 2: Selecteren van de maatregelen met het grootste probleemoplossend vermogen. (Pakt het een probleem aan dat sterk bijdraagt aan traagheid? Is het een oplossing die effect heeft?) Stap 3: Prioriteren: Welke actor kan de maatregel uitvoeren? Hoe snel kan de maatregel worden ingevoerd? Wat zijn de kosten die aan een maatregel zijn verbonden? Hoeveel invloed heeft de betreffende actor op het resultaat? Stap 4: Toedelen van maatregelen in ‘mandjes’: Wat moet het rijk nu met prioriteit doen? Welke maatregelen moet het rijk nu opstarten om op termijn effect te bereiken? En welke maatregelen zou het rijk juist moeten stimuleren zodat andere actoren ze gaan uitvoeren?

4.2 Uitwerking van het afwegingskader Selecteren van de maatregelen met het grootste probleemoplossend vermogen Ruimtelijke projecten komen tot stand in een proces dat meerdere fasen doorloopt. In de literatuur over de versnelling van de woningbouwproductie wordt veelvuldig verwezen naar de fasen in het ontwikkeltraject. Er zijn subtiele verschillen in de wijze waarop de diverse auteurs de fasen in het ontwikkeltraject omschrijven. In deze studie sluiten we aan op de indeling van het ontwikkelproces zoals gebruikt in het ‘Programma Woningbouw’, hieronder weergegeven en aangevuld met een beschrijving per fase.

Initiatieffase

•

•

Ontwikkelaar meldt zich met een locatie of gemeente neemt initiatief en ontwikkelt een plan voor een locatie Gemeente reageert in veel gevallen met een standaard werkwijze op een initiatief: kansrijk / niet kansrijk

Kaderstellende fase

• •

•

• •

De kaders waaraan de • ontwikkeling moet voldoen worden gevormd. • Beleidsuitgangspunten • worden toegespitst op de locatie en vertaald in toetsbare eisen aan het project. Producten: • Planuitwerkingskader • Gebiedspaspoort • SPVE Kostenverhaal: Anterieure Overeenkomst Haalbaarheidstoets

Bestemmingsplan en/of Omgevingsvergunning Organiseren van de • bouwtitel voor het project. Goede ruimtelijk ordening Mogelijke sporen: • • Bestemmingsplan en vervolgens omgevingsvergunni • ng • • Omgevingsvergunni ng door middel van uitgebreide WABOprocedure • Coördinatieregeling.

Bouw- en woonrijp maken

Alle werkzaamheden om de bouwplot beschikbaar te maken. Kabels en leidingentracés, compactstations, schakelkasten etc. Aanleg openbare ruimte Typisch in twee fasen: • Bouwrijp fase (voor realisatie van de woningen) • Woonrijp fase (na realisatie van de woningen)

Realisatiefase

• •

Het bouwen van het project Kenmerken van het project en de gebruikte bouwtechniek bepalen doorlooptijd.

17/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

Uit de literatuur blijkt dat niet alle fasen in het ontwikkelproces een gelijk aandeel hebben in de traagheid. De studie van Stec legt bloot dat de meeste vertraging ontstaat in de fase voorafgaand aan de feitelijke ruimtelijke procedure, en in de fase van bezwaar en beroep.

Daarnaast verschillen de in de literatuur voorgestelde maatregelen van elkaar wat betreft de mate waarin de maatregel het probleem waarop de maatregel zich richt kan oplossen. Het interessantst zijn uiteraard maatregelen die een groot probleem aanpakken en daar effectief op ingrijpen. In de appendix is beschreven hoe op dit punt scores zijn toegekend aan individuele maatregelen. Prioritering De literatuur over de versnelling van de woningbouwopgave bevat een groot aantal aanbevelingen, gericht op alle spelers in het veld. In stap 3 van de analyse maken we een onderverdeling in de maatregelen, zodat we een overzicht kunnen geven van de meest kansrijke maatregelen die binnen het handelingsbereik van het rijk liggen. En daarnaast geven we een overzicht van kansrijke maatregelen die andere actoren kunnen nemen, en beschrijven we hoe het rijk dit kan beïnvloeden. Vervolgens hebben we voor iedere maatregel in beeld gebracht hoe deze zou moeten worden uitgevoerd. Kan de maatregel snel worden ingevoerd, en is er dan ook snel effect? Of is het een maatregel die op langere termijn een bijdrage kan leveren? Wat zijn de kosten die aan de maatregel zijn verbonden? En heeft de maatregel effect op de businesscases van partijen die betrokken zijn bij de woningbouw? Opvallend is overigens dat de literatuur weinig houvast biedt om deze vragen objectief te beantwoorden.

