Bijlage 2. Eindrapportage knellende mechanismen def.pdf

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 22

aannames zijn gedaan die maken dat er geen alarmbellen zijn gaan rinkelen. Bijvoorbeeld de aanname dat de Belastingdienst/Toeslagen geen fouten maakt en dat problemen rondom de aanvraag van toeslagen ‘normaal’ zijn. Dit wil overigens pertinent niet zeggen dat deze professionals iets te verwijten valt; het laat wel laat zien is dat de impact van heuristieken waarmee ons brein is uitgerust groot is in het werk van professionals. Een heuristiek is een soort mentale ‘vuistregel’ die mensen in staat stelt om problemen op te lossen en snel en efficiënt te oordelen. Het helpt ons in het differentiëren bij de veelheid aan informatie die op ons afkomt. Heuristieken zijn handig in veel situaties, maar kunnen eveneens tot cognitieve vooroordelen leiden en brengen in het werk van professionals risico’s met zich mee 6. Wanneer de werkomgeving van de professionals niet gericht is op het reflecteren of ‘bevragen’ van deze heuristieken, kunnen de aannames en vooroordelen die hierin verankerd liggen leidend worden bij ons handelen. Daarnaast moet de tendens in het maatschappelijke en politieke debat van destijds niet worden vergeten.

De zogenoemde Bulgarenfraude had geleid tot “scherpe debatten waarbij het parlement de verantwoordelijke staatssecretaris in niet mis te verstane woorden op het hart drukte dat dit eens maar nooit weer was” 7 ; er waaide een (politieke) wind waarin de overtuiging was dat fraude in de sociale zekerheid hard moest worden aangepakt. Het ter discussie stellen van ‘vermeende’ fraude lag in een dergelijke context minder voor de hand en beïnvloedde ook het eigen normenkader van professionals. Een deel van de professionals – met name sociaal raadslieden, schuldhulpverleners en in mindere mate maatschappelijk werkers – had naar eigen zeggen al in een vroeg stadium het gevoel dat het ‘niet pluis’ was ten aanzien van de hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag. Dit had er met name mee te maken dat zij in relatief korte tijd meerdere inwoners met vergelijkbare situaties tegenkwamen: mensen die met onevenredig hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag werden geconfronteerd, terwijl zij in de ogen van de professionals ter goeder trouw waren geweest. Degenen die een zogenoemd ‘niet-pluisgevoel’ hadden, trokken veelal aan de bel bij de Belastingdienst/Toeslagen zelf. Allen kregen zij nul op het rekest; de Belastingdienst/Toeslagen reageerde niet op hun verzoeken, of bezwaren werden (zonder duidelijke onderbouwing) afgewezen.

Dit geldt ook voor advocaten naar wie sommige van hen hun cliënten verwezen. Toch stellen sommige professionals dat zij met de kennis van nu hadden gewild dat zij destijds ‘volhardender’ of ‘doortastender’ waren geweest.

2.9 Lessen voor de toekomst Hieronder staan acht lessen globaal uitgewerkt die voortvloeien uit de belangrijkste constateringen die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. Bij iedere les is aangegeven op welk aspect uit het model ‘agendering en signalering knellende situaties’ het betrekking heeft. Hierbij wordt gestart met lessen die mede gericht op het voorkomen van knellende situaties. Voorkomen blijft immers beter dan genezen. Les 1a: Vergroot kennis van juridische maatwerkmogelijkheden en kennis van de geest van 6

Jungmann, N., D. Lako & H. de Bruin. (2020). Begrijpen, willen en kunnen. Utrecht: Hogeschool Utrecht.

7

Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid. p. 150.

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 23

wet- en regelgeving A Begrijpen Regelmatig stellen professionals dat wet- en regelgeving te strikt is. Dit betreft overigens meestal landelijke wet en regelgeving zoals de kostendelersnorm in de Participatiewet en de landelijke frauderegels ten aanzien van schuldregelingen. Hier ziet men tevens minder mogelijkheden om knelpunten effectief (dus met kans op doorwerken in andere regels) te melden. In dit onderzoek komt naar voren dat kennis van de discretionaire ruimte die wet- en regelgeving biedt bij een deel van professionals in het sociaal domein onvoldoende is, terwijl deze kennis essentieel is om knellende situaties überhaupt te kunnen voorkomen. Ook kennis over de geest van de wet of de beleidsregels is in dit kader cruciaal. Vaak is ‘de bedoeling’ van landelijke wet- en regelgeving en van lokale beleidsregels echter niet geëxpliciteerd, terwijl dit professionals handvatten kan bieden om vast te stellen of maatwerk nodig is. Het is aan te bevelen om zowel de kennis van de juridische ruimte die wet- en regelgeving biedt om maatwerk te leveren als kennis van de bedoeling van de wet- en regelgeving te vergroten. Deze aanbeveling dient hand in hand te gaan met de suggestie om moreel beraad te organiseren binnen teams.

Les 1b: Organiseer moreel beraad A Begrijpen, kunnen en willen Hoewel kennis van juridische maatwerkmogelijkheden essentieel is, zoals gesteld in voorgaande aanbeveling, is het niet afdoende om professionals bruikbare handvatten te bieden. Het vergroten van kennis van wet- en regelgeving en kennis van de geest van de wet moet dan ook altijd gepaard gaan met zogenoemd ‘moreel beraad’. Geconcludeerd werd dat professionals enerzijds behoefte hebben aan ruimte om af te wijken van regels wanneer zij dit nodig achten om knellende situaties te voorkomen maar anderzijds ook behoefte hebben aan kaders. Gezien de complexiteit van het werkveld van professionals in het sociaal domein is het ontwikkelen een eenduidig afwegingskader waaruit zou blijken wanneer je wel en wanneer je als professionals niet mag afwijken echter lastig, zo niet onmogelijk. Ruimte in wet- en regelgeving doet namelijk ook een beroep op het morele kompas van professionals. De vraag wanneer een situatie bijvoorbeeld ‘onevenredig’ of ‘buitenproportioneel’ is of in strijd is met ‘de bedoeling van de wet’, is in de praktijk niet zo eenvoudig te beantwoorden en doet een (groot) beroep op het morele kompas van professionals. Uiteindelijk is het een moreel oordeel en subjectief (en daarmee ook politiek) wanneer iets als ‘knellend’ wordt beschouwd en wanneer maatwerk nodig is.

In aanvulling op bovenstaande aanbeveling om kennis van de ruimte die wet- en regelgeving biedt te vergroten, is het raadzaam om ‘moreel beraad’ te organiseren. Een dergelijk beraad waarbij professionals onderling reflecteren op afwegingen en beslissingen kan eraan bijdragen dat er meer scherpte en helderheid ontstaat over de vraag óf er sprake is van een knellende situatie en zo ja, welke ruimte er is om maatwerk te leveren. In een moreel beraad kan gezamenlijk worden gereflecteerd op de aannames en vooroordelen die verankerd liggen in heuristieken waarmee ons brein is uitgerust en die onze keuzes beïnvloeden.

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 24

Les 2: Organiseer teamoverstijgende en systematische casuïstiekbesprekingen A Kunnen Casuïstiekbesprekingen kunnen de feedbackloop binnen en tussen organisaties versterken. Om casuïstiekbesprekingen op een effectieve manier in te zetten is een belangrijke voorwaarde dat de casuïstiekbesprekingen op een gestructureerde en systematische manier worden uitgevoerd. Hierbij gaat kwaliteit boven kwantiteit; liever één keer in de maand of twee maanden een goede bespreking waarbij iedereen aanwezig is en het nut en de noodzaak breed worden gedragen, dan frequente casuïstiekbesprekingen die door overheersing van de waan van de dag (liever) worden overgeslagen door professionals. Het lerend karakter van een casuïstiekbespreking is het grootst wanneer het zorgvuldig wordt voorbereid, wanneer relevante professionals aanwezig zijn, wanneer professionals worden getraind in gesprekstechnieken om tijdens deze besprekingen de juiste vragen te stellen, wanneer een procesbegeleider de bespreking voorzit, en wanneer er een verslag wordt gemaakt van de belangrijkste uitkomsten of vervolgvragen. Dit laatste vergroot namelijk de kans op een goede opvolging. Een heldere terugkoppeling richting aanwezigen is ook essentieel, omdat anders het vertrouwen in een serieuze opvolging van het signaal afneemt.

