Bijlage 2. Eindrapportage knellende mechanismen def.pdf

EINDRAPPORT 2023

KNELLENDE MECHANISMEN

HET SIGNALEREN, AGENDEREN EN OPVOLGEN VAN KNELLENDE MECHANISMEN IN DE GEMEENTEN AMSTERDAM, ALMERE EN UTRECHT

MANAGEMENTSAMENVATTING1 Inleiding (h1) In de kinderopvangtoeslagaffaire is tienduizenden ouders ongekend onrecht aangedaan door de Rijksoverheid. Dit is aanleiding geweest voor dit onderzoek. Om inwoners goed te kunnen ondersteunen is het belangrijk dat knellende mechanismen in (de uitvoering van) wet- en regelgeving en beleid tijdig worden gesignaleerd en dat uitvoerders deze agenderen in het vertrouwen dat de signalen worden opgevolgd. Met dit onderzoek willen de gemeenten leren hoe signalering en agendering van knellende mechanismen kan verbeteren. Uit het onderzoek komen acht overkoepelende constateringen naar voren die inzicht geven in hoe uitvoerders omgaan met knellende mechanismen en wat de rol van de cultuur van de gemeente binnen de gemeente daarin is. Uit deze constateringen zijn acht lessen te trekken die betrekking hebben op wat binnen de uitvoering, en de (management)lagen daarboven, verbeterd kan worden aan de signalering, agendering en opvolging van knellende mechanismen.

Belangrijke constateringen (h2) Constatering 1: Model voor signalering, agendering en opvolging knellende situaties geeft inzicht in de mechanismen Op basis van de bevindingen is een model ontwikkeld dat inzicht geeft in de verschillende factoren die van invloed zijn op de vraag of, en hoe, professionals knellende situaties signaleren en agenderen en opvolging geven. Het model is hieronder weergegeven.

POLITIEK BESTUURLIJKE CONTENT • Respecteren grondrecht bestaanszekerheid • Politieke overtuigingen • Organisatiestructuren • Bestuurs- en organisatiecultuur

BEGRIJPEN HEEFT PROFESSIONAL KENNIS EN BEGRIP VAN DE SITUATIE

KUNNEN HEEFT PROFESSIONAL MOGELIJKHEDEN OM TE SIGNALEREN EN AGENDEREN

WILLEN IS PROFESSIONAL BEREID OM TE SIGNALEREN EN AGENDEREN

• Kennis wet- en regelgeving

• Aanwezigheid en vorm van casuïstiekbespreking

• Eigen normatief kader

• Beeld cliëntsituatie

• Aanwezigheid duidelijke ‘ophaalroutes’

• Ervaren waardering

• Bewustzijn van eigen vooroordelen

• Voldoende tijd

• Ervaren vertrouwen

• Bewustzijn impact eigen handelen

DOEN SIGNALEERT EN AGENDEERT PROFESSIONAL KNELLENDE SITUATIES

OPVOLGING WAT DOET MANAGEMENT EN BESTUUR MET SIGNAAL • Wordt knellende situatie opgelost? • Wordt er opgeschaald? • Wordt actie en uitkomst teruggekoppeld • aan professional(s)? • Wordt er geleerd van signalen?

1

Noot: De managementsamenvatting is gericht op de overkoepelende bevindingen. De resulaten per gemeente zijn te vinden in hoofdstuk 6 (Amsterdam), hoofdstuk 7 (Almere) en hoofdstuk 8 (Utrecht). Deze hoofdstukken beginnen telkens met de belangrijkste bevindingen en sluiten af met de conclusies voor de betreffende gemeente.

Managementsamenvatting | 2

Het model start met de politiek-bestuurlijke context die de uitgangspunten creëert. Vervolgens zijn er vijf fases te onderscheiden die een zekere mate van volgtijdelijkheid kennen, namelijk: begrijpen, kunnen, willen, doen, en opvolging. Om een goed werkend ‘systeem’ van signalering en agendering van knellende situaties te ontwikkelen, is aandacht voor alle vijf deze elementen, inclusief de politiek-bestuurlijke context waarbinnen de fases plaatsvinden, essentieel. ‘Begrijpen’, ‘kunnen’, ‘willen’, en ‘doen’ hebben betrekking op de kennis en het gedrag van de professional om een knellende situatie te signaleren en agenderen. Constatering 2: Substantieel deel professionals onvoldoende bekend met juridische mogelijkheden om maatwerk te bieden Overkoepelend ontstaat het beeld dat een aanzienlijk deel van de professionals in het sociaal domein onvoldoende kennis heeft van de discretionaire ruimte die wet- en regelgeving hen biedt om maatwerk te kunnen bieden. Met name de juridische ruimte die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is niet bij iedereen goed bekend. Maar ook de ruimte die er is binnen, bijvoorbeeld de Participatiewet, wordt onvoldoende benut. Deels door onbekendheid, maar deels ook door het ontbreken van vaardigheden of bereidheid om dit toe te passen.

Constatering 3: Professionals hebben behoefte aan ruimte binnen kaders Professionals hebben behoefte aan kaders en richting, waarbinnen zij maatwerk kunnen leveren. Te veel ruimte bij de individuele professional zorgt juist voor onzekerheid. Constatering 4: Weinig vertrouwen onder professionals in oplossen structureel knellende situaties Gebrek aan vertrouwen dat er een structurele oplossing komt wanneer knellende situaties worden geagendeerd, maakt de kans kleiner dat wordt overgegaan tot agendering. Constatering 5: Professionals die in opdracht van de gemeente werken ervaren minder waardering voor signaleren en agenderen van knellende situaties Professionals die niet in dienst zijn bij de gemeente, maar werken in opdracht van de gemeente ervaren minder waardering voor signaleren en agenderen van knellende situaties. Ook missen zij opvolging of is het onduidelijker waar zij met hun signalen terecht kunnen. Constatering 6: Casuïstiekbespreking te veel gericht op individuele casussen In algemene zin is de focus in casuïstiekbesprekingen in de praktijk meer op individuele casussen dan op het signaleren van structurele knelpunten. Ook staat het signaleren (en agenderen) van knellende situaties niet bij alle uitvoerend professionals even scherp op het netvlies.

Constatering 7: Management onderschat drempels en overschat terugkoppeling signalen In algemene zin valt op dat leidinggevenden niet altijd scherp hebben welke drempels professionals ervaren om knellende situaties te signaleren, maar bovenal, te agenderen. Waar sommige stakeholders uitvoerend professionals expliciet uitnodigen om knellende situaties te melden, geven anderen aan dat er altijd ruimte is voor professionals om knelpunten aan te kaarten. Dit heeft invloed op de ruimte die professionals ervaren om aan de bel te trekken, deze is bij expliciet uitnodigen groter. Ook de waardering voor het signaal en de opvolging

Managementsamenvatting | 3

blijft regelmatig achter. Stakeholders erkennen het belang van een adequate en tijdige terugkoppeling en beschouwen dit als een verbeterpunt. Constatering 8: KOT-affaire leert dat niet ieder signaal alarmbellen doet rinkelen Er bestaan bij professionals bepaalde aannames, die maken dat zij signalen niet herkennen als een structureel signaal. Bijvoorbeeld de aanname dat de Belastingdienst/Toeslagen geen fouten maakt en dat problemen rondom de aanvraag van toeslagen ‘normaal’ zijn. Daarnaast zijn er signalen niet doorgekomen, waarbij professionals met de kennis van nu, hadden gewild dat ze vasthoudender waren geweest.

