Bijlage 2.Nota Investeringen 2022-2026
Tekst van het document
Gemeente Amsterdam
Pagina 2 van 77
Inhoud Inhoud
2
Samenvatting huidige situatie
3
Samenvatting handelingsperspectief investeringen
6
Samenvatting groei van de stad
10
Belangrijke termen
11
Deel 1. Werking en totaaloverzicht investeringen 1.1 Werking van investeringen 1.2 Totaaloverzicht investeringsopgave en -ruimte 1.3 Handelingsperspectief - scenario’s
12 12 19 23
Deel 2. Verdieping stad zijn en stad verbeteren 2.1 Investeringen in stad zijn 2.2 Investeringen in stad verbeteren
26 26 30
Deel 3. Verdieping investeringen stad maken 3.1 Introductie groei van de stad 3.2 Investeringen in groei van de stad 3.3 Financiële gevolgen van de groei van de stad
31 31 32 37
Deel 4. Verdieping per investeringsdomein 4.1 Openbare ruimte en mobiliteit 4.2 Maatschappelijke voorzieningen 4.3 Maatschappelijke voorzieningen - Specials 4.4a Duurzaamheid en ruimtelijke ordening - Waternet 4.4b Duurzaamheid en ruimtelijke ordening - Afval en grondstoffen 4.5 Groen 4.6 Bestuur en organisatie & overig (incl. vastgoed) 4.7 G&O - Gebiedsontwikkeling 4.8 Grond (erfpacht)
43 44 53 59 61 63 66 70 74 76
Bijlage
77
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 3 van 77
Samenvatting huidige situatie ● De Amsterdamse investeringsopgave is groter dan ooit; de stad groeit hard (van 820.000 inwoners in 2015 naar 905.000 inwoners in 2022), heeft grote opgaven rondom verduurzaming en vergroening en werkt geïntensiveerd aan het wegwerken van achterstalligheid. Dit alles heeft er voor gezorgd dat de Amsterdamse investeringsbehoefte sterk is toegenomen. We willen kademuren vervangen, pleinen in de bestaande stad verbeteren, nieuwe scholen en buurthuizen bouwen en de fiets meer ruimte geven. ● Gelijktijdig loopt Amsterdam (misschien wel voor het eerst) tegen grenzen van de investeringscapaciteit aan. Het blijkt niet mogelijk om de investeringsopgave te realiseren binnen de in Begroting 2022 gestelde grenzen op het gebied van betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid. Op alle drie de grenzen staat spanning, ook al is de exacte hoogte van de grenzen niet in alle gevallen duidelijk. Voor het merendeel van de investeringen is betaalbaarheid op dit moment de meest knellende grens. ● Sinds Begroting 2022 hanteert Amsterdam een nieuwe methodiek om met de investeringen om te gaan. Hierbij worden de uitgaven beheerst vanuit de drie grenzen en wordt er gewerkt met meerjarige investeringsruimte. Deze meerjarige investeringsruimte wordt voor de gemeente als geheel vastgesteld.
Hierdoor kan een integrale afweging gemaakt worden over alle domeinen, onder meer door een verbinding te maken tussen investeren en exploiteren/programmeren. ● De in de Begroting 2022 totaal vastgestelde investeringsruimte voor 2022 t/m 2025 is vastgesteld op 2,5 miljard (exclusief Grond) 1. Deze ruimte is vastgesteld door te kijken naar hoeveel investeringen we kunnen betalen (hoeveel ruimte is er in de begroting voor dekking van kapitaal-, exploitatie- en programmeringslasten) en te blijven binnen een maximale schuldquote van 140% ( 78% schuldquote exclusief erfpacht). Doordat ook de schuld begrensd is moeten alle investeringen mee afgewogen worden (ook financieel rendabele investeringen en investeringen bij de tariefdiensten zoals Drinkwater, Riolering en Afval & Grondstoffen. Met andere woorden: alle investeringen dienen dus integraal afgewogen te worden omdat deze concurreren binnen dezelfde investeringsruimte. Voor 2026 is als basislijn in de Nota Begrotingsruimte 345 mln opgenomen, dat is ca. 47% lager dan het gemiddelde voor de periode 2022/25. Dit is het resultaat van het feit dat zonder actief besluit tot ophoging alleen de vrijvallende afschrijvingen tot nieuwe investeringruimte leiden2. ● Wanneer in deze nota over de investeringsruimte wordt gesproken gaat het om de ruimte die in de periode 2022-25 is toegekend voor investeringen.
Wanneer voor de investeringsruimte in 2026 de basislijn uit de Nota Begrotingsruimte wordt gehanteerd daalt de gemiddelde investeringsruimte fors. Hierdoor ontstaan nog omvangrijke additionele knelpunten, die zijn in deze nota niet gespecificeerd. Om tot het beeld in deze nota te komen dient de basislijn uit de NBR opgehoogd te worden tot het niveau van de investeringsruimte 2022-25.
1
Oorspronkelijke vaststelling betrof voor de periode 2021-2025 een totale investeringsruimte van 3,2 miljard. 2021 is reeds gerealiseerd en wordt dus weggelaten. De ruimte voor 2021 betrof 703 mln. 2 In de Nota Begrotingsruimte in hoofdstuk 2.2 is de raming van de basislijn 2026 nader toegelicht.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 4 van 77
● Bij het vaststellen van de investeringsruimte in Begroting 2022 was duidelijk dat deze onvoldoende was om alle bestaande investeringsplannen van de verschillende domeinen uit te kunnen voeren. Om de plannen toch binnen de ruimte te passen zijn investeringen uitgesteld, versoberd of (nog) niet uitgevoerd. Deze inpassingsopgave is grotendeels per domein uitgevoerd. De implicaties zijn reeds merkbaar in de stad, de recente sluiting van de tunnel onder de Arena is een in het oog springend voorbeeld. Andere voorbeelden zijn dat er vooralsnog weinig geld beschikbaar is voor het verbeteren van de openbare ruimte in de ontwikkelbuurten, en dat de vervanging of grootschalige renovatie van een aantal scholen naar achteren is geschoven. ● Sinds Begroting 2022 is het werk met betrekking tot de investeringen doorgegaan, meer dan ooit heeft de gemeente een totaalbeeld van alle investeringsopgaven die op haar afkomen. Hieruit blijkt ook nog scherper dan voorheen welke knelpunten er zijn en hoe omvangrijk deze zijn. De huidige ruimte in de begroting vereist in dat in alle investeringsdomeinen scherpe keuzes moeten worden gemaakt die impact hebben op de stad. ○ Impact op stad zijn & stad verbeteren: er zijn onvoldoende middelen aanwezig om de reguliere vervangingsinvesteringen en investeringen in achterstalligheid uit te voeren.
Bij maatschappelijke voorzieningen wordt reguliere vervanging op dit moment uitgevoerd op 55% van de norm, er wordt dus nieuwe achterstalligheid opgebouwd. Dit betekent bijvoorbeeld jaarlijks 2 á 3 schoolgebouwen vervangen in plaats van 5. Ook is er bijvoorbeeld minder uitbreiding gerealiseerd en is er meer verwezen naar leegstand in bestaande scholen. Bij Openbare ruimte en Mobiliteit zijn de middelen te beperkt om de reguliere vervangingsopgave op niveau sober te realiseren. Daarnaast is er geen ruimte om het opgestarte programma Bruggen en Kade op het huidige tempo te laten voortgaan, hierdoor vertraagd de inloop van achterstalligheid. Ook op reguliere vervangingsinvesteringen bij de tariefdiensten (Waternet en Afval en Grondstoffen) en vastgoed zit krapte. De staat van het bestaande bezit verslechtert dus (achterstalligheid loopt op), hiermee schuift de rekening naar de toekomst. ○ Impact op stad maken: met de huidige investeringsruimte is er met name bij Openbare ruimte en Mobiliteit geen ruimte om de voorziene groei van de stad op een complete manier te accommoderen. Er is geen ruimte voor alle benodigde (bovenplanse) investeringen voor de ontsluiting van de nieuwe gebieden. Tevens is er onvoldoende ruimte om de investeringen te doen inclusief alle ambities op het gebied van autoluw, duurzaamheid etc.
