Bijlage 2 20231027 Tauw Beschouwing loodprogramma Amsterdam.pdf
Tekst van het document
Beschouwing programmatische aanpak diffuus lood in de bodem van de gemeente Amsterdam 27 oktober 2023
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Verantwoording Titel
Beschouwing programmatische aanpak diffuus lood in de bodem van de gemeente Amsterdam
Opdrachtgever
Gemeente Amsterdam
Projectleider
Martijn Mekkink
Auteur(s)
Marissa Frambach, Martijn Mekkink
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Aantal pagina’s
34
Datum
27 oktober 2023
Handtekening
Ontbreekt in verband met digitale verwerking. Dit rapport is aantoonbaar vrijgegeven.
Colofon TAUW bv Australiëlaan 5 Postbus 3015 3502 GA Utrecht T +31 30 28 24 82 4 E info.utrecht@tauw.com
2/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Inhoud 1
Inleiding ..................................................................................................................................... 4
2
Uitgevoerde werkzaamheden .................................................................................................... 4
3
Beschouwing beleid en maatregelen Amsterdam en koplopers................................................ 7 3.1
3.1.1
Standaard aanpak RIVM ............................................................................................. 7
3.1.2
Lokale aanpak koplopers ............................................................................................ 8
3.2
4
5
Beleid en procesaanpak ..................................................................................................... 7
Maatregelen ..................................................................................................................... 12
3.2.1
Vaststellen toetsingswaarden ................................................................................... 12
3.2.2
In kaart brengen van piekconcentraties lood ............................................................ 14
3.2.3
Matchen van piekconcentraties met gebruik ............................................................. 15
3.2.4
Aanpakken van locaties ............................................................................................ 15
3.2.5
Het voorlichten van bewoners over de risico’s .......................................................... 20
3.2.6
Maatregelen samengevat.......................................................................................... 23
Beoordeling van effectiviteit, doelmatigheid en beheersbaarheid ........................................... 25 4.1
Effectiviteit ........................................................................................................................ 25
4.2
Doelmatigheid .................................................................................................................. 26
4.3
Beheersbaarheid .............................................................................................................. 28
Conclusies en aanbevelingen.................................................................................................. 29
3/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
1 Inleiding In het historische centrum van gemeente Amsterdam (binnen de Ring A10) is bekend dat de oudstedelijke ophooglaag door eeuwenoud gebruik van de bodem diffuus is verontreinigd met (onder andere) lood. In 2015 werd bekend uit onderzoek van het EFSA en het RIVM dat de blootstelling aan diffuus lood in de bodem schadelijker is voor de hersenontwikkeling van jonge kinderen dan eerder gedacht1 2. Provincies en gemeenten voeren al langere tijd beleid om de blootstelling aan diffuus lood in de bodem te verminderen. De gemeente Amsterdam koos in 2019 voor een programmatische aanpak van loodverontreiniging in de bodem. Deze aanpak bestaat uit een set van maatregelen om de blootstelling voor jonge kinderen aan diffuus lood in de bodem te verminderen. Ieder jaar evalueert de gemeente de voortgang van de programmaonderdelen en toetst deze intern op doelmatigheid, effectiviteit en beheersbaarheid. Bij deze jaarlijkse evaluatie ontstond de behoefte om de programmatische aanpak extern te beschouwen of deze volledig is, in lijn met de eerste aanbeveling in het rapport “Implementatie van milieu- en gezondheidsmaatregelen in beleidsplannen en praktische uitvoering”3.
Het doel van de beschouwing van de 'Programmatische aanpak loodverontreiniging in bodem Amsterdam' is om te komen tot aanbevelingen om de bestaande aanpak aan te scherpen of aan te passen, mede in het licht van doelmatigheid (kosten-baten), effectiviteit (werkt het goed) en beheersbaarheid (de organisatie en de mate van invloed op het behalen van resultaten).
2 Uitgevoerde werkzaamheden Voor deze analyse is de volgende aanpak gevolgd in de periode maart-oktober 2023: 1. 2.
Inventariseren van informatie over de Amsterdamse aanpak en bij koplopers elders in het land, zowel schriftelijk als via presentaties/bijeenkomsten (hoofdstuk 2) Beschouwen van de Amsterdamse aanpak en vergelijken met anderen (hoofdstuk 3)
3. 4.
Kwalitatieve bepaling van de doelmatigheid, effectiviteit en beheersbaarheid (hoofdstuk 4) Conclusie en aanbevelingen (hoofdstuk 5)
Door het beleid van de gemeente Amsterdam te vergelijken met best practices bij andere bevoegde gezagen Wet bodembescherming is overzicht en inzicht verkregen in de ontwikkeling van diffuus loodbeleid en de overeenkomsten en verschillen in de beleidsstukken.
1
EFSA Panel on Contaminants in the Food Chain (CONTAM), Scientific Opinion on Lead in Food (2010), EFSA Journal, 8(4):1570 (replaced on 22 March 2013). 2 Otte et al. (2015) Diffuse loodverontreiniging in de bodem. Advies voor een gemeenschappelijk beleidskader. RIVM Rapport 20150204 .pdf beschikbaar via: https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2015-0204.pdf 3 Implementatie van milieu- en gezondheidsmaatregelen in beleidsplannen en praktische uitvoering. GGD-Rijnmond en Erasmus Universiteit Rotterdam, januari 2019
4/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Hiertoe is een beleidsinventarisatie uitgevoerd van meerdere landelijke koplopers op het gebied van diffuus loodaanpak. Op het internet is weinig documentatie te vinden over de aanpak van diffuus lood in de bodem of over de succesverhalen van een bepaalde aanpak. Wel zijn de gezondheidskundige gebruiksadviezen aan burgers in verschillende hoedanigheden te vinden, en is vaak informatie beschikbaar over bodemkwaliteitskaarten en het uitvoeren van bodemonderzoeken. Vandaar dat gekozen is voor een gerichte beleidsinventarisatie van bevoegde gezagen Wet bodembescherming die een uitgewerkte beleidslijn en ervaring hebben met het gestructureerd aanpakken van diffuus lood in de bodem, oftewel van koplopers. Dit zijn: gemeenten Arnhem, Rotterdam en Zaanstad, en provincies Zuid-Holland, Noord-Holland en Utrecht (we noemen deze provincies in dit rapport soms kortweg ‘Randstad’). De beleidsstukken zijn verkregen via internet, via gemeente Amsterdam of rechtsreeks van de overheden. De stukken die zijn meegenomen in de beleidsinventarisatie staan benoemd in Tabel 2.1. Tabel 2.1 Overzicht meegenomen stukken beleidsinventarisatie diffuus lood in de bodem Organisatie
Type
Titel
Datum
Gemeente
Brief
Bodemonderzoek Schooltuinen i.h.k.v. lood in de bodem
01-04-2021
Amsterdam
Rapport
Omgevingsvisie Amsterdam 2050
8-7-2021
Rapport
Voortgangsrapportage programmatische aanpak
01-2022
loodverontreiniging in bodem Amsterdam Rapport
Nota Bodembeheer Gemeente Amsterdam. Beleidskader
01-11-2022
voor grondverzet en bodemsanering Rapport
Voortgangsrapportage lood in bodem Amsterdam 2022.
2023
Tussenstand januari 2023 [concept] Rapport
Verslag van de aanpak van loodverontreiniging op
23-01-2023
kinderspeelplaatsen in Amsterdam 2018-2021 Brief
Kinderombudsman: Loodverontreiniging Oosterpark
27-6-2023
Brief
Briefrapportage Kinderombudsman loodverontreiniging
27-7-2023
Oosterpark Gemeente
Collegenota
Herijking loodbeleid
Onbekend
Arnhem
Notitie
Aanpak Arnhem loodrisico’s in tuinen
Onbekend
Stroomschema
Tuinen stroomschema versie 1
Onbekend
Folder
Lood in de bodem (van gemeente Arnhem)
Onbekend
Presentatie
Lood de Arnhemse bodem uit!
13-04-2023
Gemeente
Rapport
Evaluatie van het gebruiksadvies ‘Let op lood’
22-02-2021
Rotterdam
Nota
Ontwerp-Nota bodembeheer Rotterdam
15-03-2022
(DCMR)
Presentatie
Pb in Rotterdam: hoe ziet de wereld eruit?