Lessen voor de toekomst (h2) Op basis van bovenstaande constateringen zijn de volgende lessen geformuleerd: Les 1a: Vergroot kennis van juridische maatwerkmogelijkheden en kennis van de geest van wet- en regelgeving & les 1b: Organiseer moreel beraad Het is van belang om zowel de kennis van de juridische ruimte die wet- en regelgeving biedt om maatwerk te leveren alsmede kennis van de bedoeling van de wet- en regelgeving te vergroten. In aanvulling hierop is het raadzaam om ‘moreel beraad’ te organiseren. Een dergelijk beraad waarbij professionals onderling reflecteren op afwegingen en beslissingen kan eraan bijdragen dat er meer scherpte en helderheid ontstaat over de vraag óf er sprake is van een knellende situatie en zo ja, welke ruimte er is om maatwerk te leveren. Les 2: Organiseer teamoverstijgende en systematische casuïstiekbesprekingen Het is van belang in te zetten op kwalitatief waardevolle casuïstiekbesprekingen die op een gestructureerde en systematische manier worden uitgevoerd. Een heldere terugkoppeling richting aanwezigen is daarbij essentieel, omdat anders het vertrouwen in een serieuze opvolging van het signaal afneemt.

Les 3: Zorg voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes Door het opstellen van een heldere opschaal- of escalatieroute, en dit ook schriftelijk vast te leggen, is voor professionals helder in welke gevallen een knellende situatie waar moeten worden aangekaart. Hierin zou tevens moeten worden vastgelegd wie op welk punt in verantwoordelijk is voor de afhandeling en terugkoppeling richting professionals. Les 4: Meer aandacht voor de uitvoering: nodig expliciet uit tot signaleren en agenderen van knellende situaties Om het optreden van knellende situaties te voorkomen én om ontstane (structurele) knelpunten te signaleren, zou meer aandacht moeten zijn voor de praktijkkennis en ervaring vanuit de uitvoering. Het is van belang professionals hiertoe expliciet uit te nodigen en daarbij ook aandacht te hebben voor de professionals die niet in dienst zijn. Les 5: Communiceer over opvolging van signalen richting professionals De wijze waarop opvolging wordt gegeven aan gemelde signalen is bepalend voor de vraag of professionals in de toekomst wederom melding maken van (structurele) knelpunten. Daarom is het cruciaal naar professionals terug te koppelen wat het resultaat is van een melding.

Managementsamenvatting | 4

Les 6: Ontdek patronen in klachten, bezwaar en beroep met systematische analyse Klachtenafhandeling en bezwaar- en beroepszaken vormen een bron van signalen van knellende situaties. Een analyse hiervan biedt inzicht in de punten waarop de meeste klachten worden ingediend, waar de meeste bezwaren worden gemaakt en waartegen het vaakst in beroep wordt gegaan. Les 7: Versterking en uitbreiding gemeentelijke ombudsvoorziening Veel professionals hebben een wens voor een onafhankelijk meldpunt, waar (structurele) knellende situaties gemeld kunnen worden. Wat professionals beschrijven, heeft veel weg van een onpartijdige ombudsvoorziening. Er zijn al voorbeelden waar de gemeentelijke ombudsman enerzijds een plek is voor professionals (en inwoners) om knellende situaties te melden en tegelijkertijd een belangrijke bron vormt voor informatie over knellende situaties. De gemeentelijke ombudsvoorziening (verder) versterken en uitbreiden is derhalve van belang. Les 8: Creëer ruimte voor tegengeluid Ruimte voor tegengeluid binnen gemeenten is essentieel om knellende mechanismen te signaleren, agenderen en op te lossen. Als professionals namelijk het vertrouwen hebben dat ook kritische vragen gesteld mogen worden, is de kans dat situaties, die als knellend worden ervaren, daadwerkelijk gemeld worden groter.

Tegelijkertijd speelt de landelijke politiek hier een zeer belangrijke rol als het gaat om het oppakken van dergelijke signalen.

Zichtbaarheid van de problematiek (h3) Het structurele probleem dat nu zichtbaar is, was voor velen in de jaren daarvoor nog niet als een dusdanig probleem zichtbaar en werd daardoor niet voldoende onderkend. Wel geeft de helft van de ondervraagde professionals aan in de afgelopen jaren inwoners tegen te zijn gekomen die te maken hebben gehad met (onevenredig) hoge terugvorderingen. Een deel van de professionals had bij deze signalen door dat er iets niet goed ging, maar er waren ook professionals die dachten dat het incidenten betrof en/of veel vertrouwen hadden in de Belastingdienst/Toeslagen danwel de problemen beschouwden als gegeven bij toeslagen. Professionals zien dat de terugvorderingen hoge impact hebben op de betreffende inwoner (onder meer het ontstaan van schulden, fysieke en mentale klachten en verlies van baan). En een deel van de geïnterviewde professionals geeft aan dat zij moeite hebben met de huidige afhandeling van de compensatieregeling KOT-gedupeerden.

Herkenbare knellende mechanismen (h4) Hoewel dit onderzoek niet als doel heeft om knellende mechanismen in kaart te brengen, is de ondervraagden gevraagd welke knellende situaties zij in de praktijk tegenkomen. Een aantal voorgelegde voorbeelden die breed werden onderschreven door de ondervraagde professionals zijn: het inkomensgat voor mensen die werken vanuit de uitkering, het aanvragen van een uitkering, de bestaande vermogensgrenzen, de zoekperiode van vier weken voor jongeren, de weigering van schuldhulp bij fraudeschulden en de beslagvrije voet. Daarnaast werden ook andere voorbeelden door de professionals zelf benoemd: hetniet rond kunnen komen van een sociaal minimum, de strikte sanctionering binnen de Participatiewet, de beperkingen met gegevensuitwisselingen, de duur van het aanvragen van toeslagen en de digitale dienstverlening.

Managementsamenvatting | 5

Verschillen tussen professionals bij signaleren en agenderen (h5) Er zijn duidelijke verschillen in bekendheid met mogelijkheden tot en het handelen door professionals bij knellende situaties. Zo is bijna één op de vijf professionals in sociaal domein onvoldoende bekend met maatwerkmogelijkheden. Ook zijn er duidelijke verschillen tussen diverse rollen in het sociaal domein. Waar de meeste schuldhulpverleners en sociaal raadslieden contact opnemen met de afdeling of organisatie waar het probleem ontstaat, gebeurt dit in mindere mate bij uitvoerend professionals van de Participatiewet. Zij bespreken de situatie vooral, met collega’s, de leidinggevende en/of tijdens een casuïstiekbespreking. Ongeveer 10% van de ondervraagden deed niets, omdat men in de veronderstelling was dat er sprake was van een correcte toepassing van de regels door de Belastingdienst/Toeslagen. Een groot deel van de ondervraagden weet niet of er beleid is vanuit de organisatie ten aanzien van het aankaarten van knellende situaties. Het gevoel van waardering en vertrouwen in opvolging verschilt sterk.

Aanbevelingen (h9) De aanbevelingen zijn gericht op een door de gemeenten Amsterdam, Almere en Utrecht gemaakte selectie van de constateringen/lessen uit het leeronderzoek van de HU en HvA. De selectie kon per gemeente verschillen en is door USBO advies van de Universiteit Utrecht aan de hand van een werksessie per gemeente uitgewerkt naar meer concrete aanbevelingen (Zie de deelhoofdstukken 9.2 -Amsterdam-, 9.3 -Almere- en 9.4 -Utrecht-). De drie gemeenten zijn zich zeer bewust van het belang van goed signaleren, agenderen, opschalen en terugkoppelen. Zij hebben hier op allerlei wijzen structuren/werkwijzen voor ingericht en/of zijn bezig met het inrichten en doorontwikkelen daarvan. Er gaat bij alle drie de gemeenten al heel veel goed in het omgaan met knellende mechanismen en het samen leren hiervan. Tegelijkertijd maakt de veelheid aan initiatieven dat de verbondenheid tussen de werkwijzen versterking behoeft. De aanbevelingen bieden aanknopingspunten voor deze versterking.