Ook bij de tariefdiensten is onvoldoende ruimte beschikbaar om de benodigde eerste aanleg in nieuwe gebieden te realiseren. Bij maatschappelijke voorzieningen is op dit moment ruimte om de groei van 7.500 woningen per jaar te accommoderen. Deze ruimte is gemaakt door investeringen van stad zijn te verminderen zoals hierboven beschreven. Er is hiervoor gekozen omdat er straks geen plek is om deze voorzieningen te realiseren als er nu niet wordt geïnvesteerd in de groei van de stad. ● Bij stad maken is er daarnaast nog specifiek ruimte nodig voor de zogenoemde “schaalsprong”-investeringen (bijv. doortrekking NZ/lijn, ringlijn, budgettekort Zuidasdok en sprong over het IJ). Voor deze projecten wordt weliswaar deels een beroep gedaan op het Rijk en de Vervoersregio Amsterdam (VRA), maar is ook een wezenlijke eigen bijdrage vereist. De totale kosten voor de schaalspronginvesteringen zijn geraamd op ca. 9,3 miljard, waarvan een
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 5 van 77
bijdrage van Amsterdam van ca. 1,6 miljard wordt verwacht. Van deze 1,6 miljard is alleen voor Zuidasdok 300 mln en voor Oostbrug Sprong 135 mln gedekt. Voor de bijdragen van de overige projecten zijn nog geen voorzieningen opgenomen in de investeringsruimte. ● De totale investeringsruimte staat tevens onder druk door de sterk stijgende bouwkosten (eerste inzichten uit lopend onderzoek laten 15-20% bouwkostenstijging zien). In deze Nota wordt inzichtelijk gemaakt wat de totale financiële omvang is van deze indexatie. Wanneer de indexatie niet wordt toegepast op de investeringsruimte leiden stijgende bouwkosten dus noodzakelijk tot additionele keuzes over afstel of versobering omdat er voor hetzelfde bedrag minder gerealiseerd kan worden. ● Daarnaast is er sprake van een steeds groter wordende spanning met betrekking tot de ambtelijke capaciteit als gevolg van de krapte op de arbeidsmarkt, de wet DBA (inhuur personeel) en de besparingen op de organisatie. Deze ontwikkeling heeft onder andere invloed op de realiseerbaarheid van de investeringen. ● Samenvattend: beter begrip van onze meerjarige investeringen maakt duidelijk dat er merkbaar verschil zit tussen de ruimte en de investeringsopgave. Dit zorgt zowel in de bestaande stad als bij de groei van de stad voor problemen die burgers dagelijks (gaan) merken.
De krapte op investering is een krapte op zowel de betaalbaarheid (waar dekken we de kosten uit) als een krapte op de financierbaarheid (schuld). Focus op investeringen in gebouwde omgeving In deze Nota wordt een zo compleet mogelijk beeld geschetst van de volledige investeringsopgave. De focus heeft daarbij gelegen op in beeld krijgen van de investeringen in de gebouwde omgeving (fysiek) in stad zijn, stad verbeteren en stad maken. De overige investeringen (denk aan I-domein) zijn wel opgenomen voor het totaalbeeld maar hebben niet dezelfde mate van validatie ondergaan, de spanning tussen opgave en ruimte is daar dan ook nog indicatiever.
Duiding van de investeringsopgave In deze Nota wordt gewerkt met de investeringsopgave. De investeringsopgave betreft de totale behoefte aan investeringen gebaseerd op normen (bijvoorbeeld bij vervaningsinvesteringen), en staand wettelijk beleid (bijvoorbeeld bij duurzaamheid). Amsterdamse ambities boven de wettelijke norm zijn hierin niet opgenomen. Dit is gepoogd zo consequent mogelijk toe te passen, echter enig verschil in interpretatie over bijvoorbeeld normen blijft bestaan. Daarnaast zijn er binnen deze opgave altijd nog keuzes te maken op het gebied van uitvoeringsniveau, tempo etc. De getallen in deze Nota geven dus een goede indicatie, maar geen absoluut beeld, van de omvang van de investeringsopgave.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 6 van 77
Samenvatting handelingsperspectief investeringen ● Om als stad langdurig houdbaar te investeren is het nodig dat de investeringsruimte en de investeringsopgave met elkaar in balans zijn. Om dit te realiseren kan zowel gekeken worden naar de ruimte als naar de opgave kant. In deze samenvatting kiezen we er voor te redeneren vanuit de opgave en aan te geven wat de implicaties zijn voor de benodigde investeringsruimte. Hierbij gaan we uit van de gemiddelde investeringsruimte in de periode 2022 t/m 2025, deze is zoals eerder beschreven hoger dan de basislijn die voor 2026 in de Nota Begrotingsruimte staat. Bij de implicaties voor de investeringsruimte kijken we zowel naar de impact op de betaalbaarheid (begrotingsopgave) als op de financieringsbehoefte (en daarmee schuldquote). ● De hier geschetste scenario’s variëren op de twee omvangrijkste keuzes in het investeringsdomein; 1) mate van investeringen in de bestaande stad, 2) mate van investeringen in de groei van de stad. Binnen de scenario’s zijn echter nog veel keuzes te maken op het gebied van de kwaliteit van de investeringen en de ambities op het gebied van duurzaamheid, autoluwheid etc. Binnen Keuzes in Beeld vraagstuk ‘woningbouw en complete stad’ wordt hier verder op ingegaan, tevens zijn in deze nota in box 3.3.1 hiervan kwalitatief de financiële consequenties opgenomen.
● Bij de keuzes worden de inhoudelijke gevolgen geduid en wordt inzicht gegeven in de financiële implicaties voor de benodigde dekking in de begroting en de benodigde investeringsruimte (en daarmee schuld). Dit betreffen getallen voor de periode 2022 t/m 2026. Daarnaast is van belang te beseffen dat keuzes voor de scenario’s met betrekking tot het groeitempo allemaal pas op lange termijn effect hebben. De woningbouwplannen en daarmee het tempo tot 2025 ligt vrijwel geheel vast (op +- 7.500 per jaar); de te maken keuzes hebben dus pas betrekking op het groeitempo na 2025. Investeringen in de bestaande stad ● Nulscenario bestaande stad: uitgangssituatie met een verschil tussen de opgave en de ruimte van 161 mln per jaar . Bij het hanteren van deze ruimte blijven alle knelpunten zoals beschreven in de samenvatting huidige situatie bestaan. Gegeven de sterke stijging in de bouwkosten (15-20%) is er wel additionele investeringsruimte nodig om dezelfde hoeveelheid investeringen mogelijk te maken. Zonder indexatie op basis van kostenstijging dient er nog additioneel geschrapt te worden in de investeringsplannen. Om de toegenomen bouwkosten te voorzien is de totale benodigde additionele financieringsruimte is ca. 458 miljoen voor 2022-26 en de totale additionele benodigde structurele dekking over ca. 20 mln.
● Bestaande stad - voorzien van de opgave: in dit scenario wordt de opgave volledig voorzien. Hierdoor kunnen de vervangingsinvesteringen en investeringen in achterstalligheid op norm doorgaan. Tevens wordt de indexatie van de stijgende bouwkosten voorzien. Let op: dit betreft de wettelijke norm. In dit bedrag zijn nog niet alle Amsterdamse ambities op het gebied van bijvoorbeeld BENG+ en circulair voor alle investeringen voorzien. De totale benodigde additionele financieringsruimte is ca. 1.424 miljoen voor 2022-26 en de totale additionele benodigde structurele dekking ca. 62 mln.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 7 van 77
● Bestaande stad - voorzien van de opgave + Amsterdamse ambities: in dit scenario wordt de volledige opgave voorzien en worden daarnaast ruimte voorzien om de investeringen te realiseren inclusief bestaande (en potentieel nieuwe) ambities (denk aan autoluw, rainproof). Hiervoor is een plus van 5%-10% bovenop de opgave meegenomen. Dit is indicatief, de kosten van de ambities verschillen sterk per type investering. Ze zijn over het algemeen hoger bij de ontwikkeling van gebouwen voor maatschappelijke voorzieningen dan bij infrastructuur. Tevens wordt de indexatie van de bouwkosten voorzien. Ten opzichte van het scenario zonder de Amsterdamse ambitie neemt de financieringsbehoefte toe met ca. 300 mln en de totale structurele dekkingsbehoefte met ca. 13 mln. In totaal is bij dit scenario de totale benodigde additionele financieringsruimte ca. 1.727 miljoen voor 2022-26, de totale additionele benodigde structurele dekking is ca. 75 mln. Investeringen in de groei van de stad ● Nulscenario groei van de stad: in het nulscenario blijven alle knelpunten zoals beschreven in samenvatting huidige situatie bestaan. Voor stad maken betekent dat er wel voldoende ruimte is vrijgemaakt bij maatschappelijke voorzieningen om de groei op 7.500 te realiseren maar dat er onvoldoende ruimte is om de benodigde ontsluiting (zowel bovenplans als schaalsprong) te realiseren.