13-04-2023
Gemeente
Notitie
Zaans bodemprogramma 2016-2020
2016
Zaanstad
Notitie
Zaans saneringscriterium voor met lood verontreinigde
2017
bodem. Kenmerk: 2017/6153 Rapport
Deltares: Literatuuronderzoek methoden loodsanering
13-08-2018
bodem Zaanstad [concept] Folder
Zaans lood. Een proactieve en pragmatische aanpak
12-2018
5/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Organisatie
Type
Titel
Datum
Brief
Gemeente: Diffuus lood in de bodem / budget voor
05-03-2019
bodemsanering Kan palen en omgeving Notitie
Notitie voorgaande besluitvorming over diffuus lood, stand
24-05-2019
van zaken project Zaans lood, evaluatie subsidieregeling en hanteren van de GGD advieswaarde bij nieuwbouw Presentatie
Zaans Lood Saneringsaanpak tuinen
13-04-2023
Provincie Zuid-
Beleidsregel
Beleidsregel diffuus lood in de bodem
01-2020
Holland
Handelingskader
Handelingskader diffuus lood in volkstuincomplexen –
29-06-2021
Provincie Noord-
Handelingskader
provincie Zuid-Holland
Holland Provincie
Handelingskader provincie Noord-Holland voor diffuus
29-04-2019
lood Handelingskader
Handelingskader voor diffuus lood in de bodem
24-09-2019
Rapport
Diffuse loodverontreiniging in de bodem. Advies voor een
2015
Utrecht RIVM
gemeenschappelijk beleidskader. (kenmerk 2015-0204) Rapport
Ex ante evaluatie lokaal beleid aanpak diffuus bodemlood
2017
(kenmerk 2017-0174)
GGD
Rapport
Kennisoverzicht vraagstukken diffuus lood in de bodem
2019
Rapport
Implementatie van milieu- en gezondheidsmaatregelen in
29-1-2019
Rotterdam-
beleidsplannen en praktische uitvoering. Onderzoek aan
Rijnmond,
de hand van lood in bodem beleid
Erasmus Universiteit
Naast de beleidsinventarisatie is informatie opgehaald over de aanpak van diffuus lood bij drie bijeenkomsten: Symposium BodemBreed (13 april 2023). Hier presenteerden de gemeente Arnhem met een adviesbureau, gemeente Rotterdam met DCMR, en gemeente Zaanstad met een aannemer over hun aanpak van diffuus lood in de bodem. TAUW was aanwezig om reacties en interessante feedback op te halen.
Online VNG-WEB bijeenkomst (8 mei 2023). Hier presenteerde de gemeente Amsterdam over de programmatische aanpak van diffuus lood in de gemeente. De focus van de presentatie van Amsterdam lag op maatregelen binnen het tuinenprogramma. De gemeente deelde daarbij informatie over de lood in de bodem check en de communicatie daaromheen. Bij de bijeenkomst werden diverse stellingen geponeerd onder circa 70 aanwezigen. Inspiratiesessie in Amsterdam (12 juni 2023), georganiseerd in het kader van deze beschouwing om inspiratie op te doen in gesprek met andere koplopers. Het doel was om de casus van gemeente Amsterdam te bespreken en te verrijken met goede ideeën.
De aanbevelingen uit dit rapport zijn tenslotte doorgesproken met de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) en GGD (31 augustus 2023).
6/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
3 Beschouwing beleid en maatregelen Amsterdam en koplopers 3.1
Beleid en procesaanpak
3.1.1 Standaard aanpak RIVM In maart 2015 is het Convenant Bodem en Ondergrond 2016-2020 getekend door bestuurders van het ministerie van lenM, het lPO, de VNG en de Unie van Waterschappen. Hierin is afgesproken dat het bevoegd gezag Wet bodembescherming de risico’s van diffuse bodemverontreinigingen beheerst. Het onderwerp diffuus lood in de bodem is een onderdeel hiervan. In het bodemconvenant is in artikel 7.1 en 7.2 vastgelegd dat van de bevoegde overheden verwacht wordt dat zij in gebieden met diffuse bodemverontreiniging met onaanvaardbare humane risico's gebruiksadviezen geven om deze risico's te minimaliseren. Als deze risico's niet door het opleggen van gebruiksadviezen kunnen worden teruggebracht, dragen de bevoegde overheden ervoor zorg dat deze risico's zo spoedig mogelijk worden beheerst. Het convenant is inmiddels verlopen en vervangen door de ‘bestuurlijke afspraken bodem en ondergrond 2023 t/m 2030’ waarbinnen de aanpak van ‘buitenproportionele opgaven’ zoals diffuus lood onder voorwaarden gefinancierd wordt (Kamerbrief IenW, 21 december 2022). In het rapport van het RIVM uit 2015 wordt advies gegeven voor het opstellen van een gemeenschappelijk beleidskader. De volgende 4 stappen worden aanbevolen: 1. Het in kaart brengen van piekconcentraties lood. 2.
Het matchen van piekconcentraties met gebruik, waarbij onderscheid wordt gemaakt in locaties met en zonder aanwezigheid van spelende kinderen (zogenoemde aandachtslocaties).
3.
Het aanpakken van locaties met een onvoldoende bodemkwaliteit wat mogelijk is. Waar nodig maken gemeenten afspraken met bewoners over aanpak en inrichting (speeltuinen, moestuinen, scholen).
4.
Het voorlichten van bewoners over de risico’s, maatregelen en gebruiksadviezen.
De aanpak van diffuus loodbeleid in Nederland baseert zich in hoofdlijnen op dit RIVM-rapport. In vervolg hierop schrijft RIVM in 20194 dat enkele gemeenten en provincies werk maakten van een gemeenschappelijk beleidskader voor de aanpak van diffuus bodemlood. De aanpak ontwikkelde zich van sanering naar risico-gestuurd beheer van bodemloodverontreiniging. Hierbij is niet het halen van een norm het primaire doel, maar is vermindering van de blootstelling aan lood tot een zo laag mogelijk niveau de doelstelling. Om dit te bereiken is gewerkt aan een mix van maatregelen zoals voorlichting, gebruiksadviezen, herinrichting en sanering van kinderspeelplaatsen en tuinen in combinatie met een saneringscriterium. Het saneringscriterium is een bodemgehalte (in mg/kg ds) die bedoeld is voor de prioritering van de aanpak. Het saneringscriterium wordt toegepast in combinatie met genoemde maatregelen.
4
Kennisoverzicht vraagstukken diffuus lood in de bodem (RIVM, rapport 2019-0006)
7/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Tijdens de VNG-WEB bijeenkomst (mei 2023) presenteerde RIVM de trends die zij ziet in het gemeentelijk beleid. Dit zijn: 1. Starten met een loodverwachtingenkaart en inventarisatie van gevoelig gebruik 2. Veel gemeenten (en provincies) kiezen voor een saneringscriterium op basis van maatwerk. Daarbij wordt veelal een waarde gekozen die samen met maatregelen en gebruiksadviezen bescherming biedt. Deze aanpak sluit aan bij die van de MKBA bodemlood5; 3. 4. 5.
6.
Er wordt bij tuinen voor een gerichte aanpak veelal onderscheid gemaakt op basis van de daadwerkelijk gemeten bodemkwaliteit; Er is gerichte aandacht voor kwaliteit van plaatsen waar kinderen spelen op openbaar terrein. Daarbij worden kinderspeelplaatsen zo nodig aangepakt (sanering); De doelmatige aanpak van diffuus lood is een combinatie van fysieke maatregelen en gebruiksadviezen. Een goede en structurele (blijvende) voorlichting aan bewoners met jonge kinderen is essentieel om de doelstellingen van de reductie in blootstelling aan diffuus lood in de bodem te behalen; De gebruiksadviezen zijn veelal: a. b. c.
Niet op onbedekte bodem spelen Altijd handen wassen na buitenspelen Een zandbak aanleggen met schoon zand
d. e.
Grasmat aanbrengen in de tuin Gewasteelt in bakken
3.1.2 Lokale aanpak koplopers In Amsterdam is de basis voor de aanpak van lood in de bodem verwoord in de ‘Omgevingsvisie Amsterdam 2050; Een menselijke metropool’, waar in hoofdstuk “Compacte stad”, sectie “Ondergrond”, onder kop “Een vitaal bodem- en grondwatersysteem” en sub-kop “Milieuhygiënische bodemkwaliteit” vermeld is: “Alle plekken in de openbare ruimte waar kinderen tot zes jaar spelen, worden indien nodig gesaneerd. Mogelijk wordt de loodaanpak uitgebreid naar particuliere tuinen in gebieden met een risico op hoge loodgehaltes.” De gemeente Amsterdam is de aanpak van diffuus lood gestart vóór de totstandkoming van de huidige omgevingsvisie, met het oprichten van een werkgroep bestaande uit de gemeente, de GGD en de OD NZKG. Gezamenlijk formuleerden zij een programmatische aanpak om de blootstellingsrisico’s aan te pakken. De rolverdeling in de aanpak is als volgt. De gemeente onderzoekt de locaties waar veel kinderen komen op mogelijke blootstelling aan lood en faciliteert maatregelen om deze blootstelling te beperken of te voorkomen. De omgevingsdienst beoordeelt het bodemonderzoek bij aanvragen omgevingsvergunningen (bouwen, functiewijzigingen naar gevoeliger gebruik) en saneringsmeldingen op het aspect lood en stuurt desnoods aan op sanering (dringend advies of verplichting).
