bijlage 1 KWINK evaluatie_medegebruik_lijnbusbaan_door_taxi_s.pdf
Tekst van het document
Evaluatie van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s in de gemeente Amsterdam Eindrapport
Evaluatie van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s in de gemeente Amsterdam Eindrapport KWINK groep Den Haag, 30 / 03 / 2021 Auteurs: Barbara Knoote, MA. Tessa Beverdam, MSc. Gerben Cramer, BSc. Rogier van Schelven, MSc.
3.5. Effecten op de verkeersveiligheid
Inhoud 1. Inleiding
4
1.1. Aanleiding
4
1.2. Situatieschets
4
1.3. Onderzoeksvragen
4
1.4. Onderzoeksaanpak
5
1.5. Leeswijzer
5
2. Hoe is het bedacht?
7
2.1. Doel medegebruik lijnbusbaan
7
2.2. Doel lijnbusbaanontheffing
7
2.3. Verkrijgen van een lijnbusbaanontheffing
8
2.4. Voorwaarden voor het gebruiken van de lijnbusbaan
9
2.5. Maatregelen voor verkeersveiligheid en doorstroom
11
3. Hoe pakt het uit?
18
4. Conclusies en aanbevelingen
21
4.1. Conclusies
21
4.2. Aanbevelingen
23
Bijlage 1. Overzicht geraadpleegde documenten
26
Bijlage 2. Overzicht gesprekspartners
27
Bijlage 3. Voorschriften lijnbusbaanontheffing
29
Bijlage 4. Oorzaken belemmering doorstroom
33
13
3.1. Vooraf: weinig feiten en cijfers over effecten van medegebruik lijnbusbaan beschikbaar
13
3.2. Aantal gebruikers van de lijnbusbaanontheffing
14
3.3. Handhaving
15
3.4. Effecten op de doorstroming
17
3
1. Inleiding In dit hoofdstuk bespreken we in paragraaf 1.1. de aanleiding van de evaluatie van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s in de gemeente Amsterdam. Daarna schetsen we in paragraaf 1.2. kort de huidige situatie. Vervolgens presenteren we in paragraaf 1.3. de onderzoeksvragen en -aanpak en eindigen we in paragraaf 1.4. met een leeswijzer voor de rest van het rapport.
1.1. Aanleiding De gemeente Amsterdam werkt aan een nieuw taxibeleid, met als doel betrouwbaar, veilig en bonafide taxivervoer in een leefbare stad. In de Agenda Taxi 2020 – 2025 staat het voornemen opgenomen om het medegebruik van de lijnbusbaan te evalueren en de regels daar waar nodig te herijken. 1 Dit om het medegebruik van de lijnbusbaan te laten aansluiten op de gewijzigde doelen van de Agenda Taxi 2020-2025 en vanwege specifieke zorgen over de verkeersveiligheid op de lijnbusbaan. De aanleiding voor het opnemen van deze evaluatie in de Agenda Taxi 2020 – 2025 komt voort uit raadsvragen, vragen vanuit het GVB en inspraakreacties van burgers op de agenda.2 De resultaten van deze evaluatie worden gebruikt om de voorschriften voor medegebruik waar nodig te herijken en daarmee het lijnbusbaanbeleid te herzien.
1.2. Situatieschets Taxichauffeurs in Amsterdam hebben een ontheffing nodig om over de vrije tram- en busbanen te mogen rijden. Als een chauffeur aangesloten is bij een Toegelaten Taxi Organisatie (TTO), dan zit deze ontheffing al bij de Taxxxivergunning3 in. Chauffeurs die niet aangesloten zijn bij een TTO hebben een zelfstandige lijnbusbaanontheffing nodig om in Amsterdam over de vrije tram- en busbanen te mogen rijden. Voor het aanvragen van de ontheffing moet de chauffeur bij het CBR het diploma 'Medegebruik verharde lijnbusbanen en lijnbusstroken gemeente Amsterdam' halen. Wanneer deze examens zijn behaald kan de chauffeur bij de gemeente Amsterdam een lijnbusbaanontheffing aanvragen.
1.3. Onderzoeksvragen De volgende zes onderzoeksvragen staan centraal in deze evaluatie: 1. 2.
3.