De gemeenten Amsterdam en Almere selecteerden dezelfde lessen uit het leeronderzoek ter verdere concretisering namelijk; ‘Zorg voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes en communiceer over opvolging van signalen richting professionals’ (les 3 en 5) en ‘Meer aandacht voor de uitvoering: nodig expliciet uit tot signaleren en agenderen van knellende situaties en creëer ruimte voor tegengeluid’ (les 4 en 8). De lessen 3 en 5 en de lessen 4 en 8 zijn bij elkaar genomen, omdat ze in de praktijk op elkaar aansluiten. De aanbevelingen voor Amsterdam en Almere liggen hierdoor op één lijn. Tegelijkertijd zijn er contextuele verschillen. Bij het zorgen voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes en het communiceren over opvolging van signalen richting professionals zijn de kernaanbevelingen op korte termijn om beschikbare routes visueel te maken en deze te ontsluiten, en om opschalen en escaleren structureel in te bedden in werkoverleggen. Zowel in Amsterdam als in Almere zijn er diverse routes ingericht voor diverse situaties. Het overzicht van beschikbare routes en de bijbehorende criteria welke route past bij welke situatie ontbreekt echter. Daardoor is het nu vaak nog afhankelijk van de ervaring en het netwerk van de individuele medewerker of de passende route gevonden en ingeslagen wordt.

Door een levend document te maken van de beschikbare routes en door dit onder meer via leidinggevenden onder de aandacht

Managementsamenvatting | 6

van teams te brengen, krijgen professionals meer houvast in het opschalen. Tegelijkertijd zijn werkoverleggen dé plek om met elkaar het gesprek te voeren over afwegingen voor het al dan niet gebruiken van deze opschaal- en escalatieroutes. Waar de aanbevelingen voor de korte termijn zich met name richten op (het zichtbaar maken van) processen en afspraken, ligt de kern van de lange termijn aanbevelingen bij de meer culturele c.q. ‘zachte’ aspecten van organiseren. Hier is de aanbeveling om een onderzoekende houding bij leidinggevenden en professionals te stimuleren en te bouwen aan een lerende cultuur. Professionals in Amsterdam en Almere ervaren dat er een andere wind waait dan meerdere jaren geleden. Het stimuleren van een open en onderzoekende houding in een veilige omgeving wordt van groot belang geacht om professionals succesvol een transitie te laten maken van ‘werken naar de letter van de wet’ naar ‘werken in de geest van de wet’. Er zijn daartoe bij alle drie de gemeenten al vele initiatieven ontwikkeld. Het vraagt nu vooral aandacht deze initiatieven ook daadwerkelijk te implementeren en aan elkaar te verbinden.

Ook ten aanzien van de les ‘Meer aandacht voor de uitvoering: nodig expliciet uit tot signaleren en agenderen van knellende situaties en creëer ruimte voor tegengeluid’ (4 en 8) richten de aanbevelingen zich enerzijds op processen en structureren, en anderzijds op de meer culturele aspecten. Een manier om op korte termijn meer gestructureerd, ingebed in bestaande overlegstructuren aandacht hebben voor het ophalen van tegengeluid is bijvoorbeeld door het plaatsen van een lege stoel in werkoverleggen en (daarmee) expliciet aandacht te hebben voor vragen als welk geluid, welke groep, welk belang niet meegenomen is en deelnemers te stimuleren zich uit te spreken over zaken waar zij zorg over voelen. Het wordt in dit kader van belang geacht geluiden van buiten naar binnen te halen, zoals bijvoorbeeld gedaan wordt middels Number 90 in Almere. De aanbevelingen voor beide gemeentes richten zich op de middellange termijn vooral op het leren tussen organisaties, en op de lange termijn op het verstevigen van een lerende cultuur (zie hieronder voor een nadere uitwerking).

De gemeente Utrecht selecteerde de volgende lessen ter verdere concretisering, namelijk het organiseren van moreel beraad (les 1B), het zorgen voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes (les 3), het ontdekken van patronen in klachten, bezwaar en beroep met systematische analyse (les 6), en de inrichting van het gemeentelijke ombudsloket (les7). In Utrecht wordt al op verschillende manieren en plekken gewerkt met reflectieve gespreksvormen. Moreel beraad als gespreksmethodiek kan deze gesprekken versterken, door bij andere reflectie gesprekken gebruik te maken van deze methodiek. Tegelijkertijd is het van belang deze methodieken te benutten binnen bestaande overlegstructuren, zodat moreel beraad daar van toegevoegde waarde kan zijn. Op de lange termijn is de aanbeveling om ook te werken met reflectieve gespreksmethodieken bij beleidsvorming, zodat ook daarbij ethische en morele dilemma’s goed meegenomen kunnen worden. In Utrecht bestaan evenals bij Amsterdam en Almere al vele routes en overleggen die professionals voor kunnen opschalen kunnen benutten. Een aanbeveling is ook hier om de beschikbare routes te visualiseren. Om ervoor te zorgen dat professionals ook daadwerkelijk gebruik kunnen en durven te maken van deze routes, is een open en onderzoekende houding

Managementsamenvatting | 7

van het management een belangrijke voorwaarde. In Utrecht worden klachten, bezwaar en beroep aangeboord als belangrijke bron om te leren. Op sommige plekken leidt mediation er zelfs toe dat er amper of geen klachten worden ingediend. Tegelijkertijd kan het ontdekken van patronen in klachten, bezwaar en beroep versterkt worden door systematisch te analyseren, en deze analyse terug te brengen in de teams. Tot slot is de gemeente Utrecht op dit moment bezig met de inrichting van een onafhankelijk gemeentelijk ombudsloket, ter aanvulling op de Nationale Ombudsman als tweedelijns klachtenafhandelaar. De aanbeveling op korte termijn is om de onafhankelijke rol van het ombudsloket proactief te positioneren. Het moet zowel voor burger, medewerkers, als raadsleden helder zijn wat de onafhankelijke positie inhoudt. Daarbij is het van belang om rollen en verantwoordelijkheden te verhelderen, omdat Utrecht zowel een lokaal ombudsloket instelt, een interne klachtenafhandeling kent, en gebruik blijft maken van de Nationale Ombudsman. Het lokale ombudsloket kan een goede aanvulling zijn door de informatieve, doorverwijzende en bemiddelende rol. Aansluitend op de aanbeveling ten aanzien van het ontdekken van patronen in klachten, bezwaar en beroep met systematische analyse, kan het ombudsloket bijvoorbeeld bijdragen door via de Nationale Ombudsman nationale knelpunten in beeld te krijgen.

Veel van de hierboven beschreven aanbevelingen gaan over het met elkaar leren en verbeteren. Alle drie de gemeenten willen dan ook een lerende organisatie zijn. Daarom is een overkoepelende reflectie (paragraaf 9.5) opgenomen waarin expliciet aandacht wordt besteedt aan lerend organiseren en wat daarvoor nodig is. Lerende organisaties zijn organisaties die zich voortdurend aanpassen aan veranderingen en nieuwe uitdagingen. In de lerende organisatie gaat het om duurzaam veranderen waarbij communicatie en samenwerking (in teams) centraal staat. “Lerend vermogen is de kernbekwaamheid van organisaties die de wensen van hun cliënten zien als de drijfveer voor het zich steeds weer werkenderwijs aanpassen, verbeteren en ontwikkelen van hun organisatie” 2 Het ontwikkelen naar een lerende organisatie is altijd een stevige opgave maar is een extra uitdaging voor organisaties die een bureaucratisch karakter hebben. Overheidsorganisaties, zoals gemeenten, zijn gericht op regels, procedures, een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en hiërarchische lijnen en het depersonaliseren van relaties. Dit alles ten behoeve van de voorspelbaarheid, efficiëntie en neutraliteit van de dienstverlening.

Het bureaucratische karakter heeft dus een duidelijke functie, maar kan disfunctioneel en soms zelfs schadelijk worden als er sprake is van een te ver doorgeschoten gerichtheid op regels en protocollen. Het is dan ook van groot belang dat er voldoende ruimte, tijd en aandacht is voor het samen reflecteren en leren. De volgende vijf kernaspecten zijn voorwaardelijk voor het toewerken naar het worden van een lerende organisatie, te weten: 1. Het maatschappelijk belang hanteren als kompas voor leren: Voor alle drie de gemeenten is helder dat het maatschappelijk belang en het belang van de burger (in die specifieke volgorde) centraal staan en dat dat het handelen 2

Gebaseerd op Wierdsma A. en J. Swieringa (2017), Lerend organiseren, Noordhoff Uitgevers, 4 druk.

