Bijlage 2. Gesubsidieerde arbeid in Nederland (Regioplan, december 2022).pdf

3.3 Tastbare effecten Groningen – Basisbaan Uit de derde tussenrapportage van februari 2022 komt naar voren dat deelnemers na een jaar basisbaan een substantiële verbetering ervaren in hun inkomen, spaarsituatie en schuldensituatie. In het onderzoek van Dekker, Mosselman en De Vleeschouwer (2022)17, waarin geput wordt uit bestaande gemeentelijke registratiedata (van de toegetreden en potentiële deelnemers), gevoerde gesprekken met de participatiecoaches van deelnemers, weekformulieren en registratiegegevens van werkbegeleiders en coaches, komt naar voren dat het vooralsnog gissen is naar de exacte opbrengsten in de wijk, ook al worden taken (die door wijkorganisaties zijn geïnventariseerd en als maatschappelijk waardevol worden beschouwd) naar tevredenheid uitgevoerd en zijn betrokken wijkbewoners tevreden. Amstelveen – Basisbaan Tot op heden zijn er nog geen tastbare effecten gemeten. Delft – Zorghub Uit de casestudie van Zorghub blijkt dat het uitbesteden van ondersteunende taken resulteert in een verlaging van de werkdruk voor het reguliere zorgpersoneel. Hierdoor kan het reguliere personeel meer tijd en aandacht besteden aan de cliënt. Ook biedt Zorghub deels een oplossing voor het personeelstekort in de zorg, taken die blijven liggen kunnen weer worden opgepakt.

Den Haag – Instapeconomie De pilotevaluatie uit 2021 laat zien dat de instapeconomie bijdraagt aan sterkere en inclusievere wijken doordat de deelnemers werkzaamheden uitvoeren die de wijk leefbaarder en veiliger maken en de sociale cohesie in de wijk versterken. De wijkbuddy’s brengen bijvoorbeeld soep langs bij kwetsbare en/of eenzame wijkbewoners en buurtconciërges zorgen ervoor dat de wijk schoon en veilig blijft. Oude IJsselstreek – Maatschappelijke baan In brede maatschappelijke zin verwacht gemeente Oude IJsselstreek dat de maatschappelijke baan waarde kan opleveren. De buurtversterkers verbeteren bijvoorbeeld de leefbaarheid in de wijk door iets extra’s te doen voor burgers met een hulpvraag, en die geen sociaal netwerk of het geld hebben om het zelf te doen. Rotterdam – Wijkbasisbaan Uit het onderzoek van Dekker, Mosselman en De Vleeschouwer komt naar voren dat de wijkbasisbaan tot een lagere zorgconsumptie lijkt te leiden. Ook zeggen deelnemers er financieel op vooruit te zijn gegaan, hoewel toeslagen wegvielen. 16 Dekker, F., & Vleeschouwer, E. de (2021). De Rotterdamse wijkbasisbaan. Rotterdam: SEOR. 17 Dekker, F., Mosselman, K., Vleeschouwer, E. de (2022). Experimenteren met basisbanen in Groningen en Rotterdam. Beleid en

Maatschappij (49), 1.

18

3.4 Niet tastbare effecten Groningen – Basisbaan Uit de derde tussenrapportage van februari 2022 komt naar voren dat deelnemers na een jaar basisbaan een substantiële verbetering ervaren in hun huisvestingssituatie en op het gebied van sociale contacten. In deze tussenrapportage worden ook onder andere de volgende opmerkingen van deelnemers opgetekend: • men zegt weer ‘mee te doen’; • men zegt niet meer afhankelijk van de Sociale Dienst te zijn en ook geen druk meer te ervaren van allerlei regels; • fysieke klachten verdwijnen niet, maar worden als minder hinderlijk ervaren; • er wordt minder stress ervaren; • het zelfvertrouwen is toegenomen; • de conditie is verbeterd en men voelt zich fitter; • men is trots een baan te hebben en ook de familie is trots; • men voelt zich meer thuis in de eigen wijk. Uit het onderzoek van Dekker, Mosselman en De Vleeschouwer (2022)18 en het gesprek met Groningen komt naar voren dat de taken die deelnemers uitvoeren tot verbetering van de leefbaarheid leiden en dus van maatschappelijke meerwaarde kunnen zijn, maar hier is nog geen concrete indicatie voor.

Amstelveen – Basisbaan Uit de casestudie van de gemeente Amstelveen kwam naar voren dat het participeren in een basisbaan naar verwachting kan leiden tot een vermindering van eenzaamheid, en dat deelnemers meer zelfvertrouwen krijgen en weer het gevoel hebben dat ze meedoen en ergens onderdeel van zijn. Daarnaast kwam uit de casestudie ook naar voren dat de organisaties die betrokken zijn bij de uitvoering, namelijk de gemeente en AM Match, goed kunnen samenwerken en mooie resultaten met elkaar kunnen behalen. Gedurende de pilot zal iedere zes maanden geëvalueerd worden hoe deelnemers de basisbaan ervaren en hoe dit bijdraagt aan levensgeluk. Dit wordt gemeten aan de hand van de zelfdeterminatietheorie, bestaande uit drie basisbehoeften voor levensgeluk; autonomie, verbondenheid en competentie. Deelnemers van de basisbaan krijgen een aantal vragen, zoals ‘Heb je het gevoel dat je het stuur vast hebt in je leven?’, en ‘Heb je het gevoel meer geld te hebben?’. Ook is men van plan om een geluksmeting uit te voeren, door deelnemers te vragen om een cijfer aan zijn of haar leven te geven. Tot op heden zijn deze evaluaties niet uitgevoerd. Delft – Zorghub Uit de casestudie van gemeente Delft kwam naar voren dat medewerkers van Zorghub heel erg gewaardeerd worden door de zorginstellingen.

De medewerkers van Zorghub zijn onmisbaar geworden in de zorginstellingen en zij betekenen in de praktijk veel meer dan van tevoren werd gedacht. Dit werkt goed tegen het stigma dat mensen met een uitkering niet kunnen of zelfs niet willen werken. De verwachting is ook dat het bieden van ondersteunende taken kan leiden tot een vermindering van eenzaamheid, zowel onder cliënten als onder de medewerkers, waarmee zorgkosten bespaard kunnen worden. Den Haag – Instapeconomie De pilotevaluatie van de instapeconomie uit 2021 laat zien dat mensen door hun deelname aan de Instapeconomie weer kunnen meedoen in de maatschappij. Het zelfvertrouwen groeit, ze worden weer gezien, hebben het gevoel dat ze weer meedoen en dat ze onderdeel zijn van de maatschappij. Ook laten deelnemers op de volgende impactgebieden een positieve ontwikkeling zien: • taalniveau; • sociaal netwerk; 18 Dekker, F., Mosselman, K., Vleeschouwer, E. de (2022). Experimenteren met basisbanen in Groningen en Rotterdam. Beleid en

Maatschappij (49), 1.

19

• zingeving; • dagelijks leven en thuissituatie, • mentale gezondheid; • fysieke gezondheid; • financiële gezondheid. Daarnaast werden de werksfeer, werkcultuur en werkplezier goed beoordeeld. Deelnemers voelden zich veilig, gewaardeerd en prettig bij hun instapwerk. Jobcoaches zagen daarnaast dat deelnemers zich erkend en waardevol voelen omdat ze iets kunnen beteken voor anderen in hun eigen wijk. Ook zorgt de Instapeconomie ervoor dat mensen uit hun isolement worden gehaald en het een invulling aan hun dag geeft. Dit kan weer leiden tot een vermindering van eenzaamheid bij zowel deelnemers als inwoners in de wijk. Oude IJsselstreek – Maatschappelijke baan Uit de casestudie kwam naar voren dat de gemeente Oude IJsselstreek verwacht dat de maatschappelijke baan ertoe zal leiden dat deelnemers een zinvol bestaan kunnen leiden en een rol kunnen spelen in de samenleving. Zij zijn van mening dat werk in welke vorm dan ook kan bijdragen aan het zelfvertrouwen en geluk van deelnemers, en daarmee ook het welzijn en de gezondheid kan verhogen. Op de lange termijn kan dit mogelijk leiden tot het verminderen van de zorgconsumptie. Bij de buurtversterkers ziet de gemeente bijvoorbeeld dat deelnemers weer meedraaien in de maatschappij en een doel hebben om ergens naar toe te gaan, waardoor ze er weer toe doen en ergens bij horen.