Hierdoor ontstaat er grotere achterstand op de bereikbaarheid. Ook is er krapte op de benodigde investeringen in riolering. Gegeven de sterke stijging in de bouwkosten (15-20%) is er wel additionele investeringsruimte nodig om dezelfde hoeveelheid investeringen mogelijk te maken. Zonder indexatie op basis van kostenstijging dient er nog additioneel geschrapt te worden in de investeringsplannen. Om de toegenomen bouwkosten te voorzien is de totale benodigde additionele financieringsruimte ca. 102 miljoen voor 2022-26, de totale additionele benodigde structurele dekking ca. 7 mln. ● Groei van de stad 5.000 woningen p/j: in dit scenario wordt een groei van 5.000 woningen per jaar mogelijk gemaakt inclusief de benodigde bovenplanse ontsluiting. Let op: het teruggaan naar een groeitempo van 5.000 woningen kan niet per direct, voor komende vijf jaar zijn het merendeel van de bouwplannen reeds in uitvoering. Er zal dus een overgangsfase nodig zijn om op dit scenario uit te komen. Tevens wordt de indexatie van de stijgende bouwkosten voorzien. De totale benodigde additionele financieringsruimte is ca. 155 miljoen voor 2022-26, de totale additionele benodigde structurele dekking is ca. 11 mln. ● Groei van de stad 7.500 woningen p/j: in dit scenario wordt een groei van 7.500 woningen per jaar mogelijk gemaakt inclusief de benodigde ontsluiting.
Tevens wordt de indexatie van de stijgende bouwkosten voorzien. De totale benodigde additionele financieringsruimte is ca. 457 miljoen voor 2022-26, de totale additionele benodigde structurele dekking is ca. 32 mln.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 8 van 77
Investeringen in schaalsprong ● Schaalsprong: in deze scenario’s voor de groei van de stad wordt er nog geen rekening gehouden met de benodigde schaalsprong investeringen (zie deel 3.2 voor meer informatie). Om alle voorziene schaalspronginvesteringen mogelijk te maken is nog een Amsterdamse bijdrage nodig van ca. 1.084 mln. Deze investeringen vinden plaats over een lange periode. Wanneer we uitgaan van uitvoer de komende 15 jaar is een jaarbedrag van ca. 72 mln financieringsruimte nodig, voor de begrotingsperiode van 5 jaar betreft dat dus in totaal ca. 360 mln euro financieringsruimte en ca. 21mln additioneel benodigde structurele dekking . Er zijn echter nog keuzes te maken over volgorde en tempo van het ontwikkelen van deze schaalspronginvesteringen. Additionele dekkings en financieringsbehoefte ● Bij alle keuzes behalve de nulscenarios ontstaat er additionele dekkingsbehoefte (betalen van de investeringen) en additionele financieringsbehoefte (toename schuld). Voor beide zetten we hieronder uiteen welke opties er zijn om in een deel van deze additionele behoefte te voorzien binnen het investeringstermijn. Echter ook bij inzet van alle opties wordt de additionele behoefte niet volledig gemitigeerd.
Ten opzichte van het nulscenario zal de schuldquote verder oplopen (mede afhankelijk van overige ontwikkelingen - zie Nota Begrotingsruimte)) en dienen er middelen in de begroting vrijgemaakt te worden (ten behoeve van de dekking). ● De dekkingsbehoefte neemt afhankelijk van de keuze toe met 27 tot 108 mln voor de periode t/m 2026. ○ In de dekkingsbehoefte van reguliere investeringen kan voorzien worden door keuzes te maken in de reguliere begroting . De kosten voor investeringen concurreren met alle overige uitgaven van de gemeente. Het voorzien in deze dekking gaat dan ten kosten van de overige uitgaven of er wordt gekozen voor het genereren van extra inkomsten. ○ Voor de dekkingsbehoefte van de investeringen gerelateerd aan groei van de stad zijn naast het vrijmaken van ruimte in de reguliere begroting nog specifieke opties om de dekking te realiseren. ○ 1) Het gemeentefonds is complex maar in alle gevallen zorgt groei van de stad voor een hogere uitkering dan wanneer deze groei niet had plaatsgevonden3. Deze specifieke ontwikkeling binnen het fonds kan aangewend worden voor de dekking. Echter dit zorgt dan wel voor een tekort op een andere plek in de begroting. ○ 2) Eenmalige opbrengsten van gebiedsontwikkelingen. De afgelopen jaren waren de opbrengsten van nieuwe bouwkavels veelal hoger dan de kosten die de stad heeft gemaakt voor deze gebiedsontwikkelingen (bijv.
bouwrijp maken), er is dan sprake van ‘plan’-winst (een incidentele opbrengst). Echter deze planwinst staat 3
De werking van het gemeentefonds is complex, meerdere factoren spelen een rol bij het bepalen van de totale omvang van de uitkering. Ook wanneer de stad groeit kan het zo zijn dat de totale uitkering naar beneden gaat, er is dus niet altijd sprake van groei in absolute zin. Echter is het altijd zo dat de uitkering hoger is met groei dan dat deze was geweest zonder de groei, deze delta kan (deels) aangewend worden voor dekking van de investeringskosten.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 9 van 77
onder druk, de verwachting is dat deze bij gelijkblijvend beleid afneemt en wellicht zelfs geheel verdwijnt. Er zijn verschillende mogelijkheden om deze winst te verhogen: ■ Aanpassen van de bouwprogrammering: aanpassen van de mix sociale woningbouw, middeldure huur en vrije sector. ■ Verminderen van ambities op het gebied van autoluwheid, duurzaamheid, rainproof. ■ Verminderen van voorzieningenniveau: verlagen referentienormen in de hele stad of specifiek bij de groei van de stad of bij specials. Hierdoor ontstaat er ruimte voor andere investeringen ■ Kwaliteitsniveau van nieuwbouw en renovatie verlagen tot het huidige bouwbesluit en geen extra investeringen meer als gevolg van Amsterdamse ambities/beleid ● De financieringsbehoefte neemt afhankelijk van de keuze toe met 560 tot 2.184 mln voor periode t/m 2026. Er zijn enkele mogelijkheden om deels in deze behoefte te voorzien, echter voor het merendeel blijft deze staan en zorgt dus voor een toename van de gemeentelijke schuld. ○ Het verzelfstandigen of verkopen van bestaand gemeentelijk bezit zorgt voor additionele ruimte. Afgelopen jaar zijn er opties onderzocht die op korte termijn voor ruimte kunnen zorgen. Daaruit blijkt alleen de mogelijke verzelfstandiging van de drinkwatertaak (onderdeel van Waternet) voor enige ruimte te zorgen, overige mogelijkheden blijken daar beperkt.
○ Huren of leasen in plaats van kopen: door voor een deel van de investeringen te kiezen voor huur- of lease-constructies kan de benodigde financieringsbehoefte in eerste instantie worden verminderd4. Ambtelijke huisvesting, maatschappelijke voorzieningen en wagenpark zijn investeringstypen die hiervoor in aanmerking komen.. ● Bij toenemende investeringen ontstaat ook toenemende realisatiebehoefte in de ambtelijke organisatie. Ook de ambtelijke organisatie zal zich in lijn met de investeringsopgave moeten ontwikkelen. ● Samenvattend: vergroten van de investeringsruimte is mogelijk echter dit vereist in alle gevallen zowel scherpe keuzes ten aanzien van de betaalbaarheid (met implicaties voor overige uitgaven van de gemeente of noodzaak tot additionele inkomsten) als het accepteren van een hogere schuld en daaruit voortvloeiende implicaties.
