Bijlage 1- Rapport Beke Taxi!
Tekst van het document
Malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche
Henk Ferwerda Hester de Boer Ilse van Leiden Joey Wolsink
TAXI!
Malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche
Henk Ferwerda Hester de Boer Ilse van Leiden Joey Wolsink
Colofon In opdracht van de tactische stuurgroep van het RIEC Amsterdam-Amstelland, bestaande uit de Belastingdienst, de gemeente Amsterdam, het openbaar ministerie en de politie Met medewerking van Juno van Esseveldt en Rebecca Rijnink Omslag en opmaak Marcel Grotens, Bureau Beke Omslagfoto Olaser, iStock by Getty Images Druk gebonden versie Drukwerknodig.nl
TAXI! Malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche Henk Ferwerda, Hester de Boer, Ilse van Leiden en Joey Wolsink Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de tactische stuurgroep van het RIEC AmsterdamAmstelland. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bij de auteurs. De inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van de tactische stuurgroep van het RIEC Amsterdam-Amstelland. © 2021, Bureau Beke, Arnhem. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteurs. No part of this publication may be reproduced in any form by print, photo print or other means without written permission from the authors. ISBN 978-94-92255-44-0
Inhoud Voorwoord 7 De belangrijkste bevindingen eerst 9 1
Achtergronden, vraagstelling en onderzoeksmethodiek 18
1.1 De Amsterdamse taxibranche 18 1.2 De malafide taxibranche 19 1.3
Een onderzoek naar ondermijnende criminaliteit in de taxibranche 20
1.4 Methoden van onderzoek 21 1.4.1
Deskresearch 21
1.4.2
Klachtenanalyse 23
1.4.3
Data-analyse: getallen en gevallen 23
1.4.4
Casestudies 24
1.4.5
ANPR-analyse 24
1.4.6
Interviews en mystery guest taxigesprekken 25
1.4.7
Organised Crime Lab 25
1.5 Leeswijzer 26
2 Opbrengsten uit de deskresearch 27 2.1 De ontwikkeling van de Amsterdamse taxibranche 27 2.1.1
Het taxistelsel in de gemeente Amsterdam 30
2.1.2
De evaluatie van het ingevoerde taxistelsel 32
2.1.3
De verklaringen voor het uitblijven van de gewenste doelstellingen 33
2.1.4
Een toekomstbeeld 37
2.1.5
De Agenda Taxi 2020-2025 38
2.2 Ondermijnende criminaliteit en de taxibranche 39 2.2.1
Kwetsbaarheid voor (ondermijnende) criminaliteit 40
2.2.2
Faciliteren van (ondermijnende) criminaliteit 40
Omvang en aard van (ondermijnende) criminaliteit binnen
2.2.3
de taxibranche 42 2.2.3.1 Fraude 43 2.2.3.2 Illegale handel 48
2.3 Analyse van strafrechtszaken 51 2.3.1
Taxichauffeur als dader 52
2.3.2
Taxichauffeur als facilitator 56
2.4
De Amsterdamse taxibranche in de media 59
2.5 Resumé 68
3 Getallen en gevallen 69 3.1 Klachten over taxivervoer 69 3.1.1
Nader inzoomen op Amsterdam 71
3.2 Taxi’s en criminaliteit: politiecijfers 72 3.2.1
Een eerste beeld 73
3.2.2
Inzoomen op drugs en wapens 75
3.3 Casestudies vanuit de opsporing 81
3.3.1
De relatie tussen taxi’s en georganiseerde misdaad 82
3.3.2
Drugstransport, afpersing en fraude 83
3.3.3
Leren van rechercheren 85
3.4 De ANPR-analyse 86 3.4.1
Getallen over taxi’s 86
3.4.2
Kentekenhouders (ZZP-ers) en strafbare feiten 89
3.4.3
Bedrijvenanalyse 91
3.5 Resumé 99
4 In gesprek met experts 103 4.1 Interviews 103 4.2 Mystery guest ritten 110 4.3 Organised Crime Lab 112 4.4 Resumé 117
Geraadpleegde bronnen 119 Bijlagen Bijlage 1: Informatiesheet 132 Bijlage 2: Met dank aan 134 Bijlage 3: Itemlijst 136 Bijlage 4: Werkpakketten en maatregelen 137 Bijlage 5: Delictscategorieën toegelicht 142 Bijlage 6: Methodiek bedrijvenanalyse 147 Bijlage 7: Uitnodiging Organised Crime Lab 149
Voorwoord
Dit rapport gaat over de Amsterdamse taxibranche. Een branche die belangrijk is voor de stad omdat toeristen maar ook inwoners van Amsterdam – dé taxistad van Nederland - er gebruik van maken. Het is ook een kwetsbare en voor criminelen toegankelijke branche, zo laat onderhavig onderzoek naar malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit in deze branche zien. Voor het onderzoek dat we in opdracht van de tactische stuurgroep van het RIEC Amsterdam-Amstelland uitvoerden, gebruikten we diverse bronnen. Zo analyseerden we bestaande data, onderzoeken en rechtspraak over klachten, incidenten en misdrijven in relatie tot taxi’s. Ook gingen we in gesprek met diverse (ervarings-)deskundigen uit de private en publieke sector en maakten wij als mystery guests taxiritten om als klant ervaringen op te tekenen en in gesprek te gaan met chauffeurs. We verzamelden met behulp van de ANPR-camera’s van de gemeente Amsterdam unieke data waardoor we meer weten over de chauffeurs en bedrijven die actief zijn op de Amsterdamse taximarkt. Tot slot hebben we in een Organised Crime Lab met een bont en select gezelschap twee virtuele criminele taxiondernemingen opgericht. Dit om inzicht te krijgen in sterke en zwakke schakels als opmaat voor een aanpak. Aan het onderzoek hebben diverse personen meegewerkt. Ze hielpen ons aan data, werkten mee aan een interview of het Organised Crime Lab.
Dat was nuttig, verhelderend en ook leuk. We zijn hen dan ook heel erkentelijk voor hun inbreng en danken hen daarvoor. Hun namen – zover ze dit wilden – staan weergegeven in bijlage 2. Een speciaal woord van dank gaat uit naar Martha Specker en Beryl Dreijer van de gemeente Amsterdam en Han Dissel van de Politie Eenheid Amsterdam. Martha bracht ons in verbinding met noodzakelijke contacten en dacht met ons mee, Beryl heeft kritisch en opbouwend meegedacht om gebruik van de data van
Voorwoord 7
de ANPR camera’s van de gemeente Amsterdam mogelijk te maken en Han heeft ervoor gezorgd dat we over de juiste politiedata konden beschikken. Tot slot bedanken wij de leden van de leescommissie voor hun feedback op het manuscript. Het betreft materiedeskundigen vanuit de belastingdienst, de Inspectie Leefomgeving en Transport, het openbaar ministerie, de politie en de gemeente.
Henk Ferwerda, Hester de Boer, Ilse van Leiden en Joey Wolsink Arnhem, maart 2021
8 TAXI!
De belangrijkste bevindingen eerst
Dit rapport begin met de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek naar malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche dat in opdracht van de tactische stuurgroep van het RIEC AmsterdamAmstelland is uitgevoerd. In dit hoofdstuk – dat te lezen is als een samenvatting van het onderzoek – staan we stil bij de vraagstelling, de onderzoeksmethoden en de belangrijkste resultaten. Tot slot worden kansen voor de aanpak van misstanden en (ondermijnende) criminaliteit in de taxibranche geschetst. De lezer die meer verdieping zoekt, kan terecht bij de hoofdstukken 1 tot en met 4.
