Bijlage 2. Inspectie van het Onderwijs. Specifiek onderzoek bestuur.pdf

Stichting Islamitische School Amsterdam

Specifiek onderzoek bestuur

Datum vaststelling: 15 december 2023

Vaststelling en Samenvatting

Dit rapport bevat de resultaten van het tweede herstelonderzoek naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen en het onderzoek naar financieel beheer van de Stichting Islamitische School Amsterdam (ISA). Dit onderzoek vond plaats in september 2023. Het rapport is vastgesteld door de directeur Primair Onderwijs en Kinderopvang en de waarnemend directeur Rekenschap en Juridische zaken. Directeur Primair onderwijs en Kinderopvang mw. ir. M.C. Westendorp

Waarnemend Directeur Rekenschap en Juridische Zaken dhr. dr. M. van den Berg

Aanleiding onderzoek De Inspectie van het Onderwijs heeft bij Stichting ISA nogmaals een specifiek onderzoek uitgevoerd naar het herstel van het bestuurlijk handelen op basis van artikel 15 van de WOT. Dit onderzoek naar herstel bestuurlijk handelen vond plaats naar aanleiding van ernstige en meerdere wettelijke tekortkomingen, zoals geconstateerd in eerdere specifieke onderzoeken naar risico’s bestuur. Het eerste onderzoek, een specifiek onderzoek naar risico’s bestuur, is uitgevoerd in november 2021. Het rapport is vastgesteld op 26 januari 2022. Het tweede onderzoek is uitgevoerd in de periode februari t/m juni 2022. Dit betrof een herstelonderzoek naar de geconstateerde tekortkomingen, alsmede een onderzoek naar het financieel beheer. Dit rapport is vastgesteld op 17 augustus 2022. De inspectie kwam tot de conclusie dat er bij Stichting ISA sprake is van wanbeheer, zoals bedoeld in art. 153, lid 2, WPO. Op basis van dit rapport heeft de minister een aanwijzing gegeven aan het bestuur. In de reactie van het bestuur in hoofdstuk 6 van het rapport, gaf het bestuur aan 'dat wij weinig argumenten hebben om uw bevindingen te bestrijden' evenals 'dat het de afgelopen jaren ontbroken heeft aan een adequaat bestuur'. In januari 2023 vond een specifiek onderzoek naar de voortgang van het herstel bestuurlijk handelen plaats.

Het rapport van dit voortgangsonderzoek is vastgesteld op 1 maart 2023.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

Bestuur: Stichting Islamitische School Amsterdam (ISA) Bestuursnummer: 30883 Sector: Primair Onderwijs Brinnummers scholen: Al Maes 23HR Al Yaqoet 30UE Al Jawhara 30UF Totaal aantal leerlingen: 1187 (teldatum start schooljaar 2023-2024)

2/66

Het doel van het huidige herstelonderzoek is om vast te stellen of de wettelijke tekortkomingen van het bestuur, zoals geconstateerd en vastgesteld in de rapporten van 26 januari en 17 augustus 2022, zijn hersteld. Dit geldt inclusief voor de aanvullende herstelopdrachten zoals geformuleerd in het rapport van 17 augustus 2022. Aanvullend op het onderzoek voeren we op grond van artikel 15 van de WOT ook een onderzoek uit naar de rechtmatigheid van de bestedingen in de periode 1 januari 2022- 1 juli 2023. Conclusie De conclusie van het onderzoek is dat het bestuur van Stichting ISA de sinds november 2021 vastgestelde wettelijke tekortkomingen, onvoldoende heeft hersteld. Het ingezette herstel, zoals geconstateerd in januari 2023, is op een aantal cruciale onderdelen niet doorgezet. Hoewel de inspectie nog steeds onrechtmatige bestedingen heeft geconstateerd, stelt de inspectie geen wanbeheer meer vast bij Stichting ISA. De kwaliteit van het financieel beheer en de verantwoording daarover binnen Stichting ISA is echter nog niet op orde. Ook zijn er meerdere belangrijke verbeterpunten ten aanzien van de financiële administratie. Samenvatting Herstelopdrachten in onvoldoende mate gerealiseerd Het bestuur van Stichting ISA heeft de noodzakelijke verbeteringen, ondanks de al bijna twee jaar lopende herstelopdrachten aan het bestuur, in onvoldoende mate gerealiseerd.

Er is aan enkele herstelopdrachten voldaan, er zijn op sommige herstelopdrachten stappen gezet om hieraan te gaan voldoen maar een aanzienlijk deel van de wettelijke tekortkomingen bestaat nog steeds. Er is nog steeds geen sprake van een werkend en cyclisch systeem van kwaliteitszorg en de scheiding tussen uitvoerend en toezichthoudend bestuur is niet eenduidig en helder uitgewerkt. Cruciale documenten zijn sterk verouderd, er zijn meerdere conceptversies in omloop, de directeur-bestuurder en het algemeen bestuur hebben hier onvoldoende zicht op en komen beschreven werkwijzen niet overeen met de praktijk.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

3/66

Nieuwe conflicten binnen bestuur en GMR De bestuurlijke situatie tijdens de onderzoeksperiode is weer verslechterd ten opzichte van januari 2023, zoals vastgesteld tijdens het voortgangsonderzoek. In januari werd ook geconstateerd dat de kwaliteit van het bestuurlijk handelen van het bestuur van Stichting ISA kwetsbaar en zorgelijk bleef vanwege de grote afhankelijkheid van het ingezette herstel van één persoon, namelijk de interim directeurbestuurder. In de periode vlak voor het vertrek van deze interim directeur-bestuurder zijn zowel in het bestuur als in de GMR hoogoplopende conflicten ontstaan, die hebben geleid tot het ontslag van de nieuwe voorzitter van het bestuur (voorheen secretaris) en een niet functionerende medezeggenschap. Per 1 juli 2023 is een nieuwe directeur-bestuurder aangesteld, die onvoldoende bekendheid en draagvlak lijkt te hebben bij een deel van het personeel en een deel van de GMR. Bovendien komt uit ons onderzoek absoluut geen eenduidig beeld naar voren van de sturing door het bestuur. De gesprekken met de directeur-bestuurder en het algemeen bestuur leveren informatie op die haaks staat op de informatie uit gesprekken met andere lagen in de organisatie zowel wat betreft de sturing op de kwaliteit van het onderwijs als de sturing op de financiën.

Verantwoording en financieel beheer moeten verder worden versterkt De verantwoording in het jaarverslag over 2022 is verbeterd ten opzichte van het jaar ervoor, maar deze is op veel punten nog niet op orde. Het verslag van het interne toezicht laat de resultaten van het toezicht onvoldoende zien en geeft niet aan hoe toezicht is gehouden op de doelmatige besteding van middelen. Daarnaast is de verantwoording over de risicobeheersing nog niet op alle punten op orde. Tevens dient het bestuur het financieel beheer verder te versterken. De administratieve processen zijn verbeterd, maar met name rond de niet-educatieve uitgaven, de ouderbijdragen en de vrijwilligersvergoedingen moet de administratie beter worden gevoerd. Daarnaast moet de uitvoering van het toezicht op de doelmatigheid en rechtmatigheid systematischer en structureler worden. Dit is nodig om ondoelmatige en onrechtmatige bestedingen te voorkomen.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

4/66

Onrechtmatige bestedingen geconstateerd De inspectie constateert dat in de periode 1 januari 2022 tot 1 juli 2023 onrechtmatige bestedingen zijn gedaan. Deze zien we op de volgende onderdelen: (1) geen (kostendekkende) vergoeding gebruik lokalen door de weekendscholen; (2) kosten voor schoolbussen; (3) uitgaven aan niet-educatieve activiteiten en (4) vrijwilligersvergoedingen. Geen vaststelling wanbeheer meer De inspectie stelde in het rapport van 17 augustus 2022 vast dat er sprake was van wanbeheer. Dat stelt de inspectie nu niet vast. Allereerst omdat de destijds vastgestelde belangenverstrengelingen met de weekendscholen en de vervoersstichting zijn opgelost. Daarnaast is de aard en omvang van de geconstateerde onrechtmatige bestedingen minder ernstig dan in de periode daarvoor. Er wordt inmiddels een vergoeding betaald door de weekendscholen voor het gebruik van de lokalen. Tevens heeft Stichting ISA de schoolbussen verkocht en overgedragen. Ook rond de niet-educatieve activiteiten en vrijwilligersvergoeding is de situatie in 2023 verbeterd ten opzichte van 2022. Vervolg Er heeft onvoldoende herstel plaatsgevonden van eerder vastgestelde tekortkomingen tijdens het specifiek onderzoek herstel bestuurlijk handelen in september 2023.