4
Echter moeten lease constructies conform het BBV meestal weer worden verantwoord op de gemeentebalans indien het economisch eigendom bij de gemeente blijft. Dat is het geval wanneer de gemeente bezittingen afstoot en gelijk weer terug huurt (sale en lease back) maar ook bij het leasen van specifieke wagens die voor de gehele economische levensduur bij de gemeente blijven zoals vuilniswagens en specifieke bedrijfswagens.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 10 van 77
Samenvatting groei van de stad ● Vanuit investeringsperspectief wordt reeds zichtbaar dat de groei van de stad significante impact heeft op zowel de investeringsopgave in de stad als op de gemeentebegroting. De stad is al enorm gegroeid, zowel in inwonersaantal, als in arbeidskrachten en toestroom aan toeristen. Dit zorgt voor een grote druk op de infrastructuur en op de culturele en maatschappelijke voorzieningen. De stad Amsterdam heeft de groei lange tijd kunnen opvangen, maar dat begint nu te knellen. ● De impact van de groei van de stad is echter veel breder dan alleen de impact op de investeringen, het heeft structureel impact op de exploitatiebegroting en daarmee op de betaalbaarheid van de voorzieningen in de stad. ● De financiële knelpunten die ontstaan door de groei van de stad zijn incidenteel en structureel van aard: ○ Incidenteel: vanuit de gebiedsontwikkeling is afgelopen jaren een positief resultaat geboekt, echter staat dit sterk onder druk door ontwikkelingen in de markt en het feit dat steeds complexere gebieden ontwikkeld moeten worden. Daarnaast is er geen dekking en ook geen bekostiging van de dekking vanuit bijv. het Rijk voor de bovenplanse investeringen. ○ Structureel: zowel inkomsten als kosten groeien mee met de groei van de stad. Echter waar de kosten volledig meegroeien, groeit aan de inkomstenkant slechts een deel mee.
Hierdoor ontstaat er een structureel nadeel voor de begroting. Daarnaast voorziet de begroting niet in het bestemmen van de inkomsten van groei voor de kosten, deze worden dus niet direct aan elkaar gerelateerd. ● Met de huidige financieringssystematiek vanuit het Rijk wordt de gemeente niet toereikend gecompenseerd voor de kosten van de groei van de stad. Een hoger groeitempo gaat daarmee ten kosten van het voorzieningenniveau in de stad of zorgt voor een noodzaak tot het verhogen van de eigen inkomsten. ● Er wordt op dit moment actief met het Rijk gesproken over de rijksbijdrage en hoe deze gebruikt kan worden om additionele groei mogelijk te maken. Een eenmalige of structurele rijksbijdrage kan er voor zorgen dat Amsterdam duurzaam op hoog tempo kan blijven groeien zonder additionele knelpunten te veroorzaken in de gemeentelijke begroting.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 11 van 77
Belangrijke termen Investeringsdomein: de Programma’s van Amsterdam worden gegroepeerd in zes investeringsdomeinen. Bij grote investeringsprogramma’s vallen het domein en het programma samen, programma’s met relatief weinig investeringen zijn thematisch gegroepeerd. Investeringsopgave: de investeringsopgave betreft de totale behoefte aan investeringen gebaseerd op normen (bijvoorbeeld bij vervaningsinvesteringen), en staand wettelijk beleid (bijvoorbeeld bij duurzaamheid). Amsterdamse ambities boven de wettelijke norm zijn hierin niet opgenomen. Dit is gepoogd zo consequent mogelijk toe te passen, echter enig verschil in interpretatie over bijvoorbeeld normen blijft bestaan. Investeringsruimte: de financiële ruimte om investeringen te doen zoals vastgesteld in de meerjarenbegroting, in deze nota is begroting 2022 het uitgangspunt. Zie bijlage 1 voor de koppeling tussen investeringsdomeinen en programma’s.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 12 van 77
Deel 1. Werking en totaaloverzicht investeringen 1.1 Werking van investeringen 1.1.1 Indeling van de investeringen De gemeente investeert jaarlijks voor honderden miljoenen euro’s in onder meer infrastructurele projecten, onderwijshuisvesting, cultuur-, welzijns- en sportaccommodaties, de herinrichting van de openbare ruimte, huisvesting van de eigen organisatie en informatiesystemen. Investeringen leiden tot gemeentelijke bezittingen die meerdere jaren (en soms meerdere decennia) meegaan. Daarom worden de uitgaven voor de investeringen over de levensduur verdeeld en komen deze in de vorm van kapitaallasten terug in de begroting. Een investering heeft dus langjarig impact op de begroting van de gemeente (zie Nota Begrotingsruimte hoofdstuk 2.2). Investeringen worden in Amsterdam ingedeeld in drie groepen: ● Stad zijn: alle investeringen die benodigd zijn om het huidige voorzieningenniveau in de bestaande stad in stand te houden. Denk hierbij aan levensverlengend onderhoud, vervanging maar ook onvermijdbare investeringen gerelateerd aan nieuwe wet- en regelgeving. ● Stad verbeteren: alle investeringen die erop gericht zijn bestaande voorzieningen te verbeteren of nieuwe voorzieningen te realiseren in de bestaande stad, die daarmee dus geen onderdeel zijn van de groei van de stad. ● Stad maken: alle investeringen die gerelateerd zijn aan de groei van de stad.
Dit betreft zowel de investeringen in de nieuwe ontwikkelgebieden maar ook de investeringen in woningbouw en verdichting in de bestaande stad In deel 2 van deze nota wordt per categorie de investingsopgave toegelicht.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 13 van 77
De investeringen in deze groepen worden gedaan vanuit de investeringsdomeinen, de investeringsdomeinen die we onderscheiden zijn: ● Openbare ruimte en Mobiliteit: bevat onder andere wegen, tunnels, bruggen en kademuren. ● Maatschappelijke voorzieningen: bevat onder andere schoolgebouwen, cultuur- en sportvoorzieningen, zorgvoorzieningen, jongerencentra en buurtkamers. ● Maatschappelijke voorzieningen - Specials5: dit zijn investeringen van dusdanige omvang en uniekheid dat de reguliere methodiek om investeringsruimte te alloceren niet voldoet. Deze worden daarom apart behandeld. Voorbeelden van specials zijn de renovatie en verduurzaming van het Amsterdam Museum, vervangende nieuwbouw sporthallen Zuid en OBA Next. ● Duurzaamheid en ruimtelijke ordening [tariefdiensten]: bevat assets behorende bij drinkwater, riolering en afval. Voorbeelden hiervan zijn drinkwaterleidingen, riolering en het afvalwagenpark. ● Groen: bevat onder andere parken, bossen en pleinen. ● Bestuur en Organisatie en Overig: bevat onder andere investeringen in gemeentelijk vastgoed, ICT diensten, bedrijfsvoeringssystemen en het gemeentelijk wagenpark. In aanvullingen op bovenstaande worden er investeringen gedaan met betrekking tot gebiedsontwikkelingen, daaronder vallen: ● Gebiedsontwikkeling: investeringen met betrekking tot gebiedsontwikkeling zoals bouwrijp maken, maaiveld (binnenplanse wegen en groen).
In vrijwel alle gevallen worden deze investering terugverdiend bij uitgifte van de bouwkavels. ● Grond: investeringen in grond. De gemeente Amsterdam investeert in gronden die worden uitgegeven in erfpacht. Deze investeringen zijn rendabel, de opbrengsten van de canons zijn hoger dan de kosten, hiermee wordt een positieve bijdrage gerealiseerd aan de algemene middelen. In deel 4 van deze nota wordt per domein de investingsopgave toegelicht.