Managementsamenvatting | 8

2.

3.

4.

5.

van beleidsmedewerkers en uitvoerende partijen moet bepalen. Wat het maatschappelijk belang en het belang van de burger op specifieke dossiers inhoudt en hoe het werken hieraan precies vorm moet krijgen is onderwerp van het samen leren en reflecteren. Luisteren naar de burger als motor voor leren; De belangrijkste feedback komt van degenen waarvoor de organisatie werkt, in dit geval dus de burger. Een lerende organisatie luistert dus goed naar wat haar klant van haar vraagt. Teams als basis van kort-cyclisch leren: Het voordeel van het leren in teams is dat gewerkt kan worden met korte feedback loops wat belangrijk is om snel in te kunnen spelen op de voortdurend veranderende omgeving. Het meer kortcyclisch leren biedt de wendbaarheid die nodig is in een politieke context waarbij veranderingen elkaar snel opvolgen. Leiding geven aan leren door het organiseren van macht en tegenmacht: Tegenspraak is moeilijk omdat het plaats vindt onder de spanning van machtsongelijkheid. Leidinggevenden vervullen hierin daarom een belangrijke rol, bijvoorbeeld door het creëren van tijd en ruimte voor leren en door het faciliteren van tegengeluid als belangrijke bron van leren. Samen leren te leren. Een lerende organisatie heeft tot slot een aantal belangrijke kenmerken.

Zo is er sprake van een open communicatie en feedbackcultuur, waarin medewerkers de ruimte hebben om hun mening te geven en ideeën aan te dragen. Daarnaast is er sprake van een het voortduren evalueren van processen en resultaten waardoor snel gewerkt kan worden met ervaringen afkomstig van successen en fouten. Ook wordt er veel aandacht besteed aan het ontwikkelen van medewerkers, zodat zij hun kennis en vaardigheden kunnen blijven ontwikkelen en verbeteren en zij ondersteund worden in de fasen ‘begrijpen’, ‘kunnen’, ‘willen’, en ‘doen’.

De basis voor lerend organiseren is binnen alle drie de gemeenten gelegd en veel manieren om dit vorm te geven zijn reeds in gang gezet. Het komt nu vooral aan op het verder implementeren en borgen van deze in gang gezette beweging en het alloceren van tijd en ruimte voor het samen leren en reflecteren.

Managementsamenvatting | 9

INHOUD MANAGEMENTSAMENVATTING 1. INLEIDING 1.1 1.2 1.3 1.4

2.

Aanleiding onderzoek Doel van het onderzoek Opzet van het leeronderzoek Leeswijzer

2 13 13 14 14 15

BELANGRIJKSTE CONSTATERINGEN EN LESSEN 2.1 Constatering 1: Model voor signalering, agendering en opvolging knellende situaties 2.2 Constatering 2: Substantieel deel professionals onvoldoende bekend met juridische mogelijkheden om maatwerk te bieden

16 16 19

2.3 Constatering 3: Professionals hebben behoefte aan ruimte binnen kaders20 2.4 Constatering 4: Weinig vertrouwen onder professionals in oplossen structureel knellende situaties 20 2.5 Constatering 5: Professionals die in opdracht van de gemeente werken ervaren minder waardering voor signaleren en agenderen van knellende situaties  20 2.6 Constatering 6: Casuïstiekbespreking te veel gericht op individuele casussen 21 2.7 Constatering 7: Management onderschat drempels en overschat terugkoppeling signalen 21 2.8 Constatering 8: KOT-affaire leert dat niet ieder signaal alarmbellen doet rinkelen  22 2.9 Lessen voor de toekomst 23

3.

ACHTERGROND: WAT PROFESSIONALS ZAGEN VAN (ONEVENREDIG) HOGE TERUGVORDERING VAN KINDEROPVANGTOESLAG  29 3.1 Helft professionals sociaal domein te maken met inwoners met hoge terugvordering kinderopvangtoeslag 3.2 ‘Niet-pluis-gevoel’?

Inhoud | 10

29 31

4.

KNELLENDE MECHANISMEN IN DE PRAKTIJK

33

5.

KNELLENDE MECHANISMEN SIGNALEREN EN AGENDEREN: VERSCHILLEN TUSSEN PROFESSIONALS SOCIAAL DOMEIN

35

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

6.

6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

36 39 40 41

65

Maatwerk bieden? Ervaren mogelijkheden binnen bestaande wet- en regelgeving 66 Handelen bij en agenderen van een knellende situatie 68 Werkwijze of beleid voor signaleren en agenderen 73 Waardering voor signaleren en agenderen knellende situaties 74 Vertrouwen in opvolging signalen knellende situaties 75 Perspectief stakeholders: reflectie 77 Conclusies 83

BEVINDINGEN GEMEENTE UTRECHT 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7

43

Maatwerk bieden? Ervaren mogelijkheden binnen bestaande wet- en regelgeving 44 Handelen bij en agenderen van een knellende situatie 45 Werkwijze of beleid voor signaleren en agenderen 51 Waardering voor signaleren en agenderen knellende situaties 52 Vertrouwen opvolging van signalen knellende situaties 54 Perspectief stakeholders: reflectie  57 Conclusies 62

BEVINDINGEN GEMEENTE ALMERE 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

8.

Handelen bij en agenderen van een knellende situatie  Werkwijze of beleid voor signalering en agendering knellende mechanismen Waardering voor het signaleren van knellende mechanismen Vertrouwen in opvolging van signalen 

35

BEVINDINGEN GEMEENTE AMSTERDAM  6.1

7.

Ervaren maatwerkmogelijkheden binnen bestaande wet- en regelgeving

Maatwerk bieden? Ervaren mogelijkheden binnen bestaande wet- en regelgeving 88 Actie na signaleren knellende situatie 91 Werkwijze of beleid voor signaleren en agenderen 96 Waardering voor signaleren en agenderen knellende situaties 97 Vertrouwen in opvolging signaleren knellende situaties 99 Perspectief stakeholders: reflectie 101 Conclusies 106

Inhoud | 11

87

LITERATUUROVERZICHT LEERONDERZOEK HU/HVA 9. AANBEVELINGEN 9.1 Algemene inleiding aanbevelingen 9.2 Aanbevelingen Amsterdam 9.3 Aanbevelingen Almere 9.4 Aanbevelingen Utrecht 9.5 Samen lerend organiseren: een overkoepelende reflectie voor het werken aan knellende mechanismen 

BIJLAGE 1. ONDERZOEKSOPZET LEERONDERZOEK HU/HVA

Inhoud | 12

109 111 111 112 122 133 150

160

1.

INLEIDING 1.1 Aanleiding onderzoek

In de kinderopvangtoeslagaffaire is tienduizenden ouders ongekend onrecht aangedaan door de Rijksoverheid. Sommige ouders zijn het slachtoffer geworden van een verregaande fraudejacht, anderen van de harde uitwerking die de wetgeving op hun situatie had. Ook zijn er ouders die onrecht is aangedaan doordat de uitvoering door de Belastingdienst/Toeslagen te rigide was en de terugvorderingen disproportioneel waren. Iedereen die in de toeslagenaffaire volgens de Belastingdienst meer dan 3.000 euro moest terugbetalen, werd mogelijk al sinds 2016 automatisch als fraudeur bestempeld. Door het etiket ‘Opzet/Grove Schuld’ verloren ouders het recht op een persoonlijke betalingsregeling en konden ouders bijvoorbeeld geen schuldhulpverlening bij hun gemeente aanvragen en mochten dus ook niet naar draagkracht hun schuld geleidelijk aan terugbetalen. Het stempel ‘fraudeur’ had daarmee grote gevolgen voor de ouders, zo is de afgelopen jaren gebleken. Het keiharde en onterechte invorderingsbeleid van de kinderopvangtoeslag, en de bestempeling als ‘fraudeur’, heeft jaren geduurd. In deze periode zochten ouders soms hulp bij een gemeente. Ze meldden zich bijvoorbeeld bij de schuldhulpverlening, moesten een uitkering aanvragen of kwamen bij sociaal werkers terecht door een spiraal van problemen waar de toeslagenaffaire aan ten grondslag lag.

