Bijlage 14 De algemene toelichting bij de regeling zonder renvooi.pdf

Naast ruimtelijke maatregelen kunnen in het gebied tussen de risicobron en de (bebouwde) omgeving ook maatregelen getroffen worden ter bescherming van gebouwen of locaties. Bijvoorbeeld door een watergang te graven tussen een activiteit met externe veiligheidsrisico’s en een woonwijk. Het gaat dan om maatregelen die de effecten van een incident op de omgeving beperken. Ook maatregelen die ervoor zorgen dat mensen goed kunnen schuilen of vluchten kunnen daaraan bijdragen. De grootte van de afstanden en het type maatregelen zijn onder meer afhankelijk van de aard van de risico’s die de activiteit meebrengt. Zo moeten bij een Seveso-inrichting veel grotere afstanden worden aangehouden dan bij het opslaan van propaan in een relatief kleine opslagtank. De instructieregels hebben betrekking op het plaatsgebonden risico, aandachtsgebieden, voorschriftengebieden en het groepsrisico in relatie tot beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties. Wat onder beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties valt, is opgenomen in Bijlage VI van het Besluit kwaliteit leefomgeving. In de bijlagen VII, VIII, IX en X van het Besluit kwaliteit leefomgeving staan de risicovolle activiteiten genoemd.

Plaatsgebonden risico en groepsrisico De begrippen plaatsgebonden risico en groepsrisico staan centraal in het beleid en de regelgeving voor externe veiligheid. Ook in het Besluit kwaliteit leefomgeving staan deze begrippen centraal. Het plaatsgebonden risico is een maat voor de kans dat iemand op een bepaalde plaats in de omgeving van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen bij die activiteit of door een ongeval met een windturbine. Dit is om burgers een bepaald basisbeschermingsniveau te garanderen. Met het plaatsgebonden risico gaat het om een risico als rechtstreeks gevolg van een ongeval met een activiteit met externe veiligheidsrisico’s, zowel voor activiteiten met gevaarlijke stoffen als voor risico’s vanwege windturbines. De overlijdenskans van die persoon mag in beginsel niet meer dan één op de miljoen per jaar zijn. Voor windturbines wordt de norm voor het plaatsgebonden risico in stand gelaten zoals die in het Activiteitenbesluit milieubeheer was opgenomen. Het groepsrisico geeft de kans weer waarbij een groep van tien of meer personen tegelijkertijd om het leven komt door een ongeval bij een activiteit met externe veiligheidsrisico’s.

In een omgevingsplan moet met deze kans rekening gehouden worden binnen bepaalde gebieden in de omgeving van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. Deze verplichting leidt ertoe dat de gemeente bij het toelaten van activiteiten, zoals een wonen, binnen een aandachtsgebied omgevingsmaatregelen moet afwegen of een dichthedenbeleid moet voeren om het

50

risico op overlijden van groepen te beperken. De verplichting om rekening te houden met het groepsrisico geldt ook bij het toelaten in het omgevingsplan van een activiteit met aandachtsgebied. Beschermen van personen in gebouwen en op locaties De instructieregels hebben betrekking op 'gebouwen en locaties' (artikel 5.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Gedoeld wordt op beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties zoals bedoeld in bijlage VI van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het gaat om gebouwen en locaties die, vanwege het gebruik, als beperkt kwetsbaar, kwetsbaar of zeer kwetsbaar worden beschouwd voor externe veiligheidsrisico's. Het gebruik van een gebouw (of delen van een gebouw) bepaalt dus of sprake is van een beperkt kwetsbaar, kwetsbaar of zeer kwetsbaar gebouw en het gebruik van een locatie, anders dan een gebouw, bepaalt of sprake is van een beperkt kwetsbare of kwetsbare locatie. De categorie zeer kwetsbare gebouwen is nieuw ten opzichte van de voorheen geldende regelgeving, zij het dat de gebouwen die hiertoe behoren toen onder de categorie kwetsbare objecten vielen. De categorie zeer kwetsbaar omvat gebouwen waarin zich groepen personen bevinden die niet in staat zijn om zich bij een ongewoon voorval tijdig in veiligheid te brengen, zoals in basisscholen, ziekenhuizen en verpleeghuizen.

Kwetsbare gebouwen zijn in beginsel alle gebouwen met een woonfunctie en bestemd voor nachtverblijf. Daarnaast zijn bepaalde gebouwen en locaties waar doorgaans veel personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn kwetsbaar. Een voorbeeld van een kwetsbare locatie is een locatie voor evenementen in de open lucht voor ten minste 5.000 personen. De overige gebouwen en locaties zijn beperkt kwetsbaar. Aandachtsgebieden en voorschriftengebieden Aandachtsgebieden zijn gebieden die zichtbaar maken waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen, onvoldoende beschermd kunnen zijn tegen de gevolgen van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Aandachtsgebieden volgen uit het toestaan van een bepaalde risicobron op een locatie en gelden automatisch (van rechtswege) zodra de risicoactiviteit vergund is dan wel met de risicoactiviteit is begonnen. Daarmee heeft ook een bestaande risicovolle activiteit als bedoeld in artikel 5.13 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, die is toegelaten in het tijdelijk deel van het omgevingsplan en in werking is op basis van een omgevingsvergunning of melding voor een milieubelastende activiteit, een aandachtsgebied.

Als een nieuwe risicovolle activiteit wordt toegelaten, geldt het aandachtsgebied vanaf het moment dat (i) de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit in werking is getreden of (ii) zodra de voor het starten van de activiteit verplichte melding is gedaan. Een aandachtsgebied kan ook gaan gelden door dit toe te laten in het omgevingsplan. Dat kan nuttig zijn als een globale functietoedeling voor bedrijvigheid in het omgevingsplan is opgenomen, die risicovolle activiteiten toestaat zonder specifiek de aard en omvang van die activiteiten te regelen. In dat geval wordt met het toelaten van het aandachtsgebied het maximum aandachtsgebied vastgesteld, waarbinnen toekomstige risicovolle activiteiten dienen te blijven. In dat geval geldt het aandachtsgebied vanaf de inwerkingtreding van de wijziging van het omgevingsplan. Aandachtsgebieden hoeven dus niet in het omgevingsplan te worden vastgelegd, maar het kan wel. In artikel 5.12 van het Besluit kwaliteit leefomgeving worden drie aandachtsgebieden geïntroduceerd: het brandaandachtsgebied, het explosieaandachtsgebied en het gifwolkaandachtsgebied.

In brand, explosieof gifwolkaandachtsgebieden, moet je bij het wijzigen van het omgevingsplan, of bij het verlenen van een (buitenplanse) omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, rekening houden met gevaren die door bedrijven of door het transport van gevaarlijke stoffen veroorzaakt worden. Binnen deze aandachtsgebieden kunnen voorwaarden worden gesteld voor bijvoorbeeld het bouwen van woningen, scholen, kantoorpanden en ziekenhuizen. In een omgevingsplan moet een brandaandachtsgebied worden aangewezen als een brandvoorschriftengebied en een explosieaandachtsgebied als een explosievoorschriftengebied. Het gevolg van de aanwijzing als voorschriftengebied is dat binnen dat gebied extra bouweisen gelden die in het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn opgenomen (paragraaf 4.2.14 en artikel 4.124). In het omgevingsplan kan gemotiveerd van de opdracht tot het aanwijzen van deze voorschriftengebieden worden afgeweken. In dat geval wijst de gemeente geen voorschriftengebied aan of wijst zij maar een deel van het aandachtsgebied aan als voorschriftengebied. Dit kan aan de orde zijn als voldoende andere beschermende maatregelen zijn of worden genomen, zoals schuilplaatsen, opvanggeulen of (niet) natuurlijke afschermende bouwlichamen die voor voldoende bescherming zorgen.