Vraagstelling en methoden Dit onderzoek is een fenomeenstudie naar de Amsterdamse taxibranche waarbinnen onder andere de volgende vragen aan de orde komen. Worden taxi’s en/ of taxibedrijven aangewend voor (ondermijnende) criminele activiteiten en zo ja, wat is de aard van het probleem, wat kenmerkt malafide taxibedrijven en -chauffeurs en welke indicaties zijn er voor de omvang? Op basis van deze vragen is ook aandacht besteed aan de mogelijkheden voor een preventieve, proactieve of repressieve aanpak. In het onderzoek wordt zowel ingegaan op misstanden, malafide activiteiten als (ondermijnende) criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche. Dit is gedaan om de kwetsbaarheid van de branche te typeren waardoor de risico’s op (ondermijnende) criminaliteit toenemen. Een aanpak moet dan idealiter ook breder zijn dan alleen de aanpak op (ondermijnende) criminaliteit. Er zijn meerdere bronnen en methoden van onderzoek gebruikt om een zo betrouwbaar mogelijk beeld te kunnen geven van malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche. Naast een deskresearch waarbij literatuur, beleidsnotities, mediaberichten en rechtspraak werden geana-
De belangrijkste bevindingen eerst 9
lyseerd, voerden we analyses uit op bestaande geregistreerde data in bronsystemen. Dit betreft data van de gemeente, de politie en van de Stichting Landelijk Klachtenmeldpunt Taxivervoer (SLKT). Voor de verdieping op het fenomeen hebben we casestudies op basis van opsporingsonderzoeken uitgevoerd, zijn we in gesprek gegaan met 26 professionals en voerden we met 13 taxichauffeurs gesprekken tijdens mystery guest ritten. Omdat we tijdens het onderzoek merkten dat er sprake was van ‘veel verhalen en weinig verbalen’ (een gebrek aan harde data) hebben we op basis van Automatic Number Plate Registration (ANPR) – samen met de gemeente, Rijks Dienst voor het Wegverkeer (RDW) en de politie – een nieuwe en unieke dataset verzameld, geanalyseerd en verdiept. Op basis van deze data wordt inzicht gegeven in de aantallen straattaxi’s die in Amsterdam rondrijden, is nagegaan hoeveel ZZP-ers en bedrijven actief zijn op de Amsterdamse straattaximarkt en wordt ingegaan op hun (criminele) reputatie. Het onderzoek is afgesloten met een Organised Crime Lab. Dit is een door Bureau Beke ontwikkelde methodiek om via een alternatieve weg oplossingen te bedenken voor de aanpak van complexe criminologische fenomenen. Tijdens het Organised Crime Lab hebben we met een specifiek samengesteld gezelschap van 13 personen uit zowel de publieke als private sector een denkexperiment uitgevoerd.
In het kort komt het erop neer dat we met de deelnemers aan het Organised Crime Lab in groepsverband in de huid van een crimineel kruipen: ‘Think Thief Team’. We hebben daarbij twee virtuele criminele organisaties opgericht om zicht te krijgen op de zwakke schakels in de branche en de ideale modus operandi om succesvol gebruik te kunnen maken van taxi’s en taxibedrijven ten behoeve van criminele activiteiten.
Amsterdam is de taxistad van Nederland Actuele informatie over de aantallen taxi’s die in Amsterdam rondrijden, bleek schaars. De ANPR-camera’s verzamelden voor dit onderzoek alle blauwe kentekens (straattaximarkt) die in een periode van 18 dagen – 24 uur per dag – Amsterdam zijn ingegaan. In de periode van 18 dagen werden ruim een half miljoen (539.428) blauwe kentekens vastgelegd en na analyse blijkt het te gaan om 9.214 unieke taxikentekens. Uit onze dataset blijkt dat er op een gemiddelde dag in Amsterdam 2.798 unieke taxi’s rondrijden. De meeste taxi’s zijn in de middag (36%) en avond (27.5%) in Amsterdam actief. Detail, maar wel bijzonder, is dat één taxikenteken 1.123 keer in 18 dagen door een camera is vastgelegd; dat is 62 keer per dag. Op de Amsterdamse taximarkt zijn op basis van deze data 4.801
10 TAXI!
ZZP’ers en 1.050 taxibedrijven bedrijven actief. Van de bedrijven is 63% een eenmanszaak. Veel taxi’s van buiten Amsterdam zijn in de hoofdstad actief, zo blijkt. ZZP-ers komen vaker uit Amsterdam (49%) of de regio Amsterdam (22%). De taxibedrijven komen daarentegen significant vaker van buiten de regio Amsterdam (63%). Te denken valt aan gemeenten in de provincies Noord-Brabant, Friesland, Gelderland en Utrecht.
De markt is verzadigd en de concurrentie groot In de Amsterdamse taxibranche hebben zich de laatste jaren verschillende ontwikkelingen voorgedaan. Vooral de liberalisering, de Amsterdamse taxiverordening 2012 waarin onder andere is vastgelegd dat de opstapmarkt exclusief is voor de toegelaten taxi ondernemingen (TTO) en de opkomst van online platforms zoals Uber hebben geleid tot veel concurrentie, een overschot aan aanbieders, onvrede over het beleid en geen verbetering in kwaliteit of prijs. Daarnaast heeft de bel- en bestelmarkt via online platforms de opstapmarkt bijna volledig overgenomen. Vanuit de TTO’s wordt gesproken over een ongelijk speelveld want zij zijn zichtbaar (lichtbak) voor controles en moeten aan meer verplichtingen voldoen dan de andere (Uber) chauffeurs.
Een kwetsbare branche Uit diverse bronnen die we raadpleegden, blijkt de kwetsbaarheid en toegankelijkheid van de taxibranche voor verschillende vormen van malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit. Eigenlijk is er al jaren sprake van kleinere en grotere misstanden die aan de taxibranche – die zich kenmerkt door contant geld – te koppelen zijn. Nieuw is dat de markt onder andere door de komst van Uber overvol is waardoor het lastiger is om een boterham te verdienen en chauffeurs zich misschien eerder inlaten met malafide en criminele activiteiten. Nagenoeg alle zware vormen van criminaliteit hebben de volgende overeenkomsten: transport, communicatie, wapens en geld. De branche is dus aantrekkelijk voor criminele groepen. De bestudeerde literatuur wijst op de kwetsbaarheid van de transportbranche, de zelfstandigheid in het taxiberoep, de mogelijkheid tot alibi voor de werkzaamheden en de sociale aard van het taxiberoep als mogelijke riscofactoren. Taxichauffeurs maken zich schuldig aan malafide activiteiten en criminaliteit maar hebben soms ook een faciliterende rol. Wanneer we een tussenbalans opmaken dan doemt het beeld op van een kwetsbare branche. Er zijn veel (te veel) taxi’s in Amsterdam waardoor het lastig
De belangrijkste bevindingen eerst 11
is om een goede boterham te verdienen. Dit vergroot de kwetsbaarheid en gelegenheid voor malafide en illegale praktijken. Daarnaast is de taxibranche een goede dekmantel voor criminele activiteiten omdat er geen structurele controle plaatsvindt en als er wel wordt gecontroleerd, is het lastig er een vinger achter te krijgen.
Klachten en taxigerelateerde incidenten Ruim een derde (35%) van alle klachten over taxi’s (consumentenvervoer) in ons land komt vanuit Amsterdam, zo laat de registratie van de Stichting Landelijk Klachtenmeldpunt Taxivervoer (SLKT) zien. Deels logisch omdat er in Amsterdam veel taxi’s rondrijden. Klachten gaan vooral over tarieven en gedrag van de chauffeurs. In vergelijking met de rest van Nederland hebben de klachten in Amsterdam veel vaker met (wan)gedrag van chauffeurs te maken. Uit de interviews komen ook nadrukkelijk misstanden op de standplaatsen naar voren die bestaan uit voorkruipen en onderlinge conflicten tussen chauffeurs. Ook het sjoemelen met de chauffeurskaart en boordcomputer (BCT), rijden met gekopieerde kentekenplaten (duplo’s), geen APK of onverzekerd rijden zijn malversaties die aan de taxibranche kleven. De afgelopen 3 jaar zijn er in Amsterdam 22.339 taxigerelateerde incidenten door de politie geregistreerd. Dit komt neer op gemiddeld 7.200 incidenten per jaar, 600 incidenten per maand en 20 incidenten per dag. De helft van de incidenten betreft uitgevoerde controles op taxi’s, aandachtsvestigingen, snorders, overlast door taxi’s, conflicten over betalingen en (wan)gedrag van chauffeurs en klanten.
Een kwart (25%) van de incidenten betreft verkeersmisdrijven zoals betrokkenheid bij aanrijdingen, snelheids- en roodlichtovertredingen, mankementen aan het voertuig (verlichting, banden) of het doorrijden na een ongeval. Geweldsmisdrijven vormen met bijna een tiende deel (9%) van het totaal de derde categorie. Het gaat hierbij om verbaal en fysiek geweld zowel door als tegen taxichauffeurs. De vermogensmisdrijven (7,9%) bestaan uit bijvoorbeeld inbraken in taxi’s maar ook uit tanken zonder betalen of het oplichten van klanten. De vernielingen en openbare orde misdrijven openbare orde (4%) bestaan enerzijds uit vernielingen aan taxi’s en anderzijds uit het veroorzaken van openbare orde problemen door taxi’s en taxichauffeurs. Bij de seksuele misdrijven (0,7%) gaat het vooral om (verbaal) seksueel grensoverschrijdend gedrag en aanrandingen door chauffeurs en soms om verkrachtingen door taxichauffeurs. De top 3 van hotspots van incidenten in Amsterdam wordt gevormd door ‘Meer en Vaart’, ‘Elandsgracht’ en ‘Flierbosdreef’.