Rotterdam – Wijkbasisbaan Dekker, Mosselman en De Vleeschouwer (2022)19 maakten in hun onderzoek gebruik van telefonische interviews met beleidsmedewerkers, deelnemers van de wijkbasisbaan en hun werkgevers, en hielden kennissessies met werkgevers, academici, vermogensfondsen en beleidsmakers buiten Rotterdam (lokaal en landelijk). Zij trokken een voorzichtige conclusie dat, vanuit het perspectief van deelnemers, de wijkbasisbaan positief van invloed is op werknemersvaardigheden, het sociaal netwerk, het zelfvertrouwen, kansen op (duurzaam) werk, financiële onafhankelijkheid, autonomie, hun algehele kwaliteit van leven, en het kunnen zijn van een voorbeeld voor hun kinderen.

19 Dekker, F., Mosselman, K., Vleeschouwer, E. de (2022). Experimenteren met basisbanen in Groningen en Rotterdam. Beleid en

Maatschappij (49), 1.

20

Succesfactoren en belemmeringen

4

4 Succesfactoren en belemmeringen

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de factoren die hebben bijgedragen aan de in het vorige hoofdstuk genoemde resultaten en effecten. We noemen overkoepelende succesfactoren die op basis van de zes casestudies onmisbaar zijn gebleken voor de verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid. Welke voorwaarden of instroomcriteria kunnen ervoor zorgen dat de vorm van gesubsidieerde arbeid succesvoller is? En welke werksoorten of welke vorm van begeleiding zijn het succesvolst? Door hier inzicht in te geven kan dit mogelijk worden meenemen in de opzet en uitvoering van de vorm van gesubsidieerde arbeid in de gemeente Amsterdam. Ook kijken we naar de belemmeringen waar de zes gemeenten tegenaan gelopen zijn in de uitvoering. Lukte het altijd even goed om werkgevers mee te krijgen, tegen welke belemmeringen in de financiering liep men aan, en hoe ging men om met mogelijke verdringing van regulier werk of vrijwilligerswerk? Door hier inzicht in te geven kan de gemeente Amsterdam deze hindernissen in een vroeg stadium overkomen of hierop anticiperen. Ook in de succesfactoren en belemmeringen zagen we in eerste instantie grote verschillen, afhankelijk van de opzet en verschillen in monitoring en evaluatie. Door gesprekken te voeren met verschillende betrokkenen in de uitvoering hebben we een goed beeld gekregen van succesfactoren en belemmeringen.

De succesfactoren en belemmeringen hebben we gekoppeld aan de strategische, tactische en operationele keuzes.

4.2 Succesfactoren Strategische keuzes Doel. Het doel van gesubsidieerde arbeid, eindstation of opstap naar regulier werk, kan van invloed zijn op de mate waarin gesubsidieerde arbeid succesvol kan zijn. Wanneer het doel van de vorm van gesubsidieerde arbeid niet is om deelnemers uit te laten stromen naar regulier werk, kan dit de druk voor deelnemers wegnemen om te presteren. Ook kan er meer rekening worden gehouden met de behoeften van deelnemers bij het vormgeven van de baan. In Den Haag kwam bijvoorbeeld in de casestudie naar voren dat deelnemers geen druk ervaren om uit te stromen naar een baan en er hierdoor meer rekening kan worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de deelnemer. Het tempo van de deelnemer is hierbij leidend voor het aantal uur dat zij werken en in welke vorm zij taken uitvoeren. Tactische keuzes Voorwaarden. De keuze voor bepaalde voorwaarden of instroomcriteria voor deelnemers laat zien dat een strenge selectie van deelnemers die gemotiveerd zijn om te werken ervoor kan zorgen dat deelnemers minder snel uitvallen. In de gemeente Amstelveen was bijvoorbeeld het selecteren van inwoners met een sterke motivatie om weer aan het werk te gaan de belangrijkste succesfactor.

In Rotterdam heeft men bij de selectie van deelnemers aan deelnemende partijen gevraagd zelf mensen te selecteren die bij hen al in beeld waren, bijvoorbeeld als vrijwilliger. Hierdoor hadden deze partijen goed inzicht in welke deelnemers met een aanvullend pakket aan verantwoordelijkheden betaald aan de slag konden. Mede doordat deelnemers al bekend waren met het werk en de organisatie is een groot deel uitgestroomd naar regulier werk. In de gemeente Groningen zijn door intensieve selectie geen deelnemers in een basisbaan uitgevallen. Uit het bijstandsbestand zijn personen geselecteerd waarbij re-integratieinstrumenten niet tot werk hadden geleid. Vervolgens zijn wervings- en selectiegesprekken gevoerd waarin ingegaan werd op de redenen waarom eerdere pogingen tot re-integratie niet tot het gewenste resultaat hadden geleid. Wat is er in het verleden precies fout gegaan zodat iemand die stap naar regulier werk niet kan zetten, wat maakte dat de coaching en begeleiding bij iemand niet aanslaan? Zijn er binnen de Groningse basisbaan mogelijkheden die pijnpunten weg te nemen door een selectie van bepaalde taken en door intensieve begeleiding? En is iemand gemotiveerd?

22

Werksoorten. Het laten aansluiten van de werksoort bij de wensen, interesses en/of talenten van deelnemers is voor verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid een belangrijke succesfactor. In Groningen is gekozen voor een ‘lappendeken aan taken’, in plaats van het creëren van een complete baan of functie. In de casestudie kwam naar voren dat dit essentieel is om het werk passend te maken voor de deelnemer in een basisbaan: wanneer een takenpakket te groot, te klein of anderszins niet passend is, kun je taken bij een deelnemer weghalen en putten uit andere taken. Dit heeft onder andere ervoor gezorgd dat uitval onder deelnemers is voorkomen. In Amstelveen is het creëren van een baan die aansluit bij de wensen van de inwoner het uitgangspunt. Uit de casestudie kwam naar voren dat dit de kans vergroot dat inwoners duurzaam aan het werk blijven, omdat ze iets doen wat ze echt leuk vinden. In verschillende gemeenten kwam naar voren dat het laten bepalen van de werksoorten door de deelnemers en/of deelnemende organisaties ervoor zorgt dat het werk aansluit bij de behoeften van de inwoners in de gemeente. In de casestudie van gemeente Groningen en het onderzoek van Dekker, Mosselman en De Vleeschouwer (2022) kwam naar voren dat het bepalen van de werksoorten overgelaten is aan de belangrijkste organisaties in de wijk.

Hun is gevraagd om aan te geven welk werk, dat wel belangrijk is, eerder niet uitgevoerd werd. Op die manier zou het werk voor een zo groot mogelijke maatschappelijke bijdrage moeten zorgen. Hetzelfde gebeurt in de gemeenten Den Haag en Oude IJsselstreek; in Den Haag hebben deelnemers alle vrijheid om zelf in te vullen wat voor taken ze uitvoeren, ze weten namelijk zelf het beste wat er in hun wijk speelt en waar behoefte aan is. In de Oude IJsselstreek voeren inwoners als buurtversterkers werkzaamheden uit in de wijk die aansluiten bij hulpvragen van burgers en daarmee een bijdrage leveren aan de leefbaarheid van de wijk. Prikkels voor werkgevers. Een goede aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt kan functioneren als een prikkel voor werkgevers om medewerkers aan te nemen en na verloop van tijd in vaste loondienst te nemen. Vooral in sectoren waarin de krapte op de arbeidsmarkt groot is, zou dit een extra prikkel kunnen vormen. In de gemeente Delft hebben zij met Zorghub een gesubsidieerde baan gecreeerd die vraag en aanbod goed op elkaar laat aansluiten, en deels het succes van Zorghub kan verklaren. Het personeelstekort in de zorg is groot (=vraag).