Voor een gifwolkaandachtsgebied kan geen voorschriftengebied worden aangewezen, want naast de mogelijkheid om mechanische ventilatie uit te zetten, kunnen er geen algemeen toepasbare en effectieve extra bouwmaatregelen genomen worden. In het geval van een gifwolk luidt het advies: ramen en deuren gesloten houden en mechanische ventilatie uitschakelen. Het kunnen uitschakelen van mechanische ventilatie is in het

51

Besluit bouwwerken leefomgeving opgenomen als landelijke algemene bouweis voor nieuwe bouwwerken (artikel 4.124 van dat besluit). De mogelijkheid om een brand- of explosieaandachtsgebied niet of ten dele aan te wijzen als brand- of explosievoorschriftengebied geldt niet voor locaties waar het bouwen van een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten. Dat betekent dat als een nieuw zeer kwetsbaar gebouw binnen een aandachtsgebied wordt toegelaten, die locatie in ieder geval als brand- of explosievoorschriftengebied moet worden aangewezen. Na de aanwijzing van een locatie als brand- of explosievoorschriftengebied, gelden op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving extra bouweisen voor nieuwe gebouwen. Eventueel kunnen gelijkwaardige maatregelen getroffen worden indien die ten minste hetzelfde resultaat bereiken als de wetgever met de voorgeschreven maatregel heeft beoogd.

Zolang het aandachtsgebied (of een deel daarvan) nog niet in het omgevingsplan is aangewezen als brandvoorschriftengebied of explosievoorschriftengebied en een (zeer of beperkt) kwetsbaar gebouw in dat gebied is toegelaten, hoeft een in het tijdelijk deel van het omgevingsplan toegelaten en nieuw op te richten (zeer of beperkt) kwetsbaar gebouw niet te voldoen aan aanvullende bouwtechnische eisen die zijn opgenomen in artikel 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, of aan gelijkwaardige maatregelen. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit zal in die situatie ook niet kunnen worden geweigerd, als de aanvraag voor het overige voldoet aan het Besluit bouwwerken leefomgeving. Uit het oogpunt van omgevingsveiligheid heeft het de voorkeur dat gemeenten de uitvoering van het nieuwe omgevingsveiligheidsbeleid voortvarend ter hand nemen. Voor wat betreft de verbeterde bescherming van minder zelfredzame personen betekent dit dat het wenselijk is dat gemeenten prioriteit geven aan het aanwijzen van branden/of explosievoorschriftengebieden als zeer kwetsbare gebouwen zijn toegelaten in een brand- of explosieaandachtsgebied. Zo kan worden verzekerd dat nieuw te bouwen zeer kwetsbare gebouwen daadwerkelijk meer bescherming bieden. In het kader van de invoeringsbegeleiding zal hier aandacht aan worden besteed.

9.2.2.4 Toelaten van gebouwen en locaties in het omgevingsplan Artikel 5.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat de paragrafen 5.1.2.2 tot en met 5.1.2.6 van het Besluit kwaliteit leefomgeving van toepassing zijn op het toelaten van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties in verband met het externe veiligheidsrisico van bepaalde activiteiten. Voor het toelaten van gebouwen en locaties in het omgevingsplan geven de instructieregels aan welke afstanden voor het plaatsgebonden risico in acht genomen moeten worden of waarmee rekening gehouden moet worden. Het moment waarop aan de regels getoetst moet worden is afhankelijk van de vormgeving van het omgevingsplan. Bij een omgevingsplan waarin specifieke activiteiten met externe veiligheidsrisico’s worden toegelaten, worden de aan te houden afstanden tussen gebouwen en locaties en deze activiteiten met externe veiligheidsrisico’s in het omgevingsplan zelf in acht genomen, of is daarmee rekening gehouden. Als in een omgevingsplan juist ruime en globale bouwen gebruiksmogelijkheden gehanteerd worden, zijn de afstanden niet op voorhand duidelijk. Het omgevingsplan kan wel bepaalde activiteiten vooraf uitsluiten, zoals activiteiten met externe veiligheidsrisico’s of de activiteit wonen, of die activiteiten pas na toetsing toelaten.

Een andere manier is om de instructieregels voor externe veiligheid op te nemen in het omgevingsplan. Het bevoegd gezag heeft dus verschillende keuzemogelijkheden bij het toelaten van gebouwen en locaties in het omgevingsplan. In het omgevingsplan voor Amsterdam is hier als volgt invulling aan gegeven. Het toelaten van gebouwen en locaties gebeurt met toepassing van de regels over gebruik en bouwwerken zoals opgenomen in hoofdstuk 3 tot en met 5. Welk gebruik waar is toegestaan, wordt bepaald in hoofdstuk 2. Waar gebouwen mogen komen, wordt bepaald in hoofdstuk 5. De afweging wordt gemaakt per afzonderlijk wijzigingsbesluit waarmee vormen van gebruik en gebouwen op een bepaalde locatie worden toegelaten. Bij die afzonderlijke wijzigingsbesluiten wordt dan gemotiveerd op welke wijze aan de instructieregels wordt voldaan. Daarbij kan rekening worden gehouden met de algemeen geldende regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen. Zo bevat hoofdstuk 3 een regelonderdeel met beperkingen over het gebruik van beperkt kwetsbare en kwetsbare gebouwen ter plaatse van de aanduiding 'beperkingengebied plaatsgebonden risico' (onderdeel 3.2.10). Het aanwijzen van een dergelijk beperkingengebied gebeurt bij afzonderlijke wijzigingsbesluiten, bijvoorbeeld bij het wijzigingsbesluit waarmee een bestemmingsplan wordt vervangen.

Is een gebied als zodanig aangewezen, dan gelden daar de beperkingen van onderdeel 3.2.10. Die beperkingen houden onder meer in dat het gebruik als kwetsbaar gebouw (een enkele bepaalde uitzondering daargelaten) niet is toegestaan (artikel 3.47). Verder geldt voor een wijziging van gebruik naar een beperkt kwetsbaar gebouw een vergunningplicht (artikel 3.48). Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag wordt het externe veiligheidsrisico nadrukkelijk betrokken (artikel 3.49). Het verbod en de vergunningplicht blijven beperkt tot kwetsbare en beperkt kwetsbare gebouwen. Reden is dat bij de toepassing van hoofdstuk 2 zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties sowieso niet kunnen worden toegestaan binnen een beperkingengebied externe veiligheid. Aanvullend op deze algemene regels in hoofdstuk 3 bevat hoofdstuk 4 een vergunningplicht voor het bouwen, in stand houden en

52

gebruiken van een bouwwerk. Ook daaraan zijn beoordelingsregels met het oog op externe veiligheid gesteld (onderdeel 4.2.4.9 tot en met 4.2.4.11).

9.2.2.5 Veiligheid rond opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en windturbines Paragraaf 5.1.2.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat instructieregels met betrekking tot externe veiligheid bij opslag, productie, gebruik en vervoer gevaarlijke stoffen en windturbines. In deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen op het gebied van externe veiligheidsrisico’s voor omgevingsplannen. Deze regels betreffen, naast het toepassingsbereik, in de eerste plaats instructieregels op het gebied van het zogenaamde plaatsgebonden risico (zie daarvoor artikel 5.6 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Deze instructieregels hebben ofwel het karakter van een in acht te nemen regel ofwel van een regel waarmee rekening moet worden gehouden. Deze paragraaf bevat, naast regels voor het bepalen van zogeheten brand-, explosieen gifwolkaandachtsgebieden, het aanwijzen van bouwvoorschriftengebieden voor brand en explosie, ook regels voor het afwegen van de kans per jaar dat tien of meer personen overlijden als gevolg van een ongewoon voorval binnen een aandachtsgebied (groepsrisico).