5
Maatschappelijke voorzieningen en maatschappelijke voorzieningen - specials worden in de begroting en autorisatie geconsolideerd in het domein Maatschappelijke voorzieningen (incl. specials). Ten behoeve van de duiding worden ze in deze nota wel los van elkaar behandeld.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 14 van 77
1.1.2 Ontwikkeling investeringen Amsterdam ondergaat een periode van sterke groei en heeft gelijktijdig grote ambities op het gebied van transities (o.a. op het gebied van duurzaamheid) en het inlopen van achterstallig onderhoud (denk aan programma Bruggen en Kades). Dit alles zorgt ervoor dat Amsterdam een sterk toegenomen investeringsbehoefte heeft. Na een periode van voorbereiding en opschaling is dit vooral in 2021 terug te zien in verhoogde investeringsuitgaven. In de tabel hieronder worden de investeringsuitgaven getoond, dit betreft hiermee het werkelijk geïnvesteerde bedrag in dat jaar. Deze uitgaven zijn in de meeste gevallen gerelateerd aan investeringsbesluiten die al één of meerdere jaren daarvoor zijn genomen. Domein Openbare ruimte en Mobiliteit Maatschappelijke voorzieningen Duurzaamheid en ruimtelijke ordening Groen B&O en overig Totaal excl. grond Erfpachtgronden Totaal incl. grond
2018 80 126 86 0 59 351 356 707
2019 119 103 93 2 51 368 171 539
2020 165 116 85 1 50 418 157 575
2021 304 168 69 1 48 590 395 985
Tabel 1.1.1: Ontwikkeling van investeringsuitgaven per investeringsdomein in € mln van 2018 tot 2021. Drie ontwikkelingen in het bijzonder zorgen voor de - in historisch perspectief - hoge investeringsbehoefte: ● Groei van de stad: Amsterdam groeit hard, jaarlijks komen er duizenden woningen bij. Dit zorgt voor een behoefte aan nieuwe voorzieningen in de nieuwe gebieden of uitbreiding van bestaande voorzieningen bij verdichting. Ook zorgt de groei van bewoners, forenzen bezoekers voor extra druk op bestaande voorzieningen in de bestaande stad. Deze moeten daardoor eerder vervangen of aangepast worden. ● Transities: Nederland en ook Amsterdam staan aan het begin van verschillende transities vooral gerelateerd aan verduurzaming en het klimaat, denk hierbij aan klimaatadaptief, duurzaam (BENG+), autoluw en circulair bouwen. Kenmerkend voor transities is dat zij deels tijdelijk - zorgen voor additionele investeringsbehoefte in bijvoorbeeld warmtenetten, isolatie, verduurzaming van gebouwen, vervangen van gasnetwerken etc. Daarnaast geldt ook voor veel transities dat deze meerdere investeringsdomeinen tegelijk raken. ● Achterstallig onderhoud: Om kwaliteitsniveau van investeringen in de stad te behouden is nodig om de voorzieningen te onderhouden en op termijn te vervangen. Indien dit niet tijdig gebeurt ontstaat achterstallig onderhoud.
Het bekendste en meest omvangrijke voorbeeld hiervan zijn de bruggen en kademuren waarbij onvoldoende onderhoud tot onveilige situaties in de stad heeft geleid. Om dit onderhoud alsnog uit te voeren zijn verhoogde onderhoudsuitgaven nodig, waardoor de totale investeringsbehoefte toeneemt. Deze drie ontwikkelingen worden verder toegelicht in de verdiepende secties stad zijn, verbeteren en maken en in de verdieping per domein.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 15 van 77
1.1.3 Kosten en dekkingsbronnen investeringen Overzicht van kosten bij investeringen Een investering brengt verschillende kosten met zich mee die in zijn geheel of gedeeltelijk door de gemeente gedekt dienen te worden. Wanneer we spreken over de totale kosten van investeringen bedoelen we daarmee de totale kosten bestaande uit: ● Kapitaallasten: bestaande uit afschrijvingen en rentelasten . De rentelasten worden centraal bepaald, waardoor het rentepercentage voor alle investeringen gelijk is. De afschrijvingslasten zijn afhankelijk van de afschrijvingsperiode: zo schrijven de investeringen in IT en wagenpark af in 5 jaar (de afschrijvingslasten zijn hier dus 20% van de investeringssom per jaar (1/5 de)) en de investeringen in bruggen en kades in 50 jaar (de afschrijvingslasten zijn hier dus 2% van de investeringssom per jaar (1/50 ste)). ● Exploitatielasten: bestaande uit lasten gerelateerd aan exploitatie, handhaving, beheer, en onderhoud (EHBO kosten). Deze verschillen per investering, een brug heeft relatief lage exploitatielasten (ca 3% per jaar) terwijl de exploitatielasten bij sportvelden hoger zijn (ca. 8% per jaar). ● Programmalasten: Bestaande uit lasten veroorzaakt door de programmatische invulling behorende bij de investeringen.
Dit is vooral relevant bij investeringen in maatschappelijke voorzieningen (bij opleveringen van een buurthuis is er ook budget nodig voor de bezetting van het buurthuis). De programmalasten variëren van nul procent bij infrastructuur tot 14,5% bij jongerencentrum. Als vuistregel wordt aangehouden dat deze kosten tezamen bij elkaar per jaar 6% zijn van de investeringssom. Met een additionele investering van €100 mln moet er dus €6 mln vrijgemaakt worden in de begroting. Deze vuistregel is gebaseerd op de samenstelling van de huidige assets. Aangezien de hierboven toegelichte lasten uiteenlopen per investering zal de exact vrij te maken begrotingsruimte afhangen van wat de nieuwe investeringen behelzen. Wanneer er primair geïnvesteerd wordt in stad maken gaat dit percentage omhoog (alle assets brengen namelijk nieuwe exploitatiekosten met zich mee), wanneer er vooral extra wordt geïnvesteerd in stad zijn gaat dit percentage omlaag.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 16 van 77
Overzicht van dekkingsbronnen investeringen De kosten van investeringen worden binnen de gemeente vanuit verschillende bronnen gedekt. Het merendeel van de investeringen wordt gedekt vanuit de algemene middelen, maar er zijn ook investeringen die gedekt worden vanuit tarieven, de gebiedsontwikkeling of door eigen externe opbrengsten: ● Dekking vanuit algemene middelen: het merendeel van de investeringen wordt gedekt vanuit de algemene middelen. Het college stelt vast hoeveel middelen hiervoor beschikbaar zijn. Deze middelen concurreren direct met overige uitgaven van de gemeente voor bijvoorbeeld het sociaal domein of openbare veiligheid. ● Dekking vanuit tarieven: investeringen in Drinkwater, Riolering en Afval & Grondstoffen worden gedekt vanuit de tarieven die geheven worden aan de gebruikers. ● Dekking vanuit gebiedsontwikkeling (GREX): investeringen in het bouwrijp maken en de binnenplanse infrastructuur van nieuwe gebieden worden binnen het stelsel van het vereveningsfonds (VEF) gedekt door grondopbrengsten en zijn daarmee in financiële zin rendabel. ● Dekking vanuit eigen externe opbrengsten (financieel rendabel): investeringen die zichzelf terugverdienen. Deze zogenaamde financieel rendabele investeringen hebben geen dekking nodig voor de investeringskosten uit bovenstaande bronnen.
Deze dekking is niet nodig aangezien additionele inkomsten die ontstaan door deze investeringen de investeringskosten kunnen dekken. Deze investeringen zitten vooral in twee domeinen: ○ Openbare ruimte en Mobiliteit; bijvoorbeeld commerciële parkeergarages. ○ Maatschappelijke voorzieningen; bijvoorbeeld kinderopvanglocaties (meestal als onderdeel van het schoolgebouw.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 17 van 77
1.1.4 Grenzen aan investeringen Drie mogelijk knellende grenzen Bij het bepalen van de mogelijkheden die een stad heeft om te investeren zijn er drie afzonderlijke limiterende grenzen die gemonitord dienen te worden. Op verschillende momenten in de tijd kan een andere van deze drie grenzen de meest knellende grens zijn. De drie mogelijke grenzen worden eerst schematisch weergegeven en vervolgens toegelicht:
Figuur 1: Drie grenzen aan investeringen ●
●
Betaalbaarheid [interne grens]: kunnen we de met de investering gepaard gaande kosten, zijnde kapitaallasten (rente en afschrijvingen), exploitatiekosten (exploitatie, handhaving, beheer, onderhoud, project/proces) en de gerelateerde programmalasten langjarig betalen? Kijkend naar betaalbaarheid gaan kosten voor investeringen direct ten kosten van uitgaven aan programma’s en vice-versa. De begrenzing vanuit betaalbaarheid is daarmee afhankelijk van de hoeveelheid middelen die in de begroting gealloceerd worden aan investeringen, bij het vaststellen van de Voorjaarsnota kan dit vergroot of verkleind worden. Financierbaarheid [externe grens]: kunnen we de financieringsbehoefte van investeringen dekken door interne of externe middelen? Ter financiering van onze investeringen leent de gemeente van financiers, met name bij de sectorbanken, Bank Nederlandse Gemeente(BNG) en de Nederlandse Waterschapsbank (NWB). Er zijn twee partijen die een rol spelen bij deze begrenzing; de toezichthouder (provincie) en de financiers. De toezichthouder heeft als ‘rode’ signaalwaarde voor de hoogte van de schuld een schuldquote van 130% opgenomen [zie Nota Begrotingsruimte voor meer informatie]. Vanuit de financiers is nog geen harde waarde gecommuniceerd, echter zij kijken deels naar de signaalwaarde van de toezichthouder en deels naar hun eigen risciobeheersingsinstrumentarium.