Daarnaast geeft de GGD doorlopend publieksvoorlichting, met name gericht op ouders van jonge kinderen.
5
Maatschappelijke kosten-baten analyse maatregelen bodemlood. CE Delft en TAUW (Vergeer, R., et al.), kenmerk 17.7K50.85, 2017
8/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
In de Nota Bodembeheer beschrijft de gemeente de aangepaste normering en hoe die van toepassing is bij grondverzet en bodemsanering. De Amsterdamse programmatische aanpak, die wordt geborgd in de jaarplannen van de directie Grond en Ontwikkeling (afdeling bodem), bestaat uit de volgende onderdelen:
Aanpassen van de loodnormen voor het toepassen van grond en de beoordeling van risico’s Inventarisatie en aanpak kinderspeelplaatsen Uitvoeren tuinenprogramma (onderzoek) en subsidieregeling (bodemsanering)
Verbeteren communicatie rondom risico’s loodverontreiniging Inventarisatie (en aanpak) volkstuinen Inventarisatie (en aanpak) stadsparken
In de jaarlijkse voortgangsrapportage legt de directie Grond en Ontwikkeling de verantwoording af over de bestede budgetten en legt zij de ambities vast voor het komende jaar. Naast de jaarlijkse monitoring op de activiteiten voert de gemeente specifiek een beleidsmonitoring uit op de uitvoering van het tuinenprogramma. De voortgang van het tuinenprogramma wordt bijgehouden met een digitale applicatie inclusief een tevredenheidsonderzoek voor de bewoners. Zie Tabel 3.1 voor de uitwerking van gemeente Amsterdam ten opzichte van de standaard aanpak van RIVM. Tabel 3.1 Amsterdamse invulling van de standaard aanpak van het RIVM Standaardmatige aanpak
Aanpak gemeente Amsterdam
RIVM (2015) 1
2
In kaart brengen van
Bodemkwaliteitskaart 2022
piekconcentraties lood
Loodkaart webviewer ODNZKG, https://gisviewer.odnzkg.nl/?@Lood
App tuinenonderzoek LooD365
Inventarisatie tuinen (ca. 80.000), speelplekken en schooltuinen (ca.
Matchen van piekconcentraties met gebruik
3
4
700), volkstuinen, stadsparken (10)
Onderzoek per type gebruik
Aanpakken van locaties met
Nota Bodembeheer 2022 met strengere loodwaarden
een onvoldoende
Kinderspeelplaatsen aangepakt waar nodig
bodemkwaliteit
Volkstuinen en stadsparken aanpak waar/indien nodig
Subsidieregeling sanering tuinen
Voorlichten van bewoners
Persoonlijke communicatie rondom tuinonderzoek
over de risico’s
Algemene informatie websites GGD, ODNZKG, gemeente
Algemene informatie in Nota Bodembeheer 2022
De standaard aanpak van het RIVM geeft een rode draad voor het aanpakken van diffuus lood in de bodem, maar geeft ruimte voor decentraal maatwerk. Daarom zijn er bij Amsterdam en de andere koplopers overeenkomsten en verschillen te zien in de totstandkoming en vastlegging van de aanpak van diffuus lood. Een vergelijking met koplopers staat in Tabel 3.2. Overeenkomst tussen de koplopers is de algemene lijn van inzicht krijgen in de problematiek, vaststellen van normen / grenswaarden en uitwerken van een programmatische aanpak.
9/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Te zien is dat de aanpak bij rechtstreekse gemeenten is vastgelegd in de Nota Bodembeheer, en bij de provincies in een beleidsregel. De meeste (niet-rechtstreekse) gemeenten in Nederland zijn (nog) niet aan de slag met de aanpak van diffuus lood in de bodem. In de VNG-WEB sessie kwam naar voren dat de helft van de gemeenten nog niet (weet of zij) aan de slag gaat met diffuus lood in hun omgevingsplannen. Dit is in lijn met het rapport van GGD-Rijnmond en Erasmus Universiteit (2019), waarin geconstateerd wordt dat “de meeste gemeenten, omdat ze geen bevoegd gezag zijn, en/of omdat er geen bekende loodproblematiek is, en/of omdat het (nog) geen prioriteit heeft, geen beleid [hebben] m.b.t. lood in de bodem”. In dezelfde sessie kwam vanuit de deelnemers de vraag over hoe ver de verantwoordelijkheid reikt voor een overheid om de diffuse loodproblematiek op te lossen. En hoeveel middelen men bereid is om daarvoor in te zetten. Hier kwam geen eenduidig antwoord op. Uit de Wet Bodembescherming volgt dat het bevoegd gezag in algemene zin verantwoordelijk is voor het beheersen van locaties met onaanvaardbare risico’s. Daarmee is niet bepaald wie de initiatiefnemer moet zijn. In de regel worden bedrijfslocaties door de eigenaar/gebruiker aangepakt, maar bij diffuus lood ligt het probleem niet op bedrijfsterreinen omdat er geen blootstelling naar jonge kinderen plaatsvindt.
Op openbaar / publiek terrein (speelplekken, volkstuinen) neemt meestal de gemeente en/of eigenaar het initiatief, eventueel samen met de provincie. Op privéterrein, zoals van woningeigenaren of corporaties, is er een grijs gebied in de initiatiefnemer van onderzoek/aanpak, maar zorgt de overheid tenminste voor informatie en voorlichting.
10/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Tabel 3.2 Procesaanpak diffuus lood andere koplopers Gemeente Arnhem
Gemeente Rotterdam
Gemeente Zaanstad
Provincies Randstad
1.
1.
1.
1.
2.
Bodemkwaliteitska
bodemonderzoek
loodcriterium in de
loodverwachtingen
en
Nota
kaart
Onderbouwing
loodverwachtingen
Bodembeheer
kaart
diffuus lood in de
doelstellingen
bodem
diffuus lood met
Rotterdamse
Rijksconvenant
a) Zuid-Holland: richtlijn
stroomschema
situatie
bodem en
volkstuinen
Aanpak vastgelegd
ondergrond naar
b) Utrecht en Noord-
in Nota
Zaans
Holland: subsidie
Bodemprogramma
opstellen loodbeleid,
Planmatige
programmatisch
3.
Aanpak vastgelegd in Nota
Bodembeheer 4.
Evaluatie van het
3.
Bodembeheer
gebruiksadvies Let
aanpak:
onderzoek, sanering en
Grootschalig
op Lood
bodemonderzoek,
communicatie
Ontwikkeling online
voorlichting,
adres-checker
gebruiksadviezen,
onderzoek tuinen 6.
Beleidsregel
Vertaling van
2.
2.
2.
MKBA
Notitie aanpak
sanering
5.
Opstellen
probleemanalyse
maatregelen/
4.
Bepalen van Zaans
art en
grenswaarde lood 3.
Grootschalig
Saneren van
5.
onaanvaardbare risico’s in tuinen
subsidieregeling 4.
Nota Bodembeheer 2020-2030 met preventiebeleid lood
Verschillen in de beleidsvorming en de uitvoering van maatregelen komen voort uit nuanceverschillen in de taakopvatting van de decentrale overheden. Afhankelijk daarvan kent de aanpak verschillende accenten. In Figuur 3.1 staan de vier rollen afgebeeld die de gemeente kan innemen met betrekking tot beleidsvorming en -uitvoering. De overheid heeft de keuze om zelf maatregelen uit te voeren, of in samenwerking, met of zonder burgerparticipatie. De keuze leidt tot vier soorten overheidsrollen. Voorbeelden van maatregelen in de openbare ruimte zijn een omgevingsplan / Nota Bodembeheer (reguleren), het sluiten van overeenkomsten (samenwerken), het opzetten van subsidies (faciliteren) of het zelf onderzoeken en saneren van locaties in de openbare ruimte (realiseren).