Daarnaast blijkt uit een analyse van het bijstandsbestand uitkeringsgerechtigden in de gemeente Delft dat er relatief veel alleenstaande moeders en/of vrouwen wonen die vaak al werkzaam zijn als vrijwilliger, die vaak mantelzorg verlenen of ervaring hebben met de zorg voor kinderen20 (=aanbod). Zonder diploma of ervaring komen zij regulier niet aan het werk in de zorg. Uit de casestudie kwam naar voren dat medewerkers van Zorghub het zorgpersoneel ontlasten. Zorginstellingen hebben daarom al verschillende medewerkers in dienst genomen. Dit is opvallend, aangezien deze medewerkers via de reguliere weg niet aan het werk komen in de zorg. In andere gemeenten hebben we nog niet gezien dat inspelen op de krapte op de arbeidsmarkt tot succes leidde. Het zou kunnen dat dit specifiek geldt voor de zorgsector. Hierin kan meespelen dat er voor een werkgever ook ruimte moet zijn om iemand te begeleiden. De nood mag dan ook weer niet té hoog zijn. Begeleiding. Langdurige en intensieve begeleiding verkleint de kans op uitval bij deelnemers en blijkt essentieel voor het laten slagen van de gesubsidieerde baan. De doelgroep is kwetsbaar en heeft vaak problemen op meerdere levensdomeinen, wat vraagt om voldoende begeleiding in verschillende vormen. Allereerst is begeleiding in de vorm van jobcoaching belangrijk.

In de gemeenten Amstelveen en Delft kwam in de casestudies naar voren dat jobcoaches een rol kunnen spelen bij het versterken van de basisvaardigheden van deelnemers, het aanpakken of wegnemen van belemmeringen voor werk, en het verzorgen van contact tussen gemeenten en werkgevers over deelnemers. Naast jobcoaching is ook dagelijkse begeleiding op de werkvloer belangrijk voor het oplossen van knelpunten die op de werkvloer spelen, wat onder andere naar voren kwam in de casestudies van de Oude IJsselstreek en Delft. Als laatste blijft begeleiding vanuit de gemeente ook belangrijk voor problemen die naast het werk spelen en het werk negatief kunnen beïnvloeden. Den Haag, Delft, Groningen en Oude IJsselstreek bieden bijvoorbeeld naast jobcoaching en dagelijkse begeleiding op de werkvloer ook financiële begeleiding aan deelnemers met geldvragen of schuldenproblematiek.

20

Prettige hulp in de zorg. Zorghub. Projectplan 2021-2024.

23

Naast individuele begeleiding kwam in de casestudies naar voren dat een groepsgewijze aanpak ook bijdraagt aan het laten slagen van de gesubsidieerde baan. In Delft krijgen nieuwe medewerkers van Zorghub een vierweekse training en wekelijkse intervisiebijeenkomsten onder begeleiding van een jobcoach. In deze training kunnen deelnemers van elkaar leren en met elkaar bespreken waar ze tegenaan lopen op het werk. Operationele keuzes Uitvoering. Het betrokken houden van gemeenten en participatiebedrijven laat de uitvoering van gesubsidieerde banen beter verlopen. Partijen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering kunnen op deze manier gebruikmaken van bestaande bedrijfsprocessen en voorzieningen binnen gemeenten, zoals loonkostensubsidies, vrijwilligersvergoedingen of jobcoaching. Hierbij is het ook belangrijk dat gemeenten, participatiebedrijven en organisaties waar de baan wordt uitgevoerd goed samenwerken en er korte lijntjes tussen deze partijen bestaan. Dit draagt bij aan het vinden van deelnemers die kunnen starten in een gesubsidieerde baan en het faciliteren van de baan zelf. De gemeente Den Haag werkt bijvoorbeeld samen met een wijkbedrijf. Door mond-tot-mondreclame verlopen veel aanmeldingen via het wijkbedrijf in plaats van de gemeente.

Inwoners zien dat hun buurman of buurvrouw werkzaamheden oppakt, en wat voor positieve uitwerking deze werkzaamheden hebben op de leefbaarheid in hun eigen wijk. Vervolgens kunnen inwoners zich op een laagdrempelige manier bij het wijkbedrijf aanmelden. In de gemeente Delft is Zorghub onderdeel van het participatiebedrijf Werkse! wat het gemakkelijker maakt om deelnemers te vinden. Via het participatiebedrijf heeft Zorghub toegang tot het bijstandsbestand en bestaan er korte lijntjes met medewerkers van Werkse! die Zorghub onder de aandacht kunnen brengen bij potentiële deelnemers. Daarnaast kan Zorghub gebruikmaken van bestaande bedrijfsprocessen bij Werkse! voor bijvoorbeeld de detachering van medewerkers bij zorginstellingen, en kunnen ze gebruikmaken van loonkostensubsidies. Financiering. In gemeenten die de financiering (grotendeels) zelf op zich hebben genomen, zoals Groningen en Rotterdam, worden tijdige, eerlijke communicatie over financiering richting de raad en een goede monitoring genoemd als succesfactoren. Op deze manier is helder waar geld naartoe gaat en wat het oplevert. Samenwerking van gemeenten met partijen die een bijdrage kunnen leveren aan de financiering van gesubsidieerde banen kan uiteindelijk bijdragen aan een duurzamer bestaan van deze banen.

Gemeenten kunnen partijen hiervan overtuigen door een beroep te doen op hun sociale verantwoordelijkheid, doordat de baan kan bijdragen aan het verminderen van de krapte op arbeidsmarkt of van maatschappelijke waarde is. De gemeente Oude IJsselstreek zoekt bijvoorbeeld voor het creëren van een maatschappelijke baan samenwerking met een partij die een financiële bijdrage kan leveren. In het geval van de buurtversterkers, waarbij inwoners werkzaamheden in de wijk uitvoeren, hebben ze een woningbouwvereniging gevraagd om een financiële bijdrage, omdat zij baat hebben bij een betere leefbaarheid van de wijk. In Rotterdam hebben ze deelnemende bedrijven gevraagd of zij deelnemers in dienst wilden nemen, als zowel de gemeente als deelnemende bedrijven een deel van de loonkosten op zich zouden nemen. Hierdoor werd voor deelnemende bedrijven de stap kleiner om hen uiteindelijk in dienst te nemen.

4.3 Belemmeringen in de uitvoering Strategische keuzes Doelgroep. In hoofdstuk 2 hebben we beschreven dat de meeste gemeenten kiezen voor een doelgroep van langdurig uitkeringsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt voor wie eerdere reintegratiepogingen niet gelukt zijn. Uit de casestudies kwam naar voren dat dit een kwetsbare groep is die veel en langdurige begeleiding nodig heeft, omdat de meeste deelnemers lang uit het arbeidsproces zijn geweest. Dit kan een belemmerende factor zijn voor het laten slagen van gesubsidieerde banen. Daarnaast gaven de gemeenten Oude IJsselstreek, Den Haag en Amstelveen in de casestudies aan dat de taal vaak een barrière is voor medewerkers om te participeren in een betaalde baan. Het niet beheersen

24

van de Nederlandse taal zorgt er bijvoorbeeld voor dat jobcoaches en/of werkgevers meer tijd moeten investeren in de begeleiding of een tolk moeten inschakelen. Tactische keuzes Lengte dienstverband. Er bestaat veel onzekerheid over de lengte van dienstverbanden, en of deelnemers van gesubsidieerde banen langdurig in dienst kunnen blijven bij een gemeente of deelnemende organisatie. Daarbij speelt de financiering van gesubsidieerde banen een grote rol, en de mate waarin er vanuit de gemeente geld voor beschikbaar blijft. In de casestudie van de Oude IJsselstreek kwam bijvoorbeeld naar voren dat ze geen tijdelijke contracten willen verlenen, zonder dat er perspectief is op een vast contract. Momenteel worden de kosten voor deze contracten uit eigen middelen betaald, maar op de lange termijn gaat dit problemen opleveren in de begroting van de gemeente. Om inwoners langdurig maatschappelijke banen te laten uitvoeren zijn middelen vanuit het Rijk nodig. Ook in Den Haag is het van belang dat er een meerjarige subsidie beschikbaar komt, zodat de deelnemers voor langere tijd werkzaam kunnen blijven bij het wijkbedrijf en dit niet ieder jaar opnieuw onzeker blijft. Gemeenten die geen vaste contracten willen of kunnen geven, gaan op andere manieren nadenken over hoe zij het dienstverband kunnen verlengen.