Het is van belang dat de aanwezigen allen het gevoel hebben zowel kennis en inzichten te kunnen brengen als halen. Dit evenwicht is belangrijk voor de continuïteit van de casuïstiekbesprekingen. Ontbreekt deze balans, dan is de kans groot dat mensen afhaken. Het opzetten en organiseren van dergelijke vormen van intervisie is een bewuste keuze, is niet vrijblijvend en kost tijd en (daarmee) geld; het doet immers een beroep op de personele capaciteit en vraagt om investering in een opleidingsprogramma. Les 3: Zorg voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes A Kunnen Door het opstellen van een heldere opschaal- of escalatieroute, en dit ook schriftelijk vast te leggen, is voor professionals helder in welke gevallen een knellende situatie waar moeten worden aangekaart. Hierin zou tevens moeten worden vastgelegd wie op welk punt in verantwoordelijk is voor de afhandeling en terugkoppeling richting professionals. De wijze van opschaling van structurele knelpunten verdient hierbij eveneens aandacht. Wanneer wordt er bijvoorbeeld opgeschaald naar regionaal of landelijk niveau? Wanneer wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld de VNG, de NVVK of Sociaal Werk Nederland? Duidelijke opschaal- of escalatieroutes vergroten naar verwachting ook het vertrouwen dat professionals hebben in een goede opvolging wanneer een signaal eenmaal is gemeld.

Om de kennis en ervaringen van uitvoerend professionals te benutten in zowel beleidsmatige als politieke besluiten is het aan te raden beleidsmedewerkers, gemeenteraad en het college periodiek te ‘voeden’ met inzichten vanuit de praktijk. Naast dat het helpt om (structurele) knelpunten voor het voetlicht te brengen, kan het ook bijdragen aan het voorkomen van knellende situaties doordat bij het opstellen van beleid beter gebruik kan worden gemaakt van kennis van uitvoerend professionals. Dit geldt uiteraard ook voor het inzetten van ervaringsdeskundigheid om zo ook cliëntervaringen beter te benutten om het ontstaan van

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 25

knellende situaties te voorkomen. Het risico is echter dat dergelijk beleid verwordt tot een papieren werkelijkheid en opstellen van beleid een doel op zich wordt. Beleid omtrent de signalering en agendering van knellende situaties is altijd een middel. Wanneer er beleid bestaat dat niet wordt nageleefd, kan het effect op de ervaren waardering en vertrouwen van professionals zelfs negatief worden beïnvloed. In dat opzicht geldt: practice what you preach. Het is daarom raadzaam na te gaan of het beoogde beleid ook aansluit bij de cultuur binnen de gemeente. Les 4: Meer aandacht voor de uitvoering: nodig expliciet uit tot signaleren en agenderen van knellende situaties A Kunnen, opvolging Om het optreden van knellende situaties te voorkomen én om ontstane (structurele) knelpunten te signaleren, zou meer aandacht moeten zijn voor de praktijkkennis en ervaring vanuit de uitvoering. Beter luisteren naar signalen uit de uitvoering is namelijk nodig om voorkomen dat er beleidsregels worden opgesteld die de uitvoering als ‘onrealistisch’ of ‘onhaalbaar’ beschouwd en om weeffouten in wet- en regelgeving en beleid te corrigeren. Te vaak bestaat er binnen de landelijke en lokale, politiek het beeld dat knelpunten waar de uitvoering tegenaan loopt met maatwerk kunnen worden opgelost.

Dit lijkt niet realistisch, want maatwerk is geen oplossing voor structurele en systematische knelpunten in landelijke wet- en regelgeving en in beleidsregels. Hanteer hierbij niet uitsluitend het uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid om knellende situaties bij uitvoerend professionals ligt, maar nodig professionals hiertoe expliciet uit. Zo geeft een uitvoeringstoets op een concept beleidsvoorstel een inschatting van diverse uitvoeringsaspecten en risico’s. Ook is het denkbaar als beleidsafdeling of als wethouder periodiek professionals uit de uitvoering uit te nodigen – zónder de aanwezigheid van het management – om te bespreken tegen welke knellende situaties zij regelmatig aanlopen. In dit kader is het belangrijk om extra aandacht te hebben voor professionals die in opdracht van de gemeenten werken bij gecontracteerde partijen of subsidiepartners. Het blijkt immers dat professionals die in opdracht van de gemeente werken minder vaak dan ambtenaren in loondienst ervaren dat de gemeente het waardeert wanneer knellende situaties worden gesignaleerd en geagendeerd. Ook hebben zij minder vertrouwen in een goede opvolging van gemelde signalen. Het is van belang dat gemeenten zich hier bewust van zijn en nagaan hoe dit vertrouwen kan worden vergroot of hersteld. Zorg dat het voor gecontracteerde partijen helder is bij wie zij knellende situaties kunnen melden.

En minstens zo belangrijk: leg uit wat ermee gebeurt of is gebeurd. Daarnaast is het raadzaam deze partijen expliciet uit te nodigen om (structurele) knellende situaties te melden; vaak hebben sociaal raadslieden, schuldhulpverleners en maatschappelijk werkers goed zicht op structurele knelpunten. Les 5: Communiceer over opvolging van signalen richting professionals A Opvolging De wijze waarop opvolging wordt gegeven aan gemelde signalen is bepalend voor de vraag of professionals in de toekomst wederom melding maken van (structurele) knelpunten. Daarom is het cruciaal naar professionals terug te koppelen wat het resultaat is van een H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 26

melding. Wordt er opgeschaald naar een andere afdeling? Zorg dat de melding niet uit het zicht verdwijnt. Voor professionals is het demotiverend wanneer de terugkoppeling is dat ‘het nu bij een andere afdeling ligt en we maar moeten afwachten wat er gebeurt’. De wijze waarop opvolging van signalen van knellende situaties of mechanismen plaatsvindt, zou daarbij verankerd moeten worden in het beleid. Les 6: Ontdek patronen in klachten, bezwaar en beroep met systematische analyse A Kunnen Klachtenafhandeling en bezwaar- en beroepszaken vormen een bron van signalen van knellende situaties. Een analyse hiervan biedt inzicht in de punten waarop de meeste klachten worden ingediend, waar de meeste bezwaren worden gemaakt en waartegen het vaakst in beroep wordt gegaan. Hierbij is het relevant om ook te kijken naar de beslissing die volgen op bezwaar en beroep; dus hoe vaak wordt een bezwaar bijvoorbeeld ontvankelijk verklaard? Of, in hoeveel gevallen leidt een bezwaar tot een beroepszaak? Naast dat een dergelijke systematische analyse handvatten kan geven voor aanpassing van dienstverlening of het wijzigen van beleidsregels, kan dit op termijn ook leiden tot een afname van klachten en bezwaar- en beroepszaken.

Les 7: Versterking en uitbreiding gemeentelijke ombudsvoorziening A Kunnen, opvolging Veel professionals zien heil in een onafhankelijk meldpunt, waar (structurele) knellende situaties gemeld kunnen worden. Wat professionals beschrijven, heeft veel weg van een onpartijdige ombudsvoorziening. De gemeenten Amsterdam en Almere hebben een dergelijke voorziening in de vorm van de Ombudsman Metropool Amsterdam. De Ombudsman Metropool Amsterdam is een tweedelijns klachtenregeling. Een inwoner kan hier terecht wanneer iemand een klacht heeft ingediend bij een aangesloten gemeente die bij de ombudsman is aangesloten en de inwoner niet tevreden is met hoe die klacht is afgehandeld. Er zijn echter ook gemeenten waar de taak van de ombudsman breder is en niet primair een tweedelijns klachtenregeling is. De gemeentelijke ombudsman voor de regio RotterdamRijnmond lijkt een bredere taakopvatting te hebben. Hier kunnen inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties uit aangesloten gemeenten terecht wanneer de gemeente niet luistert, niet bereikbaar is, wanneer een inwoner tussen de gemeente en andere organisaties heen en weer gestuurd maar er verder niet gebeurt, of wanneer de menselijke maat zoek is. Een gemeentelijke ombudsman kan dus enerzijds een plek zijn voor professionals (en inwoners) om knellende situaties te melden.