Wat de precieze grens is vanuit de financiers is en welke consequenties daaraan verbonden zijn ( bijv. mogelijk hogere rente) is daarmee onbekend.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
●
Pagina 18 van 77
Realiseerbaarheid [interne & externe grens]: kunnen we de investeringen ook realiseren in het geraamde tijdspad? Dit kunnen beperkingen zijn van organisatorische (ambtelijke) capaciteit, uitvoeringscapaciteit in de markt of beperkingen in de ruimte. ○ Ambtelijke capaciteit: de ambtelijke organisatie heeft op korte termijn een gegeven capaciteit om projecten uit te voeren. Dit is deels beïnvloedbaar door het aantrekken van externe (deels tijdelijke) bemensing. Echter speelt ook hier krapte in de arbeidsmarkt een rol, medewerkers met de juiste capaciteiten zijn (op dit moment) schaars. ○ Uitvoeringscapaciteit: ook de uitvoeringscapaciteit in de markt is gelimiteerd. De hoeveelheid werk die de markt aan kan is afhankelijk van de krapte op de markt, op dit moment is deze hoog. ○ Beperking in de ruimte. Er is een limiet aan hoeveel projecten er gelijktijdig in de openbare ruimte kunnen worden uitgevoerd (denk aan bruggen, deze kunnen niet allemaal tegelijk in onderhoud zijn).
Effect van de knellende grens Niet alle investeringen worden op dezelfde manier geraakt door de verschillende grenzen. Afhankelijk van welke grens er knelt worden alle of een deel van de investeringen begrensd, dit is afhankelijk van de eerder beschreven dekkingsbronnen van de investeringen. In onderstaande tabel is aangeven welke investeringen wel en welke niet geraakt worden afhankelijk van knellende grens. Belangrijkste grens
Begrenst wel
Begrenst niet Investeringen gedekt vanuit tarieven & externe opbrengsten & gebiedsontwikkelingen/GREX
Betaalbaarheid
Investeringen gedekt vanuit algemene middelen.
Financierbaarheid
Alle investeringen worden begrensd door financierbaarheid.
Realiseerbaarheid
Afhankelijk van de interne en externe capaciteit waar een investering behoefte aan heeft is er wel/niet een begrenzing vanuit realiseerbaarheid. Investeringen die dezelfde capaciteiten aanspreken concurreren op deze begrenzing met elkaar, bijv. alle investeringen waar het gemeentelijk ingenieursbureau voor nodig is.
Tabel 1.1.2: Relatie tussen investeringsgrenzen en geraakte investeringen naar dekkingsbron
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 19 van 77
1.2 Totaaloverzicht investeringsopgave en -ruimte 1.2.1 Investeringsruimte in begroting 2022 (basisbeeld) De totale investeringsruimte voor de periode 2021-25 zoals vastgesteld in begroting 2022 betrof 3,2 miljard euro excl. erfpacht (640 mln/jaar). In het huidige beeld valt 2021 weg (in de jaarrekening is de realisatie toegelicht) en wordt er een nieuwe jaarschijf toegevoegd voor 2026. Het basis investeringssbedrag voor 2026 is in de basis gebaseerd op het afschrijvingsniveau (zie Nota Begrotingsruimte hoofdstuk 2.2). Dit is lager dan de huidige ruimte per jaar voor 2021-25. De totale ruimte voor 2022-26 is met 2,8 miljard ongeveer 350 mln lager dan de totale ruimte voor 2021-25. Totaal ruimte 21-25
Per jaar
Openbare ruimte en Mobiliteit
1.200
240
Maatschappelijke voorzieningen
930
186
MV - specials
175
35
R&D (Water, riolering & afval)
519
104
Groen
68
14
B&O en overig (incl. vastgoed)
306
61
Totaal Schaalsprong Totaal incl. schaalsprong Erfpacht6 (canonbetalend) Totaal incl. schaalsprong en erfpacht
3.198 0 3.198 850 4.048
640 0 640 170 810
Domein
Tabel 1.2.1: Totale investeringsruimte per domein
6
De ruimte voor erfpacht refereert aan de groei van de canonbetalende grondwaarde. Dit is de totale netto toename (uitgifte minus afkoop) dit in dat jaar past binnen de investeringsruimte. De mogelijkheden om hierop te sturen zijn echter beperkt en hebben alle een lange tijdshorizon (wijzigingen hebben pas effect over 3-8 jaar). Tevens zijn de investeringen in erfpacht in tegenstelling tot de overige investeringen rendabel, de opbrengsten zijn hoger dan de kosten voor de gemeente.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 20 van 77
1.2.2 Totaaloverzicht investeringsopgave De totale investeringsopgave voor Amsterdam behelst ca. 945 mln per jaar exclusief grond 7. Dit is de totale opgave op basis van norm en beleid voor stad maken, verbeteren en zijn. Voor de groei van de stad is hier rekening gehouden met de groei van 7.500 woningen per jaar die tot/met 2026 voorzien zijn. Ook bevat dit de investeringsbijdrage van Amsterdam aan de schaalsprong investeringen. Deel 2 & 3 van dit document gaan verder in op stad zijn, verbeteren en maken, in deel 4 is tevens een verdieping per investeringsdomein opgenomen.
Domein
Stad zijn Achterstallig Regulier
Stad verbeteren
Stad maken
Totaal
Openbare ruimte en Mobiliteit
139
135
35
57
366
Maatschappelijke voorzieningen
-
106
22
98
227
MV - specials
-
R&D (Water, riolering & afval)
-
91
12
21
124
Groen
-
2
26
-
28
B&O en overig (incl. vastgoed)
-
77
7
1
85
Totaal Totaal incl. gestegen bouwkosten8 Schaalsprong Totaal incl. gestegen bouwkosten en schaalsprong
139
411
137
177
864
164
483
161
208
1.016
-
-
-
72
72
139
407
137
280
1.088
35
35
Tabel 1.2.2: Totaaloverzicht investeringsopgave per jaar
7
Bij deze opgave is reeds rekening gehouden met de begrenzingen van realisatie waar met name domein Openbare ruimte en mobiliteit tegenaan loopt (zie hoofdstuk 4.1). Zonder deze begrenzing stijgt de totale opgave excl. schaalsprong en excl. gestegen bouwkosten met ca. 100 mln tot 966mln per jaar. 8 Het huidige prijspeil voor bouwkosten stijgen snel, waarvoor een indexatie van 15 - 20% is toegepast.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 21 van 77
1.2.3 Vergelijking investeringsopgave en -ruimte In begroting 2022 is voor de periode tot/met 2025 ca. 640 mln investeringen per jaar voorzien. De totale opgave behelst ca. 930 mln per jaar. Om de opgave passend te krijgen zijn er keuzes gemaakt of nodig ten aanzien van investeringsniveaus in stad zijn, verbeteren en maken. Een deel van deze keuzes zijn gemaakt bij opstellen van begroting 2022. Echter een deel van de nog benodigde keuzes zijn het resultaat van voortschrijdend inzicht door de focus op investeringen. Beter dan ooit zijn alle investeringen in beeld, maar gelijktijdig worden daarmee ook de knelpunten inzichtelijker dan ooit. Totaal opgave per jaar
Totaal ruimte 21-25 per jaar
Verschil
Openbare ruimte en Mobiliteit
366
240
-126
Maatschappelijke voorzieningen MV - specials R&D (Water, riolering & afval) Groen B&O en overig (incl. vastgoed) Totaal Totaal incl. gestegen bouwkosten Schaalsprong Totaal incl. gestegen bouwkosten en schaalsprong Erfpacht9 (canonbetalend)
227 35 124 28 85 864 1.016 72
186 35 104 14 61 640 640 0
-41 0 -20 -14 -24 -225 -376 -72
1.088
640
-448
nvt
170
Domein
Tabel 1.2.4: Totaaloverzicht investeringsopgave en ruimte per jaar Met de gemaakte keuzes bij de domeinen is het verschil op onderstaande manier - hoogover - te alloceren naar stad zijn, verbeteren en maken. Hieruit wordt gelijk duidelijk dat bij openbare ruimte en mobiliteit een knelpunt zit bij zowel stad zijn als stad maken terwijl bij maatschappelijke voorzieningen stad maken geprioriteerd is ten koste van stad zijn.