Wat zijn de beoogde doelen en effecten van medegebruik door taxi’s van de lijnbusbaan voor het taxiverkeer in Amsterdam? Wat zijn de daadwerkelijke (positieve en negatieve) effecten van medegebruik door taxi’s van de lijnbusbaan op de doorstroming van het openbaar vervoer en op de verkeersveiligheid voor andere weggebruikers en de Amsterdammer? Zijn (en blijken) deze doelen en effecten strijdig met elkaar? a. Zo ja, in welke mate, op welke locaties en wat is de oorzaak hiervan?
1 Gemeente Amsterdam (2020). Agenda Taxi 2020 – 2025.
3 Zie: https://formulieren.amsterdam.nl/TriplEforms/LoketAmsterdam/formulier/nl-
2
NL/evAmsterdam/scTaxivergunning.aspx/Inleiding
Gemeente Amsterdam (2020). Nota van Beantwoording: Agenda Taxi 2020 – 2025.
4
4.
5.
6.
Welke voorwaarden zijn gesteld aan het medegebruik van de lijnbusbaan om de verkeersveiligheid en doorstroming van het openbaar vervoer te waarborgen? a. In hoeverre zijn de voorwaarden effectief gebleken? b. Zijn deze voorwaarden in de praktijk handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig? Welke maatregelen (fysieke maatregelen, gedragsbeïnvloeding, afspraken) zijn genomen om de verkeersveiligheid en doorstroming van het openbaar vervoer te waarborgen? a. In hoeverre zijn deze maatregelen effectief gebleken? b. Zijn deze maatregelen in de praktijk handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig? Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan voor het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s in de toekomst?
1.4. Onderzoeksaanpak Deze evaluatie is uitgevoerd van januari tot en met maart 2021. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksmethoden gebruikt: •
Bronnenonderzoek. Op grond van documenten die door de gemeente Amsterdam beschikbaar zijn gesteld, evenals openbare documenten, brengen we relevante feiten en cijfers in kaart. Bijlage 1 geeft een overzicht van de geraadpleegde bronnen.
•
Interviews. Er zijn achttien interviews gehouden met partijen die te maken hebben met het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s. We hebben gesproken met de gemeente Amsterdam, het GVB, Toegelaten Taxiorganisatie’s (TTO’s), veiligheidsdiensten, gebiedsmanagers, de
vervoerregio Amsterdam en de gemeente Den Haag en Utrecht. Bijlage 2 geeft een overzicht van de gesprekspartners. •
Enquête. De beelden van taxichauffeurs over het gebruik van de lijnbusbaan hebben we via een enquête verzameld. De enquête is uitgezet onder Amsterdamse taxichauffeurs en de respons is 21.
•
Inspraakreacties. De visie, mening en percepties van Amsterdammers hebben wij meegenomen middels de reacties die burgers konden geven op de Agenda Taxi 2020 – 2025.
•
Bezoek aan Amsterdam. Om een beeld te krijgen van veelgenoemde straten, tramhaltes en blackspots, hebben wij deze plekken in Amsterdam bezocht. Op deze manier konden wij de genoemde situaties in kaart brengen en ervaren. Het gaat hierbij onder andere om de Overtoom, Rozengracht, Weesperstraat, Weteringschans en Sarphatistraat.
1.5. Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op het doel van het medegebruik en het doel van de lijnbusbaanontheffing, alsmede de voorwaarden voor het verkrijgen en het gebruik van deze ontheffing. Ook bespreken we de gestelde voorwaarden aan het medegebruik en de maatregelen die genomen zijn om de verkeersveiligheid en de doorstroom van het OV te borgen. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens in op het lijnbusbaanbeleid in de praktijk. In dit hoofdstuk bespreken we onder andere de feiten en cijfers die reeds voor dit onderzoek bekend waren en welke partijen gebruik maken van de lijnbusbaanontheffing. Vervolgens gaan we in op de handhaving van het gebruik van de lijnbusbaanontheffing en bespreken we de effecten van het medegebruik van de lijnbusbaan op de doorstroom van het OV
5
en de verkeersveiligheid. In hoofdstuk 4 presenteren we ten slotte onze conclusies en doen we aanbevelingen voor het beleid omtrent het medegebruik in de toekomst.