Tegelijkertijd vormt een gemeentelijke ombudsman een belangrijke bron van signalen voor de gemeente over knellende situaties. De Nationale ombudsman vormt daarnaast een bron van signalen over landelijke knelpunten binnen overheidsdienstverlening. Naast het afhandelen van klachten kan zowel de gemeentelijke als de Nationale ombudsman op eigen beweging onderzoek uitvoeren wanneer zij misstanden constateert. Het is daarom aan te bevelen om de gemeentelijke ombudsvoorziening (verder) te versterken en uit te breiden. Hierbij geldt dat het ontvankelijk zijn voor, en opvolgen van, signalen vanuit de (gemeentelijke) ombudsman essentieel is om

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 27

uiteindelijk knellende situaties te kunnen oplossen dan wel helpen te voorkomen. Les 8: Creëer ruimte voor tegengeluid A Kunnen Er kunnen in iedere organisatie (onbedoelde) mechanismen zijn die maken dat professionals onvoldoende ruimte voelen of ervaren om signalen aan te kaarten. Een kritische luis in de pels is van groot belang als het gaat om het signaleren en agenderen van (structurele) knelpunten. Ook, of juist, als deze signalen indruisen tegen de huidige politieke wind die waait en toon die overheerst in het publieke debat. Ten aanzien van de afhandeling van de KOT-affaire ervaren sommige professionals dat er geen ruimte is voor twijfels of om kritiek te uiten. Hoewel de ruimhartige compensatieregeling zelf inwoners niet in de knel brengt en daarmee niet past binnen de definitie van knellend mechanismen zoals gehanteerd binnen dit onderzoek, vloeit er wel een relevante bredere vraag uit voort. Namelijk, in welke mate is er binnen de gemeente ruimte voor ‘kritisch geluid’ dat afwijkt van de teneur in het maatschappelijke debat en (lokale) politieke klimaat? Ruimte voor tegengeluid binnen gemeenten is essentieel om knellende mechanismen te signaleren, agenderen en op te lossen. Als professionals namelijk het vertrouwen hebben dat ook kritische vragen gesteld mogen worden, is de kans dat situaties die als knellend worden ervaren gemeld worden groter.

Tegelijkertijd speelt de landelijke politiek hier een zeer belangrijke rol als het gaat om het oppakken van dergelijke signalen.

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 28

3. ACHTERGROND: WAT PROFESSIONALS ZAGEN VAN (ONEVENREDIG) HOGE TERUGVORDERING VAN KINDEROPVANGTOESLAG Wat hebben professionals werkzaam in het sociaal domein in het verleden gezien of gemerkt van inwoners die te maken hebben gehad met onevenredig hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst/Toeslagen? Dit is een voorbeeld van wat nu breed gezien wordt als een structureel probleem – en vormde de directe aanleiding voor dit onderzoek, maar wat destijds voor velen nog niet zo als zodanig zichtbaar was en werd onderkend.

3.1 Helft professionals sociaal domein te maken met inwoners met hoge terugvordering kinderopvangtoeslag De helft van de ondervraagde professionals is de afgelopen jaren in zijn werk inwoners tegenkomen die te maken hebben gehad met (onevenredig) hoge terugvorderingen. Dit waren veel vaker sociaal raadslieden en degenen die bij een wijkteam/buurtteam werkzaam zijn dan degenen die de werkzaam zijn rondom de Participatiewet (76% tegen 40%). Van de schuldhulpverleners is 65% inwoners tegenkomen die te maken hebben gehad met (onevenredig) hoge terugvorderingen van de Belastingdienst/Toeslagen. Bijna 9 op de 10 van de buurtteammedewerkers/sociaal raadslieden geeft aan dat zij erachter zijn gekomen doordat de inwoner dit zelf aangaf, bijvoorbeeld door met de professional te delen dat hij of zij een terugvordering had ontvangen van de Belastingdienst/Toeslagen, terwijl deze persoon niet begreep waarom het bedrag werd teruggevorderd. Dit percentage ligt lager bij de andere ondervraagde groepen professionals; 80% van de professionals in de uitvoering van de Participatiewet geeft dit aan en 60% van de schuldhulpverleners. Na directe melding door de inwoner zelf, zijn de ondervraagde professionals vooral achter de onevenredig hoge terugvorderingen gekomen door brieven/documenten die ze onder ogen kregen (43%).

Daarin zijn geen beduidende grote verschillen te zien tussen professionals met diverse rollen binnen het sociaal domein.1 Professionals is ook gevraagd welke impact zij zagen dat de (onevenredig) hoge terugvordering van kinderopvangtoeslag had op inwoners (zie tabel 1). Het ontstaan van schulden, het krijgen van (meer) psychische en/of fysieke klachten, en (meer) problemen in de relationele sfeer kwamen hierbij het vaakst voor volgens de ondervraagde professionals. Dit geldt overigens niet uitsluitend voor terugvorderingen in het kader van de KOT-affaire, maar voor hoge terugvorderingen in algemene zin. 1

Verschillen worden alleen genoemd wanneer deze statistisch significant zijn.

H3, Achtergrond | 29

Tabel 1 Impact (onevenredig) hoge terugvordering kinderopvangtoeslag Altijd of vaak

Soms

(Bijna) nooit

Weet ik niet/ had ik geen zicht op

1. ontstaan van schulden

87%

3%

1%

8%

2. kreeg (meer) psychische klachten

66%

11%

1%

22%

5. kreeg (meer) fysieke klachten

47%

21%

3%

30%

6. kreeg (meer) problemen in de relationele sfeer

47%

14%

4%

35%

7. kon niet deelnemen aan participatietraject

31%

19%

13%

38%

8. werd afgesloten van water / energie

11%

26%

27%

36%

9. verlies van baan

26%

19%

13%

42%

10. kreeg te maken met ontruiming

9%

28%

23%

40%

Van de geïnterviewde professionals geven velen aan in de periode vóór 2020 te maken te hebben gehad met inwoners die geconfronteerd werden met (onevenredig) hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag. De (oplopende) schulden waren voor de ondervraagde professionals zichtbaar, doordat zij voor de inwoner (al dan niet in het kader van de Msnp) afspraken met schuldeisers probeerden te maken, maar door de Belastingdienst werden afgewezen (met motivering “opzet/grove schuld”). Een aantal professionals geeft aan dat er uiteindelijk niets gedaan kon worden, en burgers verder de schuldhulpverlening in zijn gegaan om hun schulden af te lossen. Soms kwam de schuldhulpverlening ook niet tot stand, omdat schuldeisers niet akkoord gingen, omdat er sprake was van “fraudeschulden”. Ook op basis van de interviews met professionals blijkt dat het met name de sociaal raadslieden, schuldhulpverleners en in mindere mate de maatschappelijk werkers zijn die in de periode vóór 2020 constateerden dat er structurele problemen rondom de terugvordering van kinderopvangtoeslag waren. Dat veel van de geïnterviewde een zogenoemd ‘niet-pluisgevoel’ hadden, betekent overigens niet dat het voor hen altijd meteen helder was wat het probleem precies was. Vaak was het een gevoel van ‘dit kan toch niet kloppen?’ “Ik liep vooral aan tegen de super hoge bedragen, en vooral ook de onredelijkheid van het innen.