12 TAXI!
Drugs- wapens en ondermijning De drugs- en wapenmisdrijven zijn in aantal laag in de politieregistraties, maar kunnen wel een relatie met het onderwerp ondermijning hebben. Een diepteanalyse op 50 van dergelijke incidenten en 36 rechtszaken leert dat taxi’s en taxichauffeurs betrokken zijn bij het transport, het bezit en de handel in soft- of harddrugs, wapens in hun bezit hebben dan wel een link hebben naar criminele Albanezen. Zes recente opsporingsonderzoeken vullen voorgaand beeld verder in. De taxibranche blijkt soms een perfecte dekmantel voor het faciliteren van criminele – Albanese – organisaties die zich bezighouden met wapens en drugs. Taxi’s worden ingezet voor het transport van drugs, geld en criminelen. Soms is de taxichauffeur een spin in het web van een crimineel netwerk waarbij hij alles regelt. In het onderzoek vinden we ook aanwijzingen – zonder dat de omvang is te duiden – dat taxibedrijven zich bezighouden met belastingfraude en arbeidsuitbuiting van chauffeurs. Het zijn constructies die werken met katvangers en na verloop van tijd ploffen en doorgaan onder een andere naam.
Van vakman tot snorder De komst van Uber en andere platforms heeft er ook voor gezorgd dat er nieuwe categorieën taxichauffeurs zijn bijgekomen die niet altijd het vervoer van klanten op nummer één hebben staan. Naast de vakman onderscheiden we in het onderzoek de broodrijder, de rondjesrijder en de snorder als het gaat om typen taxichauffeurs. In verschillende samenstellingen maakten onderzoekers als mystery guests kennis met de Amsterdamse taxibranche. De ritjes hebben we samengevat in de volgende drie impressies: ‘een zwarte rit met een rommelaar’, ‘vroeger was alles beter’ en ‘gemak dient de mens’. Het vervoer van A naar B was in diverse gevallen geen reclame voor de stad Amsterdam. Vieze taxi’s, chauffeurs die het niet zo nauw nemen met de regels en veel bereidheid om ons aan verdovende middelen te helpen. Er werd – vaak door vakmensen – veel geklaagd over de oneerlijke concurrentie van Uber en de overvolle markt.
Bekenden van de politie Van de 4.801 ZZP-ers die we via de ANPR in beeld hebben gekregen, is in de politiesystemen nagegaan of ze in de afgelopen 3 jaar verdacht zijn geweest van een misdrijf. Bij 18% van de taxichauffeurs is dit het geval. Verder blijkt dat 36% van de taxichauffeurs als betrokkene bij een misdrijf staat geregistreerd. De kwalificatie
De belangrijkste bevindingen eerst 13
of rol ‘betrokkene’ is minder hard dan ‘verdachte’, maar houdt wel in dat de taxichauffeur iets met het gepleegde strafbare feit te maken heeft gehad maar door de politie niet als verdachte wordt gezien. Wanneer we beide rollen samen nemen – dus verdacht en/of betrokken – dan blijkt dat iets meer dan de helft van de taxichauffeurs (53%) in de voorbije 3 jaar ten minste één keer (gemiddeld 2,5 keer) in de politieregistraties voorkomt en dat 47% van de taxichauffeurs geen registratie in de politiesystemen hebben. De meeste misdrijven die door taxichauffeurs worden gepleegd zijn niet ondermijning gerelateerd. Taxichauffeurs worden namelijk vooral verdacht van verkeersmisdrijven gevolgd door geweldsmisdrijven. Opmerkelijk is dat 42% van de taxichauffeurs die in Amsterdam als ZZP-er werken voorkomen in Summ-It. Dit houdt in dat ze – als verdachte, betrokkene of getuige – voorkomen in een opsporingsonderzoek. Opsporingsonderzoeken worden vooral gestart als er sprake is van complexe en ernstige misdrijven. Te denken valt aan drugs, wapens, ondermijning, ernstig geweld en levensdelicten.
Taxibedrijven die slecht vindbaar zijn Uit de bedrijvenanalyse van de 1.050 taxibedrijven die op de Amsterdamse taximarkt actief zijn, blijkt dat ze hoog scoren op onvindbaarheid, onzichtbaarheid en onprofessionaliteit. Dat is voor een bedrijfstak die geld wil verdienen door klanten te werven opmerkelijk. In een recent onderzoek naar ondermijning op de luchthaven Schiphol voerden we voor 648 bedrijven die behoren tot risicovolle branches een soortgelijke bedrijvenanalyse uit. De vergelijking leert dat de taxibranche significant slechter scoort dan risicovolle bedrijven op de luchthaven Schiphol, waar diverse vormen van ondermijnende criminaliteit voorkomen. Taxibedrijven willen normaal gesproken klandizie. Daarvoor is het van belang dat klanten het bedrijf kunnen bereiken. Uit onze analyse blijkt dat slechts een vijfde van alle taxibedrijven een professionele, taxigerelateerde website op Google aanbieden. Verder is slechts bij iets meer dan de helft (54%) van de bedrijven een telefoonnummer via Google vindbaar.
Een wolf in schaapskleren De 71 taxibedrijven (7%) met de hoogste (en dus negatieve) scores in onze bedrijvenanalyse zijn mogelijk malafide. Ze blijken vooral (70%) opgericht te zijn in de afgelopen 3 jaar. Geen van deze bedrijven heeft een website en maar liefst driekwart (76%) van deze bedrijven is niet te herleiden als taxibedrijf. Deze ‘taxibedrijven’ handelen in auto’s dan wel zijn actief in de lease of verhuur van auto’s.
14 TAXI!
Ook is een aantal taxibedrijven ingeschreven als financiële holding (31%). Het valt op dat van deze bedrijven een groot deel van buiten Amsterdam komt. 16% komt uit de regio en 45% uit de rest van het land. We doen een opmerkelijke waarneming op Google Maps want van deze 71 slechts scorende bedrijven is meer dan de helft (55%) nog niet vindbaar op Google Maps omdat ze te kort bestaan. Voor geen van de andere bedrijven is een indicatie aanwezig dat zich op het adres een taxibedrijf bevindt.
Alles overziend: de aard en omvang van de problematiek Wanneer alle bronnen op een rij worden gezet, komt een beeld naar voren van een kwetsbare branche die vatbaar is voor criminaliteit en interessant voor criminelen. Veel bronnen die we raadpleegden zijn beschrijvend van aard en geven wel een beeld van wat er voorkomt binnen de taxibranche maar veel minder in welke mate dit het geval is. Relatief veel chauffeurs (meer dan de helft in de afgelopen drie jaar) zijn bekenden van de politie, zo zagen wij, maar dan vooral als verdachte of betrokkene bij verkeers-, gewelds en vermogensmisdrijven. Hun bewuste of onbewuste aandeel bij ondermijnende criminaliteit is er zeker, is moeilijk vast te stellen, maar hoogstwaarschijnlijk relatief klein in vergelijking met andere vormen van criminaliteit. De diverse bronnen die wij raadpleegden, wijzen er wel op dat de taxibranche een interessante spil in een web van criminele netwerken kan zijn. Het betreft netwerken die zich vooral bezighouden met drugs en wapens. Daarbij zijn chauffeurs faciliterend en taxi’s de perfecte dekmantel om drugs, wapens maar ook criminelen te vervoeren. Op deze wijze zijn onder- en bovenwereld aan elkaar verbonden. Ook zijn er op basis van de geraadpleegde bronnen aanwijzingen van belastingfraude (plof bv’s) en arbeidsuitbuiting (katvangers) in de taxibranche.
Op basis van de bedrijvenanalyse zou er bij 7% van de taxibedrijven sprake kunnen zijn van malafide activiteiten die kunnen raken aan vormen van ondermijnende criminaliteit. Diepgaander operationeel onderzoek – bijvoorbeeld vanuit het RIEC – zal daar meer zicht op moeten geven.