In enkele gevallen hebben we maatregelen buiten beschouwing gelaten omdat de maatregel te weinig concreet was om hieraan op objectieve wijze scores toe te kennen. De wijze van het toekennen van scores is onderbouwd in de appendix.

18/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

Wie kan de beoogde maatregel uitvoeren? (hoofdactor)

Rijk

Provincies / Regio’s

Gemeenten

Marktpartijen

(Sector)brede coalities

Resultaat: toedelen van maatregelen in ‘mandjes’ De scores zoals toegekend op basis van de hierboven beschreven methodiek zijn in hoofdstuk 4 samengevat in drie hoofdvragen: 1. 2. 3.

Grijpt de maatregel in op een groot probleem? Biedt de maatregel een effectieve oplossing? Is de maatregel snel invoerbaar en levert het snel resultaat op?

Op basis hiervan, en het onderscheid tussen maatregelen die op het domein van het Rijk liggen, danwel primair op het domein van andere actoren, komen we tot een indeling van maatregelen in zes ‘mandjes’: Het Rijk

Andere actoren

A. Doen, deze maatregelen leveren snel resultaat op

D. Stimuleren, deze maatregelen leveren snel resultaat op

B.

E. Stimuleren, deze maatregelen leveren op termijn resultaat op

Opstarten, deze maatregelen leveren op termijn resultaat op

C. Geen prioriteit geven, deze maatregelen dragen weinig bij aan versnelling.

F. Niet actief stimuleren

19/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

Het afwegingskader samengevat

veel oplossingen

categoriseren selecteren

prioriteren

IJ-as Effect van de maatregel

Snelheid van invoeren

zeer groot X-as De oorzaak van vertraging waarop de maatregel zich richt, levert een kleine / grote bijdrage aan het probleem van groot traagheid. klein

midden

Indien hoofdactor = het Rijk

groot

zeer groot

midden

Kosten klein

Selecteer oplossingen die: • Ingrijpen op een probleem dat veel vertraging veroorzaakt (Groot probleem?) • Een aanzienlijk effect hebben in het oplossen van dat probleem (Effectieve oplossing?)

Invloed van hoofdactor Impact op business cases

Samengevat in (hoofdstuk 4): • Snel invoerbaar / resultaat?

Indien hoofdactor = andere partijen

A: Doen, maatregelen die snel resultaat geven

D: Stimuleren, maatregelen die snel resultaat geven

B: Opstarten, maatregelen die op termijn resultaat geven

E: Stimuleren, maatregelen die op termijn resultaat geven

C: Geen prioriteit geven als Rijk

F: Niet actief stimuleren

20/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4.3 Op welke fase(n) van het ontwikkeltraject grijpen maatregelen in? Categorie maatregelen

Personele capaciteit Prioriteren van inzet Project- en procesplanning Het stellen van kaders Samenwerking, houding en gedrag Onderzoek RO-instrumenten Rechtbank en Raad van State Systeemvraagstukken, bredere / sectorale wet- en regelgeving Regie (door Rijk, door anderen)

Initiatief fase

Kaderstellende fase

Bestemmingsplan e/o omgevingsvergunning

Beschikbaar maken locatie

Realisatie

26

21/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4.4 Beoordeling maatregelen per categorie9 4.4.1 Personele capaciteit PERSONELE CAPACITEIT Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

1a

Expertise bundelen regionaal (regioteams)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Provincie / regio

1b

Expertise bundelen landelijk (kenniscentrum / kennispool); organiseer pilots, deel goede oplossingen

Ja

Ja

Ja, o.a. via uitbouw Expertteam

A: Doen, geeft snel resultaat

Rijk

1c

Extra expertise er bij (flexpools)

Ja

Ja

Ja, loopt al

A: Doen, geeft snel resultaat

Rijk / provincie / regio

1d

Opleiden voor instroom (vergroten capaciteit sector)

Ja

Ja

Middellange termijn

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Sectorbreed

1e

Opleiden voor zij-instroom (vergroten van de zijinstroom)

Ja

Ja

Middellange termijn

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Sectorbreed

1f

Betere arbeidsvoorwaarden

Neutraal

Neutraal

Nee

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Gemeente (mbv rijk)

1g

Laat marktpartijen meer planproducten zelf opstellen.