Eigenlijk viel ik daar nog het meeste over. Mensen zaten helemaal klem, toeslagen werden verrekend. Als mensen weer gingen werken en gebruik wilden maken van de kinderopvangtoeslag, dan werd het volledige bedrag verrekend met de schuld, waardoor mensen helemaal niet meer konden gaan werken. Mensen kwamen echt klem te zitten.” “Wat wij vanaf 2010 begonnen te merken was dat de Belastingdienst steeds vreemder ging doen als je om een betalingsregeling ging vragen. Cliënten mochten steeds vaker niet meer in termijnen betalen, omdat er volgens de Belastingdienst sprake was van fraude. Kleine foutjes werden groots afgestraft.”

H3, Achtergrond | 30

“Dat je er met je verstand niet meer bij kan. Ik snapte het niet. Het kind was gewoon echt naar de opvang gegaan, moeder had een laag inkomen of een uitkering. Ik kon mijn vinger er niet opleggen. Ik ging soms ook denken ‘ ik zal het wel niet begrijpen, het zal wel aan mij liggen’. Hetzelfde als wat de klant eigenlijk dacht. Maar vervolgens dacht ik toch: het klopt echt niet. Ik ging dingen opschrijven en dingen aankaarten bij de sociaal raadslieden.” “Het ging wel geleidelijk aan. Ik had echt het gevoel dat het mis was toen ik een klant had waarbij ik ervan overtuigd was dat zij er echt niks aan kon doen.”

Uitvoerders van de Participatiewet waren destijds vaker op een andere manier betrokken dan sociaal raadslieden, schuldhulpverleners en buurtteammedewerkers, met name omdat zij soms inwoners hielpen met het aanvragen van kinderopvangtoeslag. Zij zagen minder dan de andere groepen professionals in het sociaal domein de impact van het handelen van de Belastingdienst. Voor hen was vaak onduidelijk waar het probleem precies zat, omdat de kinderopvangtoeslag in hun ogen een complexe regelingen is waarbij het regelmatig “misging”. “Je deed die aanvragen voor de kinderopvangtoeslag en je merkte aan die mensen [inwoners] dat dingen niet liepen. Soms waren er wel mensen die schulden kregen en je denkt dan wel: hoe kan dat? Wat doen ze dan fout? Maar het is hele ingewikkelde materie om het preventief te constateren. Wat je meemaakt zijn alleen de feiten. Mensen hebben een schuld en snappen niet waarom. Ze denken dat ze alles goed hebben gedaan. Op een gegeven moment snapten wij het ook niet meer.”

3.2 ‘Niet-pluis-gevoe ‘Niet-pluis-gevoel’? l’? Professionals is in verdiepende interviews gevraagd of zij het gevoel kregen dat er rondom de (onevenredig) hoge terugvordering van kinderopvangtoeslag in de periode vóór 2020 (dus voordat dat publiekelijk bekend werd dat er sprake was van de ‘kinderopvangtoeslagaffaire’) iets ‘niet pluis’ was. Hierin zijn grofweg vier ‘groepen’ te onderscheiden, die op basis van de verdiepende interviews ongeveer even groot lijken te zijn.

Onevenredig hoge terugvordering kinderopvangtoeslag structureel knelpunt Een deel van de professionals – met name sociaal raadslieden, schuldhulpverleners en in mindere mate maatschappelijk werkers – hadden naar eigen zeggen al in een vroeg stadium het gevoel dat het ‘niet pluis’ was. Dit had er met name mee te maken dat zij in relatief korte tijd verschillende inwoners met vergelijkbare situaties tegenkwamen; deze mensen werden geconfronteerd met onevenredig hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag, terwijl deze mensen in de ogen van de professionals allen ter goeder trouw waren geweest.

Problemen kinderopvangtoeslag een incident Daarnaast zijn er professionals die de indruk hadden dat de zeer hoge terugvorderingen slechts bij een enkele inwoner voorkwam en daarom niet gealarmeerd waren. Zij kwamen dus niet zo vaak inwoners tegen bij wie dit speelde.

H3, Achtergrond | 31

“Maar de betalingsregelingen die de Belastingdienst voorstelde vond ik wel belachelijk hoor: 1.600 euro per maand voor een alleenstaande met een laag inkomen! Dit was een enkeling, dus het kwam niet heel veel voor. Als het heel veel voor kwam hadden we misschien wel geacteerd. Ik merk wel dat ik nu veel scherper ben. Ik merk heel erg dat er veel discriminatie is. Ik vind dit best wel shocking en vraag me dan af; ben ik al die jaren zo naïef geweest?”

Grenzeloos vertrouwen in de Belastingdienst/Toeslagen Ook zijn er professionals die stellen destijds heel veel vertrouwen te hebben gehad in de Belastingdienst/Toeslagen. Zij vertrouwden erop dat de Belastingdienst correct had gehandeld wanneer zij inwoners tegenkwamen die waren geconfronteerd met hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag.

Problemen met kinderopvangtoeslag beschouwd als een ‘gegeven’ Tot slot is er een groep professionals die aangeeft weliswaar te hebben gezien dat er inwoners waren met (onevenredig) hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag, maar die hierdoor niet gealarmeerd werden omdat er volgens hen vaak problemen waren met de Belastingdienst/Toeslagen. Zij benoemen dat er in hun ogen vaak problemen waren met de kinderopvangtoeslag; het was haast “normaal” dat er een probleem was rondom het aanvragen of moeten terugbetalen van kinderopvangtoeslag. Verschillende professionals geven hierbij aan dat het voor hen ook lastig was om te achterhalen wat er precies aan de hand was bij de betreffende inwoners, mede omdat zij de KOT-regeling als complex beschouwden. “Ik heb nooit gedacht ‘dit is niet pluis’. Je kwam de Belastingdienst zo vaak tegen. Er was namelijk heel vaak iets aan de hand met de Belastingdienst.” “Dit was algemeen bekend. Iedereen wist: de Belastingdienst doet maar wat en daar kom je niet doorheen. Ouders hebben geen idee wat er gebeurt, je komt er [als professional] zelf ook niet achter. En dan houdt het op.” “Ik vond het heel normaal dat mensen in de problemen kwamen door de toeslagen, omdat het erg ingewikkeld is.”

Deel professionals moeite met (afhandeling) compensatieregeling KOT-gedupeerden Meerdere van de geïnterviewde professionals wijzen op de knellende mechanismen die zij ervaren rondom de afhandeling van de KOT-affaire. Zij stellen dat de afwikkeling te complex is en te lang duurt. Ook geven enkele van de geïnterviewden aan moeite te hebben met de wijze waarop de hersteloperatie momenteel wordt uitgevoerd, waarbij er volgens hen mensen onder de hersteloperatie vallen die eigenlijk niet in aanmerking zouden moeten komen voor compensatie. Volgens hen zou er bij het compenseren van gedupeerden van de KOT-affaire meer maatwerk geleverd moeten worden, maar is dit niet mogelijk.

H3, Achtergrond | 32

4.