Separaat aan het verscherpt toezichttraject van de inspectie loopt er een aanwijzing van de minister, die het bestuur onder andere opdraagt zich te versterken en te professionaliseren. In juli 2022 heeft het bestuur een extra jaar de tijd gehad om aan de herstelopdrachten te voldoen. De inspectie komt na dit tweede herstelonderzoek tot de conclusie dat het bestuur van Stichting ISA sinds november 2021 niet in staat is geweest om een aanzienlijk deel van de wettelijke tekortkomingen op duurzame wijze en volledig op te lossen. We zien op bepaalde punten verbeteringen maar zien tegelijktijd dat bestuur al lange tijd niet in staat is gebleken de bestuurlijke problemen op te lossen en laat zien geen urgentiebesef te hebben bij het oplossen van de wettelijke

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

5/66

tekortkomingen. De kwaliteit en aansturing van de scholen staat nog steeds onder grote druk en er zijn veel personeelsleden vertrokken of ziek. De inspectie gaat met de minister in overleg en beraadt zich op verdere sanctiemaatregelen.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

6/66

Inhoudsopgave

Vaststelling en Samenvatting

0

1.

Opzet van het onderzoek

8

2.

Context en toezichtgeschiedenis

12

3.

Conclusie en bevindingen

17

4.

Vervolgtoezicht

37

5.

Reactie van het bestuur

46

Bijlage: Zienswijze

55

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

7/66

1 . Opzet van het onderzoek De Inspectie van het Onderwijs heeft op 14, 18, 21 en 28 september 2023 bij Stichting ISA een specifiek onderzoek herstel bestuurlijk handelen uitgevoerd. Dit is een onderzoek als bedoeld in artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). 1.1 Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is om vast te stellen of de wettelijke tekortkomingen door het bestuur, zoals geconstateerd en vastgesteld in de rapporten van 26 januari en 17 augustus 2022, zijn hersteld. Dit geldt inclusief voor de aanvullende herstelopdrachten, zoals geformuleerd in het rapport van 17 augustus 2022, met hersteltermijn 1 juli 2023. Aanvullend op het onderzoek voeren we op grond van artikel 15 van de WOT ook een onderzoek uit naar de rechtmatigheid van de bestedingen in de periode 1 januari 2022- 1 juli 2023. 1.2 Onderzoeksvragen Het doel van het onderzoek is uitgewerkt in de volgende vragen: 1. Draagt het bevoegd gezag zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de scholen? Onder zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk geval verstaan het naleven van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg, zoals bedoeld in artikel 12, vierde lid, WPO. 2. Is er binnen het bestuur sprake van een functionele of organieke scheiding tussen het bestuur en het intern toezicht (artikel 17b, eerste lid, WPO)? 3.

Draagt het bestuur zorg voor een goed functionerend toezichtsorgaan en heeft het bestuur een directeur-bestuurder aangesteld conform het profiel en de procedure uit de eigen statuten (artikel 17a, eerste lid, WPO; jo. artikel 10 WPO)? 4. Heeft het bestuur een voltallige GMR geformeerd die alle scholen van Stichting ISA vertegenwoordigt (artikel 3, tweede lid WMS jo. artikel 4, vierde lid WMS)? 5. Handelt het bestuur in overeenstemming met het eigen bestuursreglement (2014) en managementstatuut (2013) (artikel 17c, tweede lid, WPO en artikel 31 WPO)? 6. Handelt de GMR in overeenstemming met het voor de stichting geldend GMR-reglement en kan de GMR conform de WMS en de WPO zijn tegenspraak uitoefenen (artikel 11 en 12 WMS)? 7. Zorgt het bestuur ervoor dat de directies van de scholen zorgdragen voor de samenstelling van de medezeggenschapsraden conform het reglement (artikel 3, tweede lid, WMS)?

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

8/66

8. Verantwoordt het toezichthoudend bestuur zich in het jaarverslag conform de wet (artikel 3, onder f en artikel 4, vierde lid RJO en artikel 17c WPO)? 9. Brengt het bestuur ten minste een kostendekkende vergoeding in rekening bij de weekendscholen voor het gebruik van lokalen (artikel 115 WPO)? 10. Neemt het bestuur de noodzakelijke verbetermaatregelen om te komen tot een deugdelijk financieel beheer (artikelen 2:9 en 2:10 BW, artikelen 17c, 165 en 187 WPO en de RJO)? 11. Is er sprake van een rechtmatige besteding van de middelen in de periode 1 januari 2022-1 juli 2023 (artikel 115 WPO)? 1.3 Werkwijze en onderzoeksactiviteiten Het herstelonderzoek bestaat uit een documentenanalyse en meerdere gesprekken op het niveau van het bestuur, het administratiekantoor, de medezeggenschap en de aansturing en uitvoering op de scholen. Documentanalyse We analyseren interne verslagen en rapporten en van ter beschikking gestelde documenten door het bestuur welke mogelijk inzicht geven in de ontwikkeling van de organisatie na juni 2022. In het onderzoeksplan is opgenomen dat de inspectie in ieder geval uiterlijk 15 augustus 2023 van het bestuur de hieronder genoemde documenten ontvangt.

In hoofdstuk twee staat beschreven hoe het traject van aanleveren van deze documenten verliep en wordt duidelijk dat niet alle documenten zijn aangeleverd, deels verouderde documenten zijn aangeleverd en meerdere verschillende conceptversies van sommige documenten zijn aangeleverd. 1. Een nieuwe voortgangsrapportage (voortgangsrapportage periode 15 juni – 15 augustus 2023) 2. Herstelplan/Plan van aanpak 2023-2024 3. Definitief toezichtkader (intern toezichtkader en bestuurlijk toetsingskader) 4. Actueel strategisch beleidsplan 5. Verslag van proces en communicatie met achterban over aansturing Stichting ISA 6. Overzicht aansturing en bezetting drie scholen schooljaar 2023-2024, inclusief bevoegdheden 7. Laatste managementrapportages van de drie scholen 8. Overdrachtsdossier interim directeur-bestuurder 9. Laatste bestuursrapportage, inclusief financiële rapportage 10. Verslagen van de bestuursvergaderingen in 2023 11. Jaarverslag GMR 2022 en verslagen van de GMR-vergaderingen in 2023

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

9/66

12. Getekende contracten voor verhuur ruimtes aan weekendscholen 13. Documenten inzake de verkoop en overdracht van de bussen 14. Meest recente statuten, bestuursreglement, GMR-reglement, uittreksel Kamer van Koophandel, overzicht samenstelling bestuur met termijnen en managementstatuut 15. De grootboekadministratie voor het boekjaar 2022, die aansluit op de definitieve jaarrekening 2022. De grootboekadministratie over de periode januari-juni 2023. Tevens dient toegang te worden geregeld tot de financiële administratie zodat de inspectie de onderliggende documenten/facturen kan raadplegen. 16. Personeelsformatieoverzicht per 31 december 2022 en per 31 augustus 2023 17. Accountantsverslag over 2022 18. Meest recente meerjarenbegroting en meerjarenbestuursformatieplan 19. Liquiditeitsprognose september 2023-augustus 2024 20. Risicobeheersingsbeleid Voortgang herstel Al Maes en Al Yaqoet 21. Voortgangsrapportage hersteltraject Al Maes 22.