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

4.4.2 Prioriteren van inzet PRIORITEREN VAN INZET Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

2a

Prioriteer samen met markt en corporaties locaties, projecten, en personele inzet

Ja

Ja

Ja

A: Doen (icm WBI) via kaders NOVI / NOVEX

Sectorbreed

2b

Prioriteer de inzet gemeente op de belangrijkste projecten

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren (icm versnellingsafsprak en en NOVEXgebieden) via kaders NOVI / NOVEX

Gemeente

2c

Prioriteer inzet binnen de gemeente naar domein woningbouw

Ja

Middel

Middellange termijn

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Gemeente

9 De maatregelen die volgen uit de literatuur zijn in de tabellen in zwart opgenomen. De regels met blauwe tekst zijn de maatregelen die Rebel en Rho hebben toegevoegd.

22/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4.4.3 Project- en procesplanning PROJECT- EN PROCESPLANNING Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

3a

Integraler werken binnen gemeentelijke organisatie (sectoren binnen projectteam)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

3b

Heldere mandatering projectteam & projectmanager

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

3c

Werk met dedicated projectbureaus met bijzondere bevoegdheden (project-bv’s)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

3d

Publiek ontwikkelproces verhelderen (bijv. routekaarten / modellen)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

3e

Publiek – private ontwikkelproces verhelderen (hoe werken overheid en markt samen?)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

3f

Privaat ontwikkelproces ondersteunen

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

3g

Hanteer alternatieve werkprocessen (bijv. snelkookpanmethode)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

3h

Zet doorbraakteams / rapid response teams in, die beschikken over instrumenten om doorbraken te bereiken.

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Provincies / regio’s

3i

Maak vroegtijdig een risicoanalyse (Wat ligt op kritieke pad?)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

3j

Stimuleer herzien procesarchitectuur gemeenten en marktpartijen op basis van vergaande digitalisering en parametrisch ontwerpen.

Ja

Ja

Ja

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk, gemeente, marktpartijen

3k

Sterke vereenvoudiging procedure gemeentelijk grondverkoop (invulformulieren)

Nee

Neutraal, competitieelement verdwijnt.

Neutraal

F: Geen prioriteit

Gemeente

3l

Processtappen waar mogelijk parallel schakelen

Ja

Ja, maar vraagt wel secuur en transparant proces

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

3m

Werk met doorbraaktafels en adequate escalatieprocessen

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

3n

Proactief en vroegtijdig betrekken van de gemeenteraad

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

3o

Zie af van bovenwettelijke besluitvormingsstappen door gemeenteraad (laat B&W mandaat gebruiken)

Nee

Ja

Middellange termijn, hangt samen met invulling betrokkenheid raad.

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Gemeente

3o

Stem afronden van fasen af op verkiezingsritme

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

3p

Proactief betrekken van stakeholders en adequaat omgevingsmanagement / participatie

Ja

Ja

Ja, maar beter resultaat niet gegarandeerd.

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

23/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4.4.4 Het stellen van kaders HET STELLEN VAN KADERS Maatregel

Groot probleem ?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

4a

Werk met heldere en eenduidige kaders

Neutraal

Neutraal

Middellange termijn, vergt inspanning op veel plekken

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Gemeente

4b

Voorkom ontbrekende delen in kaders (die later toegevoegd moeten worden)

Ja

Ja

Middellange termijn, vergt vaak nieuw onderzoek, beleid

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Gemeente

4c

Werk met voldoende flexibele kaders, met onderscheid tussen gebieds- (flexibeler) en kavelniveau (strikter)

Neutraal

Neutraal

Ja

F: Geen prioriteit

Gemeente

4d

Pas botsproeven toe, leg beleidsknelpunten helder op tafel, inclusief mogelijke maatwerk aanpassingen.

Ja

Ja

Ja (maatwerk mogelijk wel complex)

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

4e

Werk compensatie / salderingsprincipes concreet uit

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente ism markt en corporaties

4f

Voorkom stapeling van eisen (vs wensen): zet mengpaneel omgevingswet in voor prioritering / afweging wensen

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

4g

Stel geen bovenwettelijke eisen

Ja

Maak dit onderdeel van 4f

Zie 4f

4h

Stuur op consistente beleidskaders, en pas eventueel overgangsrecht toe

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

4i

Bepaal de momenten waarop afspraken bevroren worden

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

4k

Neem incentives op voor betrekken woningcorporaties bij private planinitiatieven

Ja

Ja

Ja

A: Doen (icm regionale woondeals en landelijke prestatieafspraken)

Rijk, Gemeente

Gemeente

4.4.5 Samenwerking, houding en gedrag SAMENWERKING, HOUDING EN GEDRAG Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