6
2. Hoe is het bedacht? In dit hoofdstuk worden de achtergrond en de uitvoering van het lijnbusbaanbeleid beschreven. Het beleid omtrent de lijnbusbanen is ontstaan vanuit een bepaald doel, waaraan tegelijkertijd voorwaarden en maatregelen verbonden zijn voor de chauffeurs. Daarom wordt in de eerste twee paragrafen ingegaan op het doel van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s en het doel van de lijnbusbaanontheffing. Vervolgens gaan we in paragraaf 2.3. in op hoe een lijnbusbaanontheffing te verkrijgen is en bespreken we in paragraaf 2.4. de voorwaarden die gesteld zijn aan het gebruik van de lijnbusbaan. Ten slotte worden in paragraaf 2.5. de maatregelen behandeld die genomen zijn ter bevordering van de verkeersveiligheid en de doorstroom van het OV.
2.1. Doel medegebruik lijnbusbaan Bevinding 1. Het beoogde doel van medegebruik door taxi’s van de lijnbusbaan is het beter van dienst kunnen zijn van de klant, die gebruik maakt van straattaxi’s. De klant zou op deze manier de meest gunstige en/of meest economische route krijgen. Het doel van het medegebruik van taxi’s van de lijnbusbaan staat als zodanig beschreven in de toetsmatrijs van het examen Taxi Amsterdam Theorie (TAT) dat chauffeurs, samen met het examen Taxi Amsterdam Praktijk (TAP), moeten behalen wanneer zij een lijnbusbaanontheffing willen verkrijgen. 4
2.2. Doel lijnbusbaanontheffing Bevinding 2. Het beoogde doel van het instellen van de lijnbusbaanontheffing in 2003 is het verbeteren van de verkeersveiligheid en het effectiever reguleren van het medegebruik van de lijnbusbanen door taxi's teneinde de doorstroming van het OV en van nood- en hulpdiensten te waarborgen. Het opstellen van beleid voor het medegebruik van de lijnbusbaan is het gevolg van de inwerkingtreding van de Wet personenvervoer 2000 (WP2000). Het aantal taxivoertuigen in Amsterdam rond 2000 was fors toegenomen (van 1500 taxi’s eind 1999 tot 2200 taxi’s eind 2001). Hierdoor was volgens het GVB de doorstroming van het OV en van nood- en hulpdiensten onder druk komen te staan.5 Het beoogde doel van het instellen van de lijnbusbaanontheffing in 2003 was het verbeteren van de verkeersveiligheid en het effectiever reguleren van medegebruik van de lijnbusbanen door taxi's. Hierbij was van belang dat de doorstroming van het OV en van nood- en hulpdiensten gewaarborgd bleven. In 2013 is het beleid gewijzigd: vanaf 2013 geldt een verplichte lijnbusbaanontheffing voor de opstapmarkt (waar enkel de toegelaten taxiorganisaties (TTO’s) actief zijn) en een niet-verplichte lijnbusbaanontheffing voor de overige straattaximarkt.
Uitgangspunt voor de verplichting is dat de klant op de opstapmarkt ervan uit moet kunnen gaan dat deze de kortste en goedkoopste route aangeboden krijgt. Het gebruik van de lijnbusbaan door taxichauffeurs draagt hier aan bij. In 2013 heeft er ook een andere wijziging in het beleid plaatsgevonden; straattaxi’s mogen ook zonder betalende klant van de lijnbusbaan gebruikmaken.6
4 CBR (2017). Toetsmatrijs Taxi Amsterdam Theorie. Versie 29 december 2017.
6 Gemeente Amsterdam (28 februari 2018). Gemeenteblad Nr. 38595. Wijziging voorschriften voor
5
medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s – 1e herziening, gemeente Amsterdam.
Gemeente Amsterdam (2004). Beleid voor medegebruik lijnbusbaan-strook door taxi’s.