In Delft hopen ze dat medewerkers na drie tijdelijke contracten uitstromen naar regulier werk in een zorginstelling. Als een medewerker niet is uitgestroomd, dan zouden ze eventueel een indicatie beschut werk kunnen aanvragen, waarbij een vast contract via de gemeente wel mogelijk is. De vraag is dan of het wenselijk is dat iemand een beschut-indicatie heeft, maar wel in een zorginstelling werkt. Voorwaarden. De werving van deelnemers voor gesubsidieerde banen verliep in sommige gemeenten moeilijker dan verwacht, waardoor het voor gemeenten langer duurde om het beoogde aantal gesubsidieerde banen te realiseren. Uit de casestudie in Groningen en eerder uit het onderzoek van Dekker, Mosselman en De Vleeschouwer (2022) kwam naar voren dat er door de intensieve selectie veel mensen afvielen van de beoogde doelgroep, bijvoorbeeld doordat mensen toch nog perspectief op werk hadden, niet (voor 32 uur) belastbaar waren of om andere redenen. Hierdoor is het beoogde aantal van 50 deelnemers in een basisbaan minder snel gehaald dan van tevoren werd verwacht. Ook de gemeente Amstelveen stelde dat het veel tijd kost om de wensen van een inwoner in kaart te brengen en dat te vertalen naar een basisbaan. Ook hebben ze in Amstelveen gemerkt dat de manier waarop ze deelnemers hebben geworven ervoor zorgde dat ze niet alle inwoners bereiken die hiervoor in aanmerking komen.

Momenteel verlopen de aanmeldingen voor de basisbaan via klantmanagers van de gemeente, waardoor ze erg afhankelijk zijn van het aantal klanten dat bekend is bij klantmanagers. In Rotterdam heeft men bij de selectie van deelnemers aan deelnemende partijen gevraagd zelf mensen te selecteren die al bij hen in beeld waren, bijvoorbeeld als vrijwilliger. In de vorige paragraaf noemen we dit een succesfactor, gezien het feit dat hierdoor het merendeel van de deelnemers is uitgestroomd naar regulier werk. Achteraf gezien bleken deze deelnemers niet representatief voor de doelgroep, omdat bij hen nog niet was vastgesteld dat er geen perspectief meer op regulier werk was. In feite zijn goed functionerende vrijwilligers in dienst genomen. Hierdoor is het lastig om in te schatten in hoeverre de resultaten in de pilot representatief zijn voor de beoogde doelgroep. Werksoorten. Bij het creëren van een gesubsidieerde baan blijft het moeilijk om verdringing van regulier werk volledig uit te sluiten. Veel gemeenten in de casestudies vonden dat de scheidingslijn tussen wel of geen verdringing van regulier werk arbitrair is, en het een punt van discussie blijft. Voor het werk dat nu gesubsidieerd wordt, had in principe altijd iemand in dienst genomen kunnen worden.

Hoe ver moet je als gemeente verdringing tegengaan in plaats van het tegengaan van kansenongelijkheid? Gemeenten gaan hier op verschillende manieren mee om. In Delft worden bijvoorbeeld geen medewerkers bij Zorghub in dienst genomen die regulier ook in de zorg zouden kunnen werken. Mocht daar twijfel over zijn, dan gaat Zorghub met een zorginstelling in gesprek of zij de inwoner niet regulier in dienst kunnen nemen. Als de zorginstelling het niet aandurft, dan kan verdringing grotendeels worden uitgesloten. In Den Haag werd aangegeven dat verdringing van reguliere arbeid nooit helemaal is uit te sluiten. Het opruimen van afval in binnentuinen wordt bijvoorbeeld uitgevoerd door deelnemers van de instapeconomie, maar de woningbouwvereniging die deze binnentuin beheert zou hiervoor ook werknemers in dienst

25

kunnen nemen. Uitsluiting van reguliere arbeid valt hier toch uit te sluiten, omdat het gaat het om werkzaamheden die nu niet uitgevoerd worden, en het niet rendabel is om vanuit regulier werk op te pakken. In de Oude IJsselstreek vinden ze dat het beter is om een baan te creëren die nooit bestaan heeft. Wanneer dit niet mogelijk is, kan er ook worden gekeken naar banen waar organisaties geen enkele mogelijkheid zien om dit op de reguliere arbeidsmarkt te brengen, terwijl er wel heel veel vraag naar is in de praktijk. Prikkels voor werkgevers. Verschillende gemeenten hebben ervaren dat het lastig is om werkgevers te vinden waar gesubsidieerde banen gecreëerd kunnen worden, werkgevers te overtuigen van het concept ‘gesubsidieerde baan’ en wat het van werkgevers vraagt. Hierdoor was het voor sommige gemeenten ook lastig om het beoogde aantal banen te creëren, of kostte het meer tijd dan vooraf werd verwacht. Uit de casestudie in Delft kwam bijvoorbeeld naar voren dat wanneer regulier personeel in de zorginstellingen niet op de hoogte is van Zorghub, dit irritatie kan opwekken. Voor reguliere medewerkers was het soms onduidelijk dat medewerkers van Zorghub niet in de weekenden en avonden werken, en zij een vast rooster hebben.

Ook bestond onduidelijkheid over welke werktaken zij wel en niet mogen oppakken, en dat zij bijvoorbeeld geen medicijnen mogen geven of mensen mogen wassen. Daarnaast kwam in de casestudie van gemeente Amstelveen naar voren dat werkgevers soms het idee hebben dat zij een ‘gratis’ werknemer krijgen, en in de Oude IJsselstreek denken werkgevers dat deelnemers ‘goedkope’ arbeidskrachten zijn. Daarom is het belangrijk om werkgevers aan de voorkant goed te informeren over de vorm van gesubsidieerde arbeid, en dat dit ook extra inzet van de werkgever vraagt voor het begeleiden van deelnemers in gesubsidieerde banen. Amstelveen en de Oude IJsselstreek gaven in de casestudies ook aan dat het soms lastig is om werkgevers mee te krijgen in het creëren van een baan die aansluit op de wensen van een inwoner, en die niet per se past binnen de bestaande kaders van werkgevers. Ze denken vaak nog in bestaande of reguliere banen. Het vraagt een andere manier van denken van werkgevers, en gemeenten moeten daarom meer tijd en aandacht investeren in het uitleggen van de essentie van gesubsidieerde banen. Operationele keuzes Uitvoering. Het passend maken van werk bleek lastiger dan gedacht.

Uit de casestudie in Groningen kwam naar voren dat het creëren van takenpakketten in plaats van het creëren van volledige functies of banen veel maatwerk en flexibiliteit vereiste van de deelnemende organisaties, vooral omdat de mogelijke taken per wijk verschilden. Samenwerkende partijen in de uitvoering, zoals gemeenten, participatiebedrijven en andere deelnemende organisaties bleken meer behoefte te hebben aan onderlinge afstemming en meer tijd dan van tevoren was bedacht. Het is niet altijd gelukt hier een perfecte oplossing voor te vinden. Daarnaast was het in Groningen soms lastig dat de gemeente de formele werkgever was, terwijl de individuele begeleiding van deelnemers bij de deelnemende organisaties lag. In het verlengde hiervan kregen organisaties werkgeverstaken, zoals ziekmeldingen. Dit bleek niet handig en veroorzaakte frictie tussen deelnemende organisaties, deelnemers en de gemeente. Ook in Amstelveen was het voor alle samenwerkende partijen niet altijd duidelijk wat er van iedere partij werd verwacht. Dit behoeft vooraf extra overleg en afstemming over bijvoorbeeld het inrichten van de administratie. Financiering. In verschillende gemeenten bestaan zorgen over de mate waarin het werk voor deelnemers van gesubsidieerde banen blijft lonen.