Voortgangsrapportage herstelopdrachten Al Yaqoet Gesprekken In het onderzoeksplan is opgenomen dat wij in ieder geval gesprekken voeren met: de directeur-bestuurder, alle huidige leden van het algemeen bestuur en leden die in de periode vanaf juni 2022 het bestuur formeel vertegenwoordigden, alle leden van de GMR, de interim-controller en stafleden, de (waarnemend) directies van de scholen en andere vertegenwoordigers van het personeel op de scholen (vertegenwoordiging van teams en het management), vertegenwoordigers van de MR-en op de scholen en het administratiekantoor. Wij hebben tijdens de uitvoering van het onderzoek gesprekken gevoerd met: • twee gesprekken met de directeur-bestuurder • gesprek met twee leden van het algemeen bestuur • gesprek met het in juni ontslagen bestuurslid • twee gesprekken met de interim-controller • gesprek met het administratiekantoor • gesprek met GMR; in totaal drie gesprekken gevoerd vanwege conflicten waardoor sommige leden niet met andere leden in één gesprek aanwezig willen zijn • gesprek met directeur Al Jawhara, tevens waarnemend directeur Al Maes • gesprek met waarnemend directeur Al Yaqoet • gesprek met managementteam Al Jawhara • gesprek met adjunct-directeur Al Jawhara

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

10/66

• gesprek met vertegenwoordiging van het team van Al Maes • gesprek met de personeelsvertegenwoordiging van de MR van Al Maes (oudervertegenwoordiging was verhinderd) • gesprek met het managementteam en vertegenwoordiging van het team van Al Yaqoet 1.4 Leeswijzer rapport In hoofdstuk 2 staan de context van het onderzoek en de toezichtgeschiedenis beschreven. In hoofdstuk 3 staat de conclusie, bevindingen en oordelen van het onderzoek. We geven in dit hoofdstuk antwoord op de hoofdvraag en we gaan uitgebreider in op de onderzoeksvragen. De herstelopdrachten en de afspraken over het vervolgtoezicht zijn opgenomen in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 is de beleidsreactie van het bestuur op het onderzoek en de rapportage opgenomen.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

11/66

2 . Context en toezichtgeschiedenis In dit hoofdstuk beschijven we de toezichthistorie, de context vanaf het voortgangsonderzoek in januari 2023 en de context tijdens de uitvoering van het onderzoek. We eindigen met een samenvattende alinea waarin we de rode draden uit de toezichthistorie en de huidige context schetsen. 2.1 Toezichtgeschiedenis in het kort De inspectie heeft al vanaf de oprichting in 2012 met tussenpozen intensief toezicht uitgevoerd op Stichting ISA. In 2014 is er eerder een onderzoek naar het bestuurlijk handelen gestart dat na herstelopdrachten in 2016 werd afgerond. Het bestuur leek in 2015 gevolg gegeven te hebben aan de herstelopdracht en zijn functionele scheiding afdoende te hebben geregeld. In 2017 heeft de inspectie geconstateerd dat het bestuur over een aantal aandachtspunten die in het rapport van 2016 zijn vastgesteld, nog geen rapportage had ingeleverd. Dit betrof de samenstelling van het bestuur, de voortgang van de professionalisering van het bestuur en de eigen evaluatie van de bestuursontwikkelingen. Hier heeft de inspectie het bestuur op aangesproken. Tijdens het reguliere vierjaarlijks onderzoek bestuur en scholen, in 2019, zijn de aandachtspunten wederom besproken en zijn er herstelopdrachten geformuleerd.

De herstelopdrachten waren gericht op de invulling van de rol van directeur-bestuurder, de samenstelling van het bestuur en de stand van zaken van de professionalisering van het bestuur. Tevens is in dit onderzoek vastgesteld dat de georganiseerde tegenspraak onvoldoende is. In januari 2021 heeft er na een schriftelijke aanmaning om de afgesproken stukken te sturen een voortgangsgesprek plaatsgevonden waarin werd geconstateerd dat is voldaan aan de herstelopdrachten maar dat er op het gebied van de tegenspraak en openbare communicatie nog veel ontwikkeling nodig was. Hierover zijn afspraken gemaakt, in juni 2021 heeft het bestuur schriftelijk over de voortgang gerapporteerd. In september 2021 blijkt dat de door het bestuur gegeven informatie in het (vanwege corona online) gevoerde voortgangsgesprek (januari 2021) en de schriftelijke rapportage (juni 2021) onvolledig was en cruciale ontwikkelingen niet gedeeld zijn met de inspectie. In september 2021 kreeg de inspectie ernstige signalen van één van de bestuursleden dat er al sinds augustus 2020 in het algemeen bestuur onenigheid over de verlenging van de zittingstermijn van één van de bestuursleden was. Bovendien was er sinds 2021 ook ernstige verdeeldheid binnen het bestuur over de benoeming van de (interim) directeur-bestuurder, over de benoeming van nieuwe bestuursleden en over het ontslag van bestaande bestuursleden.

In november 2021 heeft de inspectie, naar aanleiding van meerdere gesprekken met diverse betrokkenen van bestuur en scholen in september 2021, een specifiek onderzoek bestuurlijk handelen

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

12/66

uitgevoerd. We hebben vastgesteld dat er sprake is van een bestuurscrisis en we hebben veel wettelijke tekortkomingen vastgesteld, waarvoor het bestuur herstelopdrachten kreeg. In het herstelonderzoek bestuurlijk handelen in mei-juni 2022 bleek het bestuur aan geen enkele van deze herstelopdrachten voldaan te hebben. Inmiddels was ook de kwaliteit van het onderwijs op Al Maes Onvoldoende en zat Al Yaqoet in een intensief toezichttraject vanwege risico's in de kwaliteit van het onderwijs. 2.2 Context voorafgaande aan het onderzoek Toezicht traject januari - september 2023

Voortgangsonderzoek januari 2023 De belangrijkste conclusies uit het voortgangsonderzoek in januari 2023 luiden als volgt: De uitkomsten van dit onderzoek laten zien dat er verschillende verbeteringen zijn. Sinds half september 2022 is er een interim directeur-bestuurder aangesteld waardoor er formeel nu sprake is van een scheiding tussen bestuur en toezicht. Deze interim directeurbestuurder heeft een herstelplan opgesteld met als doel de wettelijke tekortkomingen op te heffen. Daarnaast zijn er GMR - verkiezingen gehouden en is er sprake van een voltallige GMR. Ook zijn er maatregelen genomen die moeten zorgen voor een deugdelijk financieel beheer. Ondanks de positieve stappen die zijn gezet, blijft de kwaliteit van het bestuurlijk handelen van Stichting ISA kwetsbaar en zorgelijk. Meerdere medewerkers met cruciale functies op de scholen en op het stafbureau zijn uitgevallen. Mede om die reden werkt Stichting ISA met veel interim- en waarnemend personeel. Door onrust en gebrek aan continuïteit staat het onderwijs onder druk en wordt de uitvoering van het herstelplan bemoeilijkt en vertraagd. Een groot deel van het ingezette herstel lijkt afhankelijk van de interim directeur-bestuurder. Deze afhankelijkheid van één persoon maakt het herstel kwetsbaar. De situatie is extra kwetsbaar door een soms moeizaam samenspel tussen de interim directeur-bestuurder en het algemeen bestuur.

De inspectie constateert aanzienlijke verschillen in de manier waarop de directeur-bestuurder en het algemeen bestuur aankijken tegen de organisatie en het proces van herstel. Aanvullend is de functionele scheiding tussen bestuur en toezicht op meerdere terreinen ondoorzichtig. Dit houdt in dat niet altijd duidelijk is waar de besluitvorming ligt. Daar komt bij dat het algemeen bestuur het herstel op bepaalde onderwerpen vertraagt door voorgestelde verbetermaatregelen af te keuren of tegenvoorstellen te doen.