De omvang en ernst van deze affaire heeft de politiek en de lokale werkvelden van de gemeenten Amsterdam, Almere en Utrecht geschokt. Inwoners van de drie gemeenten kwamen onder hun ogen in grote problemen door het handelen van de Rijksoverheid. Ook al dragen de gemeenten hier geen verantwoordelijkheid voor, de drie gemeenten willen hier wel graag lessen uit trekken. Dit is aanleiding geweest voor dit onderzoek. Om inwoners goed te kunnen ondersteunen is het belangrijk dat knellende mechanismen in (de uitvoering van) wet- en regelgeving en beleid tijdig worden gesignaleerd en dat uitvoerders deze agenderen in het vertrouwen dat de signalen worden opgevolgd.

H1, Inleiding | 13

Met dit zogenoemde ‘leeronderzoek’ willen de drie gemeenten graag leren hoe signalering en agendering van knellende mechanismen, onterechte behandeling en/of hardvochtig beleid plaatsvindt binnen de uitvoering, wat daarin verbeterd kan worden en wat er in die context specifiek geleerd kan worden uit de kinderopvangtoeslagaffaire. Dit alles om in de toekomst eerder te kunnen interveniëren.

Wat zijn knellende mechanismen? Knellende mechanismen hebben betrekking op knellende situaties die ontstaan als gevolg van (de uitvoering van) wet- en regelgeving en (gemeentelijk of landelijk) beleid. Het gaat om situaties waardoor inwoners financieel en mentaal in de knel kunnen komen. In dit rapport zijn de termen ‘knellende mechanismen’ en ‘knellende situaties’ synoniem.

1.2 Doel van het onderzoek Het doel van het leeronderzoekonderzoek is tweeledig. De gemeenten Amsterdam, Almere en Utrecht willen: • Inzicht krijgen in hoe uitvoerders omgaan met knellende mechanismen en wat de rol van de cultuur van de gemeente binnen de gemeente daarin is. • Inzicht krijgen wat er binnen de uitvoering, en de (management)lagen daarboven, verbeterd kan worden aan de signalering, agendering en opvolging van knellende mechanismen, mede gezien de ervaringen met de kinderopvangtoeslagaffaire. De hoofdvraag die daarbij centraal staat, is: Hoe wordt er in de gemeentelijke uitvoering in het sociaal domein (Werk & Inkomen1 , schuldhulpverlening, buurtteam, sociaal raadslieden) invulling gegeven aan signalering en agendering van knellende mechanismen en welke verbeteringen zijn daarin, mede gelet op de kinderopvangtoeslagaffaire, gewenst?

1.3 Opzet van het leeronderzoek De bevindingen in dit rapport zijn gebaseerd op: • De uitkomsten van een vragenlijst onder 248 uitvoerende professionals in het sociaal domein, werkend bij afdelingen Werk en Inkomen of als schuldhulpverlener, sociaal raadslid, in een buurtteam of als uitvoerder van de Wmo; • Verdiepende interviews met 212 uitvoerende professionals in de drie gemeenten, waarin dieper is ingegaan op bepaalde uitkomsten uit de vragenlijst, om hier meer duiding en inkleuring aan te kunnen geven; • Interviews met 24 stakeholders3 uit de drie gemeenten, om hun visie en perspectief te geven op de enquêteresultaten en de verdiepende interviews met professionals; • Interviews met 5 KOT-gedupeerden.4 1

Waar staat ‘Werk & Inkomen’ moet gelezen worden: ‘uitvoerders van de Participatiewet’.

2

Almere: 8, Amsterdam: 7, Utrecht: 6

3

Almere: 10, Amsterdam: 8, Utrecht: 6

4

Het oorspronkelijke plan was om per gemeente meerdere KOT-gedupeerden te interviewen. Het bleek echter dat verschillende gedupeerden die wij – al dan niet via professionals – hebben benaderd aangaven de KOT-affaire en de impact die dit op hen heeft gehad achter zich te willen laten. Om die reden zagen veel van de gedupeerden die wij hebben benaderd dan ook af van deelname aan het onderzoek.

H1, Inleiding | 14

Bijlage 1 geeft meer toelichting op de onderzoeksopzet. Hierin is overkoepelend – voor alle gemeenten samen – te zien hoe de groep professionals eruitziet die is ondervraagd. De helft van de ondervraagde professionals (52%) geeft direct of indirect uitvoering aan de Participatiewet. Dit percentage is vergelijkbaar bij alle drie de gemeenten. Er zijn echter ook verschillen tussen de gemeenten. Zo hebben in de gemeente Almere verhoudingsgewijs minder schuldhulpverleners gereageerd op de vragenlijst dan in de andere twee gemeenten (16% in Almere, tegen 36% in de gemeente Utrecht en 28% in de gemeente Amsterdam). In de gemeente Amsterdam is een groter aandeel ondervraagden 13 jaar of langer in dienst (30% tegen respectievelijk 17% en 19% in de gemeente Utrecht en Almere). In de gemeente Utrecht zijn de professionals die de vragenlijst hebben ingevuld weer iets vaker in dienst van de gemeente (75% tegen 62% in de Almere en Amsterdam). Volgend op het leeronderzoek van de HU/HvA kon iedere gemeente een selectie van lessen maken waar zij een nadere uitwerking tot aanbevelingen voor wilden ontvangen. Deze lessen zijn door USBO advies van de Universiteit Utrecht, middels onder meer een werksessie per gemeente uitgewerkt tot concrete aanbevelingen voor de korte, middellange en lange termijn.

1.4 Leeswijzer Deze rapportage begint met het pièce de résistance van het leeronderzoek, namelijk hoofdstuk 2 met daarin de belangrijkste overkoepelende constateringen en lessen voor de toekomst op basis van de onderzoeksresultaten in de drie gemeenten. Hoofdstuk 3 schetst vervolgens de achtergrond waartegen dit onderzoek werd uitgevoerd. Het laat zien wat professionals in het sociaal domein zagen van de (onevenredig) hoge terugvordering van kinderopvangtoeslag. Daarna volgt hoofdstuk 4 over enkele voorbeelden van knellende mechanismen en situaties die de uitvoerende professionals in de praktijk tegenkomen. Hoofdstuk 5 laat vervolgens op overkoepelend niveau (dus van alle gemeenten tezamen) de verschillen zien tussen groepen professionals in de maatwerkmogelijkheden die kennen en ervaren, en in hun ervaringen met het signaleren en agenderen van knellende situaties. In de daaropvolgende hoofdstukken 6 t/m 8 wordt per gemeente uitgebreid ingegaan op de bevindingen uit de vragenlijst en interviews die van toepassing zijn op die specifieke gemeente: hoofdstuk 6 – Amsterdam, hoofdstuk 7 – Almere en hoofdstuk 8 – Utrecht. Gezien het beperkte aantal ondervraagden per gemeente is het veelal niet mogelijk om per gemeente nog naar eventuele verschillen tussen diverse professionals binnen de gemeente te kijken. Volgend op het leeronderzoek zijn in hoofdstuk 9 Aanbevelingen opgenomen.

De aanbevelingen voor de geselecteerde lessen zijn in de deelhoofdstukken 9.2 (Amsterdam), 9.3 (Almere) en 9.4 (Utrecht). Tot slot is in 9.5 een overkoepelende reflectie opgenomen over samen lerend organiseren. Daarin zijn meer algemene lessen opgenomen die van belang zijn voor gemeenten in het omgaan met knellende mechanismen.

H1, Inleiding | 15

2. BELANGRIJKSTE CONSTATERINGEN EN LESSEN In dit hoofdstuk staan de overkoepelende constateringen op basis van de onderzoeksresultaten centraal. Deze constateringen vormen de basis voor de lessen die gemeenten kunnen trekken om de signalering en agendering van knellende mechanismen door de uitvoering te verbeteren.