In Groningen bleek namelijk dat voor samenwonende partners (een klein aandeel van de beoogde doelgroep) de basisbaan geen financieel voordeel oplevert. Dit vooruitzicht zorgde ervoor dat enkelen de basisbaan weigerden. Eén stel is allebei aan een basisbaan begonnen; zij gingen er samen wel financieel op vooruit. In Den Haag wilden ze deelnemers initieel een vergoeding betalen tussen het minimumloon en een uitkering in, met behoud van toeslagen. Dit was juridisch echter heel lastig te regelen. Daarbij gaat het minimumloon pas lonen bij een deelname vanaf 30 uur per week, waar deelnemers niet aan kunnen voldoen. Daarom heeft Den Haag ervoor gekozen om deelnemers een vrijwilligersvergoeding te geven, ook omdat het geen consequenties heeft voor de toeslagen van deelnemers boven de 27 jaar. Om te voorkomen dat een inwoner in een armoedeval terechtkomt, krijgt iedere inwoner in de Oude IJsselstreek een gesprek met een inkomensconsult. Daarnaast krijgen zij ook een opstartbeloning om te besteden aan iets wat nodig is om met het werk te kunnen starten, zoals een nieuwe fiets om naar het werk toe te kunnen komen. 26

Uit de casestudies kwam naar voren dat de baten van gesubsidieerde banen niet altijd bij de gemeente terechtkomen, terwijl zij wel (een groot deel van) de kosten op zich nemen. Uit de casestudie van Rotterdam bleek dat er niet goed is nagedacht over de arbeidsmarkt en waar de maatschappelijk toegevoegde waarde van het werk zou moeten landen. Zo kwam de toegevoegde waarde vooral de werkgevers en het Rijk toe, waar beoogd was om de toegevoegde waarde in de maatschappij te laten landen. Om de toegevoegde waarde van de gesubsidieerde baan in kaart te brengen voeren gemeenten een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) uit, of is men dat van plan. De resultaten hiervan kunnen gemeenten ook gebruiken ter onderbouwing van het duurzaam laten voortbestaan van gesubsidieerde banen en om daar structurele financiering voor te krijgen. Het is hierbij belangrijk om te vermelden dat er in MKBA’s veel aandacht wordt besteed aan wat een gesubsidieerde baan kan opleveren op het gebied van gezondheid en welzijn bij deelnemers en wat het kan opleveren voor de samenleving als geheel, maar dat de kosten vaak bij de gemeente blijven liggen. Een andere belemmering in het vinden van financiering lag in de communicatie met werkgevers. Wanneer werkgevers in een eerder stadium geen bijdrage in de kosten hoefden te leveren, deden zij dit later ook niet.

In Groningen lukte het slechts ten dele om werkgevers achteraf te overtuigen een bijdrage te doen, aangezien zij al hadden ervaren dat het zonder bijdrage ook kon. Hoewel werkgevers niet erg gemotiveerd blijken om mee te betalen en verschillende businesscases en MKBA’s aangeven dat de gemeente voor een groot gedeelte de financiering op zich moet nemen, is niet in elke gemeente even goed nagedacht over de situatie na de pilotperiode (of in het geval van Delft, wanneer de middelen uit de Innovatieprijs op zijn).

27

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

5

5 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

5.1 Inleiding In opdracht van de gemeente Amsterdam onderzochten we hoe gemeenten verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid inzetten. We onderzochten welke keuzes en afwegingen gemeenten maken en hoe contextfactoren die keuzes en afwegingen beïnvloeden. Daarnaast brachten we in kaart wat er bekend is over de (ervaren) resultaten en effecten van gesubsidieerde arbeid en welke factoren de organisatie en uitvoering van gesubsidieerde arbeid stimuleren en belemmeren. Ons onderzoek startte met een brede deskresearch. Vervolgens selecteerden we zes gemeenten om met behulp van gesprekken met beleidsmakers en uitvoerend professionals meer zicht te krijgen op de wijze waarop zij een vorm van gesubsidieerde arbeid inzetten. Dit waren de gemeenten Amstelveen, Delft, Den Haag, Groningen, Oude IJsselstreek en Rotterdam. De resultaten van het onderzoek worden door de gemeente Amsterdam gebruikt om te bepalen of en hoe nieuwe vormen van gesubsidieerde arbeid voor de gemeente van meerwaarde kunnen zijn. We starten dit hoofdstuk met de beantwoording van de vier hoofdvragen van dit onderzoek. Vervolgens gaan we in op de conclusies en aanbevelingen.

1. Welke vormen van gesubsidieerde arbeid zetten gemeenten in? Gemeenten in Nederland zetten verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid in. Gemeentelijk beleid rondom gesubsidieerde arbeid bevindt zich in verschillende stadia van uitvoering. In de ene gemeente is gesubsidieerde arbeid al uitgefaseerd; in de andere gemeente ligt het nog op de tekentafel of wordt gesubsidieerde arbeid nog uitgetest in een pilot. De vormen van gesubsidieerde arbeid vertonen grote verschillen in termen van doordachtheid. In de ene gemeente is de opzet uitgedacht en uitgekristalliseerd, in de andere gemeente is men na een schetsmatig idee ‘gewoon’ van start gegaan. De vormen zijn vaak opgezet in de vorm van een experiment waarbij de opzet zich zal moeten bewijzen en geevalueerd wordt. Hierbij is vaak nog niet nagedacht over de manier waarop de vorm van gesubsidieerde arbeid duurzaam kan blijven bestaan en is de mate van borging daardoor ook gering. Veel gemeenten hebben de basisbaan uit Groningen gekopieerd, er elementen uit overgenomen, of zich erdoor laten inspireren. Om gesubsidieerde arbeid in hun gemeente van de grond te kunnen krijgen, moeten zij keuzes maken. We onderscheiden op basis van het onderzoek drie typen keuzes. Ten eerste gaat het om keuzes op strategisch niveau. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de keuze voor het doel.

Gemeenten kunnen gesubsidieerde arbeid inzetten om uitstroom naar regulier werk betaald werk te realiseren of als (mogelijk) eindstation. In de tweede plaats is participatie het doel. Hiermee hangt een keuze voor de doelgroep samen. de meeste gemeenten kiezen voor mensen die langdurig in de bijstand zitten en voor wie andere re-integratie-instrumenten geen succes hebben gehad. Ten tweede onderscheiden we keuzes op tactisch niveau. Een belangrijke keuze hierin is het aantal werkplekken dat kan worden gecreëerd. Vaak is de keuze afhankelijk van de financiële dekking, de mogelijkheden om banen te creëren en de capaciteit van uitvoerende partijen. Gemeenten kiezen er bijvoorbeeld vaak voor om met een klein aantal banen te starten, in de vorm van een experiment of pilot. Op die manier kan de gemeente leren van de vorm van gesubsidieerde arbeid en deze evalueren, zonder direct veel geld uit te geven. Andere keuzes die gemeenten (moeten) maken zijn de lengte van de dienstverbanden, instroomvoorwaarden, prikkels voor werkgevers om mensen in dienst te nemen (als uitstroom naar werk het doel is), in hoeverre deelnemers de zekerheid krijgen om terug te kunnen vallen in een uitkering en hoe begeleiding wordt vormgegeven. Tot slot moet een gemeente operationele keuzes maken. Financiering is hier wellicht de belangrijkste van. We kwamen in het onderzoek vijf financieringsvormen tegen.

• deelnemers zijn in dienst bij de gemeente en worden door hen betaald, bijvoorbeeld via de banenafspraak (bijvoorbeeld Groningen); • deelnemers zijn niet in dienst bij de gemeente, maar de gemeente betaalt de volledige loonkosten door bijvoorbeeld loonkostensubsidie (bijvoorbeeld Assen); 29

• de gemeente en werkgever delen de kosten (bijvoorbeeld Rotterdam); • deelnemers ontvangen een toelage bovenop hun uitkering (bijvoorbeeld Den Haag); • de financiering komt van verschillende partijen zoals fondsen, subsidies en van klanten (bijvoorbeeld Zorghub Delft). Hieronder vatten we de keuzes van gemeente samen. Hierbij benadrukken we dat deze keuzes niet compleet onafhankelijk van elkaar zijn.