9
De ruimte voor erfpacht refereert aan de groei van de canonbetalende grondwaarde. Dit is de totale netto toename (uitgifte minus afkoop) dit in dat jaar past binnen de investeringsruimte. De mogelijkheden om hierop te sturen zijn echter beperkt en hebben alle een lange tijdshorizon (wijzigingen hebben pas effect over 3-8 jaar). Tevens zijn de investeringen in erfpacht in tegenstelling tot de overige investeringen rendabel, de opbrengsten zijn hoger dan de kosten voor de gemeente.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 22 van 77
Stad zijn Stad verbeteren (incl. achterstallig)
Domein
Stad maken
Totaal
Openbare ruimte en Mobiliteit
-61
-8
-57
-126
Maatschappelijke voorzieningen MV - specials R&D (Water, riolering & afval) Groen B&O en overig (incl. vastgoed) Totaal Totaal incl. gestegen bouwkosten Schaalsprong Totaal incl. gestegen bouwkosten en schaalsprong
-32
-
-15 -1 -22 -131
-9 -2 -13 -2 -34
-3 -60
-41 0 -20 -14 -28 -225
-214
-88
-74
-376
-
-
-72
-72
-214
-88
-146
-448
Tabel 1.2.5: Verschil opgave en ruimte naar categorie en domein In onderstaande tabel zijn per domein de belangrijkste gemaakte keuzes en/of knelpunten weergegeven. Uitgebreide toelichting per domein van deze maatregelen is terug te vinden in deel 4. Domein Openbare ruimte en Mobiliteit Maatschappelijke voorzieningen MV specials Duurzaamheid en ruimtelijke ordening Groen B&O en overig Totaal Totaal incl. gestegen bouwkosten Schaalsprong Totaal incl. gestegen bouwkosten en schaalsprong
Verschil Consequenties Voorrang aan investeringen in uitvoering, aanpak wegtunnels, aanpak bruggen en kademuren en vervangingsinvesteringen (deels). -126 Investeringen ten behoeve van groei en verbetering van de stad opgeschort;investering Arenatunnel uitgesteld. Reguliere vervangingen tijdelijk temporiseren tot 55%. Bouwen volgens -41 de wettelijke normen, zonder extra duurzaamheidsambities. Beperken van investeringen in stad verbeteren. Investeringen in specials getemporiseerd om te passen binnen de 0 gestelde ruimte. Lopende investeringen geprioriteerd. Onvoldoende ruimte in latere jaren -20 om groei van de stad te accommoderen. -14 Investeringen in bovenplans groen getemporiseerd. -24 Investeringen in regulier vastgoed (gemeentekantoren) niet voorzien. -225 -376 -72
Investeringen in schaalsprong nog niet voorzien
-448
Tabel 1.2.6: Consequenties verschil in opgave en ruimte naar domein
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 23 van 77
1.3 Handelingsperspectief - scenario’s De vergelijking van de beschikbare investeringsruimte en de investeringsopgave van de stad laten zien dat er keuzes gemaakt moeten worden. Keuzes om de investeringsopgave te verkleinen of keuzes om de investeringsruimte te vergroten. Bij de scenario’s is er voor gekozen om te redeneren vanuit de opgave en aan te geven wat de implicaties zijn voor de benodigde investeringsruimte en benodigde structurele dekkingsmiddelen. Bij de implicaties voor de investeringsruimte kijken we zowel naar de impact op de betaalbaarheid (begrotingsopgave) als op de financieringsbehoefte (en daarmee schuldquote). De hoofdkeuzes zijn gesplitst in stad zijn & verbeteren en stad maken. Deze scenario’s gebruiken alle als basis de gemiddelde investeringsruimte voor de periode 2021-25. De ruimte voor 2026 is in de basislijn van de NBR en zal dus eerste opgehoogd moeten worden om tot de uitgangssituatie van het nulscenario te komen. Bij geen ophoging ontstaan er additionele knelpunten. Disclaimer: De onderstaande scenario’s betreffen een hoogover inschatting, de daadwerkelijk benodigde financieringsruimte en dekking ontwikkelen zich continu op basis van aanpassingen in regels, ambities en marktontwikkelingen. Verschil opgave en ruimte
Nulscenario
(1) Opgave voorzien
(2) Opgave voorzien +5-10%
Stad zijn
-226
+73
+226
+274
Stad verbeteren Totaal
-59 -285
+18 +92
+59 +285
+71 +345
Domein
Tabel 1.3.1: Overzicht scenario’s en jaarlijks verschil tussen opgave en ruimte bij Stad zijn & Verbeteren
Domein Stad maken (7.500) Totaal
Verschil opgave en ruimte
Nulscenario
(1) Groei 5.000 p.j.
(2) Groei 7.500 p.j.
-91 -91
+20 +20
+31 +31
+91 +91
Tabel 1.3.2: Overzicht scenario’s en jaarlijks verschil tussen opgave en ruimte bij Stad maken Hoofdkeuze stad zijn & verbeteren ● Nulscenario: in het nulscenario wordt de investeringsruimte opgehoogd om te compenseren voor de gestegen bouwkosten van de voorziene investeringen. Hiermee blijven alle knelpunten zoals beschreven in deel 1.2 bestaan. Er wordt in dit scenario nieuwe achterstalligheid opgebouwd door het lage tempo van de vervangingsinvesteringen en reeds opgebouwde achterstalligheid zoals bij Bruggen en Kades wordt langzamer ingelopen. Hierdoor worden gestelde beleidsdoelen niet gehaald en is het mogelijk nodig om wegen en/of tunnels (tijdelijk) te sluiten. De totale additionele financieringsruimte is ca. 458 mln voor 2022-26, de totale additionele benodigde dekking is ca. 20 mln.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
●
●
Pagina 24 van 77
Scenario 1 - opgave voorzien: in dit scenario worden middelen voorzien voor de volledige opgave. Hierdoor kunnen de vervangingsinvesteringen en investeringen om achterstalligheid weg te werken op norm en huidig beleid doorgaan. Let op: dit betreft nog een kale norm. In dit bedrag zijn nog niet alle ambities op het gebied van bijvoorbeeld BENG+ en circulair voor alle investeringen voorzien. Tevens wordt de indexatie van de stijgende bouwkosten voorzien. De totale additionele financieringsruimte is ca. 1.424 mln voor 2022-26, de totale additionele benodigde dekking is ca. 62 mln. Scenario 2 - opgave voorzien + Amsterdamse ambities: in dit scenario wordt de volledige opgave voorzien en worden daarnaast ruimte voorzien om de investeringen te realiseren inclusief bestaande (en potentieel nieuwe) ambities. Er wordt 5% tot 10% additionele ruimte gecreëerd om de Amsterdamse ambities te voorzien. De financiële impact van deze ambities verschillen sterk per type investering. Ze zijn over het algemeen hoger bij de ontwikkeling van gebouwen voor maatschappelijke voorzieningen dan bij infrastructuur. Tevens wordt de indexatie van de stijgende bouwkosten voorzien.De totale additionele financieringsruimte is ca. 1.727 mln voor 2022-26, de totale additionele benodigde dekking is ca. 75 mln.