11/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Figuur 3.1 De vier verschillende rollen die een overheid kan aannemen
Bij de koplopers, maar ook landelijk, is te zien dat er afhankelijk van lokale politiek-bestuurlijke keuzes meer of minder initiatief door de overheid genomen wordt, en meer of minder regels worden gesteld. Gemeente Amsterdam is te beschouwen als een overheid die zowel regulerend (Nota Bodembeheer), realiserend (uitvoeren onderzoek en sanering van speelplekken), ondersteunend (subsidieregeling tuinen, communicatie) als samenwerkend (overleg met woningcorporaties) is.
3.2
Maatregelen
3.2.1
Vaststellen toetsingswaarden
Een belangrijke stap in de maatregelen en het inzichtelijk maken van de omvang van het probleem, is het vaststellen van de risicogrenswaarde, het saneringscriterium en de toepassingseis voor grond (samen: toetsingswaarden). Amsterdam, Rotterdam en de Randstedelijke provincies gebruiken de gezondheidskundige risicowaarden en handelingsperspectieven voor lood in de bodem uit het GGD advies6 zoals weergegeven in Figuur 3.2. Naast deze gezondheidskundige stoplichtwaarden is er ook de waarde uit de Wet bodembescherming voor onaanvaardbare risico’s, gebaseerd op de MTR. Voor wonen met tuin ligt deze waarde bij een standaard risicobeoordeling in Sanscrit op 530 mg/kg (interventiewaarde). Bij locatiespecifieke omstandigheden kan deze waarde hoger (of lager) zijn. Provincie ZuidHolland noemt in haar beleid 540 mg/kg als grenswaarde voor onaanvaardbare risico’s.
6
Toelichting - Lood in bodem en gezondheid. Actualisatie d.d. 2 november 2020. Landelijke GGD-werkgroep bodem
12/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Figuur 3.2 Gezondheidskundige risicowaarden en handelingsperspectieven voor lood in de bodem (bron: GGD)
Bij het vaststellen van de toetswaarden is er maatwerk mogelijk voor de gezondheidskundige risicowaarden en handelingsperspectieven, waardoor er verschillen zijn te zien tussen gemeenten in de vastgestelde risicowaarden en handelingsperspectieven. De gemeenten Arnhem en Zaanstad hebben met Sanscrit hun eigen normering vastgesteld. Bij deze gemeenten is de diffuus loodproblematiek dermate groot dat bij het hanteren van strengere normen de voorgenomen actieve aanpak financieel niet haalbaar was. De gemeente Zaanstad heeft de risicowaarde van 800 mg/kg beleidsmatig vastgesteld, gebaseerd op een maximale innamelimiet met twee scenario’s. Bij het hanteren van de risicowaarden van de GGD zou de gemeente Zaanstad de inspanning van de aanpak van diffuus lood in de bodem moeten verviervoudigen, en dat was niet haalbaar. De gemeente Arnhem heeft samen met de GGD de risicogrenswaarden vastgesteld op 542 mg/kg. De norm van 542 mg/kg is een combinatie van de oude juridische grenswaarde (uit Sanscrit) en de waarde die de gemeente verantwoord vindt als bewoners zich houden aan 25% van de gebruiksadviezen op de advieswaarde van 370 mg/kg. Deze opvolging van gebruiksadviezen is overigens een inschatting die niet is onderbouwd met onderzoek en niet wordt gemonitord. Bij sanering wordt in Arnhem wel de minimale terugsaneerwaarde van 370 mg/kg aangehouden.
Gemeente Amsterdam streeft naar een maximum van 3 IQ-puntenverlies voor jonge kinderen door blootstelling aan lood en hanteert daarvoor ook de GGD-waarden. Dat leidt tot een saneringscriterium binnen het stedelijke gebied van 260 mg/kg bij een grote moestuin (volkstuin, schooltuin), 370 mg/kg bij wonen met tuin (kleine moestuin) en plaatsen waar kinderen spelen, en 800 mg/kg bij wonen met siertuin en groen met natuurwaarden. Daarnaast is er de norm van 2.000 mg/kg voor wonen zonder tuin en ander groen. Een verbetering in de bodemkwaliteit kan worden gerealiseerd door de toepassing van schonere grond. Deze maatregel heeft een duidelijke plek binnen de Nota Bodembeheer.
13/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
De toepassingseis voor grond in woongebieden is 100 mg/kg lood. Voor nieuwe tuinen en speelplaatsen is toepassen van schone grond vereist. De omgevingsdienst speelt een actieve rol in de voorlichting over aanpak van loodverontreiniging bij de bodemtoets bij vergunningaanvragen. Er zijn bij de omgevingsdienst en gemeente geen problemen bekend als gevolg van het gebruik van de verschillende waarden. Een overzicht van de risicowaarden van de onderzochte gemeenten staat in Tabel 3.4 in paragraaf 3.2.6. 3.2.2 In kaart brengen van piekconcentraties lood Met een loodverwachtingskaart heeft de gemeente een middel om gericht maatregelen te kunnen nemen om diffuus lood in de bodem aan te pakken. Gemeente Amsterdam heeft de aandachtsgebieden voor lood gebaseerd op informatie uit de bodemkwaliteitskaart (zie Figuur 3.3). Hierbij is de 80-percentiel (p-80) van de datasets per kwaliteitszone gebruikt. In de zones 2 t/m 7 zijn er verhoogde loodgehalten in de bodemlaag 0-0,5 m -mv, variërend van licht verhoogd (71 mg/kg) tot sterk verhoogd (868 mg/kg). Zone 4 kent de hoogste loodgehalten.
Figuur 3.3 Zonekaart bodemkwaliteit gemeente Amsterdam, zones 2 t/m 7 hebben verhoogde loodgehalten
Bij het opstellen van de loodverwachtingskaart volgen de onderzochte gemeenten eenzelfde proces door de loodverwachtingskaart te baseren op gegevens uit de bodemkwaliteitskaart eventueel met behulp van extra onderzoeksgegevens - en het hanteren van de 80percentielwaarde voor lood per kwaliteitszone. Het is mogelijk om een hogere percentielwaarde te gebruiken, bijvoorbeeld de p-95. Bij het aanhouden van een p-95 is de kans groter dat een gebied wordt aangewezen als aandachtsgebied.
14/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
De Randstedelijke provincies hebben de aandachtsgebieden aangewezen met een percentielwaarde van p-95. Deze provincies hebben twee aparte kaarten laten opstellen voor het aanwijzen van aandachtsgebieden: voor speelplaatsen en moes- en volkstuincomplexen. De aandachtsgebieden zijn respectievelijk de gebieden met een kans op een loodgehalte >800 mg/kg, tussen 390 of 260 en 800 mg/kg. In de beleidsregel staat niet uitgelegd waarom de 800 mg/kg is aangehouden, maar volgens OD NKZG was dat om te voorkomen dat er een wildgroei aan grenswaarden in de regio zou bestaan naast het eerder vastgestelde beleidskader van gemeente Zaanstad. 3.2.3
Matchen van piekconcentraties met gebruik
Door de loodverwachtingskaart te combineren met informatie over het bodemgebruik volgen de aandachtslocaties voor lood. Van gevoelig gebruik is sprake op plaatsen waar kinderen in de leeftijd tot 7 jaar spelen, op plaatsen waar gewassen worden gekweekt (moestuinen) en op plaatsen waar beide gebruiksvormen mogelijk zijn (wonen met tuin). Bij alle beschouwde overheden leidt de analyse tot het onderscheiden van wonen met tuin, kinderspeelplekken en volkstuinen binnen de aandachtsgebieden. In Amsterdam worden daarnaast ook stadsparken apart bekeken, omdat daar ook kinderen spelen. 3.2.4
Aanpakken van locaties
De aanpak van een locatie volgt uit het loodgehalte, het bodemgebruik en de locatiespecifieke omstandigheden, en de lokaal geldende toetsingswaarden. De aanpak bestaat bij de beschouwde overheden uit: aanvullend onderzoek gevolgd door fysieke en/of communicatieve maatregelen. De fysieke maatregelen kunnen op eigen initiatief worden genomen of de gebruiker/eigenaar kan gefaciliteerd worden met geld/middelen. Alle koplopers maken onderscheid in de aanpak van speelplekken, volkstuinen en particuliere tuinen. Plaatsen waar kinderen spelen Alle beschouwde overheden hebben de openbare speelplekken op een vergelijkbare manier onderzocht en waar nodig gesaneerd. Details over deze lokale aanpakken zijn niet gevonden en ook niet verder achterhaald. Wel is bekend vanuit provincie Zuid-Holland en gemeente Amsterdam dat binnen de gekozen aanpak veel praktische vragen beantwoord moeten worden over de locatieselectie (data), de staat van het terrein (verhard/onverhard, ingericht of niet, aangewezen locatie of spontane speelplek, eigendomssituatie) en over snippers omringend groen. In de onderzoeksfase wordt veel gebruik gemaakt van XRF vanwege het snelle onderzoeksresultaat en relatief lagere onderzoeksinspanning. In de praktijk volgden uit de onderzoeken, zowel in Amsterdam als elders, relatief weinig locaties waar uiteindelijk gesaneerd is.