2.1 Constatering 1: Model voor signalering, agendering en opvolging knellende situaties Om beter begrip te krijgen van de manier waarop het signaleren, agenderen en opvolgen van knellende situaties plaatsvindt binnen gemeenten, en de afwegingen die professionals hierbij (onbewust) maken, is op basis van de bevindingen een model ontwikkeld. Op basis van de onderzoeksresultaten wordt namelijk duidelijk dat er verschillende factoren van invloed zijn op de vraag of, en hoe, professionals knellende situaties signaleren en agenderen. Én op de vraag of, en hoe, er opvolging wordt gegeven aan signalen van knellende situaties. Hierbij zijn vijf fases te onderscheiden die een zekere mate van volgtijdelijkheid kennen: begrijpen, kunnen, willen, doen, en opvolging. Om een goed werkend ‘systeem’ van signalering en agendering van knellende situaties te ontwikkelen, is aandacht voor alle vijf deze elementen, inclusief de politiek-bestuurlijke context waarbinnen de fases plaatsvinden, essentieel. Dit model kan een waardevol kader zijn voor gemeenten bij het optimaliseren en verbeteren van signalerings- en agenderingsbeleid.

POLITIEK BESTUURLIJKE CONTENT • Respecteren grondrecht bestaanszekerheid • Politieke overtuigingen • Organisatiestructuren • Bestuurs- en organisatiecultuur

BEGRIJPEN HEEFT PROFESSIONAL KENNIS EN BEGRIP VAN DE SITUATIE

KUNNEN HEEFT PROFESSIONAL MOGELIJKHEDEN OM TE SIGNALEREN EN AGENDEREN

WILLEN IS PROFESSIONAL BEREID OM TE SIGNALEREN EN AGENDEREN

• Kennis wet- en regelgeving

• Aanwezigheid en vorm van casuïstiekbespreking

• Eigen normatief kader

• Beeld cliëntsituatie

• Aanwezigheid duidelijke ‘ophaalroutes’

• Ervaren waardering

• Bewustzijn van eigen vooroordelen

• Voldoende tijd

• Ervaren vertrouwen

• Bewustzijn impact eigen handelen

DOEN SIGNALEERT EN AGENDEERT PROFESSIONAL KNELLENDE SITUATIES

OPVOLGING WAT DOET MANAGEMENT EN BESTUUR MET SIGNAAL • Wordt knellende situatie opgelost? • Wordt er opgeschaald? • Wordt actie en uitkomst teruggekoppeld • aan professional(s)? • Wordt er geleerd van signalen?

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 16

De kaders ‘begrijpen’, ‘kunnen’, ‘willen’, en ‘doen’ hebben betrekking op de kennis en het gedrag van de professional om een knellende situatie te signaleren en agenderen. Constatering 1a: politiek-bestuurlijke context creëert uitgangspunten Allereerst is het van belang om te realiseren dat het signaleren en agenderen van knellende situaties binnen gemeenten altijd plaatsvindt in een politiek-bestuurlijke context. Bovenstaand model kent twee belangrijke uitgangspunten. Enerzijds dient binnen deze context het grondrecht op bestaanszekerheid te worden gerespecteerd. Het is in de Grondwet vastgelegd dat de overheid een beleid moet voeren, dat gericht is op de bestaanszekerheid van de bevolking en op spreiding van welvaart (Artikel 20 van de Grondwet). Om die reden zou te allen tijde (periodiek) moeten worden nagegaan of het handelen van de overheid (potentieel) leidt tot het ontwrichten van het leven van burgers dan wel burgers aantast in hun bestaanszekerheid1 . Dit staat dus los van politieke overtuigingen, die ook deel uitmaken van de politiek-bestuurlijke context. Anderzijds impliceert deze politiek-bestuurlijke context dat wat als ‘knellend’ wordt ervaren altijd óók een politieke (en dus subjectieve) lading kent. Politieke overwegingen hebben bijvoorbeeld invloed op het belang dat wordt gehecht aan het centraal stellen van de menselijke maat en aan het belang van maatwerk.

Ook verschilt de manier waarop gemeenten omgaan met het opleggen van de tegenprestatie binnen de Participatiewet. En ook de interpretatie van de striktheid van regels ten aanzien van het opleggen van sancties varieert tussen gemeenten2 . Ook de organisatiestructuren en de mate waarin er sprake is van een lerende cultuur binnen de gemeente waarbinnen professionals worden uitgenodigd op hun eigen handelen te reflecteren, maken deel uit van de politiekbestuurlijke context. In dit licht is het ook relevant om aandacht te hebben voor de bestuurscultuur, waarbij uit andere onderzoeken en rapporten naar voren is gekomen dat binnen uitvoeringsorganisaties de cultuur veelal is dat bestuurders ‘uit de wind worden gehouden3’ . Wanneer ambtenaren er vooral op uit zijn om te voorkomen dat ‘hun’ bestuurder in de problemen komt dan houden ze onwelvoeglijke informatie weg bij die bestuurder; een verschijnsel dat in verschillende parlementaire enquêtes naar boven is gekomen. De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties schreef hierover in het rapport ‘Klem tussen balie en beleid’: “Signalen die wél de ambtelijke top van de uitvoeringsorganisatie bereiken, komen niet altijd terecht bij het departement en de verantwoordelijke bewindspersoon.

Soms doordat de ambtelijke top ze door een gebrek aan kennis niet op waarde weet te schatten of onvoldoende moed toont om het departement tegen te spreken. Soms ook doordat de top op goede gronden een andere afweging maakt dan de professionals op de werkvloer. Komen de signalen uiteindelijk toch op het departement terecht, dan delen ambtenaren ze niet altijd met de Kamer, omdat de bewindspersoon erdoor in problemen kan komen”. 4 1

Oomkens, R., A. Drijvers, L. Salomé, A. Eleveld, S. Kistemaker & H. Bouma. (2022). Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid. Panteia/Hogeschool Utrecht/Muzus/VU Amsterdam.

2

Van Echtelt, P., K. Sadiraj, S. Hoff, S. Muns, K. Karpinska, D. Das & M. Versantvoort. (2019). Eindevaluatie van de Participatiewet. Den Haag: SCP.

3

Zie bijvoorbeeld: Tjeenk Willink. (2021). Eindverslag informateur Tjeenk Willink.

4

Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid. p. 11.

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 17

Kortom, het ‘begrijpen’, ‘willen’, ‘kunnen’, ‘doen’ en ‘opvolging’ vindt dus plaats binnen een politiek-bestuurlijke context. Constatering 1b: het ‘doen’ van professionals wordt bepaald door het ‘begrijpen’, ‘kunnen’ en ‘willen’ Met ‘begrijpen’ wordt de kennis bedoeld die een professional heeft van de juridische ruimte die wet- en regelgeving biedt om maatwerk te leveren. Zonder deze kennis kan een professional namelijk de maatwerkmogelijkheden niet goed benutten en weet deze ook niet wanneer sommige knellende situaties kunnen worden voorkomen. Maar ook, begrijpt de professional wat de geest van de wet is? Weet de professional wat de bedoeling van de wet is? Overigens is het ook mogelijk dat er knellende situaties kunnen ontstaan als de uitvoering in lijn is met de bedoeling van de wet. Zo was de zogenoemde alles-of-nietsbenadering binnen de Wet kinderopvang – die erop neerkwam dat wanneer iemand niet alle kinderopvangkosten had betaald, diegene de gehele kinderopvangtoeslag terug moest betalen – in lijn met zowel de letter als de geest van de wet. Om knellende situaties überhaupt te kunnen signaleren, is het verder van belang dat niet alleen de kenmerken van de situatie van de inwoner in beeld zijn, maar ook de context van de situatie en de wijze waarop de cliënt of inwoner deze beleeft.