Kansen voor de aanpak De aanpak blijft op dit moment nadrukkelijk achter bij de ernst en complexiteit van de problematiek. Over de aanpak hebben we in de interviews en het Organised Crime Lab veel ingrediënten verzameld die zich laten vertalen in de volgende punten die we kort typeren:
De belangrijkste bevindingen eerst 15
Regulering is noodzakelijk omdat de markt overvol is. Op basis van de openbare orde en veiligheid zou er volumebeleid op het aantal taxi’s kunnen plaatsvinden door bijvoorbeeld een Amsterdamse vergunning te introduceren. Ook zijn er mogelijkheden met systemen van intelligente toegang tot de binnenstad. Screening – en herscreening – van de ondernemer (Bibob en bij de KvK) maar ook – gelet op de verkeers- en geweldsmisdrijven – van de chauffeurs (VOG) moet een impuls krijgen en kan bijvoorbeeld via een Amsterdamse vergunning. Zorg voor een realtime informatiepositie voor handhavers om controles op straat – ‘kijken achter het kenteken’ – meer inhoud te geven. Zorg dat de overheid een gevreesde vijand is. Bouw nadrukkelijk barrières in zoals bij de overschrijving van kentekens, maak meer gebruik van digitale controles als het gaat om misstanden en bouw digitale barrières in om misstanden tegen te gaan. De Belastingdienst zou – om de belastingfraude van plof bv’s tegen te gaan – bedrijven kunnen verplichten om te gaan werken met een G-rekening. Een dergelijke oplossing vraagt wel tijd want daar is een wetswijziging voor nodig. Vanuit het urgentiebesef is het niet alleen belangrijk dat de politie en Belastingdienst kennis hebben van de taxibranche, maar ook over capaciteit beschikken om onderzoek uit te voeren naar misstanden binnen de branche.
Om de kwaliteit van het product taxi als visitekaartje van de stad Amsterdam te verhogen, moet er gewerkt worden aan de uitstraling en kwaliteit van de chauffeurs. Dit zou kunnen via herintroductie van het ondernemersdiploma waarbij de afgifte van het diploma ook afhankelijk is van de fiscale positie van de ondernemer. Stap af van het systeem van TTO’s, zorg voor een gelijk speelveld en introduceer een Amsterdamse taxi-app waarin vergunde taxi’s zichtbaar zijn en de klant een keuze kan maken. Kijk bij de afgifte van de vergunning ook naar de fiscale positie van de ondernemer. Indien deze niet in orde is, is dat reden om de vergunning niet af te geven. Zorg net als in veel andere
16 TAXI!
buitenlandse steden dat taxi’s als taxi – voor de klant en handhavers – herkenbaar zijn. Voer vanuit opsporingsonderzoeken bewustwordingsgesprekken met taxichauffeurs met de boodschap dat criminelen misbruik van taxi’s en taxichauffeurs kunnen maken. Overheidspartijen zouden veel meer dan nu het geval is informatie over chauffeurs, bedrijven en taxi’s integraal met elkaar dienen uit wisselen. Dit zou via de RIEC-tafel kunnen, maar voor een adequate aanpak van misstanden in de taxibranche zou de Inspectie Leefomgeving en Transport convenantpartner in het RIEC moeten worden. Ook zou het RIEC meer analysecapaciteit op dit thema moeten hebben. Onderhavig onderzoek maakt duidelijk dat er veel relevante data voorhanden is om malafide en criminele activiteiten in de branche inzichtelijk te maken en aan te pakken.
Tot slot Het is code rood voor de Amsterdamse taxibranche. Inzicht in het fenomeen zoals met onderhavig onderzoek verkregen, leert dat de branche een slecht imago heeft. En dat is jammer want de taxibranche is onlosmakelijk verbonden met het toerisme in Amsterdam. Het onderzoek laat ook zien dat het verder strekt dan alleen een slecht imago: de branche is in toenemende mate gecriminaliseerd. En dan gaat het niet alleen om kleine misstanden maar voor een deel ook om de inmenging van de georganiseerde misdaad en ondermijnende criminaliteit. Tegelijkertijd liggen er voldoende kansen voor de aanpak om zowel het imago te verbeteren als de misstanden binnen de branche – samen met de goedwillende en bonafide taxiondernemers - terug te dringen. Daarvoor moeten de betrokken instanties de handen in elkaar slaan.
De belangrijkste bevindingen eerst 17
1
Achtergronden, vraagstelling en onderzoeksmethodiek
In dit eerste hoofdstuk staan we stil bij de achtergronden en de aanleiding voor het onderzoek, de vraagstelling en de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. We besluiten met een leeswijzer.
1.1 De Amsterdamse taxibranche Cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) laten zien dat het Nederlandse taxilandschap het afgelopen decennium sterk is gegroeid. Deze groei is met name terug te voeren op de laatste jaren: in 2020 lag het aantal taxivestigingen meer dan negentig procent hoger (+93%) dan in 2015. Vooral in Amsterdam steeg het aantal taxibedrijven sterk. De groei betreft met name een stijging van het aantal eenmansbedrijven c.q. taxibedrijven met één werkzame persoon en is dus geografisch bezien geconcentreerd. Bijna vier op de tien (38%) van de taxibedrijven zijn gevestigd in Amsterdam en omstreken. Daarmee is Amsterdam koploper in het aantal geregistreerde taxibedrijven, dat bijna vijf keer hoger ligt dan het aantal taxibedrijven in ‘tweede taxistad’ Rotterdam. Het merendeel van de taxibedrijven (85%) in Amsterdam is een eenmansbedrijf. Een mogelijke verklaring daarvoor is de opkomst van online diensten die vraag (reizigers) en aanbod (chauffeurs) bij elkaar brengen. Bovendien heeft een wijziging van de Taxiwet in 2016 het eenvoudiger gemaakt om taxiondernemer te worden (Dijkzeul, van Schelven, de Leeuw en Corten, 2018). Binnen de context van het taxivervoer bestaat een onderscheid tussen de opstap- en de bestelmarkt. Binnen de opstapmarkt bieden taxibedrijven hun diensten aan op vaste standplaatsen en de openbare weg.
In Amsterdam moeten deze taxibedrijven zijn aangesloten bij één van de Toegelaten Taxi Organisaties (TTO’s), waaraan de gemeente specifieke eisen stelt op het vlak van herkenbaarheid en zichtbaarheid. De bestelmarkt bestaat grotendeels uit zelfstandige chauf-
18 TAXI!
feurs die hun diensten via digitale platforms aanbieden. Het in 2012 ingevoerde Amsterdamse taxistelsel is recentelijk geëvalueerd. Omdat het Amsterdamse taxistelsel zich specifiek richt op de opstapmarkt, had de evaluatie uitsluitend betrekking op dit deel van de taximarkt. De evaluatie heeft duidelijk gemaakt dat het ontbreken van objectieve cijfers het doen van uitspraken over ontwikkelingen in de veiligheid en kwaliteit onmogelijk maakt. Bovendien is de beoogde zelfregulering van de opstapmarkt onvoldoende gerealiseerd, wat betekent dat het taxistelsel voorlopig nog gemeentelijke aandacht zal vergen. Daarbij lijkt aandacht voor een dalend aandeel van de opstapmarkt en een stijgend aandeel van de bestelmarkt noodzakelijk (Dijkzeul e.a., 2018). Samengevat betekent het voorgaande dat de taximarkt in Amsterdam het grootst is van alle Nederlandse gemeenten, de bestelmarkt in lijn met landelijke ontwikkelingen ook in Amsterdam groeit en er in Amsterdam verhoudingsgewijs veel eenmansbedrijven actief zijn.
1.2 De malafide taxibranche De term malafide refereert naar onbetrouwbaar zijn en/of te kwader trouw te werk gaan. Onderzoek naar malafide taxibedrijven is schaars of gedateerd zoals we later in dit rapport zullen zien. Een van de weinige gevonden onderzoeken is al weer 12 jaar oud (Brummelkamp, 2008). In dat onderzoek wordt geconcludeerd dat lichte vergrijpen onder taxichauffeurs veelvoorkomend en in meer of mindere mate geaccepteerd zijn. Deze raken – blijkens dit onderzoek - gedeeltelijk aan fraude, zoals het meer uren rijden voor een werkgever dan doorgegeven aan de Belastingdienst. Brummelkamp laat zien dat - in de periode 1997–2007 - 1,2 procent van de toenmalige totale populatie taxichauffeurs is verdacht van valsheid in geschrifte. Voorbeelden van verwevenheid met de georganiseerde criminaliteit komen ook aan bod. Zo zou een taxi(bedrijf) kunnen dienen als intermediair van of loket voor de georganiseerde criminaliteit op het vlak van drugshandel en illegale prostitutie of hiervoor als vervoer(der) worden ingezet. Daarnaast bestaat het risico op witwassen. Tegelijkertijd waren er ten tijde van het onderzoek in 2008 geen concrete aanwijzingen voor een sterke verwevenheid tussen de taxibranche en de georganiseerde criminaliteit.