Locaties met een matige bodemkwaliteit worden veelal door gemeenten opgenomen om op een natuurlijk moment aan te pakken. Amsterdam heeft dit onderzoek uitgevoerd (zonder XRF) en heeft gesaneerd waar de kwaliteit boven het saneringscriterium lag. Er loopt nog een veegactie om extra locaties te onderzoeken. Vanuit de Nota Bodembeheer krijgen nieuwe speelplekken schone grond.
15/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Daarnaast voert Amsterdam een onderzoek uit naar stadsparken, waar ook sprake kan zijn van plaatsen waar kinderen spelen (de formele speelplekken in de parken zijn reeds in het speeltuinenonderzoek meegenomen). Aandachtspunten die de gemeente stelt bij de aanpak zijn: compleetheid van de adressenlijst, locaties die nog niet meededen, effect van communicatiemaatregelen bij gehalten lager dan het saneringscriterium, herinrichting waarbij viezere grond aan oppervlakte komt en/of verharding verwijderd wordt, algemene beperkingen in representativiteit/volledigheid van een onderzoek. De gemeente heeft in de eindrapportage van de aanpak aanbevelingen opgenomen om de aanpak eventueel nog verder te intensiveren/aan te vullen. Volkstuinen Net zoals bij speelplekken is de aanpak van volkstuinen in beginsel overal gelijk: een onderzoeksprogramma en waar nodig aanpak. Details over deze lokale aanpakken zijn niet gevonden en ook niet verder achterhaald. De selectie van volkstuinlocaties is verschillend per gemeente en afhankelijk van de definitie. In de praktijk zijn volkstuinlocaties regelmatig geen moestuinen of gewasteeltlocaties, maar recreatie en (bebouwing met) siertuinen. Dit heeft uiteraard invloed heeft op het blootstellingsniveau aan lood, waarbij onderscheid te maken is in grote (>200 m2) en kleine gewasteeltlocaties.
Het beheer van volkstuincomplexen kan zowel bij gemeente als een vereniging of particulier liggen. Bij alle gemeenten is gekozen om alle volkstuincomplexen te onderzoeken en bij onvoldoende kwaliteit aan te pakken. Deze aanpak kan een wat langer afwegingstraject behelzen afhankelijk van de eigendomssituatie, de hoogte en heterogeniteit van de loodgehalten, het daadwerkelijke gebruik en de kosten van aanpak. Gemeente Amsterdam is in 2023 begonnen met de aanpak van deze locaties. De moestuinen in particuliere achtertuinen vallen onder de aanpak van particuliere tuinen en vallen buiten de selectie van volkstuincomplexen. Schooltuinen worden veelal meegenomen in het onderzoek naar kinderspeelplaatsen (in Amsterdam is dit met een aparte actie uitgevoerd). Particuliere tuinen De grootste opgave qua oppervlakte is de aanpak van particuliere tuinen. Er zijn flinke verschillen tussen de beschouwde overheden in manier van aanpak. In basis is dat de keuze om meer of minder initiatief te nemen cq. bij de burger zelf te laten, het type maatregelen, en de financiering. Bij alle beschouwde gemeenten (de provincies hebben hier geen initiatief in genomen), zijn/worden de tuinen binnen de aandachtsgebieden op initiatief van de overheid onderzocht. Daarbij gelden praktische keuzes voor de manier van onderzoek (wel/niet verhard etc.).
In de gemeente Rotterdam zijn de verdachte woonblokken onderzocht. Deze bodemonderzoeken vormen echter niet genoeg bewijslast om volgens het Wet bodembescherming-kader een sanering uit te voeren. Vandaar dat de gemeente de focus heeft gelegd op informeren van bewoners: voor de daadwerkelijk aanpak legt Rotterdam het initiatief bij de eigenaar. Momenteel is de gemeente bezig met een verdergaand onderzoek naar de eigendomssituatie van de gebieden met een slechte bodemkwaliteit waar (veel) kinderen wonen.
16/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Ook is de gemeente bezig met het verkennen van de mogelijkheden voor de aanpak van locaties in het beheer van woningcorporaties. In Arnhem voert de gemeente sanerende maatregelen uit indien de gehalten boven het saneringscriterium liggen en stelt een Wbb-beschikking op indien er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging dat niet met spoed gesaneerd hoeft te worden (vanaf ingaan van de Ow zal hiervoor een andere vorm gevonden moeten worden). In de gemeente Zaanstad heeft de gemeente veel onderzoeken laten uitvoeren en voert bodemsaneringen uit indien de gehalten boven het Zaans saneringscriterium liggen.
17/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Figuur 3.4 Amsterdams stroomschema aanpak voor particulieren (infographic 5.1 uit Nota Bodembeheer 2022)
Het saneren van particuliere tuinen is maatwerk en verschilt tussen gemeenten en per tuin. (Een deel van) de verantwoordelijkheid voor het saneren van de tuin ligt bij de tuineigenaar. In de gemeente Zaanstad zijn voor de tuineigenaar geen kosten aan de sanering verbonden als blijkt
18/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
dat de bodemkwaliteit actuele risico’s veroorzaakt. Dit geldt ook voor gemeente Arnhem. Gemeente Zaanstad en Arnhem voeren de saneringen uit met een geselecteerde aannemer. Beide hebben een eerder ingestelde subsidieregeling voor particulieren stopgezet. Amsterdam onderzoekt in een aantal jaren een grote hoeveelheid tuinen met de ‘Lood in de bodem-check’ waarbij de kwaliteit van de contactlaag (bovenste 20 cm) wordt vastgesteld. Grootste uitdaging is zorgen dat mensen kennisnemen van de problematiek (zie ook paragraaf 3.2.5) en voldoende mensen reageren op de uitnodiging. Na het onderzoek is de tuineigenaar aan zet voor (sanerings-) maatregelen. Er is een subsidieregeling voor cofinanciering (ca. 50%) van maatregelen indien er sprake is van onaanvaardbare risico’s, maar daar wordt nog minimaal gebruik van gemaakt. Er lopen gesprekken met corporaties om ook daar de tuinen te onderzoeken, wat inmiddels ook gebeurt. Wanneer een eigenaar zelf overweegt een onderzoek uit te voeren, geldt het stroomschema uit Figuur 3.4. Overigens is de laatste stap waarin een tuin als schoon beschouwd wordt, enigszins kort door de bocht geformuleerd omdat er ook nog andere en dieperliggende verontreinigingen aanwezig kunnen zijn. De aanpak van saneringen in particuliere tuinen is maatwerk.
Afhankelijk van de bereikbaarheid van de tuin wordt gekozen voor de inzet van zuigwagens, minigraafmachines, rupsdumpers, gemotoriseerde kruiwagens, loopbanden etc. Tuinen worden achteraf opnieuw ingericht met een hovenier of tuinadviseur. Het vastleggen van de uitgevoerde saneringen gebeurt in het bodeminformatiesysteem (BIS). Bij alle gemeenten wordt ook advies gegeven aan tuineigenaren voor alternatieve saneringsmaatregelen, naast gebruiksadviezen in geval er niet gesaneerd wordt (zie paragraaf 3.2.5). Tips van de loodadviseur gemeente Amsterdam zijn onder meer: Kies voor bodembedekking zoals gras, verharding (bij voorkeur waterdoorlatend) of breng een
schone laag grond aan op plekken waar kinderen spelen De tuin bedekken met houtsnippers. De vuile grond vervangen door schone grond. Alleen deze optie zorgt ervoor dat de tuin officieel te boek komt te staan als een schone tuin, mits uitgevoerd binnen het Wbb-kader.
De gemeente Arnhem communiceert over de volgende saneringsmaatregelen voor in de achtertuin: Huidige verharding behouden Verharding aanbrengen
Leeflaagsanering 0,5 m-mv Signaallaag aanbrengen met grind
De gemeente Rotterdam biedt handvatten om de volgende maatregelen zelf te nemen: Vrijwillige bodemsanering conform Wet bodembescherming.