7
2.3. Verkrijgen van een lijnbusbaanontheffing Bevinding 3. Om de lijnbusbaan in de gemeente Amsterdam te kunnen gebruiken, moet een taxichauffeur in het bezit zijn van een lijnbusbaanontheffing. Om deze ontheffing te kunnen verkrijgen moet het diploma ‘Medegebruik verharde lijnbusbanen en lijnbusstroken gemeente Amsterdam’ behaald worden. Om het diploma ‘medegebruik verharde lijnbusbanen en lijnbusstroken gemeente Amsterdam’ te behalen moet een opleiding gedaan worden, gevolgd door twee examens: TAP (Taxi Amsterdam Praktijk) en TAT (Taxi Amsterdam Theorie)7 bij het CBR.8 Het behalen van het TAP examen geeft vrijstelling voor het verplichte praktijkexamen bij de aanvraag van de landelijke chauffeurskaart. Er zijn twee manieren voor een chauffeur om gebruik te maken van een lijnbusbaanontheffing: 1.
De taxichauffeur wordt lid van een Toegelaten Taxiorganisatie (TTO) en vraagt een Taxxxivergunning9 aan. De chauffeur legt de examens TAP en TAT af.
De TTO’s bedienen de gehele straattaximarkt. Chauffeurs die zich willen aansluiten bij een TTO hebben een Taxxxivergunning nodig. Een vereiste voor het verkrijgen van deze vergunning is het behalen van de examens TAT en TAP. De chauffeur ontvangt een taxxxivergunning. Hierbij zit de lijnbusbaanontheffing inbegrepen.
2.
De taxichauffeur is niet in het bezit van een Taxxxivergunning maar rijdt met een zelfstandige lijnbusbaanontheffing. Om die zelfstandige lijnbusbaanontheffing te verkrijgen legt de chauffeur de examens TAP en TAT af.
Een chauffeur die niet is aangesloten bij een TTO heeft geen Taxxxivergunning maar kan bij het behalen van het CBR examen een zelfstandige lijnbusbaanontheffing aanvragen. Deze mogelijkheid geldt voor chauffeurs die ritten aanbieden op de straattaximarkt, met uitzondering van de opstapmarkt. Alle chauffeurs die zich op de straattaximarkt begeven en gebruik willen maken van de lijnbusbaan moeten dus bij het CBR hun TAP en TAT examens behalen. Bevinding 4. Gesprekspartners hebben niet aangeven dat zij exameneisen overbodig vinden of exameneisen missen. De meeste toetstermen uit de TAP en TAT examens dragen logischerwijs bij aan de doelen van het medegebruik of van de lijnbusbaanontheffing. Het TAP examen is een vereiste van de lijnbusbaanontheffing, maar daarnaast ook een vrijstelling voor de landelijke chauffeurskaart taxi. Om die reden bevat het TAP examen vereisten die niet logischerwijs bijdragen aan de doelstellingen. Chauffeurs die enkel een lijnbusbaanontheffing willen behalen, worden nu getoetst op vereisten waarvan niet duidelijk is hoe deze bijdragen aan de doelstellingen van het medegebruik of van de ontheffing. Tijdens het TAP examen wordt de chauffeur beoordeeld op de volgende eind- en toetstermen: • • •
Rijden naar een door de examinator opgegeven bestemming; Verantwoorde en veilige verkeersdeelname; Gebruik verharde lijnbusbanen/stroken in de route;
7 Het gaat hier om de examens Taxi Amsterdam Theorie en Taxi Amsterdam Praktijk.
9 Via: https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid=%257B13942DBA-F36F-4B7A-9BA5-
8
BE0EA8D51D80%257D
Via: https://www.cbr.nl/nl/beroepsexamens/taxi-1/bus-en-trambaan-tto-amsterdam.htm.
8
• • • • • •
Passeren haltes op verharde lijnbusbanen/stroken; Professioneel rijgedrag (rationele rijstijl); Voorkomen, herkennen en oplossen van storingen; Route, rijtijd en betalingen; Klantsoorten en gedrag; Afhandeling ongevallen.
Tijdens het TAT examen wordt de chauffeur beoordeeld op de volgende eind- en toetstermen: • • • • •
Regels ten aanzien van medegebruik verharde lijnbusbanen en lijnbusstroken; Belangrijke wegen; Stadsdelen ; Beeldbepalende gebouwen en veelvoorkomende bestemmingen; Wegenkaart en routeplanning.