Vooralsnog lijkt het slechte imago van de taxibranche – op basis van onderzoek – dan ook te kunnen worden herleid naar de eerder genoemde gedragingen die met valsheid in geschrifte te maken hebben. Op basis van open bronnen vallen ook druggerelateerde criminaliteit en wangedragingen van individuele chauffeurs op. In onderstaande box en
Achtergronden, vraagstelling en onderzoeksmethodiek 19
andere boxen in dit rapport worden ter illustratie voorbeelden van misstanden en criminaliteit in de branche weergegeven.
Gegijzelde chinezen ‘De taxichauffeur die vorig jaar in Amsterdam vier Chinese zakenlieden gijzelde en probeerde af te persen, is donderdag door de rechtbank in de hoofdstad veroordeeld tot negen maanden gevangenisstraf, waarvan drie voorwaardelijk. (..) Volgens de rechtbank joeg T. zijn slachtoffers grote angst aan en hield hij geen rekening met de gevolgen van zijn daden. Het zou hem enkel te doen zijn geweest om winstbejag, en dat rekent de rechtbank hem zwaar aan. T. heeft niet alleen de slachtoffers geschaad, maar ook het imago van de taxibranche en van de stad Amsterdam, oordeelt de rechter.’ (De Volkskrant, 6 juli 2017).
1.3 Een onderzoek naar ondermijnende criminaliteit in de taxibranche Gezien de kennislacune als het gaat om taxigerelateerde criminaliteit heeft de tactische stuurgroep van het RIEC Amsterdam-Amstelland aan Bureau Beke gevraagd een onderzoek uit te voeren dat zich richt op ondermijnende criminaliteit binnen de Amsterdamse taxibranche. Aan dit fenomeenonderzoek ligt de volgende vraagstelling ten grondslag: ‘Worden taxi’s en/of taxibedrijven aangewend voor criminele activiteiten en zo ja, wat is de aard van het probleem, wat kenmerkt malafide taxibedrijven en -chauffeurs en welke indicaties zijn er voor de omvang?’ De opdrachtgever heeft aangegeven dat het bij de in de vraagstelling bedoelde criminele activiteiten in het bijzonder gaat om aan ondermijning gerelateerde strafbare feiten. Definitie ondermijning ‘Ondermijnende criminaliteit is vaak niet direct zichtbaar en zorgt voor een vermenging van de boven- en onderwereld. Dit zorgt voor effecten op de sociaal-culturele, economische, politieke, technologische, ecologische en demografische pijlers van de maatschappij waardoor de samenleving fundamenteel wordt aangetast (Lam, Van der Wal & Kop, 2018). Voorbeelden van ondermijnende criminaliteit zijn drugshandel, mensenhandel, fraude en witwassen (Kolthof & Khonraad, 2016)’.
20 TAXI!
Uit de vraagstelling volgen de volgende onderzoeksvragen: Welke vormen van ondermijnende criminaliteit ontmoeten we binnen de taxibranche? Wat zijn de kenmerken van malafide taxibedrijven en taxichauffeurs? Zijn onder- en bovenwereld aan elkaar verbonden en indien dit het geval is, wat is er dan te zeggen over geldstromen en faciliteerders? Zijn er (mogelijke) criminele netwerken in de branche te identificeren en zo ja, hoe werken die? Wat betekent voorgaande voor de preventieve en repressieve aanpak? Goed om te vermelden is dat we een breed beeld hebben geprobeerd te gegeven van misstanden, malafide activiteiten en (ondermijnende) criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche. Dit is gedaan om de kwetsbaarheid van de branche te typeren waardoor de risico’s op (ondermijnende) criminaliteit toenemen. Een aanpak moet dan idealiter ook breder zijn dan alleen de aanpak op (ondermijnende) criminaliteit.
1.4 Methoden van onderzoek In het onderzoek hebben we een combinatie van methodieken gebruikt om een zo betrouwbaar mogelijk beeld te kunnen geven van ondermijnende criminaliteit in de Amsterdamse taxibranche. Naast een deskresearch analyseerden we bestaande geregistreerde data in bronsystemen. Voor de verdieping op het fenomeen hebben we casestudies uitgevoerd, interviews met professionals en gesprekken met taxichauffeurs tijdens mystery guest ritten gevoerd. Omdat we tijdens het onderzoek merkten dat we een gebrek hadden aan harde data hebben we op basis van Automatic Number Plate Registration (ANPR) – samen met de gemeente en de politie – een nieuwe en unieke dataset verzameld, geanalyseerd en verdiept. Het onderzoek is afgesloten met een Organised Crime Lab om concrete voorstellen voor een aanpak te kunnen formuleren. Bij het benaderen van respondenten werd gebruik gemaakt van een informatiesheet (bijlage 1). In figuur 1.1 staan de onderzoeksactiviteiten weergeven waarna we deze nader toelichten.
1.4.1 Deskresearch De deskresearch voerden we uit ter oriëntering op en inkadering van het onderzoeksthema. We maakten een verkenning van de bestaande (internationale) literatuur over de rol van taxi’s bij criminele activiteiten. Ten tweede analyseerden we beleidsnotities in relatie tot de taxibranche die in Amsterdam zijn verschenen
Achtergronden, vraagstelling en onderzoeksmethodiek 21
Figuur 1.1 - Schematische weergave van het onderzoek
BVH-analyse Getallen
Open bronnen Lexis Nexis Rechtspraak.nl
ANPR-analyse
Kwantitatief Kwalitatief
Klachtenanalyse
OMVANG
AARD Mystery Guest Taxigesprekken
Deskresearch Literatuur Beleidsrapportages Lexis Nexis Rechtspraak.nl
(Groeps-)interviews Publieke en private partijen
BVH-analyse Getallen
Casestudies Opsporingsonderzoeken Interviews recherche
Organised Crime Lab Ingrediënten voor een aanpak
in de afgelopen jaren. Vervolgens hebben we een analyse gemaakt van 36 afgesloten Amsterdamse strafrechtzaken uit de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 die op www.rechtspraak.nl zijn gepubliceerd. Goed om te vermelden dat niet alle strafzaken op rechtspraak.nl worden gepubliceerd. We hebben van de aanwezige zaken een inhoudsanalyse gemaakt waarbij aard en kenmerken van taxigerelateerde criminaliteit, de daders en de slachtoffers zorgvuldig in beeld zijn gebracht. Tot slot voerden we een search in LexisNexis uit en brachten we in kaart in hoeverre taxi’s en taxibedrijven in Amsterdam in nieuwsberichten voorkomen in relatie tot verschillende vormen van criminaliteit. LexisNexis geeft toegang tot meer dan 36.000 internationaal gerenommeerde nieuwsbronnen en zakelijke bronnen. De database bevat ruim 75 Nederlandse uitgevers, waaronder alle grote landelijke en regionale kranten en opiniebladen. In LexisNexis kan aan de hand van zoektermen gericht worden gezocht naar berichtgeving in landelijke en regionale dagbladen.
22 TAXI!
Koeriers vervoerden drugs in taxi De politie heeft onlangs een grote drugsvangst gedaan en daarbij werden vijf Amsterdammers gearresteerd. Ook werden er bijna drie ton aan contant geld en tassen vol XTC-pillen in beslag genomen. Daarnaast zijn er zeven voertuigen en dik twaalf kilo cocaïne ingenomen na een huiszoeking. De verdachten zitten nog vast. Eén van hen vervoerde drugs in zijn taxi, meestal ging dat om wikkels cocaïne. Nadat de recherche deze taxichauffeur op het spoor kwam, is hij opgepakt samen met nog twee drugskoeriers. De drie verdachten zijn 28, 29 en 32 jaar oud. Volgens de rechercheurs leverden de koeriers wekelijks vijfhonderd bestellingen af, bestaande uit minimaal één wikkel cocaïne van 50 euro. Zo haalden de mannen een weekomzet van 25.000 euro. Volgens de politie hadden ze de beschikking over een aanzienlijke klantenkring. Via de koeriers kwamen de rechercheurs ook twee opdrachtgevers op het spoor. Het gaat om een man van 38 uit West en een 28-jarige man uit Buitenveldert. Vervolgens zijn er huiszoekingen op in totaal zes adressen geweest. Als rechercheurs aanbellen op één van de adressen in Zuidoost, gooit een 50-jarige bewoonster nog snel een koffer van het balkon. Die blijkt vol te zitten met cocaïne, xtc-pillen en een automatisch vuurwapen.