KNELLENDE MECHANISMEN IN DE PRAKTIJK

Hoewel dit onderzoek niet als doel heeft om knellende mechanismen in kaart te brengen, is de ondervraagden gevraagd welke knellende situaties zij in de praktijk tegenkomen. Om professionals een beeld te geven van wat mogelijk als een knellend mechanisme, of knellende situatie, kan worden ervaren, is in de enquête een aantal voorbeelden gegeven. Hieronder een overzicht van de genoemde knellende mechanismen. Dit overzicht is verre van uitputtend; het ligt buiten de scope van dit onderzoek om een compleet overzicht te schetsen van alle veelvoorkomende knellende situaties die professionals signaleren in het sociaal domein. Deze genoemde voorbeelden zijn echter wel breed onderschreven door de ondervraagde professionals. Velen van hen komen deze situaties tegen in hun dagelijks werk. Hoewel dit onderzoek niet als doel heeft om knellende situaties in kaart te brengen, en hier daarom ook niet uitgebreid op in wordt gegaan, is het desalniettemin interessant om inzicht te hebben in de knellende mechanismen die uitvoerend professionals signaleren. •

•

•

•

•

•

Inkomensgat: Soms krijgen inwoners met een uitkering die werken vanuit de uitkering te maken met een inkomensgat, waardoor zij in financiële problemen komen. Dat gebeurt vooral in het begin of bij wissende inkomsten. Aanvraag uitkering: Soms lukt het inwoners niet om alle gegevens aan te leveren waardoor de aanvraag niet in behandeling wordt genomen. Er is hierdoor een periode geen inkomen. Vermogensgrenzen: Inwoners komen soms vanwege vermogen waar ze niet direct aan kunnen komen niet in aanmerking voor kwijtschelding. Of ze hebben daardoor geen recht op een uitkering. In beide situaties kunnen inwoners in de financiële problemen komen. Zoekperiode 4 weken: kwetsbare jongeren (16-27) kunnen in grote problemen komen omdat zij in de zoekperiode geen bijstand ontvangen maar tegelijkertijd ook niet in staat zijn zelfstandig aan het werk te komen. Fraudeschulden: De gemeente kan schuldhulp weigeren aan inwoners die verdacht worden van fraude. Hierdoor worden de (financiële) problemen soms alleen maar erger. En als de gemeente schuldhulp biedt, dan kan het in sommige gemeenten niet mee in een minnelijke sanering. Beslagvrije voet: Inwoners met schulden komen vaak onder de beslagvrije voet uit door de bijzondere incassobevoegdheden van de overheid. Inwoners houden daardoor te weinig geld over om van te leven.

Het inkomensgat bij werken uit een uitkering en de complexiteit rondom het aanvragen van een uitkering zijn veel benoemd. Veel professionals geven aan dat de aanvraag naar hun oordeel voor veel inwoners te moeilijk is, onder andere omdat er (te) veel informatie (digitaal) wordt uitgevraagd. Met name voor de mensen met beperkte digitale vaardigheden kan dit tot knellende situaties leiden omdat het hen niet lukt de aanvraag (tijdig) af te ronden, waardoor er een inkomensgat van enkele maanden kan ontstaan. Daar komt bij dat een bijstandsuitkering niet met terugwerkende kracht kan worden toegekend. Deze uitwerking

H4, Knellende mechanismen in de praktijk | 33

kwam ook in eerdere onderzoeken al als belangrijk knelpunt aan de orde.1 Dat dit punt zo expliciet werd benoemd kan samenhangen met de grote vertegenwoordiging van medewerkers op het gebied van Werk en Inkomen (50% van het totaal). Naast de in de vragenlijst genoemde knellende mechanismen, noemen professionals andere knelpunten die ook in andere rapporten of onderzoeken naar voren zijn gekomen: • Inwoners die niet rond kunnen komen van het sociaal minimum door hoge woonlasten en stijgende inflatie. 2 • Strikte sanctionering binnen de Participatiewet. De wet gaat volgens sommigen te veel uit van wantrouwen, waardoor mensen snel gestraft voor een ‘foutje’ en daardoor (verder) in de financiële problemen komen. 3 • De beperkingen met gegevensuitwisselingen: binnen gemeenten kan niet iedere afdeling in hetzelfde systeem, waardoor de burger vaak documenten

•

•

meerdere malen moet aanleveren. Het is hierbij echter niet duidelijk of dit een gevolg is van privacywetgeving of van gebrekkige ICT-systemen. Vertraging als gevolg daarvan kan inwoners financieel klem zetten doordat zij gegevens bijvoorbeeld niet tijdig of correct aanleveren en daardoor later dan verwacht een uitkering of toeslag ontvangen. Ook kan het gebeuren dat inwoners hierdoor (onbedoeld) de inlichtingenplicht schenden en geconfronteerd worden met een sanctie.4 De aanvraag van toeslagen: doordat het soms lang kan duren voordat iemand daadwerkelijk de betreffende toeslag ontvangt, kunnen inwoners achterstanden op betalingen oplopen.5 De digitale dienstverlening vanuit de gemeente in zijn algemeen: die sluit onvoldoende aan op de digitale vaardigheden van een deel van de inwoners. 6

1

Zie bijvoorbeeld Oomkens et al., 2022; Frankowski et al., 2021; Eiselin, Van Deutekom & Nacinovic, 2021

2

Zie ook: CPB, 2022; Nibud, 2022

3

Zie ook: Oomkens et al., 2022; Frankowski et al., 2021; Oomkens & Drijvers, 2021

4

Zie ook: Oomkens & Drijvers, 2021; Boogers et al., 2019; Jungmann et al., 2018).

5

Zie ook: Oomkens et al., 2022; Frankowski et al., 2021; Eiselin, Van Deutekom & Nacinovic, 2021

6

Zie ook: Oomkens et al., 2022; Nationale ombudsman, 2019

H4, Knellende mechanismen in de praktijk | 34

5. KNELLENDE MECHANISMEN SIGNALEREN EN AGENDEREN: VERSCHILLEN TUSSEN PROFESSIONALS SOCIAAL DOMEIN In dit hoofdstuk wordt op basis van de enquêteresultaten een overkoepelend beeld geschetst van de ervaringen van de verschillende groepen professionals in het sociaal domein in de drie gemeenten met het signaleren en agenderen van knellende situaties; in het algemeen en naar aanleiding van de kinderopvangtoeslag in het bijzonder. Zijn er verschillen in de manier waarop uitvoerders van de Participatiewet, schuldhulpverleners, buurtteammedewerkers, en sociaal raadslieden omgaan met het signaleren en agenderen van knellende mechanismen? En zijn er verschillen tussen professionals die als ambtenaar in loondienst zijn en degenen die werkzaam zijn bij gecontracteerde partijen/subsidiepartners die in opdracht van de gemeente werkt?

5.1 Ervaren maatwerkmogelijkheden binnen bestaande wet- en regelgeving Voordat een professional besluit een knellende situatie te agenderen, kan eerst worden nagegaan of de situatie kan worden verholpen of opgelost door het bieden van maatwerk. Daarom is het van belang te weten of professionals voldoende mogelijkheden ervaren om maatwerk te bieden. Afhankelijk van de rol die de ondervraagde heeft binnen het sociaal domein, kregen de ondervraagden twee of meer stellingen voorgelegd over de ruimte die zij binnen de bestaande wetgeving zien om maatwerk toe te passen, om zo knellende situaties te voorkomen. 1

Bijna 1 op de 5 professionals in sociaal domein onvoldoende bekend met maatwerkmogelijkheden Tabel 2 geeft weer dat de meningen daarover uiteenlopen. Of men heeft er onvoldoende beeld van. Bijna 1 op de 5 professionals weet niet of wet- en regelgeving ruimte biedt voor maatwerk. Dit laatste impliceert dat er meer inhoudelijke kennis over mogelijkheden binnen wet- en regelgeving nodig is. Bij de overkoepelende wetgeving komt het -meer dan bij de gemeentelijke beleidsregels en beleidsplannen- voor dat men onbekend is met de mogelijkheden. Zo is 26% van de professionals werkzaam rondom de Participatiewet niet op de hoogte van de mogelijkheden die de Awb biedt en 22% van de ondervraagde schuldhulpverleners geeft dit aan m.b.t. de Wsnp. Grofweg ervaart tussen de 30 en 50% van de professionals (afhankelijk van wet- en regelgeving of beleidsregels) dat geldende wet- en regelgeving en beleidsregels voldoende mogelijkheden bieden om maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen. Bij de gemeentelijke beleidsregels en de NVVK-modules ziet men over het algemeen meer de mogelijkheden dan bij de overkoepelende wetgeving. 1

De 1e drie stellingen zijn beantwoord door medewerkers Werk & Inkomen (Participatiewet) (n=117); de volgende drie stellingen door schuldhulpverleners en de laatste twee door Wmo-medewerkers (n=6). De Sociaal Raadslieden en de wijk/buurtteam-medewerkers hoefden geen van de stellingen te beantwoorden.