Hoofdkeuze stad maken ● Nulscenario: in het nulscenario wordt de investeringsruimte opgehoogd om te compenseren voor de gestegen bouwkosten van de investeringen uit het projectenportfolio van begroting 2022. Zoals de investeringsruimte nu is ingevuld betekent dit dat er wel voldoende ruimte is vrijgemaakt bij maatschappelijke voorzieningen om de groei op 7.500 te realiseren maar dat er bij Openbare Ruimte & Mobiliteit onvoldoende ruimte is om de benodigde bovenplanse ontsluiting te realiseren. Hierdoor ontwikkelt de stad zich eenzijdig en ontstaat er grotere achterstand op de benodigde investeringen in de bereikbaarheid. Ook is er krapte op de benodigde investeringen in riolering. De totale additionele financieringsruimte is ca. 102 mln voor 2022-26, de totale additionele benodigde dekking is ca. 7 mln. ● Scenario 1 - complete groei 5.000 woningen p/j: in dit scenario wordt een groei van 5.000 woningen per jaar mogelijk gemaakt inclusief de benodigde ontsluiting. Let op: het teruggaan naar een groeitempo van 5.000 woningen kan niet per direct, voor komende vijf jaar zijn het merendeel van de bouwplannen reeds besloten. Er zal dus een overgangsfase nodig zijn om op dit scenario uit te komen. De totale additionele financieringsruimte is ca. 155 miljoen voor 2022-26, de totale additionele benodigde dekking is ca. 11 mln.
● Scenario 2 - complete groei 7.500 woningen p/j: in dit scenario wordt een groei van 7.500 woningen per jaar mogelijk gemaakt inclusief de benodigde ontsluiting. De totale additionele financieringsruimte is ca. 457 miljoen voor 2022-26, de totale additionele benodigde dekking is ca. 32 mln Schaalsprong ● Schaalsprong: in deze scenario’s voor de groei van de stad wordt er nog geen rekening gehouden met de benodigde schaalsprong investeringen (zie deel 3.2 voor meer informatie). Om alle voorziene schaalspronginvesteringen mogelijk te maken is nog een Amsterdamse bijdrage nodig van ca. 1.084 mln. Deze investeringen vinden plaats over een
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 25 van 77
lange periode. Wanneer we uitgaan van uitvoer de komende 15 jaar is een jaarbedrag van ca. 72 mln financieringsruimte nodig, voor de begrotingsperiode van 5 jaar betreft dat dus in totaal ca. 360 mln euro financieringsruimte en ca. 21mln additioneel benodigde dekking . Er zijn echter nog keuzes te maken over volgorde en tempo van het ontwikkelen van deze schaalspronginvesteringen.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 26 van 77
Deel 2. Verdieping stad zijn en stad verbeteren 2.1 Investeringen in stad zijn 2.1.1 Reguliere vervangingsinvesteringen Het bezit van de stad (de wegen, scholen, bruggen etc.) heeft allemaal een bepaalde levensduur. Een asfaltweg gaat gemiddeld 50 jaar mee, een schoolgebouw ook 50 jaar en sportveld 15 jaar. Dit betekent dat een stad blijvend moet investeren om haar bezitting op peil te houden. Neem als voorbeeld schoolgebouwen, daarvan hebben we er in Amsterdam ca. 450, wanneer deze gemiddeld 50 jaar meegaan moeten er dus gemiddeld ieder jaar 9 scholen vervangen worden. Deze vervangingen noemen we de reguliere vervangingsinvesteringen. Het moment waarop een reguliere vervanging plaatsvindt is vaak ook een opportuun moment om eventuele verbeteringen door te voeren. Investeringen in stad verbeteren zijn bijvoorbeeld het fietspad losplaatsen van de autostraat of een school voorzien van een gymzaal die ook geschikt is voor buitenschools gebruik. Reguliere vervangingen en verbeteringen in de stad zijn dus niet altijd volledig te scheiden, hierdoor is een investering soms een combinatie van de categorieën stad zijn en stad verbeteren. De reguliere vervangingsinvesteringen zijn redelijk stabiel en voorspelbaar van karakter. Tegelijk kan dit per asset wel behoorlijk variëren als gevolg van de leeftijdsopbouw van het areaal en de technische staat.
Een zekere mate van fluctuaties in de investeringsbehoefte zijn daarom mogelijk en kunnen per domein verschillen. Ter illustratie: de vervanging van parkeerautomaten is ongeveer 1 maal per 10 jaar nodig. Omdat de automaten in een systeem met elkaar verbonden zijn betekent het in de uitvoering betekent dat 1 keer per 10 jaar alle parkeerautomaten tegelijk moeten worden vervangen. Voor andere bezittingen geldt dat jaarlijks een deel kan worden vervangen. Voor veel van de bezittingen in de stad worden deze investeringen langjarig voorzien en gepland. Ook werkt de gemeente regelmatig met meerjarige contracten voor dit type investeringen om stabiliteit te creëren en haar middelen zo doelmatig mogelijk in te zetten. Dit geeft de mogelijkheid om ook in de investeringsruimte te sturen op wat er langjarig nodig is. Binnen het domein Maatschappelijke voorzieningen verdwijnen steeds meer maatschappelijke plekken (broedplaatsen, (nacht)cultuur en informele plekken) waar de gemeente geen eigenaar van is, maar slechts huurder voor maatschappelijke doelstellingen. Hierdoor ontstaat ook een soort vervangingsopgave, die echter buiten deze inventarisatie valt. Meer hierover in de verdieping van investeringsdomein MV (4.2.4)
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 27 van 77
In onderstaande tabel is per domein het jaarbedrag aangegeven en vermeld wat de belangrijkste bezittingen zijn die reguliere vervanging behoeven. Domein
Belangrijkste voorbeelden
Verkeersbruggen Kademuren (gefundeerd) Openbare ruimte Verharding - Asfalt en Mobiliteit Verharding - Elementen beton stenen Openbare verlichting Scholen Sportvelden Gymzalen Maatsch. voorzieningen K&C Kinderdagverblijven Basisvoorzieningen Voertuigen afvalinzameling Duurzaamheid en Ondergrondse containers ruimtelijke Begraafplaatsen ordening Putten ondergronds Bomen Groen Amsterdamse Bos Groenvlakken Gemeentelijke huisvesting B&O en overig Commercieel vastgoed
Vervangingscyclus (jaren) 838 Stuks 100 Ca. 205 km 100 2 9,2 mln m 50 5,8 mln m2 60 132.500 stuks 30 1,2 mln m2 - 445 schoolgebouwen 50 2,2 mln m2 - 59 sportparken 15 182.000 m2 50 90.000 m2 50 55.000 m2 50 56.000 m2 - 276 voorzieningen 50 170 stuks 8 11.300 stuks 10 2 stuks divers 12.000 stuks 20 260.000 stuks 50 56.000 m2 1 25,5 mln m2 35 351.000 m2 BVO 50 2 138.000 m BVO 50 Aantal
Tabel 2.1.1: beeldvormend overzicht reguliere vervangingsinvesteringen, meerjarig per jaar De bovengenoemde vervangingscyclus in jaren betreft de technische levensduur, dit is de periode waarin de voorziening daadwerkelijk kan worden gebruikt, dus nog niet versleten of kapot is. Deze is vaak significant langer dan de afschrijvingstermijn, ook wel de economische levensduur genoemd.
Nota Investeringen - maart 2022
[Inhoudsopgave]
Gemeente Amsterdam
Pagina 28 van 77
De totale voorziene investeringsbehoefte voor stad zijn betreft ongeveer 448 mln euro/jaar. Hierbij is van belang dat vanwege begrenzingen aan de realisatie (onder andere krapte in eigen en marktcapaciteit) vooral bij Openbare ruimte en Mobiliteit dit volume op dit moment niet gerealiseerd kan worden. Domein Openbare ruimte en Mobiliteit Maatschappelijke Voorzieningen
Duurzaamheid en ruimtelijke ordening Groen
B&O en overig
Specials Totaal
Eur mln/ jaar Belangrijkste voorbeelden ● Assets in de openbare ruimte (verhardingen, openbare verlichting 172 en civiele constructies) en parkeervoorzieningen 10 (135) ● Aanpak Wegtunnels Amsterdam (AWA) ● Scholen ● Jongerencentra en Buurthuizen 106 ● Cultuur voorzieningen ● Sportvelden ● Productie en distributie Drinkwater ● Riolering 91 ● Container ● Wagenpark voor afval ● Parken 2 ● Amsterdamse Bos ● ICT en overig I-Domein ● Wagenpark 77 ● Huisvesting ● Wijziging wet en reglegeving (brandveiligheid, toegankelijkheid, lode leidingen e.d.) ● Meegenomen onder stad verbeteren 448