19/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Het aanbrengen van een afdekking en daarmee het voorkomen van contact met verontreinigde bodem. Bijvoorbeeld een grasmat aanbrengen, ophogen (met focus op al laagliggend gebied) of advies van een tuinarchitect bij de inrichting van een tuin (niet alleen lood, ook biodiversiteit bijvoorbeeld).
De gemeente Zaanstad adviseert de volgende (sanerings)maatregelen voor de tuin: Bedek verontreinigde grond waar kinderen spelen met een schone laag grond, gras of tegels
Ga in op de uitnodiging van gemeente Zaanstad om uw tuin te onderzoeken (als u deze krijgt)
3.2.5
Het voorlichten van bewoners over de risico’s
Naast de beleidsvorming en programmatische aanpak zijn de overheden ook aan de slag gegaan met communicatie (Tabel 3.3). De communicatie is enerzijds gekoppeld aan de uitvoering van lopende programma’s, en anderzijds aan algemeen advies aan burgers over gezondheid en bodem/milieu. De RIVM toolkit7 met communicatiematerialen over lood in de bodem en een bijbehorend stappenplan in het opzetten van een succesvolle communicatiestrategie is een handig hulpmiddel, maar niet duidelijk is in hoeverre dit landelijk gebruikt is/wordt. De toolkit bestaat onder andere uit een folder “Let op lood”, een voorbeeld uitnodigingsbrief, een vragenlijst en een gespreksprotocol. De folder “Let op lood” wordt wel in veel gemeenten / regio’s gebruikt. Tabel 3.3 Overzicht communicatiemaatregelen beschouwde overheden Amsterdam
Arnhem
Zaanstad
Rotterdam
Provincies
Communicatie
Jaarlijkse
Gerichte informatie
Communicatie
Communicatieplan
gericht op
communicatie naar
bij onderzoek- en
maatregelen bij
geleverd aan
onderzoekslocaties
bewoners binnen
saneringslocaties
gevoelig gebruik. 5
gemeenten.
en algemene
risicogebieden
bij de gemeentelijke
niveaus:
Gemeenten aan zet
aanpak
voor communicatie
voorlichting, op
1.
Er van horen
verschillende
2.
Overwegen
manieren
3.
Voornemen
4.
Actie nemen
5.
Volhouden
Alle onderzochte gemeenten hebben informatie op de website staan over diffuus lood met gebruiksadviezen. Uit een evaluatie van het beleidskader van provincie Zuid-Holland in 2022 blijkt dat de meeste niet-rechtstreekse gemeenten geen informatie op de website hebben staan. Op de provinciale website staan verwijzingen naar RIVM achtergrondinformatie en communicatiematerialen zoals de maatwerk folders ‘Let op lood’. Er zijn kleine verschillen te zien in de folders. In gemeente Amsterdam, Arnhem en Zaanstad wordt direct naar de bewoners gecommuniceerd bij het aanbieden van een bodemonderzoek middels een brief of flyer. De gemeente Amsterdam en Arnhem plaatsen daarnaast nog informatie over de onderzoeken in de regionale krant, en Amsterdam gebruikt de lokale nieuwszender en sociale media. De gemeente Zaanstad heeft geen actieve algemene communicatie meer naar de bewoners.
7
RIVM toolkit voor gemeenten, beschikbaar via https://www.rivm.nl/lood-in-bodem
20/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
De gemeente Amsterdam geeft de volgende gebruiksadviezen8
Laat kinderen spelen in een aparte zandbak met schoon wit zand. Bedek verontreinigde grond waar kinderen spelen met een schone laag grond, gras of tegels. Let goed op de hygiëne: Laat uw kinderen hun handen wassen na het buitenspelen. Was ook
zelf uw handen na het tuinieren in eigen tuin en voor het eten. Ga de inloop van grond in huis tegen door schoenen uit te doen voor u naar binnen gaat. Stofzuig regelmatig uw huis, vooral als u of uw kinderen regelmatig met grond aan de
schoenen het huis inkomen. Kweek groente in plantenbakken met schone teelaarde. Was zelfgekweekte groenten en fruit goed.
De andere onderzochte gemeenten hebben vergelijkbare gebruiksadviezen. Alleen de gemeente Rotterdam heeft een strategisch communicatieplan. De andere gemeenten voeren communicatieve maatregelen uit volgens een programmatische of losstaande werkwijze. In de gemeente Rotterdam wordt voor particuliere tuinen volledig ingezet op communicatieve maatregelen in plaats van technische maatregelen. Uit de presentatie bij BodemBreed bleek dat Rotterdam samen met het RIVM een onderzoek heeft uitgevoerd naar de zogenaamde “loodwerkelijkheid”. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat het nodig is om mensen meerdere malen te informeren om een gedragspatronen te wijzigen en daadwerkelijk veranderingen in het gedrag te veroorzaken. Er zijn 5 niveaus van informatieverwerking: er van horen (1), overwegen (2), voornemen (3), actie nemen (4) en volhouden (5), zie ook Figuur 3.5. Om de effectiviteit van gebruiksadviezen te toetsen zijn er door de koplopers diverse onderzoeken uitgevoerd. Zo onderzocht het RIVM de effectiviteit van communicatieve maatregelen in Zaanstad9. Een belangrijke uitkomst is dat informatievoorziening helpt om mensen te informeren over diffuus lood en dat het geven van gebruiksadviezen leidt tot meer betrokkenheid van de bewoners bij de aanpak van diffuus lood. Wel is er een lage respons.
In Zaanstad komt dit doordat er geen onderscheid is gemaakt in communicatie naar bewoners met/zonder jonge kinderen. Daarnaast heerst een algemene passieve houding van bewoners die al op de hoogte waren van de bodemkwaliteit.
8
Via de GGD Amsterdam, https://www.ggd.amsterdam.nl/gezond-wonen/bodemverontreiniging/loodleefomgeving/?pk_vid=dfecf9bf4c4547ae168372091451cb74#hc823f71c-6e1f-8d1f-650a-fe55c104a2d8 9 RIVM (2020). Effectiviteit van gebruiksadviezen bij diffuus lood in de bodem Rapportage over een onderzoek in de gemeente Zaanstad. Kenmerk 2020-0123.
21/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Figuur 3.5 De 5 niveaus als basis voor de communicatiestrategie Let op Lood van de gemeente Rotterdam.
In de gemeente Amsterdam is geëxperimenteerd met verschillende communicatietechnieken. Bewoners krijgen de bij de uitnodiging voor een bodemonderzoek een ansichtkaart. Bij één ansichtkaart is gericht op de risico’s voor kinderen. De tweede ansichtkaart is uitnodiging op basis van principe van schaarste: focus op de norm “iedereen doet bodemonderzoek”. Echter kwam naar voren dat er geen verschil te zien is in de respons rate op basis van de communicatietechniek. Ook kwam naar voren dat het bereik te smal is als enkel in het Nederlands gecommuniceerd wordt en dat bewoners geen beeld hebben van lood in de bodem, waardoor nu ook in het Engels wordt gecommuniceerd. Er ontstond verwarring over loden leidingen. Amsterdam had net als Zaanstad de bevinding dat bewoners de informatie irrelevant achten omdat zij geen kinderen hebben. Volgens een brief van de Kinderombudsman aan gemeente Amsterdam is de informatie over lood op de websites van GGD en gemeente onderling niet goed afgestemd en daarmee onduidelijk, en maakt de informatie ook geen onderdeel uit van de GGD-app "Groeigids”. Hier doet zij een aanbeveling voor verbeterde communicatie. Een andere kans of mogelijkheid is om de aanpak van diffuus lood in de bodem integraal op te pakken met de aanpak van loden leidingen en lood in de lucht. De gemeente Rotterdam en Zaanstad zetten hier actief op in met hun communicatie.
Zij leggen beide wel de verantwoordelijkheid voor de aanpak hiervan bij de inwoner. Amsterdam heeft niet gekozen voor een combinatie van lood in bodem en in rinkwaterleidingen, omdat de communicatieboodschap te ingewikkeld werd en het proces slecht beheersbaar, mede vanwege bestuurlijke aandacht rondom loden leidingen.
22/34
Kenmerk
3.2.6
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Maatregelen samengevat
In Tabel 3.4 is de aanpak per processtap samengevat. Zoals RIVM ook heeft geconstateerd zijn er veel overeenkomsten in aanpak, maar op details ook duidelijke verschillen. Amsterdam geeft invulling aan alle onderdelen van de standaardmatige aanpak, net zoals de andere koplopers. Verschillen zitten met name in de gehanteerde toetsingswaarden, de mate waarin particuliere tuinen worden aangepakt (gesaneerd) en de intensiteit van communiceren. Praktische verschillen tussen de koplopers zitten in de uitvoering/uitwerking van de aanpak van speelplekken, volkstuin/gewasteeltlocaties en particuliere tuinen. Amsterdam heeft ten opzichte van de anderen scherpe toetsingswaarden, een intensieve onderzoeksaanpak van tuinen, extra aandacht voor stadsparken en veel communicatie en informatievoorziening. Ten opzichte van bijvoorbeeld Zaanstad en Arnhem is in Amsterdam de uitvoering van sanerende maatregelen in particuliere tuinen meer bij de eigenaar gelegd. Tabel 3.4 Overzichtstabel maatregelen aanpak diffuus lood in de bodem Stap
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Provincies
Amsterdam
Arnhem
Zaanstad
Rotterdam
Randstad
In kaart brengen van piekconcentraties lood Loodverwach
BKK-zones o.b.v. p-
tingskaart
80 waarde
O.b.v. onderzoek O.b.v. BIS
O.b.v. BIS
contactzone (bovenste 0,5 m-mv)
GGD
Handelings-
Keuze
gezondheidskundige
perspectieven op
toetsings-
risicowaarden en
basis van Sanscrit
waarden
handelings-
met 25% opvolging
perspectieven
gebruiksadviezen
Handelingsperspectieven op basis van Sanscrit met 25% opvolging gebruiksadviezen en halvering ingestie
GGD gezondheidskundige risicowaarden en handelingsperspectieven
O.b.v. BIS met p-95 waarde GGD gezondheidskundige risicowaarden en handelingsperspectieven en Wbb
Matchen van piekconcentraties met gebruik Aanwijzing
Kinderspeelplaatsen,
Kinderspeelplaatsen,
Kinderspeelplaatsen,
Kinderspeelplaatsen,
Kinderspeelplaatsen,
van
volkstuinen, tuinen,
volkstuinen en tuinen
volkstuinen en tuinen
volkstuinen en tuinen
volkstuinen en tuinen
aandachts-
stadsparken binnen
binnen
binnen
binnen
binnen
locaties
aandachtsgebieden
aandachtsgebieden
aandachtsgebieden
aandachtsgebieden
aandachtsgebieden
Gevoelig gebruik 90
N.v.t. omdat
mg/kg, grote
gemeenten dit
moestuin 60 mg/kg
bepalen
Aanpakken van aandachtslocaties Wonen met tuin en plaatsen waar Toepassingseis grond
kinderen spelen 100 mg/kg (2x AW). Nieuwe tuinen en
Wonen met tuin 210 mg/kg
Wonen 100 mg/kg
speelplekken schone grond. Saneringscriterium
260 / 370 mg/kg
Wbb-normen
Wbb-normen
Wbb-normen
390 / 530 (540) mg/kg
23/34
Kenmerk
Stap
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Provincies
Amsterdam
Arnhem
Zaanstad
Rotterdam
Randstad
800 mg/kg*
Wbb-normen
Wbb-normen
moestuin / speelplek Met kleine moestuin Saneringscrit
370 / alleen siertuin
erium tuin
800 mg/kg / zonder tuin 2.000
Met kinderen 542 / zonder kinderen 1.475 mg/kg
Terugsaneer
Gelijk aan
370 mg/kg / advies
Gelijk aan
Gelijk aan
waarde
toepassingseis
tuinen 210 mg/kg
toepassingseis
toepassingseis
Op initiatief van
Op initiatief van
Op initiatief van
gemeente zijn
gemeente zijn
gemeente zijn
aandachtslocaties
aandachtslocaties
aandachtslocaties
onderzocht en waar
onderzocht en waar
onderzocht en waar
nodig aangepakt
nodig aangepakt
nodig aangepakt
100 mg/kg (advies)
Op initiatief van gemeente zijn Kinderspeel-
kinderspeelplaatsen
plaatsen en
onderzocht en waar
gewasteelt-
nodig aangepakt.
locaties
Onderzoek volkstuinen en
Op initiatief van provincie zijn aandachtslocaties onderzocht en waar nodig is aanpak gefaciliteerd
stadsparken loopt Op initiatief van gemeente worden tuinen onderzocht. Tuineigenaar aan zet voor (sanerings-) Tuinen
maatregelen. Subsidieregeling voor particuliere tuineigenaren. In overleg met corporaties.
Op initiatief van
Tuineigenaar aan
gemeente worden tuinen onderzocht. Indien spoed dan neemt gemeente spoed weg, tuineigenaar aan zet voor overige
zet. Op de website Op initiatief van
kunnen eigenaren
gemeente worden
zelf loodgehalte
tuinen onderzocht en
checken om te weten
bij spoed ook
of onderzoek en/of
gesaneerd.
aanvullende
Onderzoek en aanpak van particuliere tuinen optioneel op initiatief van gemeenten.
maatregelen nodig
(sanerings-)
zijn.
maatregelen.
Voorlichten van bewoners over de risico’s Informatie op websites en in Nota Communicatie
Bodembeheer. Actieve communicatie gerelateerd aan onderzoekslocaties
Informatie op
Informatie op websites. Jaarlijkse communicatie naar
Informatie op
bewoners binnen
websites.
risicogebieden via krant
Informatie op
websites.
websites.
Communicatieplan
Communicatie-
geleverd aan
strategie bij gevoelig
gemeenten.
gebruik
Gemeenten aan zet voor communicatie
*Ervan uitgaande dat de door Zaanstad en GGD aangereikte gebruiksadviezen worden opgevolgd, en dat er geen inname is van gewassen (groenten, fruit, kruiden) gekweekt op vervuilde grond in eigen tuin.
24/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
4 Beoordeling van effectiviteit, doelmatigheid en beheersbaarheid 4.1
Effectiviteit
Onder effectiviteit (werkt het goed) verstaan we de bijdrage die de maatregel levert aan het behalen van het doel. Om deze vraag te beantwoorden brengen we de activiteiten onder het beleidsinstrument in beeld. Bij de beoordeling van de doeltreffendheid is gewerkt met drie score: grotendeels (groen), gedeeltelijk (oranje) of beperkt (rood). Het kan zijn dat er te weinig informatie beschikbaar is om de doeltreffendheid te beoordelen (grijs). Zie Tabel 4.1 Beoordelingscriteria effectiviteit voor de beschrijving van de gehanteerde criteria. Tabel 4.1 Beoordelingscriteria effectiviteit Effectiviteit Grotendeels
Gedeeltelijk
Beperkt
Niet te beoordelen
Maatregel draagt geheel
Maatregel draagt
Maatregel draagt beperkt
Er is onvoldoende
tot grotendeels bij aan
gedeeltelijk bij aan het
of niet bij aan het behalen
informatie bekend om de
het behalen van de
behalen van de gestelde
van de gestelde doelen.
bijdragen van de
gestelde doelen.
doelen.
maatregel te kunnen beoordelen
In Tabel 4.2 is de effectiviteit van de Amsterdamse aanpak gegeven, welke de basis vormt voor enkele aanbevelingen in hoofdstuk 5. Het programmadoel is voor zover bekend niet geconcretiseerd / gekwantificeerd. In de voortgangsrapportage van januari 2023 staat: “Met het loodprogramma worden verschillende middelen ingezet die de gemeentelijke overheid ter beschikking heeft, waarbij wordt gestuurd op doelmatigheid en beheersbaarheid.” Vanuit de kennis uit de MKBA is bekend dat alle maatregelen een positief baten-kostensaldo hebben. Daarom zijn de maatregelen kwalitatief getoetst op het effect dat zij hebben. Tabel 4.2 Kwalitatieve beoordeling effectiviteit Amsterdamse aanpak Maatregelen
Toets effectiviteit
Piekconcentraties in beeld
Bodemkwaliteitskaart,
Grotendeels. Op gebiedsniveau is de problematiek afgebakend met behulp van
viewer lood op kaart
bestaande gegevens en een goede basis voor sturing van de aanpak. Door de heterogeniteit van gehalten in de bodem is de situatie per locatie op voorhand onzeker, maar via lopend onderzoek steeds duidelijker.
Matchen met gevoelig gebruik
Identificeren
Grotendeels. Via GIS-analyses zijn grote aantallen aandachtslocaties
aandachtslocaties
geïdentificeerd.
Aanpak aandachtslocaties
Normering /
Grotendeels. Het stellen van strengere normen levert op termijn een verbetering
toetsingswaarden
van de bodemkwaliteit op gevoelige locaties op bij initiatieven van de gemeente
25/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Maatregelen
Toets effectiviteit en derden. Dit wordt door de omgevingsdienst geborgd bij vergunningaanvragen.