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 35

Gemiddeld genomen stelt zo’n 15% dat wet- en regelgeving hiertoe onvoldoende mogelijkheden biedt. Tabel 2 Mate waarin wet- en regelgeving ruimte biedt om maatwerk te leveren (% dat het (on)eens is met onderstaande stellingen) (Helemaal) (Helemaal) mee eens

Neutraal

oneens

Weet niet

De Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om daarmee knellende situaties te voorkomen (n=117)

32%

37%

5%

26%

De Participatiewet biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=117)

42%

39%

16%

3%

Het gemeentelijke beleidsplan of de beleidsregels werk en inkomen biedt/bieden mij voldoende mogelijkheden en handvatten maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=117)

44%

34%

13%

9%

Het gemeentelijk beleidsplan of de beleidsregels schuldhulpverlening biedt mij voldoende mogelijkheden en handvatten maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=55)

47%

27%

15%

11%

De Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=55)

38%

24%

16%

22%

De NVVK-modules bieden mij voldoende mogelijkheden en handvatten maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=55)

42%

36%

5%

16%

De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen(n=6)

33%

33%

17%

17%

Het gemeentelijke beleidsplan Wmo biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=6)

33%

17%

17%

33%

De groep die ‘neutraal’ heeft geantwoord is met gemiddeld 30% behoorlijk groot (met een uitschieter naar 39% voor de Participatiewet). ‘Neutraal’ kan betekenen dat de wet- en regelgeving/beleidsregels soms wel maar soms ook niet voldoende mogelijkheden bieden. Het kan er echter ook op duiden dat men het niet goed weet.

5.2 Handelen bij en agenderen van een knellende situatie Handelen bij knellende situaties in het algemeen De overkoepelende top 3 van handelingswijzen bij het signaleren van een knellende situatie is: 1. De situatie bespreken met een collega (86%). Professionals vinden het prettig om complexe casussen, of casussen waar zij een ‘buikpijn-gevoel’ van krijgen, te bespreken met collega’s. Het doel hiervan is vaak meerledig: herkennen collega’s het? Wat zouden zij doen in zo’n situatie? Is opschalen nodig? 2. Contact opnemen met de afdeling of organisatie waar de knellende situatie is ontstaan (74%). Het kan hierbij gaan om het verkrijgen van een beter beeld van de situatie (wat is er precies aan de hand?) of om het willen oplossen van de situatie.

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 36

3. De casus inbrengen bij een casuïstiekbespreking/intervisie (64%). Dit is veelal bedoeld om van collega’s te horen hoe zij tegen de situatie aankijken en wat zij denken dat de beste ‘route’ is om in het geval van de casus te bewandelen.

Uitvoeders Participatiewet, schuldhulpverleners en sociaal raadslieden handelen anders bij knellende situaties Hierbij zijn duidelijke verschillen tussen diverse rollen in het sociaal domein. Waar de meeste schuldhulpverleners en sociaal raadslieden contact opnemen met de afdeling of organisatie waar het probleem ontstaat, gebeurt dit in mindere mate bij uitvoerend professionals van de Participatiewet. Zij bespreken de situatie vooral, met collega, leidinggevende en/of tijdens een casuïstiekbespreking. Tabel 3

Manieren van handelen door professionals bij knellende situaties medewerkers Participatiewet (n=128)

schuldhulpverleners (n=66)

sociaal raadslieden/ buurtteammedewerkers (n=32)

totaal (n=248)

situatie bespreken met een directe collega

88%

88%

84%

86%

contact opnemen met afdeling/organisatie waar knellende situatie is ontstaan

62%

89%

88%

74%

casus inbrengen bij een casuïstiekbespreking/ intervisie

70%

58%

59%

64%

situatie bespreken met mijn leidinggevende

63%

55%

38%

57%

extra goed communiceren met deze inwoners

47%

55%

47%

50%

nagaan of discretionaire ruimte gebruikt kan worden om het knelpunt weg te nemen

41%

59%

50%

48%

inwoners adviseren juridische hulp in te schakelen

41%

53%

41%

46%

wet- en regelgeving als argumentatie gebruiken waarom knelpunt niet weggenomen kan worden

27%

23%

22%

25%

contact opnemen met een beroeps- of brancheorganisatie

10%

27%

31%

18%

de wet- en regelgeving negeren/omzeilen

19%

17%

9%

18%

NB. Bij totaal zijn ook degenen meegenomen die niet-werkzaam zijn als sociaal raadslid, schuldhulpverlener of medewerker van de Participatiewet. Denk aan Wmo-medewerkers en werkzaam bij de gemeentebelastingen. Die groepen waren te klein om afzonderlijk als groep weer te geven.

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 37

Met name sociaal raadslieden aandacht voor ‘structurele’ knelpunten in casuïstiekbesprekingen Casuïstiekbespreking en intervisie zijn belangrijk voor professionals. Tegelijkertijd geven professionals ook aan dat bij dergelijke besprekingen (te) veel naar de individuele casus wordt gekeken en te weinig naar de vraag of er eventueel sprake is van een patroon (een structureel knelpunt). Sociaal raadslieden lijken hierop een uitzondering te vormen; zij kijken wel degelijk of gesignaleerde knelpunten een structureel karakter hebben. Het behoort immers ook tot het beroepsprofiel van sociaal raadslieden om te signaleren of, en tot actie te gaan als, instanties, gemeenten of uitvoeringsorganisaties door bijvoorbeeld wet- en regelgeving het maatschappelijk functioneren van burgers belemmeren.

Handelen en agenderen (onevenredig) hoge terugvorderingen kinderopvangtoeslag De ondervraagden zijn wisselend omgegaan met situaties waarin zij zagen dat inwoners te maken kregen met (onevenredig) hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag. De top 3 van acties: 1. Inwoners geadviseerd juridische hulp in te schakelen (38%) 2. Contact opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen om opheldering te vragen (dit is iets wat vooral sociaal raadslieden en schuldhulpverleners hebben gedaan) (36%) 3. De situatie besproken met een directe collega (34%) Bij deze acties zijn verschillen tussen uitvoerders van de Participatiewet, schuldhulpverleners en sociaal raadslieden/buurtteammedewerkers te zien, zoals tabel 4 laat zien. Behalve dat de acties verschillen, is te zien dat sociaal raadslieden en buurtteammedewerkers vaker meerdere acties aangeven te ondernemen. Tabel 4

Handelen professionals bij (onevenredig) hoge terugvordering KOT inwoners

Medewerkers Participatiewet (n=51)

Schuldhulpverleners (n=39)

Sociaal raadslieden/ buurtteammedewerkers (n=22)

Totaal (n=120)

inwoners geadviseerd juridische hulp in te schakelen (37%)

contact opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen om opheldering te vragen (46%)

contact opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen om opheldering te vragen (73%)

Inwoners geadviseerd juridische hulp in te schakelen (38%)

extra goed gecommuniceerd met deze inwoners (33%)

inwoners geadviseerd juridische hulp in te schakelen (38%)

contact opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen om bezwaar te maken tegen de beschikking (73%)

Contact opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen om opheldering te vragen (dit is iets wat vooral sociaal raadslieden en schuldhulpverleners hebben gedaan) (36%)

de situatie besproken met een directe collega (20%)

de situatie besproken met een directe collega (36%)

de situatie besproken met een directe collega (55%)

De situatie besproken met een directe collega (34%)

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 38

1 op de 10 professionals deed ‘niets’ bij inwoners met onevenredig hoge terugvordering KOT Van de ondervraagden heeft 10% ‘niets’ gedaan, omdat men in de veronderstelling was dat er sprake was van een correcte toepassing van de regels door de Belastingdienst/Toeslagen (zie ook paragraaf xx. Hierin wordt beschreven of, en hoe, professionals al dan niet een ‘niet-pluis-gevoel’ kregen wanneer zij inwoners tegenkwamen die waren geconfronteerd met onevenredig hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag).