In de woning zelf wordt ook nog veel drugs gevonden: ongeveer twaalf kilo coke met een straatwaarde van een half miljoen. De vrouw is aangehouden. In totaal vindt de politie in totaal 288.000 euro aan contant geld, zeven voertuigen, ruim twaalf kilo cocaïne en tassen vol met xtc. (AT5, 22 februari 2018).
1.4.2 Klachtenanalyse Om zicht te krijgen op misstanden waar reizigers in taxi’s tegenaan lopen, maakten we een feitelijke analyse (wat komt er voor) van klachten. We analyseerden over de periode 2016 tot en met 2019 alle klachten die binnengekomen zijn bij de Stichting Landelijk Klachtenmeldpunt Taxivervoer (SLKT) in het algemeen en voor Amsterdam in het bijzonder. Door het registreren en afhandelen van klachten in het taxivervoer probeert de SLKT een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de diensten die door taxi’s worden geleverd en aan het verbeteren van het imago van de Nederlandse taxibranche.
1.4.3 Data-analyse: getallen en gevallen Om iets te kunnen zeggen over de aard en omvang van taxigerelateerde vormen van criminaliteit in Amsterdam hebben wij een analyse uitgevoerd op geregistreerde data in het bedrijfsprocessensysteem van de Nationale Politie:
Achtergronden, vraagstelling en onderzoeksmethodiek 23
de Basisvoorziening Handhaving (BVH). We voerden deze analyse uit in nauwe samenwerking met de afdeling analyse en onderzoek van de Politie Amsterdam en om kennis te mogen dragen van politie-informatie verleende het College van procureurs-generaal ons een toestemming. Binnen BVH analyseerden we alle taxigerelateerde registraties binnen de Eenheid Amsterdam over een periode van 3 jaar. In de analyse is een categorisering gemaakt naar locatie en type incident. Op basis hiervan kunnen we een eerste beeld geven van de omvang en aard van taxigerelateerde criminaliteit in Amsterdam. Op 50 incidenten uit de dataset van 3 jaar hebben we op basis van het BVHnummer de mutatie opgevraagd om deze inhoudelijk te kunnen analyseren. Door deze verdiepende analyse is zicht gekregen op aard, slachtoffers, dadergroepen, modus operandi en kenmerken. De 50 incidenten die we hebben geselecteerd zijn een steekproef van incidenten die hetzij met drugs dan wel met wapens (of een combinatie van beiden) te maken hadden. Omdat dit type incidenten regelmatig een relatie hebben met ondermijnende criminaliteit kunnen we op deze manier dichter bij het onderwerp ondermijning komen.
1.4.4 Casestudies Ter verdieping van de aard van de betrokkenheid van taxi’s en taxibedrijven bij criminele activiteiten hebben we zes casestudies uitgevoerd. Een casestudie houdt in dat we een analyse maken van een recent uitgevoerd opsporingsonderzoek naar in dit geval criminele activiteiten waarbij een taxi of taxibedrijf een rol speelt. Hiertoe hebben we de zaken besproken met de teamleiding van het opsporingsonderzoek. Met de casestudies hebben we onder andere een beeld kunnen geven van: Kenmerken van de betrokkenen (verdachten, taxibedrijf); Type strafbare feiten; Werking en organisatie van de dadergroep; Relatie met facilitators; Feiten en modus operandi (vervoer en criminele activiteiten).
1.4.5 ANPR-analyse Om meer zicht te krijgen op de aantallen taxi’s in Amsterdam, de herkomst van de bedrijven die in Amsterdam hun diensten aanbieden en de mate waarin de kentekenhouders zich schuldig maken aan strafbare feiten is een analyse uitgevoerd op alle blauwe kentekens (en dan alleen de straattaxi’s) die in een periode van 18 dagen – 24 uur per dag – en net voor het uitbreken van corona via
24 TAXI!
ANPR-camera’s van de gemeente Amsterdam zijn verzameld. Hiertoe is gebruik gemaakt van ANPR-camera’s op een manier dat zeker is dat de taxi’s het centrum van Amsterdam zijn ingegaan. Dit is gedaan via ANPR-camera’s op afritten op de ring A10 en in de stad. Op de 9.214 unieke taxikentekens werden in samenwerking met de RDW en de politie vervolganalyses uitgevoerd, waardoor we zicht kregen op de aantallen en herkomst van de ZZP-ers (natuurlijke personen) en taxibedrijven (rechtspersonen). Ook hebben we zicht gekregen op de gepleegde strafbare feiten door de kentekenhouders die als ZZP-er werkzaam zijn en op de reputatie van de taxibedrijven. De gemeente Amsterdam is akkoord gegaan met verdere verwerking van de ANPR data voor zover dit uitsluitend in het kader van dit wetenschappelijk onderzoek zou plaatsvinden, en onder de aanvullende voorwaarde dat er op algemeen niveau (en dus niet op naamsniveau of bedrijfsniveau) over de resultaten wordt gerapporteerd.
1.4.6 Interviews en mystery guest taxigesprekken Aanvullend op voornoemde onderzoeksactiviteiten hebben we (groeps-)interviews gehouden waarbij we in totaal 26 respondenten hebben gesproken. De interviews – die we voerden aan de hand van een itemlijst (bijlage 3) – hadden tot doel om de problematiek en aard van de betrokkenheid van de taxibranche bij ondermijnende criminaliteit nader in beeld te brengen en ideeën over de aanpak te verzamelen. We spraken met materiedeskundigen uit de publieke sector en met private partijen uit de taxibranche (bijlage 2). Naast deze formele interviews hebben onderzoekers van Bureau Beke ook als mystery guest tien taxigesprekken gevoerd. Voor deze activiteit stapten we – alleen of als duo – op verschillende tijden in verschillende taxi’s in Amsterdam (zowel opstap als Uber) en tijdens die ritten – van ongeveer een half uur – voerden we gesprekken met de chauffeur over het werk, de branche en eventuele misstanden.
1.4.7 Organised Crime Lab Als sluitstuk van het fenomeenonderzoek organiseerden we een Organised Crime Lab (OCL) dat in dienst stond van het in beeld brengen van oplossingsrichtingen voor de aanpak. Dit is een door Bureau Beke ontwikkelde methodiek om via een alternatieve weg oplossingen te bedenken voor de aanpak van complexe criminologische fenomenen (van Leiden, Lenders en Ferwerda, 2018). Tijdens het Organised Crime Lab hebben we met een specifiek samengesteld gezelschap van 13 personen uit zowel de publieke als private sector een denkexperiment uitge-
Achtergronden, vraagstelling en onderzoeksmethodiek 25
voerd. In het kort komt het erop neer dat we met de deelnemers aan het Organised Crime Lab in groepsverband in de huid van een crimineel kruipen. Dit wordt in de literatuur ook wel het ‘Think Thief Team’ (Topalli, Dickinson en Jacques, 2020) genoemd. We hebben daarbij twee criminele organisaties opgericht: 1. Een organisatie om met taxi’s het vervoer van criminelen, wapens en drugs mogelijk te maken. 2. Een organisatie om via een taxibedrijf geld wit te wassen en de belasting op te lichten. Tijdens het OCL is gezamenlijk uitgedacht wat de zwakke schakels in de branche zijn en wat de ideale modus operandi zijn om succesvol gebruik te kunnen maken van taxi’s en taxibedrijven ten behoeve van criminele activiteiten. Met name het betrekken van kenners uit de private sector maar ook de gemengde samenstelling van ‘outside the box denkers’ uit de strafrechtsketen bleek ook nu weer een goede manier om ingrediënten voor de aanpak te verzamelen.
1.5 Leeswijzer De rest van dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 worden de opbrengsten uit de deskresearch beschreven. Hoofdstuk 3 staat in het teken van de uitkomsten van de analyses van diverse databronnen en de analyse en beschrijving van casuïstiek. De kennis van experts op basis van interviews, mystery guest ritten en het Organised Crime Lab komt in hoofdstuk 4 aan bod. Deze hoofdstukken dienen ter onderbouwing van het hoofdstuk waarmee dit rapport opende: ‘De belangrijkste bevindingen eerst’.
26 TAXI!
2 Opbrengsten uit de deskresearch In dit hoofdstuk staat de Amsterdamse taxibranche en de wijze waarop ondermijnende criminaliteit in deze branche voorkomt centraal. Paragraaf 2.1 gaat aan de hand van wetenschappelijk onderzoek en beleidsnotities eerst in op de ontwikkeling van de Amsterdamse taxibranche van 2000 tot 2020. In paragraaf 2.2 staat ondermijning centraal, waarbij de wijze waarop taxi’s en taxichauffeurs betrokken zijn bij ondermijnende criminaliteit op basis van beschikbare literatuur in kaart wordt gebracht. Om deze kennis aan te vullen, besteedt paragraaf 2.3 aandacht aan een inhoudsanalyse van 36 afgesloten Amsterdamse strafrechtszaken die ook ingaan op de aard van taxigerelateerde (ondermijnende) criminaliteit. Tot slot wordt in paragraaf 2.4 op basis van de LexisNexis-analyse aandacht besteed aan mediaberichten over de relatie tussen de taxibranche enerzijds en (ondermijnende) criminaliteit, de aanbieders en het beleid anderzijds.
2.1 De ontwikkeling van de Amsterdamse taxibranche De taximarkt in Nederland bestaat uit twee soorten vervoer: het contractwerk en het straatwerk (Brummelkamp & Verhees, 2008; Dijkzeul, Van Schelven, De Leeuw & Corten, 2018). Met betrekking tot het contractwerk wordt gedoeld op vaste trajecten of groepen van klanten die bediend c.q. vervoerd worden op basis van een opgesteld contract. Hierbij valt te denken aan het vervoer van leerlingen of mensen met een beperking. Het straatwerk beslaat daarentegen ritten waarbij de taxichauffeur een willekeurige klant eenmalig naar een bepaalde bestemming brengt (Brummelkamp & Verhees, 2008). Het straatwerk is op te delen in twee deelmarkten: de opstapmarkt en de bel- en bestelmarkt. Op de opstapmarkt bieden taxibedrijven hun diensten aan op vaste standplaatsen en kunnen taxi’s worden aangehouden op de openbare weg, terwijl taxi’s op de bel- en bestelmarkt
Opbrengsten uit de deskresearch
27
worden besteld door te bellen of door gebruik te maken van een mobiele applicatie waarop taxibedrijven hun diensten aanbieden (Dijkzeul et al., 2018). Om de vraag- en aanbodzijde van de straattaximarkt zo goed mogelijk op elkaar te laten aansluiten, was er tot 2000 sprake van een maximaal aantal taxi’s per regio. De bijbehorende vergunningen waren gebonden aan een auto (Brummelkamp & Verhees, 2008; Meijer, 2011). Echter, door een structureel tekort aan de aanbodzijde bleef onderlinge concurrentie tussen taxichauffeurs en -ondernemingen uit, bleven de prijzen hoog en was er geen sprake van keuzevrijheid voor de klant (Brummelkamp & Verhees, 2008; Dijkzeul et al., 2018). Daarom werd in 2000 besloten om de straattaximarkt in Nederland te liberaliseren. Op een aantal basisregels na werd het toetreden tot de straattaximarkt vrijgegeven, waarbij Nederland één vervoersgebied werd en er enkel nog een landelijke vergunning bestond in plaats van dat gebiedsrestricties golden (Brummelkamp & Verhees, 2008; Meijer, 2011; Dijkzeul et al., 2018). Dit leidde tot marktimperfecties die ervoor zorgden dat de doelstellingen van de geliberaliseerde straattaximarkt niet werden behaald. Zo was de aanbodzijde dusdanig toegenomen dat er meer aanbod dan vraag was naar taxivervoer (Dijkzeul et al., 2018).
Waar er in 2000 bijvoorbeeld nog 1.500 taxi’s in Amsterdam reden, was dat aantal gegroeid naar 2.500 taxi’s in 2002 (Van Raak, Sas & Schouten, 2002). Dit zou eigenlijk tot een daling van ritprijzen geleid moeten hebben maar doordat het klanten aan keuzevrijheid ontbrak, bleven de taxichauffeurs over marktmacht beschikken en konden zij het maximale tarief blijven vragen. Deze ontwikkeling bleef niet onopgemerkt en steeds meer mensen werden verleid om ook taxichauffeur te worden, waarbij de nieuwe aanwas met name ZZP’ers betrof. Zodoende bleef de aanbodzijde groeien en zorgde de hieruit voortkomende toenemende concurrentie ervoor dat taxichauffeurs steeds meer moeite kregen met het maken van voldoende omzet. Dit zorgde er voor dat de opstapmarkt individualiseerde en de onderlinge verhoudingen tussen de aanbieders verhardde. De term ‘taxioorlog’ wordt regelmatig gebruikt om naar deze periode – waarin het imago van de Amsterdamse taxibranche is verslechterd – te refereren (Dijkzeul et al., 2018; Consultancy.nl, 2018 en Sleddering, 2019).
28 TAXI!
Taxioorlog In 2000 wordt Amsterdam in de greep gehouden door een taxioorlog. De onrust vindt zijn herkomst in de plannen van het kabinet voor de liberalisering. Wanneer er eind jaren ’90 een nieuwkomer – Taxidirekt – op de Amsterdamse taximarkt zijn intrede doet, is de maat vol. Tot dan toe kent TCA een monopolie. De komst van een concurrerende en innovatieve taxicentrale én het vooruitzicht van meer nieuwkomers leidt tot vechtpartijen, vernielingen of het in brand steken van taxi’s en chauffeurs die elkaar intimideren. Zo roept een Amsterdamse TCA-chauffeur bijvoorbeeld woedend het volgende naar een collega van Taxidirekt: ‘Als je mijn bedrijf naar de kloten helpt, schop ik je persoonlijk een dwarslaesie’. (Uitzending ‘Andere Tijden’, 3 november 2015).
Een ander gevolg van de toegenomen concurrentie was dat taxichauffeurs geen prikkels meer ervaarden om kwaliteit te leveren gedurende een taxirit en een duurzame relatie op te bouwen met de klant. De kans dat een klant voor een tweede keer bij dezelfde taxichauffeur zou instappen, was namelijk minimaal geworden. Het gevolg was onder andere dat taxichauffeurs niet altijd de kortst mogelijke route kozen, zodat ze zoveel mogelijk winst uit de taxirit konden halen. Dit was mogelijk, omdat de klant geen mogelijkheden had om de route van de taxichauffeur te controleren (Dijkzeul et al., 2018 en Consultancy.nl, 2018). Naar aanleiding van deze marktimperfecties zijn een aantal kwaliteitseisen doorgevoerd waar taxi’s en taxichauffeurs tegenwoordig op landelijk niveau aan moeten voldoen, zodat klanten eerlijker worden behandeld en het taxivervoer als een meer kwalitatieve en betrouwbare partner wordt beschouwd. Er zijn verschillende instanties die hierin een toezichthoudende en/of handhavende rol hebben: de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de Rijksdienst voor het wegverkeer (RDW), de Belastingdienst, de politie en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Allereerst dient een taxi in het bezit te zijn van een blauwe kentekenplaat.
Daarnaast is een digitale boordcomputer een vereiste, zodat de ritten en werktijden worden geregistreerd (Gemeente Amsterdam, 2019a en Rijksoverheid, n.b. a). In het verleden vond deze registratie handmatig plaats, maar dit kostte teveel tijd en het was fraudegevoelig. Een digitale boordcomputer heeft vier voordelen:
Opbrengsten uit de deskresearch
29
Door het kunnen uitvoeren van een betere controle op de gegevens van ritten en op de arbeids- en rusttijden van taxibedrijven, wordt de kans op frauderen en daarmee het creëren van oneerlijke concurrentie kleiner; De veiligheid van het taxivervoer wordt vergroot, omdat de taxichauffeurs die te lang achter elkaar hebben gereden eenvoudiger opgespoord kunnen worden; Taxibedrijven kunnen de gegevens eenvoudiger doorsturen naar de Belastingdienst; De klant kan beter controleren of de taxichauffeur de kortste route heeft gekozen, aangezien de boordcomputer de GPS-coördinaten van de taxirit op de ritbon zet (Rijksoverheid, n.b. b). In de boordcomputer zit ook de chauffeurskaart met daarop een pasfoto (Rijksoverheid, n.b. c). Voor een chauffeurskaart zijn een geldig rijbewijs, een chauffeursdiploma, een medische keuring en een geldige Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) nodig (Gemeente Amsterdam, 2019a). Vanuit het oogpunt van de klant toont een chauffeurskaart aan dat hij of zij bij een erkende taxichauffeur instapt. Een vierde kwaliteitseis is het hebben van een tariefkaart waarop de tarieven en gegevens van de taxionderneming staan. Naast dat deze tariefkaart in de taxi duidelijk zichtbaar moet zijn, moet een klant deze bij het uitkiezen van een taxi ook op de buitenkant van het voertuig kunnen lezen.
Eenmaal onderweg moet een taxameter bijhouden hoe ver en lang de taxi aan het rijden is, zodat de klant kan aflezen wat hij of zij uiteindelijk moet betalen. Een taxameter is overigens alleen verplicht voor de opstapmarkt en voor bestelde taxi’s waar nog geen afspraak is gemaakt over de prijs. Nadat de taxichauffeur de klant op het gewenste adres heeft afgeleverd, dient de taxichauffeur in staat te zijn om de klant een geprinte of digitale ritbon te geven waarop de gegevens over de rit en van het taxibedrijf staan. Mocht de klant een klacht hebben over de taxirit of over de taxichauffeur staat tevens op de ritbon vermeld waar en hoe de klacht gemeld kan worden (Rijksoverheid, n.b. a).
2.1.1 Het taxistelsel in de gemeente Amsterdam Naast de voornoemde landelijke regels kregen gemeenten, waaronder de gemeente Amsterdam, in 2011 middels de Taxiwet de bevoegdheid om ook kwaliteitseisen te stellen aan de lokale opstapmarkt en daarmee de kwaliteit van het taxivervoer verder te verbeteren. Dit is gebeurd aan de hand van de Nota Handhavingsbeleid Taxiverordening waarin het taxiondernemers en -chauffeurs werd verplicht om zich te groeperen in Toegelaten Taxi Organisaties (TTO) (Gemeente Amsterdam,
30 TAXI!
2012). Dit is van kracht gegaan in november 2012. Vanaf dat moment hadden de taxibedrijven een half jaar de tijd om zich voor 8 mei 2013 ook daadwerkelijk aan te sluiten bij een TTO. Indien zij hier niet in slaagden, was het vanaf dat moment verboden om gebruik te maken van de taxistandplaatsen die behoorden tot de opstapmarkt (TaxiPro.nl, 2012 en Mansveld, 2013). Een TTO bestaat uit minimaal 100 chauffeurs die actief zijn op de opstapmarkt. Hiermee wilde de gemeente Amsterdam anonieme ZZP’ers doen laten verdwijnen en meer werk creëren voor professionele, goede chauffeurs (Mansveld, 2013; Gemeente Amsterdam, 2019a; TaxiPro.nl, 2012; Rijksoverheid, n.b. c). Naast de vereiste groepsomvang gelden nog vier vereisten om een vergunning te krijgen als TTO. De TTO moet: bij de Kamer van Koophandel (KvK) staan ingeschreven als rechtspersoon; niet alleen beschikken over minimaal 100 taxichauffeurs, maar ook over minimaal 50 rijklare taxivoertuigen; een risicoanalyse opstellen; een reglement en protocollen opstellen waarin staat beschreven hoe de organisatie omgaat met bijvoorbeeld klachten, interne controles, normen en waarden, en waarin maatregelen tegen chauffeurs die zich niet aan de gedragsregels houden zijn opgenomen. Indien aan al deze vereisten wordt voldaan, wordt de aanvraag – die €11.148 kost (tarief 2018) en drie jaar geldig is – tot slot getoetst via de Wet Bibob.
Wanneer deze toets wordt doorstaan en er officieel sprake is van een TTO, krijgen de rijklare taxivoertuigen een herkenbaar daklicht met TTO-logo en uniek nummer ter beschikking. Tevens is in deze taxivoertuigen een track-and-trace-systeem ingebouwd (Dijkzeul et al., 2018). Op 1 juni 2013 was de situatie in Amsterdam dusdanig dat 11 TTO’s een vergunning hadden gekregen en dat er nog 3 aanvragen in behandeling waren. In totaal verwachtte Amsterdam ongeveer 2.500 individuele taxivergunningen af te geven (Mansveld, 2013). De rol van toezicht en handhaving op dit lokale taxistelsel is niet weggelegd voor dezelfde instanties die ook toezicht houden en handhaven op de landelijke regels. De gemeente Amsterdam houdt namelijk toezicht op het functioneren van de TTO’s. Indien een TTO slecht functioneert, kan de gemeente een dwangsom opleggen, de toegang tot de standplaatsen ontzeggen of de TTO-vergunning intrekken. Ook handhaaft de gemeente rechtstreeks op individuele overtredingen door taxichauffeurs. Naast de toezichthoudende en handhavende functie van de gemeente Amsterdam, houdt de TTO zelf ook toezicht op de eigen taxichauffeurs (TaxiPro.nl, 2012 en Gemeente Amsterdam, 2019a). Het achterlig-
Opbrengsten uit de deskresearch
31
gende idee hiervan was dat er een ketenverantwoordelijkheid zou ontstaan via een bepaalde mate van sociale controle die de mate van rust, veiligheid en kwaliteit in de opstapmarkt zou verbeteren. Een slecht presterende chauffeur schaadt immers niet alleen zijn of haar eigen reputatie maar ook die van de TTO, waardoor de TTO zo’n taxichauffeur uitsluit van deelname aan de TTO (Dijkzeul et al., 2018). Het aangesloten zijn bij een TTO is niet de enige vereiste om op de Amsterdamse opstapmarkt te mogen rijden, want een taxichauffeur moet ook beschikken over een Amsterdamse Taxxxivergunning ter waarde van €190,50 (tarief 2018). Aan het krijgen van een Taxxxivergunning worden eveneens een aantal eisen gesteld. Zo dient een taxichauffeur in bezit te zijn van een geldig rijbewijs, een geldige chauffeurskaart, en een CCV-certificaat, ontheffing medegebruik lijnbuslaan/-strook van de gemeente Amsterdam of SVON-certificaat. Daarnaast moet een taxichauffeur kunnen aantonen dat hij of zij voor een vervoerder rijdt die in het bezit is van een geldige ondernemersvergunning, dient de taxichauffeur te zijn aangesloten bij één TTO, is de taxichauffeur verplicht om een vaste woon- of verblijfplaats te hebben en mag hij of zij in een periode van twee jaar voorafgaand aan de aanvraag van de Taxxxivergunning geen boete of maatregel opgelegd hebben gekregen vanwege zijn of haar rijgedrag.
Indien de taxichauffeur aan deze vereisten voldoet en beschikking krijgt over de Taxxxivergunning, is deze voor drie jaar geldig (Gemeente Amsterdam, n.b. a en Dijkzeul et al., 2018).
2.1.2 De evaluatie van het ingevoerde taxistelsel Om na te gaan of de beoogde doelen van de Nota Handhavingsbeleid Taxiverordening zijn behaald, hebben Dijkzeul et al. (2018) het taxistelsel geëvalueerd voor de periode 2013 tot en met 2017. Vanwege het feit dat zij over onvoldoende feiten en cijfers beschikten, is het volgens de onderzoekers niet mogelijk geweest om een objectief beeld te schetsen van een eventuele toe- of afname van de veiligheid (staat van de auto en verkeersveiligheid) en kwaliteit binnen de Amsterdamse opstapmarkt. Zij baseren hun conclusie dan ook voornamelijk op het subjectieve beeld dat is geschetst in interviews: waar in sommige gesprekken wordt benoemd dat het aantal ernstige incidenten op het gebied van de openbare orde en veiligheid is afgenomen door de taxiverordening, wordt in andere gesprekken aangegeven dat de taxiverordening niet heeft gezorgd voor de beoogde kwaliteit, herkenbaarheid, vergelijkbaarheid en keuzemogelijkheid voor klanten. Er vonden namelijk nog steeds incidenten plaats zoals intimiderende situaties rondom standplaatsen en het beledigen van reizigers. Ook had-