Daarnaast is het relevant dat professionals zich bewust zijn van hun persoonlijke interpretatiekader en vooroordelen. Dit kader en de vooroordelen kunnen namelijk bepalen wat iemand wél of juist niet als een knellende situatie beschouwt. ‘Begrijpen’ gaat ook over bewustzijn van het eigen handelen en de impact daarvan op de situatie van de inwoner. Het begrijpen van ‘de ander’ omvat ook dat de professional zich realiseert dat hij of zij, door de beslissingen die worden genomen vanuit de voorgeschreven kaders, ingrijpen in het leven van de ander. Of een professional een knellende situatie signaleert en agendeert wordt eveneens bepaald door het ‘kunnen’. Dit heeft betrekking op de aanwezigheid van duidelijke ‘opschaalroutes’ en de manier waarop er al dan niet casuïstiekbesprekingen zijn en de vorm die deze aannemen. Cultuur speelt hier een belangrijke rol. In hoeverre bestaat er binnen de gemeente een cultuur waarbij men daadwerkelijk ontvankelijk is voor signalen van knellende situaties? ‘Kunnen’ wordt daarmee bepaald door de culturele en organisatorische mogelijkheden die er vanuit de organisatie aan een professional worden geboden om een knellende situatie te signaleren en agenderen.

Daarnaast is het aspect ‘willen’ bepalend: ervaart een professional een situatie als knellend en wil de professional een knellende situatie agenderen? Het is deels een moreel oordeel en subjectief wanneer iets als ‘knellend’ wordt beschouwd en wanneer maatwerk nodig is. Naast het eigen normenkader spelen ervaren waardering en vertrouwen hierin een belangrijke rol. De cultuur binnen een gemeente hangt namelijk nauw samen met de ervaren waardering en vertrouwen. De organisatie- en bestuurscultuur beïnvloeden daarmee het ‘willen’. Wanneer een professional ervaart dat de leidinggevende en de gemeente – midden- en hoger management, het college en raad – het waarderen dat knellende situaties worden gesignaleerd en geagendeerd, is de kans groter dát een professional dit ook daadwerkelijk wil doen. Wanneer er ook een in- of expliciet streven is om bestuurders ‘uit de wind’ te houden,

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 18

kan dat gevolgen hebben voor de mate waarin uitvoerders zich uitgenodigd voelen om te agenderen. Het vertrouwen dat een aangekaart signaal echt wordt opgepakt, bepaalt in grote mate of een professional een knellende situatie wil agenderen. De ervaren waardering en vertrouwen bepalen dus ook mede of professionals een knellende situatie durven te agenderen; voelen zij de ruimte om dit te doen? Uiteindelijk bepalen het ‘begrijpen’, ‘willen’ en ‘kunnen’ de opdracht die professionals voor zichzelf ervaren om al dan niet tot ‘doen’ over te gaan; wordt een knellende situatie gesignaleerd en geagendeerd? Na het signaleren en agenderen van een knellende situatie door een professional kan het betreffende signaal al dan niet worden opgevolgd. De ‘opvolging’ gaat hierbij om de vraag of een situatie wordt opgelost, of deze wordt opgeschaald naar een regionaal of landelijk niveau, en/of er op een heldere manier terugkoppeling wordt gegeven aan professionals. Politieke overwegingen (politiekbestuurlijke context) maken mede dat er juist wel of geen opvolging wordt gegeven aan een bepaald signaal.

2.2 Constatering 2: Substantieel deel professionals onvoldoende bekend met juridische mogelijkheden om maatwerk te bieden Overkoepelend ontstaat het beeld dat een aanzienlijk deel van de professionals in het sociaal domein onvoldoende kennis heeft van de discretionaire ruimte die wet- en regelgeving hen biedt om maatwerk te kunnen bieden. Met name de juridische ruimte die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt om maatwerk te bieden bij de uitvoering van beleidsregels van bestuursorganen, is niet bij iedereen goed bekend. Dit is een gemiste kans omdat er zo onnodig knellende situaties kunnen ontstaan, terwijl er in sommige casussen mogelijk wél ruimte was om het ontstaan van de knellende situatie te voorkomen. Artikel 4.84 van de Awb stelt immers: “Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen”. Eerder onderzoek naar hardvochtigheden in de sociale zekerheid laat zien dat wet- en regelgeving strikt, en soms streng, is ten aanzien van het opleggen van maatregelen, boetes en terugvorderingen. Maar daarnaast blijkt ook dat uitvoerend professionals onvoldoende gebruik maken van de discretionaire ruimte die de wet- en regelgeving biedt.

Het gaat dan bijvoorbeeld zowel om de juridische mogelijkheden die de Awb biedt als om hardheidsclausules in de Participatiewet. Zo kan de kostendelersnorm op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet onder bijzondere omstandigheden door gemeenten buiten toepassing worden gelaten. Artikel 18 lid 1 Participatiewet bepaalt namelijk dat het college de hoogte van de bijstand afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van betrokkene. De keuze voor maatwerk door middel van een beroep op artikel 18 lid 1 Participatiewet moet in elk individueel geval onderbouwd en gemotiveerd worden en vereist veel expertise en tijd van klantmanagers. Lang niet alle klantmanagers zijn daartoe in staat of bereid, wat willekeur tot gevolg heeft. Bovendien vereist artikel 18 lid 1 dat sprake moet zijn van zeer bijzondere omstandigheden .5 5

Oomkens, R., A. Drijvers, L. Salomé, A. Eleveld, S. Kistemaker & H. Bouma. (2022). Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid. Panteia/Hogeschool Utrecht/Muzus/VU Amsterdam.

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 19

2.3 Constatering 3: Professionals hebben behoefte aan ruimte binnen kaders Professionals vinden het over het algemeen prettig om de mogelijkheid te hebben om af te wijken van de regels indien zij dit nodig achten, bijvoorbeeld omdat ze zien dat een klant ernstig financieel in de knel komt. Tegelijkertijd hebben zij ook behoefte aan kaders en richting. Tegenwoordig wordt er in het maatschappelijke en politieke debat regelmatig gezegd dat professionals op hun eigen oordeel moeten vertrouwen, zelf moeten kijken wat het beste is, moedig moeten zijn of lef moeten tonen. Wanneer een leidinggevende of wethouder vanuit goede bedoelingen stelt dat professionals ‘meer ruimte moeten pakken’, maakt dit sommigen ook onzeker omdat er op deze manier (te) veel verantwoordelijkheid bij de professional komt te liggen om knellende situaties te voorkomen.

2.4 Constatering 4: Weinig vertrouwen onder professionals in oplossen structureel knellende situaties Professionals in het sociaal domein hebben er weinig vertrouwen in dat structurele knelpunten – knellende situaties die vaker voorkomen – worden opgelost wanneer zij die bij hun leidinggevende en/of de gemeente agenderen. Het betreft met name schrijnende situaties die ontstaan als gevolg van knellende landelijke wet- en regelgeving. Dit gebrek aan vertrouwen is zorgelijk, omdat de mate van vertrouwen bepalend is voor het handelen van professionals bij knellende situaties. Ontbreekt het vertrouwen, dan is de kans kleiner dat een structureel knellende situatie wordt geagendeerd. Professionals hebben weliswaar meer vertrouwen in het oplossen van knellende situaties bij individuele casussen, maar het is cruciaal dat ook structurele knelpunten worden geagendeerd. De kracht van de massa kan namelijk maken dat een onderwerp op de landelijke politieke agenda belandt. Een voorbeeld hiervan is de wijziging van de kostendelersnorm vanaf 2023 waardoor inwonende jongvolwassenen tot 27 jaar niet langer meetellen als kostendeler voor de uitkering van huisgenoten. Jarenlang ervoeren professionals dit als een knelpunt. Het oplossen hiervan vergde weliswaar een lange adem, maar uiteindelijk laat dit voorbeeld zien dat er ook op het niveau van wet- en regelgeving verandering mogelijk is.

In dit kader is het van belang te constateren dat een zeer kleine minderheid van de professionals stelt dat er tegenwoordig te veel aandacht is voor het signaleren en agenderen van knellende situaties. Hierdoor zou er verantwoordelijkheid worden weggehaald bij de inwoner zelf; deze zou te veel tot “slachtoffer” worden gemaakt. Hoewel deze visie een uitzondering is, is het van belang te realiseren dat niet iedereen de urgentie voelt om knellende mechanismen in wet- en regelgeving, en de uitvoering hiervan, te onderzoeken.