2. Wat zijn de resultaten en effecten van de inzet van gesubsidieerde arbeid? In de zes gemeenten waar we nader onderzoek deden, realiseerden de gemeente en hun partners gezamenlijk zo’n 130 gesubsidieerde arbeidsplekken, met grote verschillen tussen gemeenten. Zo realiseerde de gemeente Groningen tot nu toe ongeveer 50 banen en de gemeente Amstelveen 3. Tot nu toe stroomden ongeveer 15 deelnemers uit naar regulier werk; het merendeel vanuit de Rotterdamse wijkbasisbaan (6) en de Delftse Zorghub (7). De kosten voor de gemeente lopen sterk uiteen, van zo’n €12.000 per jaar (bestaande uit een vrijwilligersvergoeding, materialen, opleidings- en begeleidingskosten, bij 36 uur, in de gemeente Den Haag) tot zo’n €32.000 per jaar (bestaande uit loonkosten, begeleidingskosten en projectkosten in de gemeente Rotterdam). In de zes gemeenten werden verschillende positieve effecten vastgesteld die het werk had op de werknemer, zoals verbeteringen op financieel gebied, verbeteringen op mentaal en fysiek vlak, meer ervaren autonomie en zelfvertrouwen, verbeteringen op sociaal gebied en op het gebied van taal. Daarnaast werden er positieve effecten vastgesteld op het niveau van de wijk, bij collega’s en bij burgers die geholpen werden.

3. Wat zijn volgens gemeenten succesfactoren en mogelijke belemmeringen bij het organiseren en uitvoeren van gesubsidieerde arbeid? Met name het nadere onderzoek in de zes geselecteerde gemeenten heeft ons zicht gegeven op de succesfactoren en belemmeringen van het organiseren en uitvoeren van gesubsidieerde arbeid. Hieronder presenteren we per keuze die gemeenten maken de aangetroffen succesfactoren en belemmeringen. Niet voor elke keuze hebben we in het onderzoek succesfactoren en belemmeringen kunnen identificeren.

30

Keuze

Strategisch

Doel

Doelgroep

Succesfactor • een permanent karakter van een gesubsidieerde baan zorgt voor minder prestatiedruk voor deelnemers; • een permanent karakter van een gesubsidieerde baan maakt het mogelijk meer rekening te houden met de behoeften van de deelnemers. • het selecteren van deelnemers die al bekend zijn bij de werkgever; • het selecteren van deelnemers op basis van wervingsgesprekken waarin ingegaan wordt op het arbeids- en re-integratieverleden.

Belemmering

•

•

• Werksoorten

•

•

Tactisch

• Prikkels voor werkgevers

Begeleiding

• •

•

•

•

•

het selecteren van gemotiveerde deelnemers.

• • • •

langdurige begeleiding; groepsgewijze begeleiding; jobcoaching; het bieden van begeleiding op domeinen buiten werk. tijdige communicatie over financiering richting de gemeenteraad; cofinanciering zoeken bij werkgevers; het inzichtelijk maken van de kosten en de baten door een MKBA.

Instroomvoorwaarden

•

Operationeel

de werksoorten laten aansluiten bij de behoeftes en talenten van deelnemer; de werksoorten laten aansluiten bij de behoeftes van inwoners; de keuze in werksoorten in samenspraak bepalen met organisaties in de gemeente, zoals een wijkbedrijf; denken vanuit modulaire takenpakketten in plaats van functies de gesubsidieerde baan goed aan laten sluiten bij de vraag van werkgevers.

•

• •

•

• • •

Financiering •

de groep deelnemers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt heeft intensieve en langdurige begeleiding nodig; intensieve selectie en werving bleek tijdrovender dan verwacht; het overlaten van de werving aan deelnemende organisaties kan ertoe leiden dat deelnemers niet aan de instroomvoorwaarden voldoen. het passend maken van werk en het creeren van takenpakketten vereiste meer flexibiliteit, tijd, en maatwerk dan gedacht; het uitbesteden van werkgeverstaken kan zorgen voor rolverwarring en frictie tussen organisaties in de uitvoering.

werkgevers waren niet bekend met gesubsidieerde arbeid; het kostte veel tijd hen goed te informeren en hen te overtuigen; werkgevers veronderstelden in enkele gevallen dat deelnemers ‘goedkope arbeidskrachten’ waren. voor verschillende deelnemers vormden taalproblemen een belemmering in de deelname aan betaald werk.

onzekere financiën zorgen voor korte dienstverbanden, weinig commitment; achteraf financiering vragen van bedrijven bleek lastig; de baten kwamen niet altijd terecht waar men dit had verwacht, of waar de baten terechtkwamen werd niet gemonitord; niet alle deelnemers gingen er daadwerkelijk financieel op vooruit (armoedeval), bijvoorbeeld door het verliezen van toeslagen.

31

4. Welke keuzes kan de gemeente Amsterdam maken en hoe kan dat worden aangepakt? De gemeente Amsterdam kent ook een aantal unieke contextfactoren die van invloed zijn op de keuzes die gemaakt kunnen worden. Amsterdam is een grote gemeente. Daardoor heeft de gemeente relatief veel financiële armslag, een groot netwerk en een lange traditie van het activeren van mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt. Aan de andere kant kan de grootte ook een belemmering vormen. Amsterdam kent een politiek tamelijk stabiele situatie. Dat maakt de kans op succesvolle borging en duurzame politieke commitment groter. In Amsterdam zijn er al verschillende re-integratie-instrumenten aanwezig. Dit vraagt om een duidelijke positionering van een eventuele nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid en afgebakende keuzes omtrent het doel, de doelgroep en de werksoorten, zodat overlap en oneerlijke concurrentie vermeden worden. Deze contextfactoren maken de volgende afwegingen extra belangrijk voor de gemeente Amsterdam. • Het doel en de doelgroep. Het doel en de doelgroep dienen goed afgestemd te worden op het Amsterdamse bijstandsbestand en de mate waarin personen met een afstand tot de arbeidsmarkt al naar werk begeleid worden. Hierbij dient ook te worden gekeken naar de al bestaande instrumenten.

Welke doelgroep valt op dit moment tussen de wal en het schip? Is voor deze doelgroep uitstroom naar regulier werk haalbaar, of zijn zij beter geholpen met een permanente baan? • Werksoorten. Andere re-integratie-instrumenten (zoals de Werkbrigade en Buurtbanen) houden zich al bezig met werk gericht op de buurt, het schoonhouden van de openbare ruimte, de groenvoorziening en handhaving en toezicht. Het is essentieel dat een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid zich daartoe verhoudt en dat deze vorm niet leidt tot overlap of oneerlijke concurrentie. De grootte en diversiteit van de stad kan hier een voordeel in zijn: wellicht zijn er wijken en buurten waar dit soort werk niet of nauwelijks plaatsvindt, of zijn er alternatieve werksoorten te vinden. • Uitvoerders. Wie zou de initiatiefnemer en eindverantwoordelijke van een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid moeten zijn? Er schuilt een risico in het alles zelf willen organiseren en er zijn in een grote gemeente als Amsterdam veel bestaande structuren waar gebruik van gemaakt kan worden. Aan de andere kant bestaat er de kans om de regie en controle te verliezen wanneer de rol van de gemeente in de uitvoering bewust klein wordt gemaakt. • Financiering en monitoring.

Door de grootte van de gemeente en de politieke situatie op het stadhuis is er financiële en politieke ruimte voor projecten die langer lopen en waarbij resultaten en effecten op lange termijn kunnen worden gewogen. De verschillende kennisinstituten in de gemeente bieden mogelijkheden om dit op een wetenschappelijk solide manier uit te voeren.