Voortgangsgesprekken januari 2023 - juni 2023 De voortgangsgesprekken die de inspectie heeft gevoerd met de interim directeur-bestuurder na het onderzoek in januari 2023 leveren nog steeds een zorgelijk beeld op over de sturing op de kwaliteit van

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

13/66

het onderwijs op de scholen, over het financieel beheer en over de voortgang en het tempo waarin de herstelopdrachten worden opgepakt en uitgevoerd. Dit heeft de inspectie vastgelegd in gespreksverslagen van de voortgangsgesprekken met de interim directeur-bestuurder (en die ook door de interim directeur-bestuurder zijn vastgesteld), die op 6 maart, 12 april, 8 mei en 5 juni 2023 plaatsvonden. De afhankelijkheid van de interim directeur-bestuurder is groot, er zijn geen nieuwe bestuursleden gevonden en er is nog geen ervaren directeur-bestuurder benoemd. De interim directeurbestuurder, die veel in gang gezet heeft maar die ook aangeeft dat er nog veel moet gebeuren, is volgens afspraak met zijn werkzaamheden gestopt per 15 juni 2023. Bovendien is op twee van de drie scholen (Al Maes en Al Yaqoet) geen sprake van een stabiele situatie in de aansturing van de school en is het ziekteverzuim en verloop van personeel op deze twee scholen onverminderd hoog.

Voortgangsgesprek juli 2023 Op 10 juli vond een voortgangsgesprek plaats met twee bestuursleden en de per 1 juli 2023 door het bestuur aangestelde directeurbestuurder. Uit dit gesprek komt een extra zorgelijk en kwetsbaar beeld naar boven van nieuwe onrust. Dit komt door meerdere factoren. Ten eerste is één van de bestuursleden (die tot tijdelijk voorzitter was benoemd volgens de laatste voortgangsrapportage van het bestuur) door de twee overige bestuursleden ontslagen. Deze ontslagen bestuurder heeft een bezwaar ingediend tegen zijn uitschrijving bij de Kamer van Koophandel. Het handelsregister is hierna bevroren en kan geen actueel beeld meer geven van de ingeschreven bestuursleden. Ten tweede is de GMR verdeeld ten aanzien van zijn advies op de invulling van de functie van directeur-bestuurder (dit advies is gevraagd na aanstelling). Ook blijkt de juridisch adviseur van het algemeen bestuur heel recent gestopt te zijn met zijn werkzaamheden en heeft deze het geplande cultuuronderzoek op Al Yaqoet niet afgerond. Op twee scholen is een waarnemend directeur. Het bestuur geeft aan dat voor beide scholen de bedoeling is het nieuwe schooljaar te starten met nieuwe directeuren. De vacatures hiervoor waren echter half juli 2023 nog niet uitgezet.

2.3 Context tijdens onderzoek september 2023 Hieronder gaan we in op enkele ontwikkelingen tijdens de uitvoering van het onderzoek, die invloed hebben op de resultaten van het onderzoek.

Aanlevering documenten niet compleet, chaotisch en te laat Het proces van aanleveren van de gevraagde documenten was chaotisch. Op de afgeproken datum is slechts een gedeelte van de aangevraagde stukken aangeleverd. Op aandringen van de inspectie

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

14/66

kwamen een week voor de start van het onderzoek nog enkele stukken binnen. Tijdens het onderzoek zijn weer andere stukken aangeleverd, dit betroffen oude documenten met verschillende informatie of nieuwe versies van eerdere stukken. Sommige gevraagde stukken zijn niet aangeleverd omdat ze niet gevonden zijn of er niet zijn. Cruciale documenten zijn sterk verouderd en er zijn meerdere conceptversies in omloop. De directeur-bestuurder en het algemeen bestuur hebben hier onvoldoende zicht op.

Weigering gesprek door stafleden Het geplande gesprek met de twee stafleden (financiën en personeel) kon niet doorgaan vanwege een weigering van deze twee stafleden om met de inspectie te spreken. Ondanks een herhaald verzoek van de inspectie om schriftelijk de redenen van deze weigering te ontvangen, hebben wij via de directeur-bestuurder geen andere informatie gekregen dan dat ze niet met de inspectie willen spreken omdat dit geen zin heeft. Dit heeft verder geen invloed gehad op het onderzoek. We hebben de benodigde informatie via gesprekken met de interim-controller en de directeuren verkregen. Gesprek met GMR in drie verschillende afspraken door conflict Het geplande gesprek met de voltallige GMR heeft in drie verschillende gesprekken moeten plaatsvinden vanwege hoogoplopende conflicten waardoor sommige leden niet met andere leden in één gesprek aanwezig willen zijn. De conflicten gaan over de adviesprocedures voor de functies directeur-bestuurder en een lid van het algemeen bestuur, informatie over het ontslag van een bestuurslid, over het lidmaatschap van de GMR van één van de leden vanuit de personeelsvertegenwoordiging, over de schorsing en het lidmaatschap van de GMR van één van de andere leden vanuit de oudergeleding, over een nieuw aangetreden lid vanuit de personeelsgeleding, over vergaderdata, aanwezigheid bij vergaderingen enz.

De leden van de GMR betrekken vertegenwoordigers van de inspectie en van het ministerie tot na de laatste onderzoeksdag in hun uitgebreide onderlinge mailwisselingen over al deze conflicten. Bestuurslid treedt af na eerste onderzoeksdag Op de eerste onderzoeksdag hebben wij met twee leden van het algemeen bestuur gesproken. In dit gesprek is op geen enkele manier kenbaar gemaakt dat één van deze twee leden (de voormalige voorzitter), diezelfde avond zou terugtreden als bestuurslid. We hebben deze ontwikkeling op de tweede onderzoeksdag via een vertrouwelijke mededeling van de directeur-bestuurder vernomen. Onder druk van de aanwijzing van de minister heeft de terugtreding plaatsgevonden. Dit betekent dat het algemeen bestuur vanaf 14 september 2023 nog bestaat uit één lid, dat bestuurslid is sinds augustus 2021 lid en één per augustus 2023 benoemd nieuw lid, waarover in de GMR onenigheid is over de adviesprocedure. Conform

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

15/66

de eigen statuten moet het algemeen bestuur uit minimaal drie leden bestaan.

Veel tegenstrijdige informatie opgehaald Wat echt opvallend is in het onderzoek is het feit dat er absoluut geen eenduidig beeld naar boven komt van de sturing door het bestuur. Dit betreft de sturing op de kwaliteit van het onderwijs én de sturing op de financiën. De gesprekken met de directeur-bestuurder en het algemeen bestuur levert infomatie op die vaak haaks staat op de informatie uit gesprekken met andere lagen in de organisatie. Voorbeelden hiervan zijn de wijze waarop aan het strategisch beleidsplan wordt gewerkt, de uitgaven die directeuren zelfstandig mogen doen en bij welke bedragen eerst toestemming gevraagd moet worden, het proces van aannemen van een nieuwe directeurbestuurder en ook de werkwijze van de directeur-bestuurder in zijn eerste drie maanden. 2.4 Samenvattend Kijkend naar de toezichtgeschiedenis en de beschreven context zien we in dit bestuur een terugkerend patroon over een periode van ruim 10 jaar waarin het bestuur niet in staat is te voldoen aan de wet.

Er is over een periode van ruim 10 jaar geen duurzame samenstelling van het bestuur zonder onderlinge conflicten, zonder ontslag en schorsing van elkaar, er is geen duurzame tegenspraak georganiseerd zonder onderlinge conflicten, er is geen voortgang in de professionalisering van het bestuur en er is op geen enkele wijze een eigen evaluatie van het functioneren van het bestuur of een reflectie op de bestuursontwikkelingen.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

16/66

3 . Conclusie en bevindingen In dit hoofdstuk geven we de conclusie en bevindingen weer. De conclusie en het antwoord op de onderzoeksvragen staan in paragraaf 3.1. Ook leggen we per onderzoeksvraag de relatie met de herstelopdrachten. De onderbouwing van de antwoorden op de vragen volgt in de bevindingen. Deze bevindingen geven we weer in meerdere paragrafen, namelijk de bevindingen van het specifiek onderzoek bestuurlijk handelen (3.2), het herstelonderzoek waarborging deugdelijk financieel beheer (3.3) en de bevindingen van het financiële rechtmatigheidsonderzoek (3.4). 3.1 Conclusie In het tweede herstelonderzoek in september 2023 wordt duidelijk dat het bestuur van Stichting ISA nog steeds niet in staat is geweest om alle in november 2021 (rapport vastgesteld 26 januari 2022) en meijuni 2022 (rapport vastgesteld 17 augustus 2022) vastgestelde wettelijke tekortkomingen op een duurzame wijze op te lossen. Aan een enkele herstelopdracht is voldaan, aan sommige herstelopdrachten is ten dele voldaan, aan een aanzienlijk deel van de herstelopdrachten is niet voldaan. De inspectie constateert nog steeds ernstige nalatigheid van het bestuur om duurzame maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het waarborgen van de kwaliteit en de voortgang van het onderwijs op de scholen.