Artikel 5.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat deze paragraaf van toepassing is op het op een locatie toelaten van bepaalde milieubelastende activiteiten in verband met het externe veiligheidsrisico voor beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties die zijn toegelaten op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Gelet op artikel 5.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving is deze paragraaf ook van toepassing op het toelaten van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties. De uitvoering van de instructieregels is met verschillende regels in het omgevingsplan geborgd. Ten eerste wordt in hoofdstuk 2 bepaald waar bedrijven met activiteiten als bedoeld 5.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving plaatsvinden (risicobedrijven) mogen komen. Artikel 2.87 bepaalt dat dat uitsluitend mag ter plaatse van de aanduiding 'risicobedrijf toegestaan'. Waar die aanduiding kan worden toegekend, wordt per gebied bepaald. Bijvoorbeeld bij het vervangen van het voorheen vastgestelde bestemmingsplan. Bij het toelaten van risicobedrijven zoals bedoeld in artikel 2.87 moet worden voldaan aan de overige in paragraaf 5.1.2.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving gestelde instructieregels.

Bij een wijziging van het omgevingsplan waarmee de in dat artikel bedoelde risicobedrijven worden toegelaten, moet worden gemotiveerd op welke wijze aan de instructieregels uitvoering wordt gegeven. LPG-tankstations vallen niet onder de werking van artikel 2.87 (beperkende regel risicobedrijven) omdat het een vorm van detailhandel is (verkoop aan particulieren). Artikel 2.56 bevat een vergelijkbare locatiebeperking als die voor risicobedrijven; verkoop van LPG is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘verkoop LPG’ toegestaan. Hiernaast bevat artikel 9.204 een binnenplanse vergunningplicht voor deze activiteit. Daarbij worden de mogelijkheden beoordeeld om ongevallen te voorkomen en de gevolgen van ongevallen te beperken. Deze bepaling is met name van belang voor de vestiging van nieuwe LPG-tankstations dan wel wijziging van bestaande LPG-tankstations als die vestiging of wijziging in hoofdstuk 2 (dan wel in het tijdelijk deel van het omgevingsplan) reeds is toegestaan. Het omgevingsplan bevat geen locatiebeperking voor het opslaan van propaan of propeen in opslagtanks. Deze activiteit komt veelal bij bedrijven voor. Daar geldt wel de locatiebeperking voor risicobedrijven. Het valt ook niet uit te sluiten dat opslaan van propaan en propeen in opslagtanks ook bij andere gebruiksdoelen plaats vindt, bijvoorbeeld bij wonen in buitengebieden.

In dat geval geldt een binnenplanse vergunningplicht met dezelfde beoordelingscriteria als voor tanken van LPG. Plaatsgebonden risico Artikel 5.7 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat in een omgevingsplan (behoudens enkele uitzonderingen) een grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van een activiteit in acht wordt genomen van ten hoogste 1 op de 1.000.000 per jaar voor kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare locaties. Dit artikel ziet op het uitgangspunt dat mensen in kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen, zoals woningen, scholen en ziekenhuizen en op kwetsbare locaties, zoals grote recreatieterreinen, niet aan een plaatsgebonden risico van meer dan één op de miljoen per jaar mogen worden blootgesteld. Dit is om burgers een bepaald basisbeschermingsniveau te garanderen. Met het plaatsgebonden risico gaat het om een risico als rechtstreeks gevolg van een ongeval met een activiteit met externe veiligheidsrisico’s, zowel voor activiteiten met gevaarlijke stoffen als voor risico’s vanwege windturbines. Bij een wijziging van het omgevingsplan, moet worden gemotiveerd dat aan het in artikel 5.7 van het Besluit kwaliteit leefomgeving opgenomen vereiste wordt voldaan.

53

Aandachtsgebieden In artikel 5.12 van het Besluit kwaliteit leefomgeving worden drie aandachtsgebieden geïntroduceerd: het brandaandachtsgebied, het explosieaandachtsgebied en het gifwolkaandachtsgebied. Het aanwijzen van brand-, explosieen gifwolkaandachtsgebieden gebeurt in het Besluit kwaliteit leefomgeving zelf. De aandachtsgebieden gelden zonder dat deze in een omgevingsplan worden aangewezen. Doordat aandachtsgebieden gelden wordt in een vroeg stadium duidelijkheid geboden over de mogelijke gevolgen die bij een ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen kunnen optreden. Initiatiefnemers, gemeenten en andere belanghebbenden kunnen hier rekening mee houden bij het ontwikkelen van nieuwe initiatieven. Bij een wijziging van het omgevingsplan die betrekking heeft op een aandachtsgebied moet worden gemotiveerd op welke wijze hiermee rekening is gehouden. Voorschriftengebieden Op grond van artikel 5.14 van het Besluit kwaliteit leefomgeving kan in een omgevingsplan een locatie waar een brand- of explosieaandachtsgebied is toegelaten worden aangewezen als een brandvoorschriftenrespectievelijk explosievoorschriftengebied. Binnen de voorschriftengebieden gelden bouwvoorschriften voor bouwwerken. Die bouwvoorschriften zijn geregeld in paragraaf 4.2.14 van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Na aanwijzing van het gebied gelden deze voorschriften rechtstreeks op grond van dat besluit.

Deze bepaling biedt ruimte voor gemeenteraden om in een omgevingsplan waarvan de concrete invulling nog niet vaststaat toch alvast aandachtsgebieden toe te laten voor toekomstige activiteiten en deze locatie aan te wijzen als brandvoorschriftenof explosievoorschriftengebied. Aangezien deze bepaling een bevoegdheid inhoudt, hoeft niet voor elke locatie waar een aandachtsgebied is toegelaten een voorschriftengebied te worden aangewezen. Als echter eenmaal een aandachtsgebied geldt omdat een bepaalde activiteit met externe veiligheidsrisico’s wordt verricht, dan is aanwijzing van een voorschriftengebied in ieder geval verplicht als op die locatie ook zeer kwetsbare gebouwen zijn toegelaten. Deze bouwvoorschriftengebieden voor brand en explosie worden wel in het omgevingsplan aangewezen. Dat gebeurt met toepassing van artikel 4.114 en 4.115. De daadwerkelijke aanwijzing vindt per gebied plaats. Bij het wijzigingen van het omgevingsplan waarmee dit gebeurt, wordt gemotiveerd op welke wijze aan de desbetreffende instructieregel uitvoering wordt gegeven. In artikel 9.205 is bovendien een verbod opgenomen om activiteiten met aandachtsgebieden te starten voordat het brand- of explosievoorschriftengebied is aangewezen dan wel daarvan gemotiveerd is afgezien.

Groepsrisico Artikel 5.15 bepaalt dat in een omgevingsplan voor beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties binnen een brandaandachtsgebied, een explosieaandachtsgebied en een gifwolkaandachtsgebied rekening wordt gehouden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit. Deze bepaling heeft als doel de kans op maatschappelijke ontwrichting door het overlijden van grote groepen mensen te beperken. Binnen de aandachtsgebieden kunnen zich ongewone voorvallen met gevaarlijke stoffen voordoen, waarbij afhankelijk van de bevolkingsdichtheid in het gebied meer of minder slachtoffers kunnen vallen. Daarnaast kan schade optreden aan gebouwen, locaties en het milieu. In feite is dit artikel een concretisering van de wettelijke verplichting dat het omgevingsplan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet inhouden ook met het oog op het waarborgen van de veiligheid. Op grond van het eerste lid moet de gemeenteraad in het omgevingsplan rekening houden met de kans per jaar dat tien of meer personen overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen een aandachtsgebied dat wordt veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. Deze kans wordt aangeduid als het groepsrisico.

Dit betekent onder meer dat de gemeenteraad een eigen afwegingsruimte heeft bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen binnen een aandachtsgebied op een locatie buiten de afstand waar de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico geldt. Het noemen van het aantal van tien personen betekent niet dat de kans berekend moet worden. De vraag of van een groepsrisico sprake is, kan ook beantwoord worden aan de hand van demografische gegevens of onderbouwde schattingen. De wijze waarop de gemeenteraad kan voldoen aan de instructieregel om rekening te houden met het groepsrisico is geregeld in het tweede lid. Om te voldoen aan de plicht om met het groepsrisico rekening te houden worden achtereenvolgens de volgende opties worden overwogen: 1) De ruimtelijke ontwikkeling vindt buiten het aandachtsgebied plaats. 2) Het omgevingsplan biedt waarborgen dat binnen een aandachtsgebied zodanige

54

maatregelen zijn getroffen dat de kans dat personen binnen een gebouw of op een locatie buiten een gebouw overlijden als gevolg van een brand, explosie of giftige stof voldoende wordt beperkt. 3) Het omgevingsplan bevat regels die het mogelijke aantal slachtoffers binnen het aandachtsgebied beperken. De eerste optie biedt in beginsel de meeste bescherming. Bij de tweede optie gaat het om maatregelen waardoor de kans op het dodelijk letsel voor tien of meer personen in een gebouw en in het verlengde daarvan, schade aan milieu en economie, tot een maatschappelijk verantwoorde kleine kans wordt gereduceerd. De derde optie houdt in dat de gemeenteraad het mogelijke aantal slachtoffers kan beperken door een dichthedenbeleid te ontwikkelen voor het groepsrisico. Bij een wijziging van het omgevingsplan moet worden gemotiveerd op welke wijze hiermee rekening is gehouden. Risicogebied externe veiligheid Artikel 5.16 van het Besluit kwaliteit leefomgeving geeft de gemeenteraad een discretionaire bevoegdheid om een risicogebied aan te wijzen rondom een locatie waar bepaalde activiteiten met externe veiligheidsrisico’s worden toegelaten, zoals Seveso-inrichtingen en stuwadoorsbedrijven. Uit de term risicogebied externe veiligheid blijkt al dat het gaat om specifieke gebieden met verhoogde externe veiligheidsrisico’s.

Het gaat in dit gebied om bedrijven waarvan de externe veiligheidsrisico’s vanwege de aard, diversiteit of hoeveelheid van de aanwezige gevaarlijke stoffen en het type activiteiten binnen het bedrijf verhoogd zijn (chemische procesindustrie, bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen als onderdeel van de vervoersketen). Het gaat om een bijzondere regeling met het oogmerk bedrijven met verhoogde externe veiligheidsrisico’s zo veel mogelijk te groeperen en op afstand te houden van (zeer) kwetsbare gebouwen en locaties. Dit artikel is erop gericht deze activiteiten de benodigde ontwikkelruimte te geven. Andere redenen om een risicogebied externe veiligheid aan te wijzen zijn de voordelen die voortvloeien uit het bij elkaar vestigen van risicoveroorzakende bedrijven: bedrijven kunnen gebruik maken van gemeenschappelijke voorzieningen in het gebied, waaronder voorzieningen op het gebied van de rampbestrijding, overslaglocaties, buisleidingstraten, aanvoerroutes, energiecentrales enzovoort. Ook voor de omgeving heeft een risicogebied voordelen: de clustering van risicoveroorzakende bedrijven geeft een kleiner ruimtebeslag van het risicogebied en de scheiding tussen kwetsbare bebouwing en risicobedrijven is beter. Het aanwijzen van een risicogebied externe veiligheid gebeurt met toepassing van artikel 21.2 van het omgevingsplan.

De daadwerkelijke aanwijzing vindt per afzonderlijk wijzigingsbesluit plaats. Bijvoorbeeld bij het vervangen van het voorheen vastgestelde bestemmingsplan. Bij het wijzigingen van het omgevingsplan waarmee dit gebeurt, wordt gemotiveerd op welke wijze aan de hierop betrekking hebbende instructieregels uitvoering wordt gegeven.

9.2.2.6 Belemmeringengebied buisleiding gevaarlijke stoffen Paragraaf 5.1.2.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat instructieregels met betrekking tot buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Kort gezegd houd de instructieregel in dat in het omgevingsplan een belemmeringengebied moet wordt aangewezen waar aan bepaalde, beschermende regels worden verbonden. Voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen is het verplicht om in het omgevingsplan de ligging van buisleidingen voor gevaarlijke stoffen weer te geven. Een belemmeringengebied buisleiding is bedoeld voor de veiligheid en het onderhoud van buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Vanwege de veilige werking van de buisleiding zijn in dit gebied beperkingen gesteld aan het bouwen van bouwwerken en het toelaten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de buisleiding. Voorheen was dit geregeld in het Besluit externe veiligheid buisleidingen. Ook bij buisleidingen voor gevaarlijke stoffen geldt het veiligheidsbeleid waarbij wordt uitgegaan van het aanhouden van voldoende afstand tot activiteiten met externe veiligheidsrisico’s en de afweging van het groepsrisico in de aandachtsgebieden zoals beschreven bij de beleidsvernieuwing omgevingsveiligheid. In dit omgevingsplan worden als belemmeringengebied aangewezen de gronden ter plaatse van de aanduiding 'belemmeringengebied buisleidingen gevaarlijke stoffen'.

De bescherming van het betreffende belemmeringengebied vindt plaats in verschillende regelonderdelen van dit omgevingsplan. Artikel 5.19, onderdeel a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat een omgevingsplan, voor zover het van toepassing is op een belemmeringengebied buisleiding, kwetsbare gebouwen (tenzij die een functionele binding hebben met die buisleiding) en zeer kwetsbare gebouwen niet toelaat. Het toelaten van gebouwen en het gebruik ervan gebeurt met toepassing van de regels over gebruik en bouwwerken zoals opgenomen in hoofdstuk 3 tot en met 5 van het omgevingsplan. Welk gebruik waar is toegestaan, wordt bepaald in hoofdstuk 2. Waar gebouwen mogen komen, wordt bepaald in hoofdstuk 5. De afweging wordt gemaakt per afzonderlijk wijzigingsbesluit waarmee vormen van gebruik en gebouwen op een bepaalde locatie worden toegelaten. Bij die afzonderlijke wijzigingsbesluiten wordt indien van toepassing gemotiveerd op welke wijze aan de instructieregels wordt voldaan.

55

Artikel 5.19, onderdeel b, onderdeel 1, van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt verder dat in het omgevingsplan wordt gewaarborgd dat de veiligheid van de buisleiding niet wordt geschaad bij het toelaten van bouwwerken. Bouwwerken, anders dan bedoeld in artikel 5.19, onderdeel a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving, zijn niet per definitie verboden. Ze kunnen worden toegestaan, maar wel onder voorwaarde dat de veiligheid van de buisleiding niet wordt geschaad. Hiertoe is in subparagraaf 4.2.4.12 van het omgevingsplaneen specifieke beoordelingsregel opgenomen die betrekking heeft op aanvragen om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Aanvullend daarop is voor bepaalde bouwwerken, waarvoor in zijn algemeenheid geldt dat die zijn toegestaan, in artikel 5.11 van het omgevingsplan bepaald dat dit niet geldt ter plaatse van de aanduiding 'belemmeringengebied buisleiding gevaarlijke stoffen'. Artikel 5.19, onderdeel b, onderdeel 2, van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt tot slot dat in het omgevingsplan wordt gewaarborgd dat de veiligheid van de buisleiding niet wordt geschaad bij het toelaten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de integriteit en werking van de buisleiding, met uitzondering van graafwerkzaamheden als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet informatieuitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten.

In afdeling 6.5 van dit omgevingsplan is ter uitvoering daarvan aan de gronden ter plaatse van de aanduiding 'belemmeringengebied buisleiding gevaarlijke stoffen' een aanlegvergunningstelsel gekoppeld. Daarin zijn beschermende regels met betrekking tot aanlegactiviteiten (het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden) opgenomen.

9.2.2.7 Veiligheid rond opslaan, herverpakken en bewerken van vuurwerk en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik In paragraaf 5.1.2.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn voor vuurwerk en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik explosieaandachtsgebieden voorgeschreven. Binnen deze gebieden is de kans op een explosie niet bepalend, maar het effect van de explosie. In het voormalige Vuurwerkbesluit werd voor het opslaan, het herverpakken of het bewerken van vuurwerk en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik ook al gewerkt met effectafstanden om de veiligheid van omwonenden te waarborgen. De ramp in Enschede was bij de keuze voor de effectbenadering bij activiteiten met vuurwerk een belangrijke factor. Omdat er bij een explosie geen tijd is om omwonenden uit de gevarenzone te krijgen is in dit besluit opnieuw gekozen om effect afstanden te gebruiken. Deze effectafstanden resulteren in explosie-aandachtsgebieden vuurwerk waarbinnen functies zoals wonen of verblijven niet of beperkt zijn toegestaan. Dit wijkt af van de regeling voor explosieaandachtsgebieden rond activiteiten met externe veiligheidsrisico’s waar risicogerichte regels voor gelden.

Voor deze locaties is een afweging voor het groepsrisico verplicht en gelden er aanvullende bouwvoorschriften na aanwijzing in het omgevingsplan van (een deel van) het explosieaandachtsgebied als explosievoorschriftengebied. Binnen Amsterdam komen er geen grote vuurwerkopslagen (F4) en maken we ook niet mogelijk voor vanwege de effectafstanden die moeten worden aangehouden. Voor de kleinere opslagen worden de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving overgenomen.

9.2.2.8 Veiligheid rond het bewerken en opslaan van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik en op militaire objecten Voor het opslaan van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik en rondom militaire objecten voor munitieopslag zijn in het Besluit kwaliteit leefomgeving respectievelijk civiele of militaire explosieaandachtsgebieden voorgeschreven. Binnen deze effectafstanden zijn in militaire of civiele explosieaandachtsgebieden functies zoals wonen of verblijven niet of beperkt toegestaan. Dit komt overeen met de voorheen geldende regelgeving en het beleid waarbij voor de opslag van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik en rondom militaire objecten ook gewerkt werd met effectafstanden om de veiligheid van omwonenden te waarborgen. Binnen Amsterdam komen er militaire objecten voor munitieopslag voor en is één locatie aanwezig waar ontplofbare stoffen voor civiel gebruik worden opgeslagen, deze is gelegen in het Havengebied. Uitbreiding van het aantal van het deze locaties is niet toegestaan.

9.2.2.9 Veiligheid rond luchthavens Instructieregels met het oog op bescherming van de veiligheid in de omgeving van luchthavens en de vliegveiligheid zullen op een latermoment worden ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dat betekent niet dat er nu geen rekening mee hoeft te worden gehouden. Binnen Amsterdam dient bij het mogelijk maken van bepaalde bebouwing en bepaalde vormen van gebruik rekening te worden gehouden met het Luchthavenindelingbesluit Schiphol, of andere van toepassing zijnde luchthavenbesluiten. De motivering vindt plaats bij de afzonderlijke besluiten tot wijziging van het omgevingsplan waarmee bepaalde bebouwing en bepaalde vormen van gebruik mogelijk worden gemaakt.

9.2.2.10 Veiligheid van infrastructuur rond Seveso-inrichtingen

56

Paragraaf 5.1.2.7 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat een instructieregel met betrekking tot infrastructuur rond Seveso-inrichtingen. Bepaald wordt dat bij het toelaten van een autoweg, autosnelweg of hoofdspoorweg de gevolgen van het exploiteren van een Seveso-inrichting, bedoeld in artikel 3.51, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving, voor de veiligheid van weggebruikers en passagiers wordt betrokken. Dit artikel is de implementatie van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, van de Seveso-richtlijn. De gemeenteraad dient in zijn beleid, voor zover mogelijk, voldoende afstand te laten bestaan tussen enerzijds een Seveso-inrichting en anderzijds grote transportroutes, namelijk een autoweg, autosnelweg of een hoofdspoorweg. Er zijn Seveso inrichtingen in Amsterdam, deze zijn allemaal gelegen in het havengebied. Hiervoor is speciale infrastructuur (A5) aangelegd.

9.2.3 Beschermen van de waterbelangen 9.2.3.1 Algemeen Paragraaf 5.1.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat instructieregels met betrekking tot het beschermen van waterbelangen. Voor een meer uitgebreide toelichting op de instructieregels dan hieronder gegeven, wordt verwezen naar paragraaf 8.1.5 van de Nota van Toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving (Staatsblad 2018, 292). Ruimte voor waterveiligheid, een duurzame zoetwatervoorziening en kaders voor klimaatbestendige stedelijke (her)ontwikkeling is van nationaal belang (belang 9 in de SVIR). De instructieregels over de primaire waterkeringen (paragraaf 5.1.3.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving), het kustfundament (paragraaf 5.1.3.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving), de grote rivieren (paragraaf 5.1.3.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving) en het IJsselmeergebied (paragraaf 5.1.3.5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving) komen voort uit het rijksbeleid voor deze onderwerpen. Binnen Amsterdam zijn geen aangewezen kustfundamenten en rivierbedden van grote rivieren. De instructieregels in paragraaf 5.1.3.3 en 5.1.3.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn derhalve niet van toepassing.

Naast deze specifieke instructieregels bevat paragraaf 5.1.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving ook een meer algemene instructieregel dat bij het vaststellen van een (wijziging van het) omgevingsplan wordt rekening gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Daarbij worden, voor een duiding van die gevolgen, de opvattingen van het bestuursorgaan dat is belast met het beheer van die watersystemen betrokken. Deze 'weging van het waterbelang' komt in de plaats van de watertoets zoals die op grond van oud recht moest worden gedaan bij de vaststelling van een bestemmingsplan. In algemene zin wordt het waterbelang gewogen bij het vaststellen van een omgevingsplan (zie artikel 5.37 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Dit is mede gericht op het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. Verder hangt dit samen met het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van die watersystemen en de vervulling van de op grond van de wet aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies. De instructieregels over watersystemen in de paragrafen 5.1.3.2 tot en met 5.1.3.5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn nevengeschikt.

Met andere woorden, wanneer een omgevingsplan regels stelt in een gebied waar (onderdelen van) watersystemen aanwezig zijn, moet in ieder geval aan alle specifieke instructieregels voldaan worden.

9.2.3.2 Weging van het waterbelang Artikel 5.37 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat in een omgevingsplan rekening wordt gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Daarbij worden de opvattingen van het bestuursorgaan dat is belast met het beheer van die watersystemen betrokken. Deze zogenoemde weging van het waterbelang is onder de naam 'watertoets' geïntroduceerd met de Bestuurlijke Notitie Watertoets in 2001, juridisch verankerd in 2003 en bestuurlijk uitgewerkt in het Bestuursakkoord Water. Op grond van deze instructieregel wordt in het omgevingsplan rekening gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Hiermee worden de waterbelangen sterker verankerd aan de voorkant van het beleidsproces. De toepassing van de watertoets is niet opgehangen aan één moment of één document. In de Bestuurlijke notitie Watertoets (2001) wordt de watertoets als volgt omschreven: 'De Watertoets is het hele proces van vroegtijdig informeren, adviseren, afwegen en uiteindelijk beoordelen van waterhuishoudkundige aspecten in ruimtelijke plannen en besluiten.' De naam 'watertoets' is vervangen door 'weging van het waterbelang'. Veel gevolgen voor het beheer van watersystemen ontstaan op het moment dat met een besluit tot wijziging van het omgevingsplan voor een specifieke locatie wordt voorzien in bepaalde activiteiten, zoals bouwen.

Bij dergelijke toekomstige besluiten tot wijziging van het omgevingsplan, waarbij de wijziging gevolgen kan hebben voor het beheer van watersystemen, wordt uitvoering gegeven aan deze instructieregel.

57

Het omgevingsplan bevat ook enkele niet-locatie gerichte regelingen die gevolgen hebben voor het beheer van watersystemen. Daarbij kan met name worden gewezen op de onderdelen 4.2.4.8 en 4.4.2 van de regeling. Het gaat daarbij om omzetting van bestaande regels naar het omgevingsplan, waarbij in het verleden het bestuursorgaan dat is belast met het beheer van die watersystemen is betrokken. Dit bestuursorgaan is ook betrokken bij de totstandkoming van het eerste wijzigingsbesluit van dit omgevingsplan, waarmee de onderdelen 4.2.4.8 en 4.4.2 van de regeling in het omgevingsplan zijn opgenomen.

9.2.3.3 Primaire waterkeringen Paragraaf 5.1.3.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat instructieregels over primaire waterkeringen met het oog op de waterveiligheid. Primaire waterkeringen in de vorm van dammen, dijken en duinen langs de kust (met inbegrip van de IJsselmeerkust) bieden, in combinatie met de hoge gronden, bescherming tegen overstroming vanuit de buitenwateren (de wateren waarvan de waterstand direct beïnvloed wordt bij stormvloed of hoge waterstanden van de grote rivieren, het IJsselmeer, het Markermeer en de zee). Het is van belang dat er voldoende ruimte beschikbaar is voor de instandhouding, het onderhoud en de versterking van primaire waterkeringen. De ligging van de primaire waterkeringen en het daarbij behorende beperkingengebied (inclusief de onder het voorheen geldende recht genoemde 'beschermingszone') wordt door de waterbeheerder vastgelegd. Artikel 5.38 van het Besluit kwaliteit leefomgeving verzekert dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een omgevingsplan de primaire waterkering in aanmerking neemt en zich bewust is van de beperkingen die deze met zich brengt voor de activiteiten die kunnen plaatsvinden. Zo wordt bereikt dat het omgevingsplan op de plek van een primaire waterkering geen activiteiten toelaat die feitelijk niet realiseerbaar zijn omdat de beheerder van de primaire waterkering die activiteit verbiedt.

Dit geldt op grond van het tweede lid ook voor een aan de primaire waterkering grenzende zone waar ter bescherming van de primaire waterkering beperkingen gelden voor activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de primaire waterkering. De locatie waar de instructieregel van toepassing is, wordt begrensd door de ligging van de primaire waterkering en het daaraan grenzende gebied waar de waterbeheerder regels heeft gesteld ter bescherming van de primaire waterkering. De ligging van het beperkingengebied – dat op grond van artikel 2.21, vierde lid, van de Omgevingswet voor primaire waterkeringen van het Rijk in beginsel eveneens de gehele primaire waterkering omvat – wordt vastgelegd bij ministeriële regeling. Geometrische begrenzing primaire waterkeringen en andere dan primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk

BIjlage III Omgevingsregeling

Waterschappen en, in voorkomend geval, provincies nemen de begrenzingen van primaire waterkeringen en een eventueel beperkingengebied in beginsel op in de waterschapsverordening respectievelijk omgevingsverordening. Deze zijn te raadplegen via het Omgevingsloket. De gemeenteraad dient deze regelgeving te raadplegen om te bepalen op welke locatie de instructieregel van toepassing is. Vervolgens wordt voor zover een omgevingsplan van toepassing is op een primaire waterkering of beperkingengebied, bij het toelaten van activiteiten gewaarborgd dat er geen belemmeringen ontstaan voor de instandhouding, het onderhoud of de versterking van de primaire waterkering. De motivering daarvan en het eventueel stellen van regels vindt plaats bij een wijziging van het omgevingsplan waarmee activiteiten worden toegelaten ter plaatse van een primaire waterkering of een beperkingengebied.

58

De instructieregel verplicht niet om de aanduiding 'primaire waterkering' in het omgevingsplan op te nemen. Een gemeente kan op eigen initiatief besluiten dat wel te doen, om zo duidelijkheid te bieden aan initiatiefnemers in dat gebied. In het omgevingsplan kiezen we daar niet voor, omdat het niet de genoemde duidelijkheid geeft. De ligging en begrenzing van de primaire waterkering worden in andere regelingen bepaald, en daarbij worden in die andere regelingen ook regels gesteld die van toepassing zijn op de primaire waterkering. Bovendien kunnen begrenzingen wijzigen, wat tot verschillen kan leiden. Tot slot beoogt het Digitale Stelsel Omgevingswet erin te voorzien dat ook in andere regelingen aangewezen begrenzingen en de daarop betrekking hebbende regels op een toegankelijke wijze via de viewer van het Digitale Stelsel Omgevingswet worden ontsloten.

9.2.3.4 IJsselmeergebied Het IJsselmeergebied heeft een functie als zoetwaterbuffer en is van groot belang voor de afvoer van overtollig water naar de Waddenzee. Omdat landaanwinning en (buitendijkse) bebouwing het waterbergend vermogen van het IJsselmeergebied verminderen, kan dit slechts in beperkte mate worden toegestaan. Artikel 5.49 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat daarom als instructieregel dat in een omgevingsplan, voor zover dat betrekking heeft op het IJsselmeergebied, geen landaanwinning en bouwactiviteiten worden toegelaten. In het tweede en derde lid zijn hierop enkele uitzonderingen gemaakt. Een van die uitzonderingen betreft het project IJburg tweede fase. In artikel 2.10 van de Omgevingsregeling is de begrenzing van het IJsselmeergebied vastgelegd. De in de Omgevingsregeling opgenomen begrenzing is op onjuiste wijze overgenomen vanuit het Barro. De Omgevingsregeling dient daarop nog te worden aangepast. Bij toekomstige wijzigingen waarmee wordt voorzien in het toelaten van landaanwinning en bouwactiviteiten in het IJsselmeergebied, moet aan de instructieregel uitvoering worden gegeven. 9.2.4 Luchtkwaliteit

9.2.4.1 Algemeen Paragraaf 5.1.4.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat instructieregels met betrekking tot de kwaliteit van de buitenlucht. Voor een meer uitgebreide toelichting op de instructieregels dan hieronder gegeven, wordt verwezen naar paragraaf 8.1.6.1 van de Nota van Toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving (Staatsblad 2018, 292). De kwaliteit van de buitenlucht is belangrijk voor de gezondheid van mensen en het milieu als geheel. Luchtverontreiniging kan effecten hebben op de luchtwegen en het harten vaatstelsel, en leidt vooral bij kinderen, ouderen en of mensen die al een luchtwegaandoening of harten vaatziekte hebben tot verhoogde gezondheidsrisico’s. Om de risico’s van luchtverontreiniging te beperken zijn op Europees niveau normen vastgelegd. In het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn voor luchtkwaliteit rijksomgevingswaarden vastgesteld die aansluiten op de Europeesrechtelijke verplichtingen die volgen uit de richtlijn luchtkwaliteit en de richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht. Omgevingswaarden werken alleen door naar de vaststelling van besluiten als dit in de instructieregels of beoordelingsregels is voorgeschreven. De hoofdkeuze in het Besluit kwaliteit leefomgeving is om daar terughoudend mee om te gaan.

De primaire insteek is dat als uit de monitoring blijkt dat niet aan een omgevingswaarde voldaan dreigt te worden, een programma met maatregelen wordt opgesteld om zodoende overschrijding te voorkomen of zo spoedig mogelijk op te lossen. In een aantal gevallen is er, met het oog op het behalen van de Europese normen (in dit besluit omgezet naar rijksomgevingswaarden), voor gekozen om in Besluit kwaliteit leefomgeving wel instructieregels voor luchtkwaliteit op te nemen. Deze instructieregels zien toe op gevolgen voor specifieke gebieden (de aandachtsgebieden) en specifieke gevallen (de aanleg van auto(snel)wegen en wegtunnels). Ook zijn instructieregels opgenomen voor de niet in betekenende mate bijdrage aan de luchtverontreiniging (NIBM). De afgelopen decennia is de luchtkwaliteit in Nederland aanzienlijk verbeterd. In grote delen van Nederland liggen de concentraties van luchtverontreinigende stoffen (ruim) onder de rijksomgevingswaarden. Voor deze locaties zijn in dit besluit geen instructieregels opgenomen. Een uitzondering hierop vormt een aantal locaties waar nog overschrijdingen voor stikstofdioxide of PM10 (fijn stof) zijn of waar de achtergrondconcentraties van stikstofdioxide of PM10 nog dusdanig zijn dat niet kan worden uitgesloten dat activiteiten of werken leiden tot een overschrijding van de rijksomgevingswaarden voor deze stoffen.

Voor activiteiten die gevolgen hebben voor deze zogenoemde aandachtsgebieden is een instructieregel opgenomen (artikel 5.51 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Bij het toelaten van activiteiten of werken in een omgevingsplan waarbij een verhoging van stikstofdioxide en PM 10 optreedt in een aandachtsgebied moeten de rijksomgevingswaarden voor die stoffen in acht genomen worden.

59

In onderstaande figuur zijn de aandachtsgebieden weergegeven. De motivering dat de rijksomgevingswaarden in acht worden genomen vindt plaats bij het wijzigingsbesluit van het omgevingsplan dat voorziet in het toelaten van de betreffende activiteiten of werken. Aandachtsgebieden voor stikstofdioxide en PM 10 (rood) en alleen PM10 (blauw)

Nota van Toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving, Staatsblad 2018 292, p. 348

De verwachting is dat, onder meer door het schoner worden van het wagenpark, ook de komende jaren sprake zal zijn van een trendmatige daling van de concentraties van stikstofdioxide en PM 10, waardoor het aantal aandachtsgebieden op termijn zal afnemen. Een wijziging van de aandachtsgebieden moet plaatsvinden door aanpassing van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Naast de aandachtsgebieden is ook een instructieregel opgenomen voor de aanleg van wegtunnels langer dan 100 meter, de aanpassing van bestaande tunnels waarbij de tunnellengte met ten minste 100 meter toeneemt, en de aanleg van een auto(snel)weg (artikel 5.50 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). In deze specifieke gevallen kan niet worden uitgesloten dat de aanleg leidt tot een overschrijding, ook in gebieden waar de achtergrondconcentratie laag is. In het Besluit kwaliteit leefomgeving is vastgelegd dat bij de aanleg en aanpassing van een wegtunnel en de aanleg van een auto(snel)weg de rijksomgevingswaarden voor PM 10 en stikstofdioxide in acht genomen moeten worden. De rijksomgevingswaarden krijgen voor dit specifieke geval een directe doorwerking naar concrete besluitvorming, ook als er geen verhoging van de concentratie optreedt in een aandachtsgebied.

De motivering dat de rijksomgevingswaarden in acht worden genomen vindt plaats bij het wijzigingsbesluit van het omgevingsplan dat voorziet in het toelaten van de betreffende werken. Als een gemeente in gebieden met een verhoogde milieudruk, binnen of buiten een aandachtsgebied, een extra vinger aan de pols willenhouden, dan kan deze gemeente maatwerkregels stellen over milieubelastende activiteiten waarvoor het Besluit activiteiten leefomgeving regels bevat of regels stellen over de emissies van andere activiteiten. Ook kan de gemeente in haar omgevingsplan een eigen omgevingswaarde opnemen, en die vervolgens betrekken bij de beoordeling van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of een verzoek tot wijziging van het omgevingsplan. Een gemeente kan dit doen om de beschikbare ruimte over meerdere activiteiten te verdelen, of om een dreigende overschrijding, en een bijbehorend verplicht programma te voorkomen. Gelet op de huidige stand van zaken is er geen aanleiding van deze mogelijkheid gebruik te maken. Niet in betekenende mate bijdragen Zoals uit het voorgaande volgt, houden de instructieregels de verplichting in dat bepaalde omgevingswaarden in acht worden genomen. Dit brengt een motiveringsplicht met zich mee.

De motivering dat de rijksomgevingswaarden in acht worden genomen vindt plaats bij het wijzigingsbesluit van het omgevingsplan dat voorziet in het toelaten van de betreffende activiteiten en werken. Bij het toelaten van activiteiten of werken in een omgevingsplan zijn activiteiten en werken die niet in betekenende mate (NIBM) bijdragen aan de luchtverontreiniging in beginsel vrijgesteld van toetsing aan de rijksomgevingswaarden. Er is sprake van een «niet in betekenende mate bijdrage» wanneer de toename van de concentratie stikstofdioxide en PM10 in de buitenlucht niet hoger is dan 3% van de omgevingswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van PM 10 en stikstofdioxide. Daarnaast is een aantal categorieën aangewezen die in elk geval als «niet in betekenende mate» worden aangemerkt. Bij activiteiten en werken die binnen deze categorieën vallen hoeft verder niet door middel van berekeningen of op een andere manier aangetoond te worden dat de toename van de concentraties niet de van toepassing zijnde grens voor NIBM overschrijdt.

60

9.2.4.2 Kwaliteit van de buitenlucht Artikel 5.50 en 5.51 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bevatten instructieregels met betrekking tot de kwaliteit van de buitenlucht. Artikel 5.50 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat bij het toelaten van enkele specifiek aangegeven activiteiten altijd getoetst moet worden op de concentratie in de buitenlucht stikstofdioxide of PM10. Het gaat om: • de aanleg van een wegtunnelbuis met een tunnelbuislengte als bedoeld in bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving van ten minste 100 m; • een wijziging van een wegtunnelbuis waarbij de tunnelbuislengte met ten minste 100 m toeneemt; of • de aanleg van een autoweg of een autosnelweg. Artikel 5.51 van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt dat de gemeente de luchtkwaliteit ook moet toetsen binnen aangewezen aandachtsgebieden. Volgens het tweede lid is de agglomeratie Amsterdam/Haarlem aangewezen als aandachtsgebied voor stikstofdioxide en PM10. Bij een wijziging van het omgevingsplan dient de gemeente na te gaan of het toelaten van activiteiten gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit binnen een aandachtsgebied.

De gemeente doet dit voor de activiteiten genoemd in het eerste lid van artikel 5.51 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, namelijk: • de aanleg of wijziging van wegen, vaarwegen en spoorwegen, niet zijnde een activiteit als bedoeld in artikel 5.50 eerste lid; • activiteiten die een toename van de verkeersintensiteit veroorzaken op wegen, vaarwegen en spoorwegen; of • milieubelastende activiteiten waarover in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) regels zijn gesteld met het oog op het beperken van verontreiniging van de lucht. De instructieregels van de artikelen 5.50 en 5.51 van het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn niet van toepassing voor zover het gaat om de verhoging van de concentratie in de buitenlucht van stikstofdioxide of van PM10 op: • een locatie waartoe het publiek geen toegang heeft en waar geen vaste bewoning is; of • de rijbaan van wegen en de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben. De betreffende instructieregels brengen in eerste instantie een onderzoeksplicht met zich mee bij het toelaten van de hiervoor genoemde activiteiten. Als de activiteiten leiden tot een verhoging van de concentratie in de buitenlucht van de betreffende stoffen in een daarbij aangegeven aandachtsgebied, worden in een omgevingsplan de daarbij aangegeven omgevingswaarden in acht genomen.

Het toelaten van de hiervoor genoemde activiteiten gebeurt met toepassing van de regels over gebruik en bouwwerken zoals opgenomen in hoofdstuk 3 tot en met 5. Welk gebruik waar is toegestaan, wordt bepaald in hoofdstuk 2. Waar bouwwerken zoals een tunnel mogen komen, wordt bepaald in hoofdstuk 5. De beoordeling wordt gemaakt per afzonderlijk wijzigingsbesluit waarmee vormen van gebruik en bouwwerken op een bepaalde locatie worden toegelaten. Bij afzonderlijke wijzigingsbesluiten wordt indien van toepassing gemotiveerd op welke wijze aan de instructieregels over de luchtkwaliteit wordt voldaan.

9.2.5 Geluid 9.2.5.1 Algemeen Mensen ervaren in hun fysieke leefomgeving vele geluiden. Dat kan omgevingseigen geluid zijn zoals het ruisen van de wind in de bomen of de branding aan het strand. Ook kan het gaan om bewust geproduceerd geluid zoals muziek. Andere geluiden zijn functioneel zoals stemgeluid of geluiden bij een film. Daarnaast is veelal geluid waarneembaar afkomstig van activiteiten zoals verkeer, industrie, evenementen, laden en lossen en bouwen. Dergelijk geluid heeft gevolgen voor de gezondheid. Het kan leiden tot hinder, slaapverstoring en verstoring van de dagelijkse activiteiten, wat stress-reacties veroorzaakt. Met het Aanvullingsbesluit Geluid zijn met het oog op het beschermen van de gezondheid instructieregels voor omgevingsplannen over het geluid van wegen, spoorwegen en industrieterreinen aan het Besluit kwaliteit leefomgeving toegevoegd. Het Rijk stelt met de instructieregels doelen voor en grenzen aan de maximale blootstelling aan geluid. Deze regels bieden een basisbeschermingsniveau voor de gezondheid door geluidproductieplafonds vast te stellen en eisen te stellen aan onder meer het omgevingsplan. Bij het wijzigingen van het omgevingsplan is gezondheid één van de mee te wegen belangen.

Van gemeenten mag worden verwacht dat ze bij het toedelen van functies aan locaties nadenken over het geluid dat de ene functie veroorzaakt en de gevolgen daarvan voor de andere. Deze opdracht gaat verder dan het toepassen van de systematiek met geluidproductieplafonds en standaarden grenswaarden van het Besluit kwaliteit leefomgeving, waarmee het Rijk het basisbeschermingsniveau borgt. Zo zullen gemeenten ook moeten beoordelen of het niveau

61

van niet gereguleerde bronnen, zoals menselijk stemgeluid, op een geluidgevoelig gebouw aanvaardbaar is. Het bereiken en in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving omvat naast bescherming van de gezondheid verder ook gezondheidsbevordering. De inrichting van de fysieke leefomgeving van een wijk, dorp of stad kan positieve gevolgen voor de gezondheid hebben. Zo kan gestreefd worden naar stille plekken in de stad. Om de eigen ambitie van een gezonde fysieke leefomgeving te behouden of te bereiken kan het bevoegd gezag in het omgevingsplan nadere regels opnemen. Het kan hierbij gaan om bijvoorbeeld een decentrale omgevingswaarde, maatregelen uit actieplannen of maatwerkregels. Onder de Wet ruimtelijke ordening kon het belang van gezondheid worden meegewogen als onderdeel van een 'aanvaardbaar woon- en leefklimaat'. Bij ruimtelijke ordening kon het aspect gezondheid dus al worden betrokken in de overwegingen. Onder de Omgevingswet is er een bredere belangenafweging waar alle belangen, inclusief gezondheid, worden meegewogen. Via randvoorwaarden aan ontwikkelingen of lokale normen kan direct gestuurd worden op alle belangrijke leefmilieukwaliteiten. In deze paragraaf wordt toegelicht hoe in het omgevingsplan uitvoering wordt gegeven aan de instructieregels met betrekking tot geluid.

• In paragraaf 9.2.5.2 wordt ingegaan op de instructieregels met betrekking tot geluid door industrieterreinen met geluidproductieplafonds als omgevingswaarden. • In paragraaf 9.2.5.3 wordt ingegaan op de instructieregels met betrekking tot geluid door wegen en lokale spoorwegen zonder geluidsproductieplafonds als omgevingswaarden. • In paragraaf 9.2.5.4 wordt ingegaan op de instructieregels met betrekking tot gebouwen in geluidaandachtsgebieden. • In paragraaf 9.2.5.5 wordt ingegaan op de instructieregels met betrekking tot indirecte akoestische effecten van veranderend verkeer. • In paragraaf 9.2.5.6 wordt ingegaan op de instructieregels met betrekking tot instructieregels over indirecte akoestische effecten van wijziging in de geluidoverdracht. • In paragraaf 9.2.5.7 wordt ingegaan op geluid rond luchthavens • In paragraaf 9.2.5.8 wordt ingegaan op de instructieregels met betrekking tot geluid door specifieke activiteiten • In paragraaf 9.2.5.9 wordt ingegaan op de instructieregels met betrekking tot geluid door overige activiteiten

Hiermee wordt een enigszins andere volgorde gehanteerd dan in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De daarin gehanteerde volgorde is voor een begrijpelijke toelichting lastig. In het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt begonnen met een onderdeel 5.1.4.2.2, dat instructieregels bevat voor die activiteiten anders dan de activiteiten die aan bod komen in alle erna komende onderdelen. Het eerste regelonderdeel bevat met andere woorden instructieregels over 'geluid door overige activiteiten'. Voor de begrijpelijkheid worden deze 'overige activiteiten' in de hierna volgende paragrafen als laatste behandeld. Enkele begrippen nader toegelicht: Geluidgevoelige gebouwen De instructieregels zien op de bescherming van geluidgevoelige gebouwen. In bijlage I van het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt voor wat onder een geluidgevoelig gebouw moet worden verstaan verwezen naar artikel 3.21 van datzelfde besluit. Vanwege artikel 1.1 van dit omgevingsplan is die begripsbepaling ook van toepassing op dit omgevingsplan. In artikel 3.21 van het Besluit kwaliteit leefomgeving is in het eerste lid bepaald dat een geluidgevoelig gebouw een gebouw of een gedeelte van een gebouw is met een: a. woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan; b. onderwijsfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan; c. gezondheidszorgfunctie met bedgebied en nevengebruiksfuncties daarvan; of d.