5.2 Conclusies In deze paragraaf presenteren we de conclusies van het onderzoek. We gaan achtereenvolgens in op de drie conclusies ten aanzien van de inzet van gesubsidieerde arbeid in Nederland en vijf conclusies gericht op de Amsterdamse situatie. Over de inzet van gesubsidieerde arbeid in Nederland 1. Gesubsidieerde arbeid wordt in Nederlandse gemeenten op verschillende manieren ingezet, veelal op kleinschalige wijze. De inzet van gesubsidieerde arbeid levert voorlopig een positief beeld voor zowel deelnemers als de maatschappij. Hiertegenover staat dat de kosten veelal bij de gemeenten blijven liggen. 2. Gesubsidieerde arbeid wordt met succes ingezet wanneer gemeenten samen met verschillende partijen over de grenzen van reguliere arbeid durven te kijken, een goede analyse maken van de doelgroep, het werk aanpassen aan de deelnemer en de deelnemer voldoende begeleiding bieden. 3. Gemeenten worstelen met het rondkrijgen van langdurige financiering, het stimuleren van werkgevers, de intensieve selectie, de begeleiding van deelnemers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en het inrichten van werksoorten die niet leiden tot enige mate van verdringing. 32

4. Belangrijke contextfactoren voor de inzet van gesubsidieerde arbeid zijn de politieke verhoudingen in een gemeente, de grootte en de geografische ligging van een gemeente, de aanwezigheid van andere vormen van gesubsidieerde arbeid of gelijkende re-integratie-instrumenten, de aanwezigheid van kennisinstituten, en factoren die van invloed zijn op de arbeidsmarkt, zoals de coronapandemie. Over de Amsterdamse situatie 5. Bestaande re-integratie-instrumenten in de gemeente Amsterdam richten zich met name op de uitstroom naar regulier werk, op de doelgroep die nog perspectief heeft op regulier werk of juist op de doelgroep beschut werk. 6. Er is in Amsterdam nog geen vorm van gesubsidieerd werk met een permanent karakter voor een doelgroep met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, waarbij eerdere re-integratiepogingen zijn mislukt, maar die nog niet in de doelgroep beschut werk vallen. 7. De gemeente Amsterdam is groot en heeft dan ook voldoende (financiële) spankracht, expertise in de uitvoering van re-integratiebeleid en connecties met stedelijke organisaties om de uitvoering van een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid tot een succes te maken. De gemeente is in staat hierbij te leren van de succesfactoren en belemmeringen in andere gemeenten. 8.

De politieke situatie in Amsterdam is dusdanig stabiel dat de gemeente financiering voor langere tijd rond zou kunnen krijgen, zeker als blijkt dat de businesscase op lange termijn zonder gemeentelijke investeringen niet sluitend is te krijgen. 9. Gesubsidieerde arbeid kan in de gemeente Amsterdam een aanvulling zijn op het bestaande re-integratie-instrumentarium.

5.3 Aanbevelingen We doen een aantal aanbevelingen voor de inzet van een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid in de gemeente Amsterdam. Bij het doen van aanbevelingen gaan we ervan uit dat een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid voor de gemeente Amsterdam een interessante en wenselijke optie is. Deze keuze is door de gemeente Amsterdam nog niet gemaakt. Eerst doen we aanbevelingen die specifiek van toepassing zijn op de gemeente Amsterdam, en mogelijk niet op andere gemeenten. Hierbij houden we rekening met de afwegingen die voor de gemeente Amsterdam belangrijk zijn, gezien de specifieke contextfactoren. Hierna doen we aantal aanbevelingen van algemenere aard, die voor elke gemeente zouden kunnen gelden. Ten aanzien van de Amsterdamse situatie 1. Kies voor een realistisch doel van de gesubsidieerde baan dat aansluit bij de Amsterdamse context. Aan de ene kant ligt er, gezien de al bestaande re-integratie-instrumenten, ruimte voor een nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid met een permanent karakter. Deze vorm zou in een behoefte voorzien van inwoners die met andere instrumenten niet geholpen zijn. Gezien het permanente karakter is deze vorm echter wel kostbaar. Een vorm met uitstroom naar regulier werk als doel zou wellicht snel lijken op een al bestaand re-integratie-instrument met een kans op overlap in doelgroep.

Een vorm met als doel uitstroom naar regulier werk kan wel gebruik maken van de bestaande infrastructuur en opgedane ervaring van de bestaande re-integratie-instrumenten. Deze vorm zou daarbij minder kostbaar zijn. 2. Raak bekend met de doelgroep. Selecteer personen die langdurig bijstand ontvangen met grote afstand tot de arbeidsmarkt voor wie eerdere re-integratie-instrumenten zijn mislukt en maak een analyse van dat bestand. Gezien de grootte en diversiteit van Amsterdam en haar inwoners is het 33

aan te raden de doelgroep nader onder de loep te nemen. Op die manier kan onderzocht worden wat kenmerken zijn van de beoogde deelnemers, welke werksoorten geschikt zouden zijn, waar begeleiding zich op zou moeten richten en in hoeverre aansluiting met de arbeidsmarkt gevonden kan worden. 3. Zorg voor een zorgvuldig wervings- en selectieproces. Voer uitgebreide gesprekken met beoogde deelnemers, waarin ingegaan wordt op het mislukken van eerdere re-integratie-instrumenten. Ga na waardoor het hen niet lukte een baan te vinden of te houden en onderzoek in hoeverre deze belemmeringen weggenomen kunnen worden in de nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid. 4. Kies werksoorten niet zelf. Maak hierbij gebruik van organisaties in wijken, zoals sociale ondernemingen, wijkorganisaties, en semipublieke instellingen zoals scholen, zorginstellingen en wijkteams. Deze organisaties hebben een goed overzicht van welk werk in een wijk waardevol zou zijn, en niet tot oneerlijke concurrentie leidt. De gemeente biedt hiervoor voldoende aanknopingspunten. 5. Zorg voor een modulaire vorm van werk. Zorg voor een ‘lappendeken aan taken’ waaruit takenpakketten kunnen worden samengesteld. Ga hierbij uit van de behoeften en de belastbaarheid van de deelnemer in plaats van een functieomschrijving. 6. Hou de regie op werk door deelnemers zelf in dienst te nemen.

Gezien de grootte van de gemeente, de wens om goed te kunnen monitoren en de verantwoordingsplicht naar de politiek en maatschappij is het belangrijk zelf de regie en verantwoordelijkheid te dragen. Door als gemeente de werkgever te zijn, bouw je een automatische betrokkenheid in. Zo ontloop je het risico dat organisaties deelnemers inzetten voor werk met weinig maatschappelijke waarde of werk dat ander werk verdringt, en kun je op tijd bijsturen. Werkgeverstaken kunnen hierbij deels overgedragen worden. 7. Begin met een realistisch aantal banen, dat niet te laag en te hoog is. Door niet te beginnen met een laag aantal banen creëer je ruimte om resultaten en effecten op een grotere schaal te onderzoeken. Door niet direct al te hoog in te zetten blijft het project beheersbaar, waardoor bijsturen en het opsporen van kinderziektes mogelijk blijven. We bevelen aan om hierna op te schalen. 8. Wees communicatief. Maak duidelijk aan zowel politiek als publiek wat de nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid inhoudt, wie de doelgroep is, wat zij aan eerdere re-integratie-instrumenten hebben doorlopen, wat beoogde effecten zijn, en wat de kosten en inverdieneffecten zijn. Dit zorgt ervoor dat grote bedragen, die passen bij een uitgavenpatroon als dat van de grootste gemeente van Nederland, geen eigen leven gaan leiden. 9. Monitor tastbare en niet-tastbare effecten uitgebreid en zorgvuldig.