Speelplekken
Grotendeels. Het onderzoek en waar nodig nemen van maatregelen op publieke speelplekken beschermt een grote groep kinderen nu en in de toekomst.
Stadsparken
Niet te beoordelen. De aanpak moet nog starten. Waarschijnlijk wel effectief om redenen zoals bij speelplekken, mits die plekken gelokaliseerd worden.
Volkstuinen
Niet te beoordelen. De aanpak moet nog starten. Waarschijnlijk wel effectief om redenen zoals bij speelplekken, ondanks dat het een lager aantal gebruikers kent doordat percelen vaak langere tijd in gebruik zijn bij één gebruiker (die maximaal een deel van de tijd jonge kinderen heeft)
Tuinen
Gedeeltelijk. Het onderzoek van tuinen geeft inzicht in de daadwerkelijke loodgehalten en risico’s, waarbij iedereen kan meedoen maar uiteindelijk een gedeeltelijk bereik heeft (doel 20%). Van degenen die meedoen is de kans groot dat zij, mits er verhoogde loodgehalten én kinderen zijn, gebruiksadviezen opvolgen waardoor de blootstelling zal verminderen, maar dit wordt niet gemonitord. Het aantal saneringen waar gebruik gemaakt wordt van de subsidieregeling is laag, waardoor per saldo de totale blootstelling beperkt daalt.
Communicatie
Passieve informatie
Gedeeltelijk. Er staat goede informatie op websites van gemeente, GGD en omgevingsdienst, evenals in de Nota Bodembeheer. Bij de gemeente is een contactpersoon bereikbaar. De vraag is wat het bereik is van deze media bij burgers, aangezien er eerst een aanleiding moet zijn om geïnteresseerd te zijn in het onderwerp. De informatie is versnipperd aanwezig (zie ook aanbeveling van de Kinderombudsman) en voor overdracht van informatie bij transactie van woningen is nog niks geregeld.
Actieve benadering
Gedeeltelijk. Er zijn diverse kanalen waarop burgers actief benaderd worden over het onderwerp. Koppeling van de communicatie aan het onderzoek van tuinen leidt tot hogere deelname. De opvolging van gebruiksadviezen is echter onbekend en wordt niet gemonitord. De communicatie moet jaarlijks blijven doorgaan om blijvend effectief te zijn.
4.2
Doelmatigheid
Bij doelmatigheid relateren we de effectiviteit van een maatregel aan de kosten die gemaakt worden om het effect te realiseren (kosten-baten). Uit de analyse van de effectiviteit blijkt dat het pakket aan maatregelen op onderdelen grotendeels of gedeeltelijk effectief is, in zin dat de activiteiten behorende bij de doelen zijn uitgevoerd en bij hebben gedragen. Er is niet op het niveau van individuele activiteiten achterhaald hoeveel middelen (geld, tijd) zijn ingezet. Daarom beoordelen we de doelmatigheid kwalitatief. We gebruiken hiervoor dezelfde tabel als in paragraaf 4.1. De betekenis van de kleuren is anders en wordt in Tabel 4.3 verduidelijkt.
26/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Tabel 4.3 Beoordelingscriteria doelmatigheid Doelmatigheid Grotendeels
Gedeeltelijk
Beperkt
Kan niet worden
Maatregel is effectief en
Maatregel is gedeeltelijk
Activiteiten onder de
Onvoldoende gegevens
draagt tegen zo laag
effectief doordat relatief
beleidsregel zijn beperkt
beschikbaar om een
mogelijke kosten bij aan
dure maatregelen met
of niet doelmatig
uitspraak te kunnen doen
het behalen van het
een beperkte effectiviteit
uitgevoerd. Er worden
over effectiviteit
hoofddoel
worden ingezet of
dure maatregelen met
goedkope maatregelen
een beperkte effectiviteit
beperkt worden ingezet
ingezet of goedkope
beoordeeld
maatregelen worden juist niet ingezet.
In Tabel 4.4 is de doelmatigheid van de Amsterdamse aanpak gegeven, welke de basis vormt voor enkele aanbevelingen in hoofdstuk 5. Tabel 4.4 Kwalitatieve beoordeling doelmatigheid Amsterdamse aanpak Maatregelen
Toets doelmatigheid
Piekconcentraties in beeld
Bodemkwaliteitskaart,
Grotendeels. Een grotendeels effectieve maatregel tegen relatief lage kosten.
viewer lood op kaart Matchen met gevoelig gebruik
Identificeren
Grotendeels. Een grotendeels effectieve maatregel tegen relatief lage kosten.
aandachtslocaties Aanpak aandachtslocaties
Normering /
Grotendeels. Een grotendeels effectieve maatregel tegen weliswaar in potentie
toetsingswaarden
hogere kosten (voor grondverzet, sanering) maar met een blijvende risicoreductie.
Speelplekken
Stadsparken
Grotendeels. Een effectieve maatregel. De kosten zijn niet hoog door de efficiënte aanpak. Niet te beoordelen. Keuzes voor aanpak volgen na het onderzoek. Aanpak van de hotspots is op zichzelf wel doelmatig, net zoals andere speelplekken. De gemeente heeft wel aandacht voor een zo effectief mogelijke aanpak.
Volkstuinen
Tuinen
Niet te beoordelen. De aanpak moet nog uitgewerkt worden. Waarschijnlijk grotendeels doelmatig om dezelfde redenen als bij speelplekken. Gedeeltelijk. Het onderzoek en eventuele aanpak van tuinen is omvangrijk vanwege de grote aantallen, terwijl per tuin relatief weinig kinderen blootgesteld worden. Een zorg is het aantal huishoudens dat meedoet met het onderzoek, en met name het kleine aantal huishoudens dat ervoor kiest om daadwerkelijk de bodemkwaliteit te verbeteren met een (dure) sanering door gebruik te maken van
27/34
Kenmerk
R001-1290340MFM-V02-csr-NL
Maatregelen
Toets doelmatigheid de subsidieregeling. Vanuit de subsidieregeling wordt daarom relatief veel geld toegekend aan weinig huishoudens, wat beperkt doelmatig is.
Communicatie
Passieve informatie
Grotendeels. Een gedeeltelijk effectieve maatregel tegen relatief lage kosten.
Actieve benadering
Grotendeels. De communicatie is gedeeltelijk effectief zolang deze loopt tegen relatief lage kosten.
4.3
Beheersbaarheid
De beschouwing van de beheersbaarheid betreft de organisatie (governance) rondom het uitvoeren van maatregelen, en de mate waarin de gemeente invloed heeft op het behalen van het beoogde doel. We gebruiken hiervoor dezelfde tabel als in paragrafen 4.1 en 4.2. De betekenis van de kleuren is anders en wordt in Tabel 4.5 verduidelijkt. Tabel 4.5 Beoordelingscriteria beheersbaarheid Beheersbaarheid Goed
Matig
Slecht
Niet te beoordelen
Maatregel is grotendeels
Maatregel is gedeeltelijk
Maatregel is beperkt
Er is onvoldoende
beheersbaar doordat de
beheersbaar doordat de
beheersbaar doordat de
informatie bekend om de
gemeente volledig zicht
gemeente geen volledig
gemeente geen zicht
beheersbaarheid van de
heeft op de uitvoering en
zicht heeft op de
heeft op de uitvoering en
maatregel te kunnen
de voortgang (veel in
uitvoering en de
de voortgang en/of er
beoordelen
eigen hand)
voortgang
veel afhankelijkheden van derden zijn
In Tabel 4.6 is de beheersbaarheid van de Amsterdamse aanpak gegeven, welke de basis vormt voor enkele aanbevelingen in hoofdstuk 5. Aan de activiteiten is het onderdeel ‘governance’ toegevoegd om een beschouwing op programmaniveau te kunnen maken. Tabel 4.6 Kwalitatieve beoordeling van beheersbaarheid Amsterdamse aanpak Maatregelen
Toets beheersbaarheid
Piekconcentraties in beeld
Bodemkwaliteitskaart,
Goed. Alle werkzaamheden zijn/worden uitgevoerd door of in opdracht van de
viewer lood op kaart
gemeente
Matchen met gevoelig gebruik
Identificeren
Goed. Alle werkzaamheden zijn uitgevoerd door of in opdracht van de gemeente
aandachtslocaties Aanpak aandachtslocaties
Normering /
Goed. Verplichtend karakter van de regels werkt door op derden.
toetsingswaarden
Speelplekken
Goed. Alle werkzaamheden zijn/worden uitgevoerd door of in opdracht van de gemeente