2.5 Constatering 5: Professionals die in opdracht van de gemeente werken ervaren minder waardering voor signaleren en agenderen van knellende situaties In verschillende gemeenten werken schuldhulpverleners, buurtteammedewerkers en/of sociaal raadslieden in opdracht van de gemeente. Zij zijn dus geen ambtenaar en niet in loondienst bij de gemeente, maar worden door de gemeente gecontracteerd voor de uitvoering van bepaalde taken. Deze professionals ervaren minder dan professionals in loondienst dat de gemeente het waardeert dat knellende situaties worden gesignaleerd en geagendeerd. Zij hebben bijvoorbeeld de ervaring dat signalen geen (goede) opvolging krijgen. Of zij weten

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 20

niet goed wie zij bij de gemeente kunnen benaderen voor het aankaarten van signalen. Daarnaast gebeurt het regelmatig dat een gemeente terugkoppelt dat knelpunten met de eigen leidinggevende van de moederorganisatie moeten worden besproken. Hierdoor zijn de professionals werkzaam bij gecontracteerde partijen/subsidiepartners minder geneigd om dergelijke knelpunten aan te kaarten bij de gemeente. Belangrijke signalen kunnen hierdoor worden gemist. Onder de uitbestede taken valt in alle gevallen het sociaal raadslieden werk. Het signaleren van (structurele) knellende situaties behoort tot de aard van het werk van sociaal raadslieden. Hierdoor hebben zij bijzonder goed zicht op mechanismen die inwoners in de knel brengen. Ook schuldhulpverleners komen relatief vaak knellende situaties tegen. Hoewel sociaal raadslieden structureel knellende situaties ook (kunnen) aankaarten bij de Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden (LOSR), en schuldhulpverleners bij de NVVK kunnen agenderen, is het een gemiste kans wanneer de gemeente signalen vanuit deze beroepsgroepen onvoldoende op het netvlies krijgt.

2.6 Constatering 6: Casuïstiekbespreking te veel gericht op individuele casussen Voor het merendeel van de professionals en stakeholders zijn casuïstiekbesprekingen een belangrijke manier om knellende situaties te signaleren en te agenderen. Het is een manier om een oplossing te vinden voor knelpunten in individuele casussen. Daarnaast kan tijdens het uitwisselen van complexe casussen met collega’s worden geconstateerd of er wellicht sprake is van een structureel knelpunt. Professionals zien in dit kader een grote toegevoegde waarde van team- of afdelingsoverstijgende casuïstiekbesprekingen. Overleggen waarin meerdere perspectieven vertegenwoordigd zijn, geven meer inzicht in de frequentie waarmee knelpunten voorkomen. Dit is helpend om vast te stellen of een knelpunt incidenteel of structureel is. En dus of opschaling vereist is. Een deel van de stakeholders constateert dat er een discrepantie is tussen de manier waarop casuïstiekbesprekingen idealiter, of ‘op papier’, plaatsvinden en de manier waarop dit in de praktijk gebeurt. Tussen teams en afdelingen bestaan veel verschillen in de wijze waarop casuïstiekbesprekingen worden vormgegeven.

Waar het ene team casuïstiekbespreking meer systematisch en grondiger aanpakt, komt het bij een ander team meer voor dat casussen ter plekke worden geïntroduceerd, waarbij het aan de individuele professional is wat zij uit de bespreking ‘meenemen’. In algemene zin is de focus in casuïstiekbesprekingen in de praktijk meer op individuele casussen dan op het signaleren van structurele knelpunten. Ook staat het signaleren (en agenderen) van knellende situaties niet bij alle uitvoerend professionals even scherp op het netvlies. Dit is een gemiste kans, omdat zo onvoldoende zicht bestaat op de structurele knelpunten die mogelijk hogerop zouden kunnen worden aangekaart en mogelijk worden opgelost. Naarmate er vaker (kwalitatief goede) casuïstiekbesprekingen zijn, zijn professionals meer georiënteerd op het signaleren van knellende situaties.

2.7 Constatering 7: Management onderschat drempels en overschat terugkoppeling signalen In algemene zin valt op dat leidinggevenden niet altijd scherp hebben welke drempels professionals ervaren om knellende situaties te signaleren, maar bovenal, te agenderen. Zo stelt een deel van de stakeholders dat de gemeente, een directeur of leidinggevende het

H2, Belangrijkste constateringen en lessen | 21

signaleren en agenderen van knellende mechanismen waardeert, terwijl uit de enquête onder en de interviews met professionals blijkt dat professionals dit niet altijd zo ervaren. Het beeld dat stakeholders hebben van deze cultuur binnen een gemeente komt daarmee niet altijd overeen met het beeld dat professionals hiervan hebben. Ook zijn stakeholders zich niet altijd bewust van de machtsrelatie tussen uitvoerders en het management of bestuur, wat kan maken dat professionals terughoudend kunnen zijn met het aankaarten van knellende situaties. Uitvoerend professionals kunnen bijvoorbeeld denken dat een leidinggevende denkt dat de medewerker ‘verkeerd’ heeft gehandeld. Ook zijn er signalen dat leidinggevenden soms ‘A’ zeggen als het gaat om het waarderen van het melden van knellende situaties door professionals, maar ‘B’ doen. Bijvoorbeeld: zeggen dat het op prijs wordt gesteld als knelpunten bespreekbaar worden gemaakt, maar in de praktijk uitstralen dat een professional die dit doet vooral ‘lastig’ is. Door geen terugkoppeling te geven over wat de leidinggevende met het signaal heeft gedaan, kan ook het beeld ontstaan dat het niet wordt gewaardeerd.

Waar sommige stakeholders uitvoerend professionals expliciet uitnodigen om knellende situaties te melden (een actieve houding vanuit management of bestuur), geven anderen aan dat er altijd ruimte is voor professionals om knelpunten aan te kaarten (een passieve houding vanuit management of bestuur). In beide gevallen wordt belang gehecht aan het signaleren en agenderen van knellende situaties. Echter, de manier waarop dit invulling krijgt in de praktijk verschilt. Dit heeft invloed op de ruimte die professionals ervaren om aan de bel te trekken. Ten aanzien van de terugkoppeling hebben leidinggevenden weliswaar de intentie om altijd en tijdig professionals te informeren over de opvolging van een signaal, maar dit gebeurt in de praktijk niet altijd. Het hoeft geen bewuste overweging te zijn om geen terugkoppeling te geven. De waan van de dag of de doorlooptijd om een signaal opgeschaald te krijgen, kunnen er ook toe leiden dat leidinggevenden onvoldoende terugkoppeling geven aan professionals. Stakeholders erkennen het belang van een adequate en tijdige terugkoppeling en beschouwen dit als een verbeterpunt.

2.8 Constatering 8: KOT-affaire leert dat niet ieder signaal alarmbellen doet rinkelen Er bestaan verschillen in de mate waarin professionals in de periode vóór de start van de afhandeling van de kinderopvangtoeslagaffaire (dus vóór 2020) door hadden dat er sprake was een structureel probleem waardoor inwoners ernstig (financieel en persoonlijk) in de knel kwamen. Zo waren er professionals die weliswaar inwoners tegenkwamen die met hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag werden geconfronteerd, maar dit waren dit volgens hen incidenten. Dit maakte dat er geen alarmbellen gingen rinkelen. Daarnaast zijn er professionals die een ‘grenzeloos’ vertrouwen hadden in de Belastingdienst/Toeslagen. Deze professionals konden zich simpelweg niet voorstellen dat de inwoners gelijk hadden die bijvoorbeeld aangaven dat de informatie waarop de Belastingdienst/Toeslagen zich baseerde niet klopte. Tot slot is er de groep professionals die weliswaar inwoners gezien heeft met (onevenredig) hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag, maar die hierdoor niet werden gealarmeerd omdat er volgens hen frequent problemen waren met de kinderopvangtoeslag; het was ‘normaal’ dat er een probleem was rondom het aanvragen of moeten terugbetalen van kinderopvangtoeslag. De gemene deler bij de professionals bij wie er géén alarmbellen rinkelden, is dat er bepaalde