In het onderzoek naar de waarborging deugdelijk financieel beheer en het financiële rechtmatigheidsonderzoek heeft de inspectie onrechtmatige bestedingen geconstateerd, maar stelt de inspectie geen financieel wanbeleid meer vast bij Stichting ISA. Dit neemt niet weg dat de kwaliteit van de financiële sturing, het toezicht daarop en de verantwoording daarover binnen Stichting ISA nog niet op orde is. Ook is er nog een aantal belangrijke verbeterpunten ten aanzien van de financiële administratie. Het bestuur voldoet op deze punten dan ook niet aan de herstelopdrachten. Ook is de organisatie op het gebied van financiële kennis, sturing en toezicht kwetsbaar en is het wenselijk dat daar versterking en verdere professionalisering plaatsvindt.

Antwoord onderzoeksvragen Allereerst beantwoorden we de elf vragen, zoals beschreven in hoofdstuk 1 van dit rapport, in het kort en geven we aan wat dit betekent voor de herstelopdrachten, zoals in de tabel in hoofdstuk 4 wordt weergegeven. Hierbij is van belang dat de wettelijke tekortkomingen pas zijn opgeheven als aan de volledige herstelopdracht is voldaan. In de bevindingen lichten we deze antwoorden uitgebreider toe.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

17/66

De antwoorden op de elf onderzoeksvragen luiden als volgt: 1. Het bevoegd gezag draagt in onvoldoende mate zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de scholen. Het bestuurlijk handelen draagt over een lange periode in onvoldoende mate bij aan de borging en verbetering van de onderwijskwaliteit omdat de kwaliteitscyclus niet functioneert (artikel 12, vierde lid WPO). Aan herstelopdracht II (zie tabel hoofdstuk 4) wordt niet voldaan. 2. Er is binnen het bestuur in beperkte mate sprake van een functionele of organieke scheiding tussen het bestuur en het intern toezicht (artikel 17b, eerste lid WPO). Er zijn stappen gezet, het (vorige) bestuur heeft per 1 juli een directeur-bestuurder aangesteld. Echter, er is nog geen sprake van een duurzame situatie. Bovendien is in de noodzakelijke aanpassing van onderliggende documenten zoals statuten, bestuursreglement, bestuurlijk toezichtkader en intern toezichtkader nog onvoldoende vooruitgang geboekt of bestaan meerdere (concept)versies van documenten. Hiermee voldoet het bestuur nog steeds niet aan artikel 17b, eerste lid WPO en artikel 10, WPO. Aan herstelopdracht I (zie tabel hoofdstuk 4) wordt slechts ten dele voldaan. 3.

Het bestuur draagt nog in onvoldoende mate zorg voor een goed functionerend toezichtsorgaan aangezien het algemeen bestuur slechts een deel van haar wettelijke taken uitvoert en ten tijde van het onderzoek slechts uit twee leden bestaat (niet conform de statuten waarin bepaald is dat er een minimaal aantal van drie leden moet zijn) waarvan één een maand voor het onderzoek is gestart (artikel 17b, eerste en tweede lid, WPO en artikel 17c, tweede lid, WPO). Aan herstelopdracht III (zie tabel hoofdstuk 4) wordt slechts ten dele voldaan. 4. Het bestuur handelt in onvoldoende mate in overeenstemming met het eigen bestuursreglement (2014) en managementstatuut (2013). De directeur-bestuurder geeft aan dat deze stukken (nog steeds) aangepast moeten worden. Het bestuur ziet in onvoldoende mate toe op de naleving van wettelijke verplichtingen en op de naleving van de code goed bestuur (artikel 17c, eerste en tweede lid WPO en artikel 31 WPO). Aan herstelopdracht III (zie tabel hoofdstuk 4) wordt slechts ten dele voldaan. 5. Het bestuur heeft er in onvoldoende mate voor zorggedragen dat er een voltallige GMR is geformeerd, die alle scholen van Stichting ISA vertegenwoordigt (artikel 3, tweede lid, WMS jo. artikel 4, vierde lid

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

18/66

WMS). Aan herstelopdracht IV (zie tabel hoofdstuk 4) wordt niet voldaan. 6. Het bestuur heeft er in onvoldoende mate voor gezorgd dat de GMR in overeenstemming met het voor de stichting geldend GMRreglement en conform de WMS zijn tegenspraak kan uitoefenen overige betrokkenen schriftelijk informeert (artikel 7, lid 3, artikel 8, lid 1, artikel 11 en artikel 12 WMS). Aan herstelopdracht VI (zie tabel hoofdstuk 4) is voldaan. Aan de herstelopdrachten V en VII (zie tabel hoofdstuk 4) is niet voldaan. 7. Het bestuur heeft er in onvoldoende mate voor gezorgd dat de directies van alle drie de scholen zorgdragen voor een duurzame samenstelling van de medezeggenschapsraden conform het reglement (artikel 3, tweede lid, WMS). Aan herstelopdracht XIII (zie tabel hoofdstuk 4) is slechts ten dele voldaan. 8. De verantwoording in het jaarverslag is verbeterd maar voldoet nog niet aan de wettelijke eisen (artikel 3 onder f en artikel 4 vierde lid RJO, artikel 17c, eerste lid onder c en e WPO). Het verslag van het interne toezicht mist de resultaten van haar handelen en geeft niet aan hoe toezicht is gehouden op doelmatige besteding van middelen. Daarnaast is de risicoparagraaf onvolledig. Aan de herstelopdrachten VIII, IX en X (zie tabel hoofdstuk 4) wordt niet voldaan. Aan herstelopdracht XI (zie tabel hoofdstuk 4) is slechts ten dele voldaan. 9.

Het bestuur brengt nog geen kostendekkende vergoeding in rekening bij de weekendscholen voor het gebruik van lokalen. Van 1 januari tot 1 augustus 2022 werd geen vergoeding in rekening gebracht. Het bestuur brengt sinds 1 augustus 2022 wel een vergoeding in rekening aan de weekendscholen. Deze vergoeding dekt alleen de kosten voor energie en water en is daarmee niet kostendekkend (artikel 115 WPO). Aan herstelopdracht XII (zie tabel hoofdstuk 4 en paragraaf 3.4) wordt niet voldaan. 10. Het bestuur heeft enkele maatregelen genomen om het financieel beheer te verbeteren, maar het moet nog beter. Door de verkoop van de bussen, het op afstand plaatsen van de vervoerstichting en de weekendscholen is de belangenverstrengeling opgeheven. Ook is de administratie verbeterd. Deze is nog niet op alle punten op orde. Rond niet-educatieve uitgaven, ouderbijdragen en inzet en vergoeding van vrijwilligers moet de administratie verder worden verbeterd. Het

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

19/66

interne toezicht geeft het toezicht op de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen nog onvoldoende systematisch en structureel vorm (artikelen 2:9 en 2:10 BW, artikelen 17c, 165 en 187 WPO en de RJO). Aan de herstelopdrachten A en B (zie tabel hoofdstuk 4) is slechts ten dele voldaan. Aan herstelopdracht C (zie tabel hoofdstuk 4) wordt voldaan. 11. Mede door de gebreken in het financiel beheer is in de periode 1 januari 2022 tot 1 juli 2023 sprake geweest van onrechtmatige bestedingen (artikel 115 WPO). Deze onrechtmatige bestedingen zien op (1) geen (kostendekkende) vergoeding gebruik lokalen door de weekendscholen; (2) kosten voor schoolbussen; (3) kosten voor nieteducatieve activiteiten en (4) vrijwilligersvergoedingen (zie paragraaf 3.4). 3.2 Bevindingen herstelonderzoek specifiek onderzoek bestuurlijk handelen Hieronder beschrijven we de bevindingen van het herstelonderzoek specifiek onderzoek bestuurlijk handelen.

Kwaliteitscyclus op bestuursniveau onvoldoende Het bestuur draagt nog steeds onvoldoende zorg voor de kwaliteit van het onderwijs middels een stelsel van kwaliteitszorg (artikel 12, vierde lid WPO). Het stelsel van kwaliteitszorg om de scholen cyclisch te monitoren voldoet niet (herstelopdracht II). Tijdens het herstelonderzoek constateert de inspectie dat het bestuur de kwaliteit van het onderwijs op de drie scholen in onvoldoende mate monitort en aanstuurt. Van enige sturing op kennisdeling tussen de scholen is evenmin sprake. Er is een strategisch beleidsplan 2020-2024 dat volgens het jaarverslag 2022 leidend is in de aansturing van de kwaliteit van het onderwijs op de scholen. De directeur-bestuurder en het algemeen bestuur beamen dit in de gesprekken maar kennen tegelijktijd de in het strategisch beleidslan genoemde prioriteiten, die het bestuur na vier jaar bereikt moet hebben, niet of in onvoldoende mate. Inhoudelijk is aan de door het bestuur benoemde bestuursdoelstellingen in de praktijk nauwelijks gewerkt, zoals het uitvoeren van een effectieve gesprekkencyclus met de directeuren, het systematisch voeren van inhoudelijke gesprekken met de directies en teams van de scholen, het systematisch van elkaar leren door collegiale consultatie en onderlinge audits of het aantrekkelijk profileren van de Stichting en de scholen.

Volgens de in het jaarverslag 2022 beschreven werkwijze van het

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

20/66

bestuur zou er jaarlijks op basis van het strategisch beleidsplan 2020-2024 een bestuurlijk jaarplan en een evaluatie op basis van het strategisch beleidsplan moeten zijn. Deze documenten ontbreken echter over de gehele periode die het strategisch beleidsplan bestrijkt. Jaarplannen zijn niet gemaakt, laat staan uitgevoerd. Evenmin zijn jaarlijkse evaluaties gehouden. In de praktijk geven de scholen aan dat het strategisch beleidsplan de afgelopen jaren een papieren werkelijkheid is geweest en dat er in de praktijk niet op gestuurd is vanuit het bestuur. De beschreven werkwijze van het algemeen bestuur, de directeur-bestuurder en de aansturing op de scholen in het jaarverslag over 2022 komt niet overeen met de werkwijze in de praktijk. Vanaf de komst van de interim directeur-bestuurder is er een poging gedaan om vier keer per jaar een managementrapportage volgens een vast format vanuit de scholen op te leveren. Dit is tot nu toe niet gelukt vanwege het feit dat er onvoldoende op gestuurd is, er onvoldoende capaciteit is bij de (waarnemend) directeuren en het format meermaals is gewijzigd. Bovendien blijkt uit het onderzoek dat het regelmatige overleg dat de interim directeur-bestuurder met de directies van de scholen had opgezet (directie overleg) nog niet is opgepakt door de directeurbestuurder.

Een dergelijk overleg heeft eind september nog niet plaatsgevonden en er is ook geen planning gemaakt voor het komende schooljaar. Uit de gesprekken met de directeuren en de scholen wordt helder dat de directeur-bestuurder met name op één school duidelijk aanwezig is (geweest) tot eind september en op beide andere scholen nog nauwelijks bekend is, op schriftelijke berichtgeving na. Dit contrasteert met het beeld dat de directeurbestuurder en het algemeen bestuur geven van de aansturing van de scholen. Waar het bestuur het beeld geeft van een uitgebreide introductie op de drie scholen en een eerste analyse wat nodig is naar aanleiding van uitgebreide contacten op de drie scholen, wordt dit beeld slechts op één school (Al Yaqoet) herkend. Op de andere twee scholen (Al Maes en Al Jawhara) is er nog nauwelijks contact geweest met de directeurbestuurder. De directeur-bestuurder lijkt zich in de eerste drie maanden vooral op één van de drie scholen te hebben gericht. Dit is een ander beeld dan hij rapporteert. De directeur-bestuurder heeft na zijn eerste maand in een schriftelijke samenvatting aangegeven dat 'binnen de gehele organisatie duidelijk sprake is van polarisatie, waarbij twee kampen zich lijken te hebben gevormd: pro-bestuur en contra-bestuur en de betrokken GMRorganen staan tegenover elkaar in plaats van samen te werken. Deze

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

21/66

verdeeldheid en het gebrek aan samenwerking zijn eveneens zichtbaar binnen de individuele scholen, waar wederzijdse acceptatie en samenwerking ontbreken. Bovendien heerst er een aanzienlijk gebrek aan vertrouwen.' Scheiding bestuur en toezicht iets verbeterd maar niet duurzaam en heel kwetsbaar Er zijn stappen gezet om een duidelijke scheiding te maken tussen uitvoerend en toezichthoudend bestuur maar er is nog geen sprake van een duurzame situatie (herstelopdrachten I en III). Formeel is de scheiding geregeld met het aanstellen van een directeurbestuurder per juli 2023. Echter is in de noodzakelijke aanpassing van onderliggende documenten, nog onvoldoende vooruitgang geboekt. De statuten, het intern toezichtkader, bestuurlijk toezichtkader en managementstatuut zijn niet of in onvoldoende mate aangepast of bestaan in meerdere versies, waarvan onduidelijk is welke geldt. De positie van de verschillende bestuurders is hierdoor nog niet geborgd. Hiemee voldoet het bestuur nog steeds niet aan artikel 17b, eerste lid WPO en 17c, tweede lid WPO. Bovendien is de bestuurlijke situatie ten opzichte van januari 2023 verslechterd. De bestuurssamenstelling is sinds juni 2023 weer drastisch gewijzigd vanwege nieuwe conflicten binnen het bestuur, waarbij twee bestuursleden het andere bestuurslid (de nieuwe voorzitter) ontslagen hebben.

In de ontslagprocedure heeft het bestuur gehandeld in strijd met artikel 11, lid 10 van de eigen statuten. Het algemeen bestuur bestaat ten tijde van het onderzoek uit slechts twee leden, waarvan één net gestart. Deze samenstelling is niet conform de eigen statuten, die aangeven dat het algemeen bestuur uit ten minste drie leden moet bestaan. Eén bestuurslid (de voormalige voorzitter) blijkt op de avond van de eerste onderzoeksdag, afgetreden te zijn. Het register van de Kamer van Koophandel is niet bijgewerkt aangezien dit bevroren is omdat er weer een bezwaarprocedure loopt (door het in juni ontslagen bestuurslid tegen zijn uitschrijving). Dit draagt bij aan de onduidelijkheid wie tot het bestuur behoort. In 2021 en 2022 troffen we ook een situatie aan waarin het register van de Kamer van Koophandel bevroren was vanwege bezwaarprocedures van (gewezen) bestuursleden.

Toezichthoudend bestuur functioneert nog onvoldoende Het bestuur draagt nog in onvoldoende mate zorg voor een goed functionerend toezichtsorgaan aangezien het algemeen bestuur slechts een deel van haar wettelijke taken uitvoert en ten tijde van het onderzoek slechts uit twee leden bestaat waarvan één een maand voor het onderzoek gestart is. (artikel 17a, eerste lid, WPO; jo. artikel

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

22/66

10 WPO) (herstelopdrachten I en III). In de gesprekken over het functioneren van het algemeen bestuur als toezichthouder geven de directeur-bestuurder en het algemeen bestuur als belangrijkste afspraak: 'het zich niet meer bemoeien van het algemeen bestuur met de dagelijkse aansturing op de scholen'. In de onderliggende stukken en in de statuten wordt nog onvoldoende duidelijk hoe het algemeen bestuur zijn toezichthoudende rol uitvoert. De documenten hierover zijn verouderd, nog in concept, niet aanwezig of zo recent dat deze nog niet uitgevoerd worden. Uit de gesprekken blijkt de toezichthoudende rol zich nu vooral te beperken tot een controlerende rol. De werkgeversrol, het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs en op de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen en de klankbordfuntie voor de directeur-bestuurder zijn (nog) geen taken die het algemeen bestuur op een planmatige wijze en voorzien van voor het toezicht benodigde informatie, uitvoert.

Tegenspraak wegens onderlinge conflicten niet uitvoerbaar Waar in januari 2023 sprake was van een voltallig GMR die met nieuwe energie haar taak uitvoerde, is de situatie tijdens dit herstelonderzoek totaal veranderd. Sinds juni is er een onderlinge strijd losgebarsten binnen de GMR met als directe aanleidingen het ontslag van een bestuurslid door de overige twee bestuursleden en de adviesprocedure rondom het aannemen van een nieuwe directeur-bestuurder. Uit de gesprekken en stukken blijkt ook het lidmaatschap van één van de personeelsvertegenwoordigers een conflictpunt te zijn. Bovendien is er sprake van een schorsing van één van de leden, die aangevochten wordt. Er lijkt sprake te zijn van twee kampen binnen de GMR, die afzonderlijk van elkaar opereren en elkaar betwisten. Op het moment van het onderzoek geven zowel bestuur als de GMR zelf verschillende versies weer van de samenstelling van de GMR en is er vanaf juni 2023 sprake van een niet functionerende GMR. De GMR is niet samengesteld in overeenstemming met de wet (artikel 3, tweede lid, WMS jo. artikel 4, vierde lid, WMS conform zijn reglement). Het bestuur heeft hiermee onvoldoende zorggedragen voor een GMR die is samengesteld conform de wet (herstelopdracht IV). Het bestuur had er, binnen zijn bevoegdheden, meer aan kunnen en moeten doen om de samenstelling in overeenstemming met de wet en het reglement te brengen.

De GMR ontvangt nog steeds niet tijdig informatie Ook hier zien we een duidelijke verslechtering van de situatie ten opzichte van het voortgangsonderzoek in januari 2023. Rondom de adviesaanvraag aan de GMR voor de invulling van de functie van directeur-bestuurder heeft de GMR niet tijdig en niet alle benodigde

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

23/66

inlichtingen van het bevoegd gezag gekregen die nodig zijn voor de vervulling van de taak van de GMR (artikel 8 WMS) (herstelopdracht V). Enkele leden van de GMR geven aan dat dit ook geldt voor het ontslag van één van de bestuursleden in juni en voor het aannemen van een nieuw bestuurslid. In zijn adviesaanvragen aan de GMR heeft het overgebleven bestuur (van twee leden, waarvan er tijdens het onderzoek in september uiteindelijk nog maar één in functie is) ten tijde van de onderlinge strijd binnen de GMR, midden in de zomervakantie, het eerdere advies van de GMR over de benoeming van de directeur-bestuurder naast zich neergelegd en heeft aan een deel van de GMR een nieuw advies gevraagd. Tijdens ons onderzoek werd ook duidelijk dat leden van de GMR een geschil over het besluit tot benoeming van de directeurbestuurder hebben voorgelegd aan de Landelijke Commissie Geschillen WMS. In oktober heeft de zitting plaatsgevonden. De inspectie heeft de uitspraak via GMR-leden ontvangen, wij hebben geen informatie van het bestuur gekregen over deze uitspraak en de gevolgen. De uitspraak is ten tijde van het schrijven van het inspectierapport nog niet openbaar. Over de aanname van een nieuw bestuurslid is aan een deel van de GMR advies gevraagd.

Ten slotte wordt in het onderzoek duidelijk dat het overleg dat de interim directeur-bestuurder met de GMR voerde, nog niet is opgepakt door de nieuwe directeur-bestuurder. Evenmin heeft het toezichthoudend deel van het bestuur (het algemeen bestuur) overleg gevoerd met de GMR (artikel 17c, lid 3), sinds er vorig schooljaar sprake was van een voltallige GMR.

De GMR participeert wel in de sollicitatiecommissie voor directeurbestuurder Het bestuur heeft ervoor gezorgd dat de GMR kan participeren in sollicitatiecommissies voor de benoeming van directeur-bestuurder (herstelopdracht VI). Hiermee is formeel voldaan aan artikel 8a van de WMS. Deze participatie lijkt echter weinig bijgedragen te hebben aan een duurzame invulling van de functie van directeur-bestuurder. In de verschillende gesprekken worden meerdere versies over het proces van de BAC-commissie verteld. Deze versies variëren van unanimiteit van stemmen volgens het bestuur tot weinig ruimte voor een tegengeluid en zeker geen unanimiteit van stemmen door andere betrokkenen in de commissie.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

24/66

3.3 Bevindingen onderzoek waarborging deugdelijk financieel beheer Hieronder beschrijven we de bevindingen van het onderzoek waarborging deugdelijk financieel beheer.

Verantwoording is verbeterd, maar voldoet nog niet aan de wettelijke eisen De verantwoording in het jaarverslag 2022 is verbeterd maar voldoet nog niet aan de wettelijke eisen (artikel 3 onder f en artikel 4 vierde lid RJO, artikel 17c WPO) (herstelopdrachten VIII, IX, X en XI). In het jaarverslag 2022 is een verslag van het algemeen bestuur opgenomen. Dit verslag bevat een beschrijving van taken en verantwoordelijkheden. Ook is aangegeven dat opdracht is gegeven om te werken aan de herstelopdrachten. Tot slot is aangegeven welke adviezen zijn gevraagd. Wat in dat verslag mist zijn de resultaten die het handelen van de intern toezichthouder heeft opgeleverd: waar is door het algemeen bestuur bijgestuurd? Welke onderwerpen zijn door het algemeen bestuur geagendeerd? Daarbij kan het gaan om alle aspecten (financiën, onderwijs(kwaliteit), personeel, huisvesting). In het jaarverslag 2022 zijn deze resultaten onvoldoende opgenomen. Datzelfde geldt ook voor de verantwoording van het toezicht op de doelmatige besteding van middelen. In het verslag van het algemeen bestuur is de paragraaf 'Toezicht op rechtmatige en doelmatige bestemming en aanwending van middelen’ opgenomen. Dat is een eerste stap. Daarin is aangegeven dat opdracht is gegeven om aan de herstelopdrachten te werken en tevens is aangegeven welk proces facturen doorlopen.

Wat daarin ontbreekt is hoe het algemeen bestuur toetst of sprake is van een rechtmatige en doelmatige besteding van middelen. Ook in andere documenten (intern toezichtskader en bestuurlijk toetsingskader) zijn deze onderdelen niet uitgewerkt. Het is daarom niet duidelijk hoe het algemeen bestuuur dit toezicht uitvoert. In het jaarverslag 2022 is een beschrijving van het intern risicobeheersingssysteem (pagina 22) opgenomen. Dit is een algemeen opgesteld stuk en betreft niet een beschrijving van het intern risicobeheersingssysteem. Een intern risicobeheersingssysteem beschrijft het proces hoe risico’s worden geïdentificeerd, hoe beheersmaatregelen worden vastgesteld, op welke wijze wordt gevolgd of risico’s zich voordoen, hoe de risico’s zijn opgevangen, hoe wordt geëvalueerd en hoe wordt bepaald of aanpassingen nodig zijn in de risicobeheersing. De beschrijving in het jaarverslag laat onvoldoende zien hoe het intern risicobeheersingssysteem is ingericht en hoe dit in de praktijk functioneert. Daarnaast beschrijft het bestuur

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

25/66

niet welke resultaten er met het systeem zijn bereikt en welke aanpassingen eventueel worden doorgevoerd. In het jaarverslag zijn twee belangrijkste risico’s en onzekerheden benoemd, namelijk: ◦ ‘Het belangrijkste risico is dat de SISA de leerlingen en leraren niet (stabiel) kan behouden als gevolg van negatieve publiciteit van de bestuurlijk hinder in 2022.’ ◦ ‘Een ander belangrijk risico is het mogelijk instorten van de zorgpiramide bij een noodgedwongen stop (als gevolg van tekorten) op inhuur externe op de scholen.' Tevens zijn hier beheersingsmaatregelen bij opgenomen. Het is evident dat dit niet de enige twee belangrijke risico's voor Stichting ISA zijn. Hoog ziekteverzuim en afhankelijkheid van externe inhuur zijn voor de Stichting ISA ook belangrijke risico's. Er ligt ook geen uitgewerkte risicoanalyse aan ten grondslag. Er is een risicoanalyse 2022 verstrekt, met daarin risico’s op twee van de drie scholen. De daarin genoemde risico’s komen niet terug in het jaarverslag. Het is onduidelijk hoe die risicoanalyse zich verhoudt tot de genoemde risico’s in het jaarverslag.

Toezicht op doelmatigheid en rechtmatigheid onvoldoende systematisch en structureel Het algemeen bestuur heeft een belangrijke rol in de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen. Zoals hiervoor geconstateerd biedt het verslag van het algemeen bestuur onvoldoende houvast voor het toezicht op de doelmatige en rechtmatige besteding. Ook het intern toezichtskader en het bestuurlijk toetsingskader gaan niet in op het interne toezicht op de rijksmiddelen. Uit de verslagen van de vergaderingen van het algemeen bestuur blijkt dat in 2023 af en toe onderwerpen aan bod komen die te relateren zijn aan het toezicht op de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen. Mede door de bestuurlijke onrust gebeurt dit niet op systematische en structurele basis. Daarmee voldoet het bestuur niet aan de wet (artikel 17c, eerste lid, onderdeel c, WPO) (herstelopdracht A). Gezien de historie van dit bestuur met onrechtmatige bestedingen en onderwijskwaliteit die onder druk staat, is het extra belangrijk om dat toezicht systematisch en structureel vorm te geven. Dat is nu nog niet het geval. Systematisch betekent dat het toezicht wordt gedaan aan de hand van een toetsingskader en adequate bronnen. De mogelijke bronnen zijn onder meer de kwartaalrapportages.

Er zijn financiële kwartaaloverzichten van het administratiekantoor en daarnaast is er bijvoorbeeld in Q2 2023 een bestuursrapportage opgesteld, met daarin een financieel onderdeel. De structuur en inhoud van deze rapportages is daarbij nog sterk in ontwikkeling en biedt op dit moment nog onvoldoende informatie om het toezicht goed te kunnen

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

26/66

uitvoeren. Structureel betekent dat het wenselijk is om dit als vaste agendapunten te agenderen op de vergaderingen en het dagelijks bestuur aan de hand van het toetsingskader kritisch te bevragen, daar waar dat nu nog ad hoc gebeurt. Dit is extra belangrijk omdat uit ons onderzoek blijkt dat er ten tijde van het onderzoek nog onvoldoende (financiele) kennis en inzicht is bij de directeur-bestuurder en het algemeen bestuur over de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen bij Stichting ISA.

Administratieve organisatie en interne beheersing toont verbetering, verdere borging noodzakelijk Het algemeen bestuur heeft in verschillende vergaderingen aandacht gehad voor de administratieve organisatie en de benodigde verbeteringen daarin (vaststellen AO/IB, inrichting proces, samenwerking op het bestuurskantoor). Door het bestuur zijn verschillende acties in gang gezet om de administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB) te verbeteren. In het voortgangsonderzoek begin 2023 gaven we aan dat het systeem van facturatie en procuratie is gestroomlijnd en verduidelijkt. Daarnaast gaan alle personeelsmutaties via de directeur-bestuurder. Dit voorkomt dat facturen of mutaties buiten het zichtveld van het bestuur om kunnen worden gedaan. Ook daarna zijn verdere acties in gang gezet om de administratie organisatie en interne beheersing te verbeteren: ▪ Van de vervoersstichting zijn geen rekeningen meer ontvangen. De schoolbussen zijn verkocht en overgedragen. Wel is bij de verkoop van de bussen ten onrechte een lening verstrekt aan de vervoersstichting. ▪ Voor de weekendscholen zijn voor de periode 1 augustus 2022-31 juli 2023 facturen verstuurd en betaald. Echter over de periode 1 januari tot 1 augustus 2022 is geen vergoeding in rekening gebracht. ▪ In 2023 kon inzichtelijk gemaakt worden dat de nieteducatieve uitgaven betaald zijn vanuit de ouderbijdragen.

Op een aantal punten voldoet de administratie nog niet: ▪ Het bestuur betaalt vrijwilligersvergoedingen. Uit de administratie is niet direct af te leiden of dit gaat om vergoedingen voor taken die uit de onderwijsmiddelen betaald kunnen worden of dat deze uit private gelden betaald moeten worden. Er zijn over de periode 1 januari 2022 tot 1 juli 2023 onrechtmatige bestedingen geconstateerd. ▪ Daarnaast zijn er in 2022 uitgaven voor niet-educatieve activiteiten geweest, waarvan niet uit de administratie blijkt dat deze zijn gefinancierd met andere middelen dan rijksmiddelen en derhalve onrechtmatig zijn.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

27/66

▪ Op schoolniveau is er in 2022 en 2023 een administratie beschikbaar met de ontvangen ouderbijdragen. De ouderbijdragen zijn echter niet zichtbaar in de financiële administratie. De ontvangen gelden vanuit de gemeentelijke subsidies zijn wel zichtbaar, maar deze zijn niet geboekt als private middelen. De controller heeft dit recent samen met het administratiekantoor opgepakt en is voornemens de administratie op dit punt te verbeteren. ▪ De scholen hebben de beschikking over kasmutatiestaten. Op dit moment worden deze nog niet altijd actief gebruikt. ▪ Personeelsmutaties worden geregeld laat of met fouten doorgegeven. Daardoor is de administratie op dit punt niet volledig up-to-date. De situatie rond de AO/IB voldoet daarom nog niet op alle punten aan de wet (artikelen 165 en 187 WPO en de RJO) (herstelopdracht B). Daarnaast is de huidige situatie bij Stichting ISA kwetsbaar. De huidige interim controller heeft ten tijde van het herstelonderzoek in deze processen en de verbetering daarvan een cruciale rol. Binnen de rest van de organsatie is weinig kennis over de AO/IB aanwezig. Daarmee is de borging van de kwaliteit van het financieel beheer een risico. De kwaliteit van de administratieve processen heeft blijvend aandacht nodig.

Dan gaat het er onder meer om dat personeelsmutaties tijdig en accuraat worden doorgegeven en dat kasstaten op de scholen goed worden bijgehouden, dat mutaties en controle daarop door verschillende mensen wordt gedaan en dat kennis en het bewustzijn rond mandaten bij alle betrokkenen bekend zijn.

Belangenverstrengeling opgeheven In het voortgangsonderzoek had de inspectie vastgesteld dat de eerder geconstateerde vormen van belangenverstrengeling formeel waren opgeheven. Dat wil zeggen dat er in het uittreksel van de Kamer van Koophandel van de weekendscholen of vervoersstichting geen bestuurders of leden van de GMR van Stichting ISA staan ingeschreven. In het verslag van het intern toezicht, zoals opgenomen in het jaarverslag 2022 wordt het volgende geschreven: “Om alle schijn van (potentieel) belangenverstrengeling tegen te gaan hebben de twee bestuurders zich direct na de uitspraak van de rechter teruggetrokken als lid-bestuurder van de weekendscholen. In de praktijk is de band tussen de scholen en weekendscholen nu ook helder.” Met de verkoop van de bussen en de vergoeding die inmiddels in rekening wordt gebracht aan de weekendscholen is dit verder doorgezet (artikel 165, eerste lid, onderdeel a, WPO) (herstelopdracht