5a

Werken aan onderling vertrouwen, teambuilding

Ja

Neutraal, cultuuren gedragsverandering en institutionele kaders mogelijk beperkend

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

5b

Inzet op competentiemanagement, teamsamenstelling

Neutraal

Neutraal, gedrag wordt ook veroorzaakt door uiteenlopende prikkels

Ja

F: Geen prioriteit vanuit het rijk

Gemeente, markt en corporaties

5c

Inzet adequate mechanismen dispute resolution (bv. mediation)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente, markt en corporaties

5d

Gebruik niet standaard de maximale termijn + verlenging in procedures

Nee

Ja

Middellange termijn, vraagt oplossen capaciteitsvraags tuk en werken aan competenties

E: Stimuleren, geeft resultaat op termijn

Gemeente

24/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4.4.6 Onderzoeken ONDERZOEKEN Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

6a

Zorg voor onderliggend basisonderzoek waar bestemmingsplan-onderzoeken op kunnen bouwen

Neutraal

Ja

Middellange termijn

F: Geen prioriteit vanuit het rijk

Gemeente

6b

Maak onderzoeken slimmer/ effectiever (via data-delingplatform, gebruik 3Dtechnieken, etc.)

Neutraal

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk, sectorbreed

6c

Gebruik soortenmanagementplan flora & fauna

Neutraal

Ja

Ja

F: Geen prioriteit vanuit het rijk

Gemeente, markt en corporatie

6d

Beperk het aantal onderzoeken i.r.t. risico: goed is beter dan meer

Ja

Ja

Ja

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk

4.4.7 RO-instrumenten RO-INSTRUMENTEN Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

7a

Schakel procedures waar mogelijk parallel (bv. via coördinatie-regeling)

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Gemeente

7b

Vermijd dooronderhandelen tijdens bestemmingsplanprocedure

Nee

Ja

Ja

F: Geen prioriteit vanuit het rijk

Gemeente, markt en corporaties

7c

Bevoegdheid tot dooronderhandelen door gemeente met indieners beroep bij RvS-procedures

Ja

Ja

Ja

A: Doen, geeft snel resultaat

Rijk

7d

Werk aan standaarden voor verlening omgevingsvergunning (bv. industriële woningbouw, corporatiewoning flexwoningen)

Ja

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk i.s.m. gemeente, markt en corporaties

25/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4.4.8 Systeemvraagstukken, bredere / sectorale wet- en regelgeving SYSTEEMVRAAGSTUKKEN, BREDERE / SECTORALE WET- EN REGELGEVING Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

8a

Werk actief aan soepeler wet- en regelgeving rondom aanbesteding/ tendering (o.a. i.v.m. Didam-arrest) -> meer opties voor 1-op-1 afspraken

Ja

Ja, als het lukt hier verandering in te brengen

Nee/ middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk

8b

Stel wetgeving op i.r.t. toepassing dispute resolution

Ja

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk

8c

Pas wetgeving aan zodat opleggen bouwplicht via RO instrument mogelijk is met als ultieme sanctie onteigening.

Ja

Ja

Middellange termijn / mogelijk problematisch

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn (onderzoeken juridische haalbaarheid i.r.t. grondrechten, internationale verdragen etc.)

Rijk

8d

Wetgeving bezwaar en beroep aanpassen naar één ronde

Ja

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk

8e

Voorkom vertragende effecten bestaande/ nieuwe sectorale EUwet- & regelgeving (zoals v/h stikstof i.r.t. PAS)

Ja, potentieel

Neutraal/ onzeker

Nee

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk, Europese Commissie / Unie

8f

Voorkomen vertragende effecten bestaande/ nieuwe sectorale Rijkswet- en regelgeving

Ja, potentieel

Neutraal/ onzeker

Nee

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk i.s.m. gemeenten, markt, corporaties, via koepels

8g

Zet in op systeem-omslag die industrieel bouwen bevordert, speur belemmeringen in wet- en regelgeving op en neem deze weg

Neutraal (nog relatief onbekend)

Ja, mogelijk wel

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Sectorbreed, rol Rijk i.r.t. wet- en regelgeving

8h

Stimuleer een goed werkende marktplaats voor industrieel en conceptueel bouwen, waar (de echte) vraag en aanbod bij elkaar komen

Neutraal

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk, ism markt en corporaties

8i

Zorg voor afnamegaranties voor commerciële ruimten (nietwoonfuncties) in geplande wooncomplexen. Zodat onzekerheid over commercieel programma het project niet afremt.