5.3 Werkwijze of beleid voor signalering en agendering knellende mechanismen Bekendheid met het beleid 40% van de ondervraagde professionals weet niet of er beleid of een werkwijze is voor het signaleren en agenderen van knellende situaties. Van de ondervraagden geeft 49% aan dat er beleid of een werkwijze is voor het aankaarten van knellende situaties. Ondervraagden in loondienst (ambtenaren) geven vaker aan dat er beleid of een werkwijze voor is dan de ondervraagde professionals werkzaam bij gecontracteerde partijen/subsidiepartners of professionals worden ingehuurd door de gemeente. Figuur 1 Mate waarin professionals weten of, en bekend zijn met, beleid of werkwijze signaleren en agenderen

40%

49%

JA NEE DAT WEET IK NIET

10%

Er is géén verschil tussen ondervraagden die de Participatiewet uitvoeren, bij de schuldhulpverlening werken, als sociaal raadslid, gemeentelijke belastingen of op een ander terrein binnen de gemeente. Tabel 5 In hoeverre de gemeente een beleid/werkwijze heeft t.a.v. het aankaarten van knellende situaties Werkzaam bij gecontracteerde partijen/ subsidiepartners/inhuur1

Soms

(Bijna) nooit

Weet ik niet/ had ik geen zicht op

Wel beleid/werkwijze

(n=84)

Ambtenaren in loondienst

49%

8%

Geen beleid/werkwijze

(n=164)

Totaal

10%

22%

Dat weet ik niet

(n=248)

35%

40%

30%

1

Hierbij is de groep ‘inhuur’ klein (ong. 10% van het totaal)

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 39

Op de vraag bij wie je moet zijn om een knellend mechanismen of situatie aan te kaarten, geeft men het volgende aan: • bij mijn leidinggevende / mijn opdrachtgever (64%) • bij een casuïstiekbespreking/intervisie (52%) • bij de organisatie, afdeling of persoon waar het knellende mechanisme is ontstaan (49%) • bij een collega (31%) • anders (25%) • bij een beroeps- of brancheorganisatie (11%) • weet ik niet (2%) Deze reacties verschillen overigens van hetgeen staat professionals in de praktijk doen bij het signaleren van knellende situaties, zo blijkt uit de verdiepende interviews. In de praktijk bespreken ze situaties/casussen namelijk vaker met collega’s dan dat ze naar hun leidinggevende gaan.

5.4 Waardering voor het signaleren van knellende mechanismen Professionals is gevraagd of zij ervaren dat de gemeente waar zij (voor) werken het waarderen dat medewerkers/werkzame professionals knellende situaties aankaarten. Ook is gevraagd in welke mate ze waardering hieromtrent ervaren vanuit hun leidinggevende. Of de gemeente het waardeert, geeft iets weer over het overall beleid/beeld dat wordt uitgedragen. Een leidinggevende staat over het algemeen wat dichter bij de medewerker. Er is een duidelijk verschil in de reacties, zo laat onderstaande figuur zien. De waardering wordt meer ervaren van de leidinggevende, dan van de gemeente. Eén op de vijf professionals geeft aan niet te weten of de gemeente het waardeert dat knellende situaties worden gemeld. Deze onwetendheid kan professionals terughoudend maken in het agenderen van knellende situaties. Figuur 2 In hoeverre de gemeente waar iemand (voor) werkt en de leidinggevende het waardeert dat medewerkers knellende mechanismen of situaties aankaarten? (n=240)

70% 60%

62

50% 40% 30%

33 25

20% 19

20

19

10%

12 7

0% JA, DAT WORDT ENORM GEWAARDEERD

JA, DAT WORDT EEN BEETJE GEWAARDEERD

NEUTRAAL

3 0.5NEE, DAT WORDT NIET GEWAARDEERD

0.5NEE, DAT0 WORDT ABSOLUUT NIET GEWAARDEERD

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 40

DAT WEET IK NIET

Waardering vanuit de leidinggevende wordt onder alle ondervraagden evenveel ervaren, of men nu schuldhulpverlener is, de Participatiewet uitvoert, of in een wijkteam/buurtteam werkt. En ongeacht of men lang of kort werkzaam is voor de gemeente, bij de gemeente werkt of voor de gemeente. Dit is anders als het gaat om de waardering die men vanuit de gemeente zelf ervaart. Daar geven degenen die werkzaam zijn bij gecontracteerde partijen/subsidiepartners, minder vaak aan dan ambtenaren dat het wordt gewaardeerd. Hierbij is rekening gehouden met de verschillende terreinen binnen het sociaal domein waarop de professionals actief zijn. De rol binnen het sociaal domein maakt niet uit voor de ervaren waardering vanuit de gemeente. Ook tussen degenen die langer en minder lang in dienst zijn, is er geen beduidend groot verschil. Tabel 6 Mate waarin de gemeente signaleren en agenderen knellende situaties waardeert (n-240) Werkzaam bij gecontracteerde partijen/ subsidiepartners/inhuur (n=81)

Ambtenaren in loondienst (n=159)

Ja

37%

60%

Neutraal

28%

24%

Nee

7%

1%

Dat weet ik niet

27%

16%

5.5 Vertrouwen in opvolging van signalen De kans dat medewerkers knellende situaties zullen aankaarten, zal naar verwachting hoger zijn als zij het gevoel hebben daar er ook iets mee wordt gedaan. Het vertrouwen hierin is verdeeld: 38% heeft dit vertrouwen duidelijk wel, 26% expliciet niet en 36% is neutraal. Neutraal kan verschillende zaken betekenen. Bijvoorbeeld dat ze er geen mening over hebben, dat ze er over twijfelen of dat ze verschillende ervaringen uit het verleden hebben.

Functie professionals speelt geen rol bij vertrouwen in goede opvolging signalen De functie speelt geen rol bij het vertrouwen dat de ondervraagden hebben in een goede opvolging van signalen. Wel is te zien dat het vertrouwen afneemt naarmate men langer werkt voor/bij de gemeente. Waar 46% van degenen die 3 jaar of korter werkt voor/bij de gemeente er vertrouwen in heeft, geldt dit voor 33% van degenen die 7 jaar of langer werkzaam is.

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 41

Figuur 3 Percentage dat er vertrouwen in heeft dat er iets met het signaal wordt gedaan als een knellend mechanisme of knellende situatie wordt aangekaart (n=236)

8%

IN ZEER HOGE MATE IN HOGE MATE NEUTRAAL IN BEPERKTE MATE IN ZEER BEPERKTE MATE

8%

18% 30%

36%

Aanwezigheid beleid vertrouwen in goede opvolging signalen Een heel sterk verschil is zichtbaar tussen degenen die aangeven dat er een beleid en/of werkwijze is ten aanzien van het aankaarten van knellende mechanismen en degenen die aangeven dat dit beleid er niet is. Van degenen die aangeven dat dit er wel is, heeft 56% er vertrouwen, tegen 4% van degenen die aangeven dat er geen beleid is (zie tabel 7). Tabel 7

Mate waarin professionals vertrouwen hebben in opvolging signalen Wel beleid

Geen beleid

Onbekend

Totaal

In (zeer) hoge mate

56%

4%

25%

39%

Neutraal

30%

42%

41%

36%

In (zeer) beperkte mate

14%

54%

34%

26%

De vraag is hoe dit te verklaren is. Het kan zijn dat binnen de ene organisatie of een bepaald team er een werkwijze bestaat en dat dit ook sterk wordt uitgedragen, waardoor de medewerkers ook meer vertrouwen hebben dat er iets met signalen wordt gedaan. Het kan zijn dat iemand geen vertrouwen heeft in de wijze waarop de organisatie met signalen omgaat –omdat hij/zij denkt dat er niets met signalen wordt gedaan- en daarom ook aangeeft dat er geen beleid is. De ondervraagde merkt er in de praktijk niets van.

H5, Knellende mechanismen signaleren en agenderen | 42

6.

BEVINDINGEN GEMEENTE AMSTERDAM

Dit hoofdstuk beschrijft de manier waarop professionals in het sociaal domein in Amsterdam aankijken tegen, en wat hun ervaringen zijn met het signaleren en agenderen van knellende mechanismen. De rol van cultuur komt hierbij ook aan bod. Naast dat het in dit hoofdstuk gaat om knellende situaties in het algemeen, wordt ook beschreven in welke mate professionals te maken hebben gehad met inwoners die zijn geconfronteerd met (onevenredig) hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag. En hoe hebben zij hierbij gehandeld? Tot slot wordt ingegaan op de mogelijkheden die professionals zien om het signaleren en agenderen van knellende situaties in de toekomst te verbeteren. De bevindingen zijn gebaseerd op de reacties van 101 professionals in de gemeente Amsterdam die de vragenlijst hebben ingevuld, 7 diepte-interviews met professionals en gesprekken met 8 stakeholders. Van de ondervraagden in de vragenlijst is de helft werkzaam bij de uitvoering van de Participatiewet, 28 professionals zijn schuldhulpverlener en 17 zijn werkzaam bij een buurtteam en/of als sociaal raadslid. 36% is niet in dienst van de gemeente, maar werkt bij een organisatie die in opdracht van de gemeente werkt. Van de 101 ondervraagden werkt 35% 3 jaar of korter voor/bij de gemeente en 48% 7 jaar of langer.

Tijdens de verdiepende interviews is gesproken met buurtteammedewerkers, schuldhulpverleners, sociaal raadslieden en uitvoerders van de Participatiewet. Dit hoofdstuk is thematisch opgebouwd, waarbij iedere paragraaf start met de bevindingen uit de online vragenlijst (zowel gesloten als open vragen), gevolgd door een beschrijving van de inzichten uit de verdiepende interviews. Vervolgens wordt op de bevindingen gereflecteerd vanuit het perspectief van stakeholders. Het hoofdstuk sluit af met een korte toelichting op de belangrijkste bevindingen. Belangrijkste bevindingen op een rij • Ervaren ruimte om maatwerk te bieden verschilt tussen groepen professionals • Deel professionals onvoldoende bekend met discretionaire ruimte om maatwerk te bieden • Uitvoerders Participatiewet bespreken knellende situatie het vaakst met leidinggevende • Casuïstiekbesprekingen te veel gericht op individuele casussen • Weinig vertrouwen in opvolging signalen • Opvolging van (eerdere) signalen bepaalt toekomstig handelen professionals bij knellende situaties • Verschillen tussen professionals in loondienst (ambtenaren) en professionals werkzaam bij gecontracteerde partijen/subsidiepartners t.a.v. ervaren waardering gemeente rondom signalering en agendering knellende situaties. • Knellende wet- en regelgeving staat oplossingen in de weg.

• Politieke overwegingen spelen rol bij agendering en opvolging knellende situaties. • Vertrouwen van professionals in overheidsinstanties aangetast door KOT-affaire • Stakeholders: soms discrepantie tussen casuïstiekbesprekingen ‘op papier’ en in de praktijk

H6, Bevindingen gemeente Amsterdam | 43

6.1 Maatwerk bieden? Ervaren mogelijkheden binnen bestaande wet- en regelgeving Voordat een professional besluit een knellende situatie te agenderen, kan eerst worden nagegaan of de situatie kan worden verholpen of opgelost door het bieden van maatwerk. Daarom is het van belang te weten of professionals voldoende mogelijkheden ervaren om maatwerk te bieden. Afhankelijk van de rol die de ondervraagde heeft binnen het sociaal domein, kregen de ondervraagden twee of meer stellingen voorgelegd over de ruimte die zij binnen de bestaande wetgeving zien om maatwerk toe te passen, om zo knellende situaties te voorkomen.

Professionals verdeeld over maatwerkmogelijkheden Rond de 45% van de ondervraagde uitvoerders van de Participatiewet vindt dat de Participatiewet en het gemeentelijke beleidsplan voldoende ruimte biedt om knellende mechanismen te voorkomen. Onder schuldhulpverleners zijn de meningen meer verdeeld. Daar vindt 31% dat het gemeentelijke beleidsplan voldoende mogelijkheden biedt voor maatwerk, terwijl 23% dat niet vindt. Met de mogelijkheden die de NVVK-modules bieden voor maatwerk is 3 op de 10 schuldhulpverleners onbekend. De groep die ‘neutraal’ heeft geantwoord is zowel onder de schuldhulpverleners als uitvoerders van de Participatiewet behoorlijk groot (31% tot 41%). ‘Neutraal’ kan betekenen dat de wet- en regelgeving/beleidsregels soms wel maar soms ook niet voldoende mogelijkheden bieden. Het kan er echter ook op duiden dat men het niet goed weet.

Bijna 1 op de 5 professionals onbekend met juridische ruimte die Awb biedt Opmerkelijk is dat 16% aangeeft niet te weten welke mogelijkheden de Awb biedt om maatwerk te leveren, terwijl de Awb juridische mogelijkheden biedt om maatwerk te bieden bij de uitvoering van beleidsregels van bestuursorganen. Eveneens opvallend is dat slechts 5% het (helemaal) oneens is met de stelling dat het gemeentelijke beleidsplan of de beleidsregels werk en inkomen voldoende mogelijkheden en handvatten bieden om maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen, en dat 23% dit aangeeft met betrekking tot het gemeentelijk beleidsplan of de beleidsregels schuldhulpverlening.

H6, Bevindingen gemeente Amsterdam | 44

Tabel 8 Mate waarin wet- en regelgeving ruimte biedt om maatwerk te leveren (% dat het (on)eens is met onderstaande stellingen) (Helemaal) mee eens

Neutraal

(Helemaal) oneens

Weet niet

De Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om daarmee knellende situaties te voorkomen (n=44)

41%

36%

7%

16%

De Participatiewet biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=44)

45%

41%

11%

2%

Het gemeentelijke beleidsplan of de beleidsregels werk en inkomen biedt/bieden mij voldoende mogelijkheden en handvatten maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=44)

45%

39%

5%

11%

Het gemeentelijk beleidsplan of de beleidsregels schuldhulpverlening biedt mij voldoende mogelijkheden en handvatten maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=26)

31%

35%

23%

12%

De Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=26)

42%

31%

15%

12%

De NVVK-modules bieden mij voldoende mogelijkheden en handvatten maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=26)

19%

38%

12%

31%

De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen(n=2)

33%

33%

17%

17%

Het gemeentelijke beleidsplan Wmo biedt mij voldoende mogelijkheden maatwerk te leveren om knellende situaties te voorkomen (n=2)

33%

17%

17%

33%

In algemene zin geven de geïnterviewde professionals aan dat zij in hun dagelijks werk voldoende ruimte ervaren om binnen hun eigen organisatie maatwerk te leveren. Toch stelt een aantal van hen in dit kader dat het lastiger is om de inwoner of cliënt centraal te stellen op het moment dat zij over de eigen organisatiegrenzen heen moeten werken. Zo worden strenge voorwaarden genoemd waar iemand aan moet voldoen om een schuldregeling te krijgen bij de Kredietbank. Daarnaast worden lange wachtlijsten binnen de Wmo genoemd. Ook wordt in dit kader in zijn algemeenheid regelmatig gesproken over de “harde” of “strikte” wet- en regelgeving.

6.2 Handelen bij en agenderen van een knellende situatie Handelen en agenderen knellende situaties in het algemeen Professionals agenderen knellende situatie bij collega, leidinggevende, in casuïstiekbespreking of daar waar knelpunt ontstaat De meeste ondervraagden (86%) bespreken een knellende situatie met een directe collega als zij een dergelijke situatie signaleren. Tabel 9 laat zien wat de ondervraagde professionals aangeven te doen als zij een knellende situatie signaleren.

H6, Bevindingen gemeente Amsterdam | 45

Tabel 9 Toegepaste handelingsmogelijkheden bij het signaleren van knellende mechanismen of situati es (meerdere antwoorden mogelijk; n = 101) De situatie bespreken met een directe collega

86%

Contact opnemen met de afdeling of organisatie waar de knellende situatie is ontstaan