Dit helpt het inzichtelijk maken van resultaten en effecten, op zowel individueel als maatschappelijk vlak. Ook helpt een solide, wetenschappelijke onderbouwing in het maken van nieuwe beleidskeuzes omtrent gesubsidieerde arbeid. Hierbij is het ook belangrijk deelnemers die uitstromen naar regulier werk te blijven monitoren. Voor het inzetten van gesubsidieerde arbeid in het algemeen 10. Zorg voor een mix van financiën. Met de gemeente als enige financier zijn de kosten van gesubsidieerde banen hoog, waardoor een vorm op lange termijn onrealistisch wordt. Met een mix van financiën wordt dit risico kleiner. Kijk voor deze mix van financiën naar werkgevers, stichtingen en fondsen, en het Rijk, zodat de gemeente niet de enige partij is die investeert, terwijl de baten vaak niet bij de gemeente liggen. 11. Zoek uit waar de baten van gesubsidieerde arbeid terecht zullen komen en zorg voor passende monitoring. Bedenk van tevoren welke baten voortkomen uit de gekozen werksoorten. Maak deze vervolgens inzichtelijk door dit te meten. Als een deelnemer werk uitvoert bij een werkgever, moet de monitoring daar plaatsvinden. Als de werksoorten zich in de wijk bevinden, moet gemeten worden in hoeverre de wijk daarbij gebaat is. 34

12. Wees flexibel in de zoektocht naar werksoorten. Werksoorten kunnen in principe overal plaatsvinden. Zoek werk in wijken waar werk nog niet uitgevoerd wordt via andere re-integratie-instrumenten, en bij (semi)publieke organisaties. 13. Vraag werkgevers om cofinanciering wanneer de baten vooral de kant van de werkgever op vallen. Het is belangrijk om vanaf het begin werkgevers te vragen om (een deel van) de loonkosten te financieren, wanneer zij duidelijk gebaat zijn bij de geleverde arbeid. Achteraf is het moeilijk werkgevers van de noodzaak te overtuigen, aangezien zij hebben ervaren dat het zonder medefinanciering ook kan. 14. Richt het project toekomstbestendig in. Richt het project zo in dat er bij eventuele opschaling geen problemen ontstaan. Zorg dat je in het maken van keuzes, het aanleggen van infrastructuren, het opzetten van samenwerkingen en het vinden van werk al rekening houdt met de situatie waar je in de toekomst naartoe wilt. Maak hierbij de financiering niet van ondergeschikt belang. 15. Zorg voor begeleiding op verschillende levensdomeinen. De doelgroep is kwetsbaar en heeft vaak problemen op meerdere levensdomeinen, wat naast werkgerelateerde begeleiding vraagt om extra begeleiding op het gebied van financiën, gezondheid en schulden. 16. Voorkom armoedeval.

Zorg ervoor dat deelnemers er niet financieel op achteruitgaan als gevolg van het werk dat zij uitvoeren. Kijk naar alternatieve beloningsmogelijkheden voor deelnemers en bied deelnemers financieel advies aan, of kijk naar andere mogelijkheden van beloning wanneer de armoedeval dreigt, zoals het (deels) behouden van de uitkering, of het bieden van een toelage of vrijwilligersvergoeding. Zorg er hiernaast voor dat deelnemers snel en simpel kunnen terugvallen op hun uitkering of andere vormen van zekerheid. 17. Neem drempels weg om deel te nemen aan gesubsidieerde arbeid. Sommige deelnemers vinden het eng of spannend om weer aan het werk te gaan, zeker wanneer iemand een lange periode niet (meer) gewerkt heeft. Zorg er hierom voor dat deelname laagdrempelig is en dat deelnemers van het begin af aan worden begeleid.

35

Bijlagen

B

Bijlage 1 – Omschrijving casestudies

B1.1 Amstelveen Gemeente Amstelveen is in 2021 gestart met een pilot waarbij vijf inwoners twee jaar lang aan het werk kunnen gaan in de vorm van een basisbaan. Inwoners zoeken onder begeleiding van het participatiebedrijf AM Match naar een passende basisbaan; een niet-bestaande baan die gecreëerd wordt rondom de wensen en kwaliteiten van de kandidaat. De basisbaan mag niet voor verdringing zorgen. Het doel is dat deelnemers ‘kunnen meedoen, kunnen opbloeien en hun talenten kunnen benutten’. De basisbaan is bedoeld voor inwoners die langdurig een uitkering ontvangen en bij wie alle andere pogingen tot begeleiding naar de arbeidsmarkt aantoonbaar zijn mislukt. Verder is het belangrijk dat inwoners gemotiveerd zijn om weer aan het werk te gaan. Werkgevers waar deelnemers de basisbaan uitvoeren worden ondersteund door een Harrie-training. Verder ontvangen deelnemers ook jobcoaching en kunnen zij gebruikmaken van de app WerkloonT. Deze app kan inzichtelijk maken hoe de deelnemer er financieel voor staat. Deelnemers ontvangen het wettelijk minimum uurloon (o.b.v. 37 uur), vakantiegeld, vakantiedagen, tegemoetkoming in de reiskosten en bouwen pensioen op. Deelnemers komen in dienst bij AM Match en AM Match krijgt deze kosten vergoed van de gemeente Amstelveen. Inmiddels zijn er drie kandidaten gestart met een basisbaan, onder andere in de zorg en bij een voetbalvereniging.

B1.2 Delft In Delft is in 2021 gestart met Zorghub. Zorghub is een samenwerkingsverband van verschillende sociale partners. Zorginstellingen huren medewerkers van Zorghub in voor ondersteunende taken in de zorg, zoals hulp in en rondom het huis, vervoer naar zorgafspraken en informele zorg zoals het doen van gezelschapsactiviteiten. Het doel van Zorghub is om mensen naar betaald werk te begeleiden. De doelgroep wordt gevormd door werkzoekende uitkeringsgerechtigden voor wie de reguliere arbeidsmarkt niet geschikt is, die niet in aanmerking komen voor beschut werk en ervaring of interesse hebben in de zorg. Medewerkers worden begeleid door onder andere jobcoaching. Medewerkers van Zorghub verdienen het minimumloon volgens de cao zorg. Op dit moment zijn er meer dan 30 medewerkers werkzaam bij Zorghub. Tot nu toe zijn 7 medewerkers uitgestroomd naar regulier werk in de zorg. Het doel is om aan het einde van dit jaar 50 medewerkers in dienst te hebben via Zorghub.

B1.3 Den Haag De gemeente Den Haag is in 2021 gestart met de pilot Instapeconomie. Mensen die langdurig een uitkering ontvangen en een grote afstand tot de arbeidsmarkt ervaren kunnen door de instapeconomie weer deelnemen aan de maatschappij. De deelnemers voeren waardevolle activiteiten uit in de wijk, ook wel instapwerk genoemd. De activiteiten bestaan uit laagdrempelige werkzaamheden die van toegevoegde waarde zijn voor de wijk, en die anders niet worden uitgevoerd. Deelnemers krijgen praktische begeleiding (brieven lezen, aanvragen DigiD), emotionele en motiverende begeleiding, en werkgerelateerde begeleiding (roosters, op tijd komen). Daarnaast werken deelnemers tijdens het instapwerk aan hun eigen ontwikkeling op persoonlijk en professioneel vlak. Mensen kunnen al vanaf vier uur per week deelnemen en ontvangen een vrijwilligersvergoeding bovenop de bijstandsuitkering. Het doel is om deelnemers meer eigenwaarde, perspectief en bestaanszekerheid te bieden. Er zijn nu 35 deelnemers die deelnemen aan de instapeconomie.

37

B1.4 Groningen De gemeente Groningen is in 2020 begonnen met de invoering van de basisbanen. Het doel van de Groningse basisbaan is om werkgelegenheid te creëren voor inwoners die zonder perspectief op regulier werk wel bepaalde werkzaamheden kunnen verrichten. Het doel is niet om uit te stromen naar regulier werk. De doelgroep wordt gevormd door inwoners van 27 jaar of ouder die langdurig een bijstandsuitkering ontvangen en geen perspectief (meer) hebben op regulier werk en waarbij re-integratietrajecten aantoonbaar mislukt zijn. De activiteiten die de deelnemers uitvoeren moeten een positieve bijdrage leveren aan de leefbaarheid, mogen geen werk verdringen dat al gedaan wordt en moeten aansluiten bij de behoefte van deelnemers. De gemeente volgt een uitgebreide selectieprocedure om te beoordelen of iemand in aanmerking komt voor een basisbaan: vastgesteld moet worden dat een deelnemer de stap naar regulier betaald werk echt niet meer zou kunnen maken, maar wel aan de slag zou kunnen met een basisbaan. De gemeente neemt de mensen met een basisbaan in dienst. Deelnemers zijn aan het werk bij verschillende organisaties, zoals wijk- of werkbedrijven, buurthuizen en zorginstellingen en worden begeleid door wijkorganisaties die bekend zijn met de doelgroep, werkbegeleidingsorganisaties en coaches van de gemeente. Op dit moment zijn er ongeveer 50 personen aan het werk.