Nee

Ja

Middellange termijn

C: Geen prioriteit

Rijk, gemeenten

8j

Zie af van verdere regulering van middenhuren voor projecten die reeds in ontwikkeling zijn, om te voorkomen dat lagere huuropbrengsten tot vertraging leiden.

Mogelijk in de nabije toekomst

Ja

Ja

A: Doen, geeft snel resultaat

Rijk

8k

Verruim mogelijkheden toegelaten instellingen om middeldure huurwoningen te realiseren en hiervoor vermogen aan te trekken.

Neutraal

Ja

Ja

A: Doen

Rijk, corporaties

26/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

4.4.9 Regie (door Rijk, door anderen) REGIE (DOOR RIJK, DOOR ANDEREN) Maatregel

Groot probleem?

Effectieve oplossing?

Snel invoerbaar / resultaat?

SCORE (MANDJE)

Leidende actor

9a

Wijs prioritaire locaties aan (bijvoorbeeld NOVEXlocaties)

Ja

Ja

Ja

A: Doen, geeft snel resultaat

Rijk i.s.m. provincies en gemeenten

9b

Neem meer regie op de beschikbaarheid van grond door het opzetten van een Rijksgrondbank

Ja

Ja

Ja

A: Doen, geeft snel resultaat

Rijk

9c

Versnellen door financiële stimulans zoals WBI, BLS, BWS

Ja

Ja

Ja

A: Doen (voortzetten)

Rijk

9d

Doorbouwstimulans i.v.m. stijging bouwkosten

Ja, in de nabije toekomst

Neutraal, zie evaluatie Stimuleringsp akket Woningbouw 2012.

Ja

C: Geen prioriteit

Rijk

9e

Breng in regionaal verband hinderfuncties in beeld en werk proactief om deze functies te verplaatsen.

Ja

Ja

Ja

D: Stimuleren, geeft snel resultaat

Rijk, provincies, regio

9f

Maak concrete en wederkerige prestatie-afspraken als Rijk met gemeenten en woningcorporaties, inclusief systeem van monitoring en verantwoording

Ja

Ja

Ja, maar wijze doorvertaling naar markt is issue

A: Doen, loopt al.

Rijk i.s.m. gemeenten, corporaties

9g

Zet in op flex-woningen

Ja

Ja

Ja

A: Doen, loopt al.

Sectorbreed

9h

Organiseer sanctionering bij schending van de afspraken (obv versterkte regie)

Ja

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk

9i

Neem harde afspraken op over planning in verkoop-, anterieure cq. ontwikkel-overeenkomsten

Neutraal

Ja, maar altijd twist reden vertraging

Ja

D: Stimuleren , geeft snel resultaat

Gemeente

9j

Maak consequenties/ sanctionering mogelijk bij schending afspraken met gemeenten door marktpartijen

Ja

Ja

Nee

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk

9k

Verruim de werking van de geschillencommissie ook naar andere partijen

Ja

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Gemeente, m.b.v. Rijk

9l

Neem versnelling van de opgave incl. deadlines op in college-programma’s

Neutraal

Neutraal

Middellange termijn (vlg. verkiezingen)

F: Geen prioriteit

Gemeente

9m

Voorzie Provincies van instrumenten om woningbouw op juiste plekken te bevorderen (doorzettingsmacht)

Ja

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk i.s.m. Provincies

9n

Vergroot de capaciteit bij de RvS

Ja

Ja

Middellange termijn

B: Opstarten, geeft resultaat op termijn

Rijk

27/44

Versnellen proces woningbouwontwikkeling: welke maatregelen eerst? | Status: Definitief

5. Wat kan het Rijk doen om de woningbouw te versnellen? 5.1 Taakverdeling Rijk versus provincies, gemeenten en andere actoren De literatuur noemt een groot aantal maatregelen om de woningbouw te versnellen. Sommige van deze maatregelen behoren tot het handelingsbereik van het rijk, maar een groot aantal ligt juist primair op het domein van gemeenten, provincies, en andere actoren in het werkveld. In de analyse hebben we in beeld gebracht hoeveel prioriteit maatregelen zouden moeten krijgen. In dit hoofdstuk, waarin we ons advies aan BZK formuleren, concentreren we ons allereerst op de zaken die het rijk zelf met prioriteit kan aanpakken, en vervolgens op de wijze waarop het rijk de andere partijen in het werkveld kan stimuleren de maatregelen met een hoge prioriteit op te pakken, die binnen hun handelingsbereik liggen. We maken het volgende onderscheid: