Bijlage 1 - Rapport Significant - Samen_onder_dak_belemmeringen_voor_bijstandsgerechtigden_om_woonruimte_te_delen.pdf

3.1.4

Mensen worden door een bewindvoerder ontmoedigd om woning te delen vanwege een verstoring van het inkomen

Bijstandsgerechtigden met schulden hebben vaak een bewindvoerder. De bewindvoerder is verantwoordelijk voor het financiële beheer van de persoon die onder bewind is gesteld. Mensen onder bewind kunnen ontmoedigd worden door hun bewindvoerder om hun woning te delen omdat dit gevolgen heeft voor hun inkomenspositie. De bewindvoerder heeft er baat bij wanneer het inkomensplaatje van hun cliënt zo min mogelijk wordt verstoord. Dit heeft twee redenen: administratief kost het tijd om een nieuwe berekening te maken van het inkomen en daarnaast zijn er in het schuldentraject mogelijk afspraken gemaakt die door de gewijzigde inkomenssituatie weer gewijzigd moeten worden.

Uit de enquêteresultaten blijkt dat iets meer dan een kwart van de gemeenten waar het thema woningdelen speelt de ontmoediging door de bewindvoerder ziet als een zeer grote belemmering voor bijstandsgerechtigden om woonruimte te delen; iets meer dan een derde van de gemeenten ziet dit als een redelijke belemmering (zie Figuur 10).

Figuur 10. Inschatting van de grootte van belemmeringen: Ontmoediging door bewindvoerder (n=89)

28

https://bghu.nl/particulieren/kwijtschelding-aanvragen.

21

3.1.5

Angst voor doorwerking van schulden op de hoofdbewoner; onder andere huivering voor deurwaarders

Regelmatig komt het voor dat een woningzoekende problematische schulden heeft waarbij deurwaarders betrokken zijn. De angst voor deurwaarders werkt ontmoedigend voor de hoofdbewoner om zijn of haar woning met deze persoon te delen. Er heerst namelijk een (onterechte) angst dat deurwaarders ook bezittingen van andere bewoners, dan de bewoner die schulden heeft, in beslag kan nemen. In de gesprekken met gemeenten en maatschappelijke organisaties merkten wij dat ook zij niet altijd wisten hoe het beleid van deurwaarders precies werkt. Tevens heerst er ook schaamte voor een deurwaarder aan de deur: ‘wat zullen de buren wel niet denken’. Andersom werkt het ook ontmoedigend voor de woningzoekende. Zij hebben de angst dat zodra zij een postadres hebben er weer een deurwaarder aan de deur komt. Om deze reden schrijven zij zich niet altijd in en verblijven zo ‘onder de radar’ bij mensen in hun netwerk.

3.2

Maatwerk beperkt en slechts tijdelijk toegepast Het doel van de kostendelersnorm is om ‘stapeling’ van bijstandsuitkeringen binnen een huishouden te voorkomen. De aangepaste normbedragen zijn vastgesteld op een hoogte waardoor mensen niet onder de armoedegrens vallen. Het kan echter voorkomen dat in individuele gevallen door een samenspel van factoren het nodig is om af te wijken van de wettelijke norm en maatwerk toe te passen. De Participatiewet biedt hier ruimte voor in lid 1 van artikel 18: ‘Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.’

De opties die gemeenten hanteren voor maatwerk die wij zijn tegengekomen in het verdiepend casusonderzoek zijn: a.

Gemeenten kunnen de hoogte van de algemene bijstand, vastgesteld via de kostendelersnorm, aanpassen door de kostendelersnorm (tijdelijk) niet toe te passen. Het tijdelijk niet toepassen van de kostendelersnorm heeft verschillende benamingen bij gemeenten, zoals ‘grijs wonen’, ‘logeerregeling’ of ‘bankslapers’;

b.

Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om bijzondere bijstand toe te kennen wanneer sprake is van hogere noodzakelijke kosten, bijvoorbeeld om de (hogere) huur te kunnen betalen of om de bijstand aan te vullen tot het bestaansminimum;

c.

Gemeenten kunnen een briefadres verlenen zodat de kostendelersnorm tijdelijk niet aan de orde is. Een briefadres is een adres waar door de overheid verzonden stukken voor een persoon in ontvangst worden genomen. Het moet een bestaand adres zijn van een natuurlijk persoon of een instelling, de zogeheten briefadresgever. Een briefadres is geen vorm van maatwerk in de Participatiewet, maar valt onder de wet basisregistratie personen (BRP). Het is een (administratieve) oplossing waarmee de gemeente de mensen in beeld houdt.

In alle gevallen is het een voorwaarde dat er iets aan de situatie gedaan moet worden en dat de gemeente op de hoogte moet zijn van de inspanningen hiertoe. In deze paragraaf geven wij een indicatie van de mate waarin maatwerk wordt toegepast en in welke situaties.

3.2.1

Gemeentelijke uitvoering past maatwerk beperkt toe

In een brief van de staatssecretaris van SZW van 13 november 2015 zijn gemeenten geïnformeerd over de mogelijkheid van individueel maatwerk bij toepassing van de kostendelersnorm.29 In een brief van SZW aan gemeenten van begin 2019 is dit herhaald.30 Uit kwalitatief onderzoek van het CBS in 2017 bleek dat gemeenten ‘in beperkte mate’

29 30

Klijnsma, J., 2015. Verzamelbrief gemeenten 2015 - 2. Ministerie van SZW. 2019. Teksten Gemeentenieuws van SZW 2019-1.

22

maatwerk leveren in het kader van de kostendelersnorm.31 Gemeenten werden zich (steeds) bewuster van de mogelijkheid tot het toepassen van maatwerk, maar dit leidde niet tot meer toepassing van maatwerk.

Het algemene beeld uit de interviews en uit de enquête komt overeen met de conclusie uit het onderzoek van CBS, namelijk dat maatwerk weinig wordt toegepast. De wettelijke norm is over het algemeen leidend voor gemeenten en stimuleert in de praktijk niet tot toepassing van maatwerk. De insteek van gemeenten is meer ‘het kan niet’ dan ‘kijk naar situaties waarin maatwerk wel kan’. Gemeenten zijn terughoudend met maatwerk uit angst voor een aanzuigende werking of misbruik/fraude. Daarnaast kost het tijd en deskundigheid om te regelen en onderbouwen dat maatwerk nodig is en daar is beperkt ruimte voor met een hoge caseload. Figuur 11 laat zien dat maatwerk binnen de meeste gemeenten nooit of alleen in zeer uitzonderlijke gevallen wordt toegepast. Van de maatwerk-varianten geven de gemeenten aan dat zij eerder bijzondere bijstand of een briefadres geven dan dat zij de kostendelersnorm niet toepassen. Van de responderende gemeenten geeft ongeveer een kwart aan dat ze soms de kostendelersnorm niet toepassen, meer dan de helft geeft aan dat ze dit alleen doen in zeer uitzonderlijke gevallen.

Figuur 11. Hoe vaak gebruikt uw gemeente naar inschatting de volgende instrumenten binnen de Participatiewet om belemmeringen voor woningdelen door bijstandsgerechtigden tegen te gaan? (n=87) Uit het diepteonderzoek onder de casusgemeenten blijkt dat er diversiteit is tussen gemeenten in hoeverre zij maatwerk toepassen en in hoeverre dit is vastgelegd in beleid, notities of stappenplannen. Voor veel gemeenten geldt dat artikel 18 uit de Participatiewet het kader is en dat er verder geen nadere beleidskaders meegegeven worden aan de uitvoering. Dit zorgt ervoor dat beleid weinig zicht heeft op hoe de uitvoering invulling geeft aan maatwerk. Het is vaak sterk afhankelijk van de werkconsulent in hoeverre hij/zij maatwerk (durven) toe te passen. Gemeenten houden de beleidskaders bewust open omdat elke situatie anders is en moeilijk te vatten is in beleidsregels. Het gaat immers om ‘maatwerk’. Daarbij komt dat de gemeente niet categoriaal maatwerk mag toepassen; bijvoorbeeld: voor alle mantelzorgers is de kostendelersnorm niet van toepassing. De ene gemeente geeft als richtlijn mee aan de uitvoering dat maatwerk ruimhartig mag worden toegepast, de andere gemeente stelt een protocol op waarin staat dat het mag worden toegepast wanneer het gaat om een tijdelijke situatie en/of een schrijnende situatie. Een aantal gemeenten geeft aan te werken vanuit de omgekeerde toets.

Dit is een methodiek ontwikkeld door Stimulanz32 waarbij eerst gekeken wordt naar wat nodig is en of dat past binnen de grondwaarden van de diverse wetten en daarna wordt pas de juridische toets gedaan. Het gevoel heerst onder de geïnterviewde maatschappelijke organisaties en ombudsmannen dat maatwerk momenteel te weinig wordt toegepast.

Wanneer de kostendelersnorm niet wordt toegepast dan registreert de consulent dit in het dossier, inclusief onderbouwing waarom er maatwerk is toegepast. Het is echter niet (geautomatiseerd) terug te halen uit registratiesystemen hoe vaak gemeenten maatwerk toepassen. De gemeentelijke uitvoering krijgt regelmatig de vraag vanuit beleid hoe vaak maatwerk wordt toegepast. Hier komt echter nooit een eenduidig antwoord op, aangezien dit niet uit de systemen gehaald kan worden. In de enquête hebben wij een poging gedaan om een schatting te krijgen hoe vaak maatwerk wordt geleverd, zonder dat we naar exacte cijfers konden vragen. De inschatting van het merendeel 31 32

CBS. 2017. BUS_G Maatwerk in het kader van de kostendelersnorm. Zie ook: https://www.stimulansz.nl/de-omgekeerde-toets-methodiek/.

23

(59%) van de beleidsmedewerkers is dat in 1 tot 5% van de gevallen waarin de kostendelersnorm van toepassing is een uitzondering wordt gemaakt. Van de gemeenten geeft 16% aan dat maatwerk nooit wordt toegepast. Een gemeente geeft aan dat het in een kwart tot de helft van de gevallen maatwerk toepast (zie Figuur 12).

Figuur 12. Bij hoeveel van bovenstaande huishoudens is in 2019 maatwerk toegepast (bij benadering)? Hiermee wordt het (tijdelijk) loslaten van de kostendelersnorm en/of het toekennen van toeslagen bedoeld (n=73)

3.2.2

Het niet toepassen van de kostendelersnorm gebeurt voornamelijk in geval van tijdelijke en/of schrijnende situaties

Als maatwerk met betrekking tot de kostendelersnorm wordt toegepast dan is dat vaak als de situatie tijdelijk is of bij ‘schrijnende gevallen’ (niet nader gedefinieerd). Dit kan bijvoorbeeld een crisissituatie zijn waarbij iemand tijdelijk dak- of thuisloos is in verband met een scheiding en het niet direct mogelijk is alternatieve woonruimte te vinden of wanneer een inwoner na een ziekenhuisopname tijdelijk bij iemand verblijft om verzorgd te worden. De kostendelersnorm wordt dan gedurende een bepaalde periode niet toegepast bij de hoofdbewoner die de persoon in huis heeft genomen. De voorwaarde die aan de tijdelijke regeling hangt, is dat de persoon stappen onderneemt om verandering te brengen in de situatie en op zoek gaat naar een structurele oplossing. De kanttekening hierbij is dat het maatwerk meestal (zeer) tijdelijk is, vaak voor drie maanden, en kan dan nog eens verlengd worden met drie maanden. Dit is vaak niet lang genoeg om deze doelgroep duurzaam uit de problemen te helpen of genoeg tijd om een oplossing te vinden voor het woonprobleem. Daarbij komt kijken dat deze groep begeleiding nodig heeft om tot een duurzamere oplossing te komen. In de gesprekken met gemeenten hebben we een aantal keer gehoord dat gemeenten tijdens het hoogtepunt van de coronacrisis in het voorjaar van 2020 soepeler waren in het tijdelijk niet toepassen van de kostendelersnorm.

De schrijnende gevallen waarin maatwerk kan worden toegepast zijn vaak niet nader gedefinieerd en worden dus bepaald op basis van de inschatting van de consulent, eventueel in samenspraak met een leidinggevende of een kwaliteitsmedewerker (zie de volgende subparagraaf). Soms zijn casussen zo schrijnend en complex dat ze via domeinoverstijgende overleggen ter sprake komen. In deze overleggen wordt dan op meerdere vlakken gezocht naar een oplossing. Het tijdelijk niet toepassen van de kostendelersnorm kan daar een onderdeel van zijn. Ook in onderzoek van het CBS uit 2017 kwam naar voren dat een ‘schrijnende situatie’ het meest genoemde voorbeeld was waarbij maatwerk in het kader van de kostendelersnorm toegepast wordt.33

In Figuur 13 is te zien dat vrijwel alle gemeenten van mening zijn dat maatwerk moet worden toegepast in schrijnende situaties. Ruim 70% vindt dat maatwerk ook moet worden toegepast wanneer sprake is van een tijdelijke situatie. Redenen als het praktisch niet kunnen delen van de kosten (40%), mantelzorg (26%) en het hebben van een niet

33

CBS. 2017. BUS-G Maatwerk in het kader van de kostendelersnorm.

24

rechthebbende partner (bijvoorbeeld omdat hij of zij in detentie zit of nog geen status heeft en het daardoor niet mogelijk is om kosten te delen) (22%), worden minder vaak genoemd als reden om maatwerk toe te passen.

Figuur 13. Wat kan binnen uw gemeente aanleiding zijn om maatwerk toe te passen met betrekking tot de kostendelersnorm? Meerdere antwoorden zijn mogelijk (n=87)

3.2.3

Bijzondere bijstand vooral toegekend aan jongeren tussen de 18 en de 21 jaar

Een andere vorm van maatwerk, naast het niet toepassen van de kostendelersnorm, is dat gemeenten bijzondere bijstand toe kunnen kennen wanneer sprake is van hogere noodzakelijke kosten. Bijvoorbeeld om de (hogere) huur te kunnen betalen of om de bijstand aan te vullen tot het bestaansminimum. In dit onderzoek hebben wij deze optie van maatwerk voornamelijk gehoord voor 18 tot 20-jarige jongeren. De bijstandsnorm voor jongeren van 18 tot 20 jaar is lager dan de norm voor jongeren van 21 jaar en ouder.34 De lagere bijstandsuitkering voor deze leeftijdscategorie geldt omdat ouders verplicht zijn hun kinderen tot 21 jaar te onderhouden. Echter, wanneer de ouders niet aan deze onderhoudsplicht kunnen voldoen en de situatie thuis dusdanig onhoudbaar is dat de jongere niet bij zijn of haar ouder(s) kan wonen, dan is de jongerennorm te laag om zelfstandig te kunnen wonen. De gemeente kan er in die gevallen voor kiezen de uitkering aan te vullen met bijzondere bijstand zodat de jongere de huur van een zelfstandige woonruimte kan betalen. Uit de enquête komt naar voren dat 13% van de gemeenten regelmatig bijzondere bijstand verleent en 4% doet dit (zeer) vaak, zie Figuur 11.

3.2.4

Briefadres vooral bedoeld voor (economisch) dak- en thuislozen

Na invoering van de kostendelersnorm in 2015 constateerde de Daklozenvakbond dat er een enorme toename was in het aantal aanvragen voor een briefadres35. Mensen die eerder binnen hun netwerk verbleven moesten ‘op zoek’ naar een ander adres vanwege de financiële gevolgen van de kostendelersnorm. Een briefadres helpt om de vicieuze cirkel te doorbreken van een adres nodig hebben om een uitkering aan te kunnen vragen die vervolgens gebruikt kan worden om woonruimte te kunnen financieren. Dit adres is vaak ook nodig voor een werkgever. Het niet verlenen van een briefadres zou ervoor kunnen zorgen dat de mensen die nog werk hebben hierdoor niet uitbetaald kunnen krijgen. Of zij kunnen hun baan kwijtraken en daardoor dieper in de problemen raken.

De gemeente kan in uitzonderlijke situaties tijdelijk een briefadres geven aan personen die geen adres hebben of ergens verblijven waar inschrijving niet mogelijk is. Hiermee hoopt de gemeente te voorkomen dat deze persoon op straat belandt en houdt de gemeente de persoon in beeld. Er zitten voorwaarden aan vast: de persoon moet direct op zoek gaan naar een woning en toewerken naar economische zelfstandigheid. In een onderzoek naar de ontwikkelingen

34

Zie ook: https://www.movisie.nl/artikel/jongvolwassenen-kostendelersnorm-participatiewet-0

35

Zwartboek kostendelersnorm Amsterdam. 2015. Document voor B&W Amsterdam.

25

in dakloosheid binnen de G4 lijkt er een stijging zichtbaar te zijn van zogenaamde ‘zelfredzame’ daklozen36 met een binding met de stad. Deze worden ook wel ‘economisch daklozen’, ‘bankslapers’, ‘adreshoppers’ of ‘nieuwe daklozen’ genoemd. Deze bevinding is voornamelijk gebaseerd op de stijging van het aantal briefadressen in Rotterdam, Amsterdam en Den Haag. De kanttekeningen die hierbij geplaatst worden zijn dat het (a) niet volledig mogelijk is om onderscheid te maken binnen deze briefadressen naar mensen die een vaste plek hebben om te overnachten, dak- of thuislozen die wisselend bij vrienden, in de opvang of op straat slapen, en dak- of thuislozen die een stabiele plek in de opvang hebben en (b) dat er aanwijzingen zijn dat de stijging vooral te maken heeft met een langere duur van de huisvestingsproblematiek waardoor het aantal zich geleidelijk opstapelt37. De gemeenten Rotterdam en Amsterdam zetten bewust in op het laagdrempeliger maken van het verstrekken van een briefadres om (voornamelijk) economisch dak- of thuislozen verder te helpen38.

Het is momenteel in veel gemeenten echter nog moeilijk om een briefadres te krijgen, zoals blijkt uit de kritische noot in een brief39 van de Nationale ombudsman van 28 maart 2019, waarin staat: ‘Bij inschrijving op een briefadres wijst de gemeente de aanvraag, vaak zonder nader onderzoek naar de specifieke situatie, af vanwege de kans op fraude. Of de gemeente stelt voorwaarden die het de aanvrager lastig maken om aan te kunnen voldoen, zoals regiobinding, verplicht verblijf in de daklozenopvang of specifieke informatie over de verblijfplaats over een bepaalde periode. Het komt ook geregeld voor dat de gemeente een maximumtermijn aan een briefadres stelt, waardoor deze slechts korte tijd gebruikt kan worden.’

De indruk vanuit de interviews voor dit onderzoek met de consulenten van gemeenten, maatschappelijke organisaties en bijstandsgerechtigden is dat om deze reden veel woningdelen ‘onder de radar’ gebeurt, met name in crisissituaties en bij dak- en thuislozen. Mensen slapen tijdelijk ergens, maar melden dit niet bij de gemeente.

3.2.5

Verschillen tussen consulenten in toepassing van maatwerk

Het is al eerder geconstateerd in dit rapport dat de wet ruimte biedt voor maatwerk, maar dat de beleidskaders weinig houvast bieden voor de uitvoering. Dit resulteert in verschillen tussen consulenten in hoeverre zij maatwerk (durven) toepassen. Er is onder uitvoeringsmedewerkers een besef van gelijke behandeling van mensen en rechtvaardigheid. Sommigen vinden het daarom lastig situaties als dusdanig uitzonderlijk te bestempelen om maatwerk toe te passen. Verder is het ook een kwestie van persoonlijkheid; de ene consulent is milder, de ander meer terughoudend. Ook de mate van kennis over uitzonderingsmogelijkheden verschilt. Over dezelfde situatie kan anders besloten worden. Dat is inherent aan maatwerk. Deze conclusie komt overeen met hetgeen het Instituut voor Publieke Waarden noteerde in de publicatie ‘Stapelingsproblematiek’. Zij baseerden hun bevinden op 500 huishoudens waar maatwerk toegepast is40.

In navolgende Figuur 14 is te zien waar de beslissingsbevoegdheid ligt voor het toepassen van maatwerk. Bij 44% van de gemeenten die deel hebben genomen aan de enquête heeft de uitvoeringsmedewerker zelfstandig beslissingsbevoegdheid om maatwerk toe te passen mits zorgvuldig is gemotiveerd op welke gronden is afgeweken. Desondanks vindt er bij een zelfstandig mandaat ook geregeld overleg plaats met andere collega’s. Sommige gemeenten hebben een standaard check ingebouwd waarbij altijd overlegd moet worden met kwaliteitsbeheer (31%), met de teamleiding (21%), of binnen het team (37%). Zo kan een kwaliteitsmedewerker bijvoorbeeld de consistentie borgen en geeft het de uitvoeringsmedewerker het gevoel er niet alleen voor te staan. De keerzijde is dat het afstemmen met een kwaliteitsmedewerker of met de teamleider ervaren kan worden als drempel. Het is ook afhankelijk

36

Mensen die dakloos zijn geworden bijvoorbeeld doordat ze hun werk kwijtraken of scheiden. Zij hebben geen

psychische problemen en ook geen verslavingsproblematiek. Zij vallen bij de hulpverlening vaak tussen wal en schip. 37

G4-User. 2019. Signalen van toename van daklozen in de G4: feit of fictie?

38

Initiatiefvoorstel voor de raadsvergadering van 1 november 2019, gemeente Amsterdam.

39

Nationale ombudsman. 2019. ‘Zelfredzame’ adreslozen. Brief aan voorzitters van colleges van burgemeester en

40

Instituut voor Publieke Waarden. 2019. Stapelingsproblematiek in het sociale domein.

wethouders.

26

van de complexiteit van de situatie en het ervaringsniveau van de uitvoeringsmedewerker in hoeverre extra overleg plaatsvindt.

Figuur 14. Bepaalt in uw gemeente een uitvoeringsmedewerker zelfstandig of en hoe maatwerk moet worden toegepast? Meerdere antwoorden mogelijk (n=89)

3.3

Complexiteit en veelheid van regelingen

De complexiteit van het stelsel kan ertoe leiden dan men het niet aandurft om te woningdelen. Dit kan zijn doordat mensen door onduidelijkheid over wet- en regelgeving niet kunnen overzien welke consequenties een keuze heeft. Daarnaast kan gebrek aan kennis bij gemeenten ervoor zorgen dat mensen die een woning willen delen onjuist of niet worden geïnformeerd.

3.3.1

Onduidelijkheid over wet- en regelgeving, wat leidt tot onzekerheid over de gevolgen van woningdelen

Onzekerheid over de regels en consequenties van woningdelen kunnen ervoor zorgen dat mensen niet overgaan tot woningdelen. In de interviews voor dit onderzoek horen we dat de doelgroep soms beperkte cognitieve vaardigheden heeft en weinig zicht heeft op oorzaak-gevolg relaties. De hoofdbewoner overziet niet wat de consequenties zijn als er iemand komt inwonen en die onwetendheid schrikt af.

Uit de enquêteresultaten blijkt dat 15% van de gemeenten waar het thema woningdelen speelt de onduidelijkheid over wet- en regelgeving ziet als zeer grote belemmering voor bijstandsgerechtigden om woonruimte te delen en bijna de helft van de gemeenten ziet dit als een redelijke belemmering (zie Figuur 17).

Figuur 15. Inschatting van de grootte van belemmeringen: onduidelijkheid over wet- en regelgeving (n=89)

27

Uit de diverse interviews in de casusgemeenten krijgen we meer context bij de onduidelijkheid over wet- en regelgeving. Er zijn veel analfabeten, ongeletterden, mensen met een licht verstandelijke beperking en mensen met een migratieachtergrond onder bijstandsgerechtigden. Deze doelgroep kent niet goed de weg binnen wetten en regels. Ze worden gekort op hun 'inkomen', maar weten niet precies hoe en wat. Ze weten vaak ook niet hoe ze wijzigingen in hun situatie bij de gemeente door moeten geven, waardoor geld soms later teruggevorderd wordt of ze een boete opgelegd krijgen voor het schenden van de inlichtingenplicht41. Deze negatieve ervaringen vertalen zich regelmatig in wantrouwen richting de overheid. Bijstandsgerechtigden zijn bang dat ze op de een of andere manier benadeeld worden. Het kan daardoor zijn dat bepaalde problematiek onzichtbaar blijft voor de gemeente, doordat bijstandsgerechtigden niet om ondersteuning komen vragen en zelf (onder de radar) dingen regelen. Wat hierbij ook speelt is dat mensen instanties soms minder vertrouwen dan ‘geruchten’ of verhalen uit hun sociale omgeving.

Een misverstand dat bijvoorbeeld regelmatig voorkomt is dat jongeren van 18 jaar zich al uitschrijven van hun ouderlijk adres omdat ouders ten onrechte denken dat de kostendelersnorm van toepassing is wanneer hun kind 18 wordt, in plaats vanaf 21 jaar. Ook is er veel onwetendheid onder remigranten over de Nederlandse wet- en regelgeving. Zij komen naar Nederland en overschatten de draagkracht van het eigen netwerk. Ze worden dan een tijdje opgevangen door familie, totdat de familieleden tegen de financiële consequenties aanlopen en hen uit huis zetten.

Woningdelen over gemeentegrenzen heen leidt tot extra complexiteit

Binnen een gemeente heerst al veel onduidelijkheid over wet- en regelgeving. Deze complexiteit wordt verder vergroot wanneer er sprake is van woningdelen over gemeentegrenzen heen. Een situatie die zich voor kan doen is dat iemand tijdelijk ergens anders woont dan de gemeente waar hij of zij een uitkering ontvangt. Het inschrijven op het tijdelijke adres levert ‘bureaucratische rompslomp’ op en tevens gaat er tijd overheen voordat de uitkering wordt toegekend en eventuele zorg weer wordt opgestart. De kostendelersnorm daarentegen gaat wel direct in, tenzij maatwerk wordt toegepast. De complexiteit die dit met zich meebrengt maakt dat mensen minder snel geneigd zijn zich officieel in te schrijven op het adres waar ze tijdelijk verblijven.

3.3.2

Gebrek aan kennis bij gemeenten, wat ertoe leidt dat woningdelers onjuist of niet worden geïnformeerd

Gebrek aan specialistische kennis over wet- en regelgeving bij gemeenten kan ervoor zorgen dat bijstandsgerechtigden die een woning willen delen onjuist of niet worden geïnformeerd. Zij kunnen daar dan geen weloverwogen besluit over nemen. Dit kan komen door een hoog verloop onder medewerkers, het inschakelen van tijdelijke zzp’ers of een hoge werkdruk die bijdraagt aan een kennislancune. Om het behapbaar te houden focussen gemeentemedewerkers zich voor de zekerheid op de letter van de wet en zijn zij zich onvoldoende bewust van de ruimte binnen de wet. Ook zijn zij onwetend over de effecten van bepaalde keuzes uit aanpalende wet- en regelgeving. Gebrek aan kennis bij de uitvoering verhindert het goed uitvoeren van de wet zoals hij bedoeld is.

41

Inlichtingenplicht is een van de belangrijkste verplichtingen in de Participatiewet. Dit houdt in dat een

bijstandsgerechtigde alles door dient te geven wat van invloed kan zijn op het recht en de hoogte van de bijstandsnorm.

28

Uit de enquêteresultaten blijkt dat slechts 1% van de gemeenten waar het thema woningdelen speelt de onduidelijkheid over wet- en regelgeving ziet als zeer grote belemmering voor bijstandsgerechtigden om woonruimte te delen en 16% van de gemeenten ziet dit als een redelijke belemmering. Het merendeel ziet dit niet echt als een belemmering (57%).

Figuur 16. Inschatting van de grootte van belemmeringen: gebrek aan kennis bij gemeenten (n=89) Er is een discrepantie tussen het beeld van de responderende gemeenten en wat er uit de gesprekken met maatschappelijke organisaties en bijstandsgerechtigden naar voren komt over het gebrek aan kennis bij gemeenten. Vanuit de enquête, waar het perspectief van de gemeente zichtbaar is, zien we dat het gebrek aan kennis bij gemeenten niet wordt gezien als een grote belemmering, hoewel dit in de gesprekken met gemeentemedewerkers wel meer werd genuanceerd. Vanuit de gesprekken met de maatschappelijke organisaties en de gesprekken met bijstandsgerechtigden horen we het geluid dat inkomensconsulenten zich niet in alle gevallen goed kunnen verplaatsen in het perspectief van de bijstandsgerechtigde en dat ze te weinig de ruimte opzoeken die de wet biedt. Het lukt ze daarnaast soms onvoldoende om de financiële consequenties in ‘Jip-en-Janneketaal’ uit te leggen omdat ze zelf het geheel niet kunnen overzien.

Voorlichting vanuit gemeenten komt vaak te laat, als keuzes al zijn gemaakt. Beleid en uitvoering geven aan dat het lastig is om de doelgroep proactief te informeren over te maken keuzes. Hoewel er ‘rechten-en-plichten-workshops’ zijn, geven die vooral zicht op bijvoorbeeld de inlichtingenplicht en minder op de mogelijke uitzonderingen die kunnen gelden. Daarnaast is de opkomst bij deze workshops niet heel hoog. Verder is op websites van gemeenten wel informatie te vinden over de kostendelersnorm, maar merkt de gemeente dat mensen hier niet altijd actief naar op zoek gaan. Het informeren van bijstandsgerechtigden over de kostendelersnorm is over het algemeen niet proactief. Alleen ouders krijgen een brief over de toepassing van de kostendelersnorm voordat hun kind 21 jaar wordt. Verder krijgen de mensen bij wie de kostendelersnorm tijdelijk niet wordt toegepast een brief waarin staat hoe lang de kostendelersnorm niet zal worden toegepast. Uit een interview met SAM42 voor dit onderzoek kwam naar voren dat het belangrijk is dat gemeenten mensen in de bijstand blijven spreken en de persoon oprecht proberen te kennen om zo ook de beste voorlichting te kunnen geven. Een (face-to-face) gesprek werkt, ook bij voorlichting. Daarnaast kan het werken met infographics helpen. Dit doen 42

SAM is een beroepsvereniging voor alle uitvoerend professionals in het publieke domein.

29

bijvoorbeeld de gemeenten Zoetermeer, Haarlem en Amsterdam. Een ander goed voorbeeld is het werk- en ontwikkelbedrijf van de gemeente ’s-Hertogenbosch (Weener XL), dat bezig is informatieve filmpjes te vertalen in verschillende talen, onder andere over de kostendelersnorm. Voor het verhogen van de opkomst van cursussen voor uitvoeringsmedewerkers heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opdracht gegeven om theatervoorstelling ‘Blij aan de balie’ te maken (https://www.blijaandebalie.nl/). Deze voorstelling werd goed bezocht.

3.4

Schaars aanbod op de woningmarkt

Om te kunnen woningdelen, zijn ook de juiste woningen nodig. Belangrijke belemmeringen zijn zo ook te herleiden naar problematiek omtrent de woningmarkt in Nederland: er is sprake van krapte op de woningmarkt.43 De situatie op de woningmarkt is, met name in grote gemeenten, precair. Er is een tekort aan woningen, vooral in het segment waar bijstandsgerechtigden terechtkunnen. Het woningtekort in Nederland is nu zo'n 331.000 en kan oplopen tot wel 419.000 in 202444. De wachtlijsten voor huurhuizen lopen in sommige steden op tot wel tien jaar. Uitbreiding van het woningaanbod is niet altijd mogelijk, onder meer vanwege benodigde vergunningen45.

Wanneer twee mensen samen een huis zoeken, om te delen, kan dit tekort het delen van woonruimte direct belemmeren. De situatie op de woningmarkt is echter ook indirect van invloed op het kunnen delen van woonruimte door bijstandsgerechtigden. Bijvoorbeeld doordat mensen iemand niet (tijdelijk) in huis nemen vanwege het beperkte zicht op doorstroming naar andere woonruimte, of doordat woningen een schaars goed zijn, en verhuurders (woningbouwcorporaties en particulieren) woningdelen soms als een onzekere situatie zien.

Met deze belemmeringen staat schaars aanbod op de woningmarkt het delen van woonruimte in de weg. Dit ondanks dat woningdelen juist ook kan bijdragen aan een oplossing voor problemen op de woningmarkt. In het vervolg van deze paragraaf werken we de genoemde belemmeringen verder uit.

3.4.1

Een tekort aan geschikte woningen belemmert bijstandsgerechtigden bij het woningdelen, onder andere doordat de hoofdbewoner geen duidelijkheid heeft of/wanneer een inwonende kan doorstromen naar een nieuwe woning

Uit de enquête en interviews volgt het algemene beeld dat het tekort aan geschikte woningen in gemeenten wordt gezien als een belemmering voor bijstandsgerechtigden om te woningdelen. Doordat er weinig woningen beschikbaar zijn en huren flink stijgen kunnen woningzoekenden lastig een woning vinden. Bijstandsgerechtigden geven aan dat het gebrek aan uitzicht op ‘iets anders’ tijdelijke opvang in de weg kan staan. Wanneer er geen duidelijk perspectief is om door te stromen kan dit ertoe leiden om niet over te gaan tot het delen van woonruimte. Dit gaat samen met de onduidelijkheid over regels en de beperkte toepassing van maatwerk zoals beschreven in de voorgaande paragraaf. Ook door gemeentelijke medewerkers wordt dit als een serieuze belemmering gezien: 57% van de gemeenten waar het onderwerp woonruimte delen speelt, antwoordt in de enquête dat dit een (redelijk tot zeer grote) belemmering is (zie navolgende figuur). Tegelijkertijd geven gemeentemedewerkers aan dat de beperkte woningvoorraad vaak niet de doorslaggevende factor is, in de overweging om al dan niet te gaan woningdelen.

43

Sociaal en Cultureel Planbureau. 2019. Wonen en leefomgeving. Geraadpleegd via https://digitaal.scp.nl/ssn2019/wonen-leefomgeving.html. 44 Ministerie van BZK. 2020. Staat van de Woningmarkt, Jaarrapportage 2020. 45 RVS. 2020. Advies: Herstel begint met een huis.

30

Figuur 17. Inschatting van de grootte van belemmeringen: Tekort aan geschikte woningen; geen doorstroom (n=89)

Zoals uit bovenstaande passsage blijkt kan een gebrek aan betaalbare woonruimte tot problemen leiden. Snelle oplossingen voor het gebrek aan passende woningen zijn er niet.

3.4.2

Woningcorporaties (en particuliere verhuurders) vinden woningdelen onzeker, en willen hier niet (altijd) in meegaan.

Wanneer iemand woonruimte wil delen in de eigen (koop)woning hebben andere partijen hier weinig op in te brengen. Het delen van woonruimte door bijstandsgerechtigden vindt echter ook vaak plaats in sociale huurwoningen. Deze woningen beslaan ongeveer 70% van de huurmarkt.46 Wanneer het gaat om woningdelen bij corporaties, gaat het specifiek om woningdelen ‘buiten de gezinssituatie om’. Dit gebeurt op allerlei manieren, ook bij woningcorporaties. Denk hierbij bijvoorbeeld aan friends-contracten, zoals in Amsterdam, waardoor jongeren samen kunnen wonen. Wanneer woningdelen meer gemeengoed zou zijn, kan dit volgens respondenten bijdragen aan het terugdringen van het woningtekort, en de lange wachtlijsten voor sociale huurwoningen.

In de gesprekken met gemeenten, bijstandsgerechtigden en maatschappelijke organisaties wordt terughoudendheid door woningcorporaties (en in mindere mate particuliere verhuurders) met betrekking tot woningdelen regelmatig genoemd als belemmering voor het delen van woonruimte. Het is volgens betrokkenen voor woningcorporaties onzekerder om een woning te verhuren aan woningdelers dan aan een alleenstaande of een stel.47 Uit de enquête onder gemeentemedewerkers blijkt echter dat dit door veel gemeenten niet als een zeer belemmerend onderdeel gezien wordt (zie Figuur 18).

46

CBS Statline, 2019. Voorraad woningen; eigendom, type verhuurder, bewoning, regio -

https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/82900NED/table?fromstatweb. 47

Dit gaat niet op voor woningdelen binnen de gezinssituatie.

31

Figuur 18. Inschatting van de grootte van belemmeringen: regels woningcorporaties (n=89)

Het is belangrijk om er bij het woonvraagstuk bewust van te zijn dat het op de (sociale) huurmarkt eigenlijk gaat om een politieke afweging waarin wordt beoordeeld of doelgroepen voorrang krijgen. Aangezien woningen een schaars goed zijn, vraagt dit om keuzes over de verdeling hiervan. Hoewel voor woningbouwcorporaties een incentive geldt om te verhuren aan partijen met het laagste risico, gaat het tegelijkertijd om een sterk gereguleerde markt en hebben woningcorporaties ook een maatschappelijke functie.

Een aanvullend punt dat naar voren komt in het onderzoek is dat men niet tijdelijk wil samenwonen, omdat iemand dan de inschrijvingstijd voor de sociale huurwoning kan verliezen.

Woningcorporaties wijzen hierbij op het belang van goede afspraken met gemeenten. Wanneer gemeenten woningdelen belangrijk vinden, hebben zij de mogelijkheid om hierover met woningcorporaties in gesprek te gaan en hier afspraken over te maken. Opgemerkt wordt dat binnen gemeenten soms met verschillende bestuurlijke visies wordt gewerkt, afhankelijk van de portefeuillehouder (wethouder zorg versus wethouder wonen).

Voor bepaalde personen/doelgroepen geldt een zogenaamde urgentieregeling met betrekking tot de verdeling van (sociale) huurwoningen. Zo kunnen mensen in een noodsituatie versneld toegang krijgen tot een huis. Dit geldt in Utrecht bijvoorbeeld bij dreigende dak- of thuisloosheid van minderjarige kinderen, financiële problemen buiten de eigen schuld om, of medische problemen48. Ook voor dak- en thuislozen kan dit tot een huis leiden. Aan urgentieregelingen zijn tegelijkertijd vaak wel veel eisen gesteld (waaronder het hebben van stabiele financiën).

48

https://www.utrecht.nl/wonen-en-leven/wonen/woning-zoeken/urgentie/.

32

4 Wegnemen van belemmeringen kan bijdragen aan terugdringen dak- en thuisloosheid onder bepaalde groepen 4.1

Resumé voorgaande hoofdstukken

Dit onderzoek heeft betrekking op belemmeringen voor bijstandsgerechtigden om woonruimte te delen. We hebben laten zien dat bijstandsgerechtigden inderdaad belemmeringen ervaren bij het delen van woonruimte. Deze doen zich het vaakst voor in de volgende situaties: a.

Mensen die (tijdelijk) bij familie of vrienden willen intrekken in een crisissituatie, bijvoorbeeld in geval van een scheiding;

b.

Mensen die dak- of thuisloos zijn en willen gaan inwonen bij vrienden, familie of anderen die hulp willen bieden;

c.

Jongeren die 21 jaar worden en door ouders aangespoord worden om het huis uit te gaan.

De grootste belemmeringen voor woningdelen blijken de volgende te zijn: a.

Het ontstaan van onderlinge financiële afhankelijkheid van de woningdelers, door (de angst voor) het stopzetten van inkomensafhankelijke toeslagen, toepassing van de kostendelersnorm of het onvermogen (of de onwil) om bij te dragen aan de woonlasten. In hoofdstuk 3 hebben we laten zien dat sinds de invoering van de kostendelersnorm in 2015 een grotere uitstroom zichtbaar is uit huishoudens met een bijstandsuitkering van jongeren in het jaar waarin ze 21 jaar worden. Dat is de leeftijd waarop de kostendelersnorm van toepassing wordt;

b.

Gemeenten passen maar beperkt maatwerk toe in de Participatiewet, in de vorm van het niet toepassen van de kostendelersnorm, het verlenen van bijzondere bijstand of het bieden van een briefadres. Gemeenten zijn terughoudend met maatwerk uit angst voor een aanzuigende (precedent-)werking of misbruik. Verder hebben we gezien dat er diversiteit is tussen gemeenten, en zelfs tussen medewerkers van een gemeente, in hoeverre zij maatwerk toepassen en in hoeverre dit is vastgelegd in beleid, notities of stappenplannen;

c.

De complexiteit en veelheid van regels en regelingen met betrekking tot werk, inkomen en wonen, zorgen bij bijstandsgerechtigden voor onduidelijkheid en onzekerheid over de gevolgen indien een woning wordt gedeeld. Ook is niet altijd duidelijk hoe bijvoorbeeld wijzigingen in de levenssituatie doorgegeven moeten worden. Deze belemmering kan extra spelen in het geval van een verhuizing naar een andere gemeente: denk aan overdracht van informatie die daarvoor nodig is, het mogelijk opnieuw aanvragen van een uitkering, en verschillen in gevoerd beleid tussen gemeenten. Negatieve ervaringen kunnen een voedingsbodem zijn voor wantrouwen jegens de overheid;

d.

De schaarste op de woningmarkt, met name in grotere gemeenten. Een tekort aan geschikte woningen kan leiden tot onduidelijkheid over wanneer iemand kan doorstromen naar een nieuwe woning en, daardoor, terughoudendheid bij het delen van een woning. Daarnaast zijn woningcorporaties (en particuliere verhuurders) soms terughoudend bij het toestaan van woningdelen, omdat dit voor de verhuurders meer risico’s met zich mee kan brengen.

De achterliggende vraag is in welke mate deze geïdentificeerde belemmeringen voor woningdelen door bijstandsgerechtigden een relatie hebben met de ontwikkeling van dak- en thuisloosheid. In dit hoofdstuk gaan we nader in op die vraag. Daartoe schetsten we eerst de context van ontwikkelingen op het gebied van dak- en thuisloosheid, gaan we in op hoe belemmeringen ervoor kunnen zorgen dat mensen dak- of thuisloos worden óf blijven

33

en beschrijven we tot slot de uitkomsten met betrekking tot de relatie tussen belemmeringen voor woningdelen en daken thuisloosheid.

4.2

4.2.1

Woningdelen is een oplossing voor een deel van de groeiende groep dak- en thuislozen

Stijging van het aantal dak- en thuislozen heeft landelijke aandacht

De laatste tien jaar is het geschatte aantal daklozen in Nederland volgens het CBS meer dan verdubbeld: van 17.800 in 2009 tot 39.300 in 2018. Een relatief groot (en stijgend) aandeel daarvan betreft jongeren. Van de daklozen in 2018 waren er 12.600 (bijna een derde) tussen de 18 en 30 jaar, ruim drie keer zoveel als in 200949. Staatssecretaris Blokhuis van VWS heeft daarom in maart 2019 het Actieprogramma Dak- en Thuisloze Jongeren gelanceerd. Dit programma richt zich op: betaalbare woonplekken voor jongeren, voldoende kansen op een opleiding of een baan, financiële bestaanszekerheid en voldoende zorg en ondersteuning.50 Ook de RVS heeft, zoals eerder genoemd, onlangs een advies opgesteld met betrekking tot de aanpak van dak- en thuisloosheid. De RVS stelt dat het hebben of behouden van een eigen plek om te wonen bij iedere hulpvraag omtrent (dreigende) dak- of thuisloosheid de norm zou moeten zijn.51

Aan dak- of thuisloosheid gaat vaak een jarenlange opeenstapeling van persoonlijke en maatschappelijke problemen vooraf.52 Voorbeelden van maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de stijging van het aantal dak- en thuislozen zijn: a.

De extramuralisering in de ggz en de druk op de capaciteit van beschermd wonen leidt tot een beperkter aantal plekken waar personen met ggz-problematiek goed kunnen wonen en leven onder bescherming en met begeleiding door professionals;

b.

Opvanginstellingen zoals het Leger des Heils zien ook een toename van dak- en thuisloosheid onder de middeninkomens als gevolg van life-events met grote impact op het inkomen van deze groep;

c.

De druk op het jeugdstelsel, de afbouw van residentiële voorzieningen en de overgang naar volwassenheid (18/18+ problematiek), levert eveneens een risico op voor dak- en thuisloosheid;

d.

Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat het niet eenvoudig is om herhaling van dak- en thuisloosheid te voorkomen waardoor duurzame uitstroom uit deze groep moeizaam verloopt53;

e.

De situatie op de woningmarkt - zeker in de grote steden - zorgt ervoor dat er onvoldoende goedkope(re) woningen zijn voor starters, huishoudens met lage inkomens, alleenstaanden of mensen die gaan scheiden en/of ouderen.

4.2.2

Woningdelen biedt voor een deel van de dak- en thuislozen een potentiële oplossing

Woningdelen wordt voor een deel van de doelgroep als een mogelijk kansrijke oplossing gezien, zij het tijdelijk. Economisch dak- en thuislozen hebben volgens verschillende gesproken beleidsmedewerkers met name een huisvestingsvraag. Zij hebben geen psychische problemen en ook geen verslavingsproblematiek. Daarmee komen zij niet in aanmerking voor de maatschappelijke opvang, omdat die vooral gericht is op het helpen van mensen met een zorgvraag. Ze komen ook niet in aanmerking voor urgentie voor een sociale huurwoning en kunnen niet snel zelf een (betaalbare) nieuwe woning vinden. Zij vallen bij de hulpverlening vaak tussen wal en schip. Voor deze groep ziet men potentie in het woningdelen, een tijdelijk verblijf in het netwerk om de boel weer op de rit te krijgen. Dit is vooral aan de orde in grote gemeenten, waar de beperkte woningvoorraad een groot probleem is. Voor jongeren wordt woningdelen soms als kansrijk gezien, wanneer jongeren vaak nog een groot/groter sociaal netwerk hebben. Voor beide groepen

49

CBS. 2019. Aantal daklozen sinds 2009 meer dan verdubbeld. Rijksoverheid. 2019. Actieprogramma Dak- en Thuisloze Jongeren 2019-2021. 51 RVS. 2020. Advies: Herstel begint met een huis. 52 Trimbos. (2019, 13 juni). Toegankelijkheid maatschappelijke opvang: wat kan beter? Geraadpleegd van https://www.trimbos.nl/actueel/nieuws/bericht/toegankelijkheid-maatschappelijke-opvang-wat-kan-beter. 53 Universiteit Utrecht. 2019. Voorkomen terugval Utrecht. 50

34

geldt dat zij uiteindelijk vaak op zoek zijn naar ‘een eigen plek’ in de vorm van zelfstandige woonruimte. Woningdelen biedt dan vooral een tijdelijke, maar vaak noodzakelijke oplossing.

Flink wat gemeenten zien woningdelen als oplossing voor de groep mensen die (tijdelijk) bij familie/vrienden willen intrekken in een crisissituatie, bijvoorbeeld na een scheiding: 45% van de gemeenten geeft in de enquête aan hier een potentiële oplossing in te zien (n=83). Bij de groep jongeren die 21 jaar wordt en door ouders aangespoord wordt om uit huis te gaan, ligt dit een stuk lager (24%). Uit een onderzoek uit 2014 naar crisisopvang in het informele steunnetwerk blijkt dat opvang in het informele netwerk veelvuldig werd geboden, maar dat de wet- en regelgeving er destijds ook al voor zorgde dat dit type opvang werd belemmerd54.

Voor daklozen met zwaardere problematiek (psychische problemen en/of verslavingsproblematiek) wordt woningdelen meestal niet als oplossing gezien. Voor deze groep kan dit de problemen zelfs verergeren, zeker wanneer beide kostendelers met sociaal-maatschappelijke problematiek kampen. Die kunnen elkaar versterken, zo blijkt in de praktijk. In zwaardere gevallen is een woning, of bijvoorbeeld een briefadres, niet voldoende om vooruit te komen. Hierbij speelt met name een zorgvraag.

Onder de pannen (in Amsterdam) Meermaals genoemd als mooi initiatief is “Onder de pannen” van de Regenboog Groep in Amsterdam. Hier wordt een nieuwe groep daklozen (niet verslaafd of met psychiatrische aandoeningen, maar zonder goed sociaal netwerk) opgevangen. Het doel van het project is om mensen snel onderdak te bieden, zodat zij niet verder afglijden en afhankelijk raken van hulpverlening en mogelijk van de (dure) nachtopvang. De Regenboog Groep heeft in samenwerking met de Gemeentelijke Ombudsman voor deze specifieke groep een alternatief aanbod bedacht genaamd: 'Onder de pannen'. Deze nieuwe daklozen brengt men tijdelijk onder bij mensen die een kamer beschikbaar hebben en bereid zijn een stadsgenoot hulp te bieden. Degene die onder dak gebracht wordt, betaalt hiervoor huur en een onkostenvergoeding. Zie voor meer informatie: https://www.deregenboog.org/onder-depannen. Andere goede initiatieven zijn ‘Kamers met aandacht’ in de regio Utrecht (koppelt mensen die een kamer willen verhuren aan jongeren tussen de 18 en 23 jaar, die op eigen benen willen staan, maar nog niet geheel zelfstandig kunnen wonen) en ‘Friends Wonen’ (wonen met 2 tot 4 vrienden, één huurcontract en een gemeenschappelijke rekening).

Landelijke en gemeentelijke visie op woningdelen ontbreekt Zowel landelijk als lokaal krijgt woningdelen zeer beperkt aandacht van bestuurders. De meeste gemeenten hebben geen visie met betrekking tot het onderwerp. Woningdelen wordt door gemeenten niet gestimuleerd. Wanneer dit wel als potentiële oplossing voor sommige problemen genoemd wordt, is het opvallend dat er in zo een beperkte mate beleid op is geformuleerd. Dit geldt eveneens wanneer we op landelijk niveau kijken. Wetten en regelgeving lijkt woningdelen eerder tegen te gaan dan te stimuleren.

4.3

Belemmeringen kunnen bijdragen aan het ontstaan van dak- of thuisloosheid

Wanneer mensen belemmeringen ervaren om te woningdelen kan dit leiden tot dak- of thuisloosheid. Hier gaat wel een veelomvattend traject aan vooraf. Door (voormalig) daklozen worden conflicten of breuken in persoonlijke relaties als belangrijkste aanleiding voor dakloosheid genoemd.55 Dit wordt door jongeren zelfs als oorzaak nummer één

54 55

Zienn. 2014. Dwarsverbanden leggen, een onderzoek naar crisisopvang in het informele steunnetwerk. RvS. 2020. Advies: Herstel begint met een huis.

35

genoemd.56 Onderzoek van de RVS57 laat zien dat mensen via vier routes dakloos worden. Namelijk doordat men (i) geen onderdak heeft na een ingrijpende gebeurtenis zoals een relatiebreuk of verlies van een baan; (ii) geen onderdak heeft na vertrek uit onder andere een justitiële of ggz- instelling; (iii) het huis wordt uitgezet; (iv) na remigratie.

Wanneer belemmeringen voor woonruimte delen zorgen dat iemand niet meer thuis kan of mag wonen (voornamelijk het geval bij jongeren) of voor het niet kunnen vinden van (ander) onderdak, kunnen deze belemmeringen effect hebben op de stijging van het aantal dak- en thuislozen. Dit speelt in situaties waarin mensen woningdelen en om uiteenlopende redenen dit niet (kunnen) voortzetten. Wanneer dit binnen dit onderzoek in de gesprekken met bijstandsgerechtigden genoemd is, lag de oorzaak hiervoor vooral in de persoonlijke sfeer of in financiële belemmeringen. Specifiek voor jongeren wordt wel genoemd dat er eerder, voor invoering van de kostendelersnorm, meer mogelijkheden waren om ervoor te zorgen dat een jongere thuis kon blijven wonen. De onderlinge financiële afhankelijkheid wordt (ook) hier genoemd als belangrijke factor om het woningdelen niet voort te zetten.

Analyse: meer uitschrijvingen onder jongeren door kostendelersnorm

Er is in de loop der tijd een specifiek verband gesuggereerd tussen de (invoering van de) kostendelersnorm en (de toename van) het aantal dak- en thuislozen.58 Hierover schrijft Bommeljé bijvoorbeeld dat de kostendelersnorm voor met name jongeren een mogelijkheid verhindert om thuis te blijven wonen en niet dak- of thuisloos te raken. 59 Dit verband lijkt ook terug te komen in onze analyses en de gevoerde gesprekken in dit onderzoek. De moeilijkheid is echter dat er veel verschillende onderdelen meespelen, waar dit enkele effect niet uit te filteren is.

We hebben in dit onderzoek gekeken naar het effect van de kostendelersnorm op het aantal jongeren dat zich uitschrijft met bestemming ‘onbekend’. Dit duidt op jongeren die zich uitschrijven, en zich niet ergens anders weer inschrijven. Dit zijn mensen die: a.

Eerst in de basisregistratie persoonsgegevens (BRP) zaten en op een zeker moment niet meer. Hierbij is gecorrigeerd voor overlijden en migratie;

b.

Een daklozenuitkering (met briefadres) zijn ingestroomd.

We zien dat in huishoudens waar iemand dat jaar 21 wordt door de kostendelersnorm meer uitschrijvingen zijn met bestemming ‘onbekend’, in vergelijking met de controlegroep van huishoudens zonder bijstandsgerechtigden. Zie tabel 56

Wolf, J., Al Shamma, S., Straaten, B. van, Rodenburg, G., Laan, J. van der, & Mheen, D. van de (2015). Dakloze mensen in de vier grote steden: veranderingen in 2,5 jaar. IVO & Radboud UMC: Nijmegen 57 RVS. 2020. Advies: Herstel begint met een huis. 58 59

Zie o.a.: Y. Bommeljé. 2015. Explosieve toename vermijdbare dakloze. Sociaal Bestek. Bommeljé 2016; Non Paper Kansrijke oplossingen werkagenda 18-/18+ 2017.

36

3. We zien dit ook in huishoudens met jongeren in de leeftijdscategorie 21 t/m 23. Dit kan erop wijzen dat er in bijstandshuishoudens meer jongeren (schijn)dakloos zijn geworden. Vanuit het diepteonderzoek bij gemeenten bleek dat de gemeentelijke uitvoering er wel eens achter komt dat jongeren zich uitschrijven van het ouderlijk adres, maar dan alsnog bij hun ouders verblijven. Ook maatschappelijke organisaties onderschrijven dat dit voorkomt. Dit fenomeen vormt dus ook een deel van de verklaring voor de hogere uitstroom onder jongeren uit bijstandshuishoudens naar ‘onbekend’. Deze jongeren komen waarschijnlijk in de problemen doordat alles waarvoor een BRP inschrijving nodig is niet mogelijk is, denk aan: aanvragen zorgpolis, aanvragen ID en inschrijven bij DUO voor studiefinanciering. Bovendien lukt het jongeren al snel niet meer om hun zorgverzekering te betalen en bouwen ze daarmee schulden op. Kortom, ze zijn mogelijk niet direct dak- of thuisloos, maar dit kan op langere termijn wel tot dak-of thuisloosheid leiden.

Indicator: Uitgeschreven uit het BRP met bestemming onbekend of instroom daklozenuitkering

18 t/m 19 + 4%

Leeftijd op 1 januari 20 + 49% **

21 t/m 23 + 54% ***

Tabel 3. Effect kostendelersnorm, uitgeschreven uit het BRP met bestemming onbekend *** betekent significant met 99% betrouwbaarheid; ** betekent significant met 95% betrouwbaarheid; * betekent significant met 90% betrouwbaarheid.

Het komt uiteraard ook veel voor dat de kostendelersnorm gewoon van toepassing wordt en dat jongeren thuis blijven wonen. Zeker wanneer er geen verstoorde relatie is met de ouder(s). In het geval er reeds een verstoorde relatie is met de ouders kan de kostendelersnorm de laatste druppel zijn die ervoor zorgt dat de jongere uit huis gaat of wordt gezet.

4.4

Belemmeringen kunnen bijdragen aan de instandhouding van dak- of thuisloosheid

Wanneer mensen al dak- of thuisloos zijn, kunnen zij ook een oplossing zoeken in woningdelen. Voor sommigen is dit in potentie een goede oplossing, al wordt uit de gesprekken duidelijk dat de meeste mensen uiteindelijk een eigen woning ambiëren. De RVS noemt verschillende voorbeelden van regels en procedures die mensen onbedoeld dak- of thuisloos houden (en maken). Voorbeelden zijn: a.

De afwijzing van aanvragen voor briefadressen;

b.

De strikte kwaliteitsregels voor ‘woningen’ in Nederland;

c.

Het ‘zelfredzaamheidscriterium’ waardoor enkel met zorgvraag toegang tot voorzieningen mogelijk is;

d.

Het werken met verhuurdersverklaringen waardoor mensen uit een woonoplossing gehouden worden;

e.

Aanvraagtermijnen of leeftijdsgrenzen belemmeren het tijdig starten van een voorziening;

f.

Negatieve effecten van passend toewijzen, waardoor creatieve oplossingen niet mogelijk zijn.

37

Deze oorzaken voor dak- en thuisloosheid hangen deels samen met de in dit onderzoek geïdentificeerde belemmeringen die mensen ervaren rondom woningdelen. Wanneer mensen woningdelen als een oplossing zien voor het ontstijgen van dak- en thuisloosheid, en zij hierin belemmerd worden, kunnen deze belemmeringen dus in relatie staan tot de stijging van het aantal dak- en thuislozen.

Uit de interviews blijkt dat belemmeringen hoofdbewoners er soms toe brengen om mensen met een woonprobleem (vaak vrienden of familie) geen onderdak te bieden. Voorbeelden van belemmeringen die hierbij worden genoemd zijn divers. Dit speelt bijvoorbeeld in situaties waarin hoofdbewoners bang zijn gekort te worden op de eigen uitkering, of waarin hun huurtoeslag stopgezet wordt. Ook schulden bij de doelgroep spelen een rol, zeker waar die angst voor deurwaarders met zich meebrengt. Doordat wet- en regelgeving volgens betrokkenen vaak onduidelijk zijn bij de doelgroep, kan dit ertoe leiden dat mensen geen risico nemen en niet overgaan tot woningdelen.

Kostendelersnorm: een belemmering voor dak- en thuislozen? In de gemeente Utrecht wordt onderzoek gedaan naar recidive van dak- en thuisloosheid. Gedurende vijf jaar (van 2019 tot 2024) volgt men de trajecten van 69 (ex-)dak- en thuisloze mensen in de regio Utrecht middels jaarlijkse interviews. Hier blijkt dat dak- en thuislozen met name uitstromen naar een sociale huurwoning (via een urgentieregeling). Hierbij wordt aangegeven dat een aantal participanten de wens uitspreken om samen te wonen met vrienden en/of partner of andere mensen die in dezelfde situatie verkeren. Regelingen omtrent de kostendelersnorm met betrekking tot korten van de uitkering belemmeren hen echter om dit te doen.

Wanneer (tijdelijke) opvang ‘onder de radar’ plaatsvindt, heeft de gemeente hier zeer beperkt zicht op. Maatwerk kan een oplossing bieden, wanneer financiële belemmeringen woningdelen in de weg staan. Lastig hierbij is dat gemeentemedewerkers aangeven ‘de werking van de wet’ te volgen. Soms probeert men om via een omweg toch maatwerk te leveren, bijvoorbeeld via het geven van een briefadres. Maatschappelijke organisaties geven aan dat, wanneer wel maatwerk toegepast wordt, deze situatie vaak (te) kortdurend is om echt soelaas te bieden. Iemand duurzaam naar een woning begeleiden kan al snel een jaar duren. De naderende einddatum zorgt vaak voor stress bij de doelgroep.

38

4.5

Het wegnemen van belemmeringen voor woningdelen kan bijdragen aan het terugdringen van dak- en thuisloosheid onder economisch dak- en thuislozen, mensen in crisissituaties en jongeren vanaf 21 jaar

Wanneer gemeenten direct gevraagd worden naar het effect van belemmeringen om woonruimte te delen op de stijging van het aantal dak- en thuislozen in Nederland zijn de meningen verdeeld (zie Figuur 19). Het is opvallend dat 31% van de gemeenten aangeeft geen zicht te hebben op het effect van belemmeringen voor woningdelen op de toename van dak- en thuislozen. Daarnaast geeft slechts 15% van de respondenten aan dat het hierbij gaat om een (zeer) groot effect, 28% van de gemeenten spreekt van een gematigd effect.

De verschillen tussen gemeenten zijn groot. Problematiek rondom dak- en thuisloosheid speelt vaak met name in de centrumgemeenten, die het beleid vormgeven. Daarnaast lijken problemen omtrent dak- en thuisloosheid in kleinere gemeenten ook vaker opgevangen te worden door ‘de gemeenschap’; denk aan bijvoorbeeld de kerk. In kleinere gemeenten is er in het algemeen ook minder druk op de woningvoorraad; dat vermindert het probleem met betrekking tot dak- en thuisloosheid.

Figuur 19. Hoe groot is het effect van de belemmeringen op het gebied van woningdelen onder bijstandsgerechtigden op de toename in het aantal dak- en thuislozen volgens u? (n = 87)

Het is op basis van de kwantitatieve data zoals beschikbaar in voorliggend onderzoek niet mogelijk een causaal verband te kwantificeren tussen belemmeringen voor woningdelen en de stijging van het aantal dak- en thuislozen in het algemeen. Specifiek voor de groep jongeren laten de analyses echter wel zien dat in bijstandshuishoudens meer jongeren, in de leeftijd van 20 tot en met 23 jaar, uitstromen naar ‘onbekend’ dan in niet-bijstandshuishoudens. Dit kan erop wijzen dat uit bijstandshuishouders meer jongeren in deze leeftijdsrange (schijn)dakloos zijn geworden. Verder zijn er duidelijke signalen opgehaald in dit onderzoek, zoals hierboven geschetst, die het aannemelijk maken dat de geïdentificeerde belemmeringen voor woonruimte delen kunnen bijdragen aan het ontstaan en in stand houden van dak- en thuisloosheid. De omvang van dit effect is echter niet te kwantificeren.

Resumerend, het wegnemen van belemmeringen voor woningdelen lost het dak- en thuislozenprobleem niet op, maar kan wel bijdragen aan de oplossing ervan. Aan dak- of thuisloosheid gaat vaak een jarenlange opeenstapeling van

39

persoonlijke en maatschappelijke problemen vooraf. Er zijn tal van maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het ontstaan of in stand houden van dak- of thuisloosheid. Voor daklozen met zwaardere problematiek (psychische problemen en/of verslavingsproblematiek) is woningdelen meestal geen oplossing. Voor deze groep kan dit de problemen zelfs verergeren, zeker wanneer beide woningdelers met sociaal-maatschappelijke problematiek kampen.

Voor bepaalde groepen, zoals economisch dak- en thuislozen, mensen in crisissituaties en jongeren vanaf 21 jaar, kan het (tijdelijk) woningdelen in individuele situaties echter wel degelijk een groot verschil maken om niet (schijn)dakloos te worden of te blijven. Er zijn geen landelijke cijfers bekend welk aandeel deze drie groepen uitmaken van de totale populatie dak- en thuislozen. Uit enkele gemeentelijke onderzoeken komt echter het beeld naar voren dat de genoemde groepen in omvang, relatief en absoluut, toenemen.

Huidige wet- en regelgeving en financiële regelingen lijken woningdelen voor bijstandsgerechtigden echter eerder te belemmeren dan te stimuleren. Denk aan inkomensafhankelijke toeslagen, toepassing van de kostendelersnorm en regels en regelingen met betrekking tot werk, inkomen en wonen. Ook de complexiteit en veelheid van regels en regelingen vormt een belemmering, doordat deze bij bijstandsgerechtigden zorgen voor onduidelijkheid en onzekerheid over de gevolgen indien een woning wordt gedeeld.

Dit rapport laat de belemmeringen zien voor woningdelen die bijstandsgerechtigden kunnen ervaren. Deze belemmeringen zijn tevens de ‘knoppen’ waaraan gedraaid kan worden om de belemmeringen weg te nemen of te verkleinen, via onder andere: a.

Vermindering van de onderlinge financiële afhankelijkheid tussen woningdelers als gevolg van inkomensafhankelijke toeslagen en de toepassing van de kostendelersnorm;

b.

Verruiming en vereenvoudiging van de mogelijkheden om maatwerk toe te passen, door het niet toepassen van de kostendelersnorm, via de bijzondere bijstand en door laagdrempeliger verstrekking van briefadressen aan (voornamelijk) economisch dak- en thuislozen;

c.

Terugdringing van de complexiteit en veelheid van regelingen met betrekking tot werk, inkomen en wonen, wat het ook makkelijker maakt om bijstandsgerechtigden tijdig en correct te informeren;

d.

Voorlichting en communicatie aan bijstandsgerechtigden over relevante regels en regelingen, rekening houdend met het wantrouwen dat sommige bijstandsgerechtigden hebben jegens de overheid;

e.

De realisatie van meer geschikte woonruimte om te woningdelen en van laagdrempelige huisvesting om doorstroming te bevorderen.

De potentie van woningdelen voor genoemde doelgroepen kan door belemmeringen weg te nemen of te verkleinen beter worden benut, wat een bijdrage levert aan het voorkomen of verminderen van dak- en thuisloosheid.

40

A. Onderzoeksverantwoording en modeluitkomsten data-analyse Ter beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we methodische triangulatie toegepast, om de vragen vanuit meerdere invalshoeken te belichten. De verschillende bronnen en methoden zijn naast elkaar gelegd waarmee een geïntegreerd antwoord op de onderzoeksvragen ontstaat dat is beschreven in deze rapportage. In deze bijlage wordt beschreven op welke manier de data-analyse voor het onderzoek is uitgevoerd en worden modeluitkomsten weergeven.

Gebruikte bestanden

Voor dit onderzoek hebben we gebruik gemaakt van gegevensbronnen van het CBS. We hebben de volgende microdatabestanden gebruikt en gekoppeld op huishoudensniveau: a.