Een aantal van de toetstermen komt direct uit het lijnbusbaanbeleid, of draagt logischerwijs bij aan het houden aan de voorwaarden zoals beschreven in het lijnbusbaanbeleid. Een voorbeeld van een toetsterm die direct uit het lijnbusbaanbeleid komt, is het toepassen van de specifieke verkeersregels van de verharde lijnbusbanen en lijnbusstroken. Een aantal toetstermen komen niet direct uit het lijnbusbaanbeleid, maar dragen wel logischerwijs bij aan de doelstellingen van het lijnbusbaanbeleid. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de toetstermen onder de categorie: ‘Afhandeling ongevallen’. De chauffeur moet adequaat aan kunnen geven welke handelingen van een taxichauffeur verwacht mogen worden indien hij betrokken raakt bij een aanrijding. Ook wordt verwacht dat de chauffeur weet hoe een Europees 10 Gemeente Amsterdam (28 februari 2018). Gemeenteblad Nr. 38595. Wijziging voorschriften voor
schadeformulier ingevuld moet worden. Het toetsen van deze termen in de examens draagt bij aan verkeersveiligheid. Andere toetstermen die bijdragen aan de doelstellingen zijn bijvoorbeeld het juist afwegen van de kortste/snelste route. Tot slot zijn er ook toetstermen uit het TAP examen die alleen voor de examens gelden en niet terugkomen in het lijnbusbaanbeleid, en die ook niet lijken bij te dragen aan de doelstellingen van het lijnbusbaanbeleid. Dit geldt in ieder geval voor een aantal eisen die vallen onder het kopje ‘klantsoorten en gedrag’. ‘De chauffeur laat op het examen zien over een juiste beroepshouding te beschikken door op het examen: te verschijnen in een schone taxi, te verschijnen in schone, verzorgde kleding en met een verzorgd uiterlijk, een net en beleefd taalgebruik te gebruiken, een neutrale professionele houding te hebben.’ De toetstermen zijn opgenomen in verband met de vrijstelling voor het praktijkexamen van de landelijke chauffeurskaart. Deze toetstermen dragen niet logischerwijs bij aan de doelstellingen van het beleid.
2.4. Voorwaarden voor het gebruiken van de lijnbusbaan Bevinding 5. De geldende voorwaarden omtrent locaties en tijden dat er op de lijnbusbaan gereden mag worden, zijn vastgelegd in het lijnbusbaanbeleid en de toetsmatrijs van het CBR. 1011 In 2018 is een groot aantal uitzonderingen opgenomen in het herziene lijnbusbaanbeleid. Aan het medegebruik van de lijnbusbaan zijn voorwaarden gesteld in de vorm van voorschriften (betreffende plekken waar de lijnbusbaanontheffing wel en niet geldig is) en gedragsregels. De voorschriften staan beschreven in Bijlage 3. 11 CBR (2017). Toetsmatrijs Taxi Amsterdam Theorie. Versie 29 december 2017.
medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s – 1e herziening, gemeente Amsterdam.
9
Een belangrijk deel van deze voorschriften is een lijst met locaties waar lijnbusbanen permanent niet mogen worden gebruikt door taxi’s. De geldende voorwaarden omtrent locaties en tijden dat er op de lijnbusbaan gereden mag worden, zijn vastgelegd in het uitvoeringsbesluit lijnbusbaanbeleid en de toetsmatrijs van het CBR. In 2018 is een groot aantal uitzonderingen opgenomen in het herziene lijnbusbaanbeleid. Wanneer de gemeente ziet of hoort dat er veelvuldig incidenten plaatsvinden op een locatie, hebben zij de mogelijkheid deze uit te sluiten van de lijnbusbaanontheffing. Op deze locaties moeten taxichauffeurs zich tussen het reguliere verkeer voegen. Het nemen van besluiten over uitsluitingen is gemandateerd aan de directie Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR) van de gemeente.
een aantal gedragsregels in de praktijk niet goed nageleefd (kunnen) worden. Tegelijkertijd bestaat het beeld dat het systeem van medegebruik veilig(er) zou zijn wanneer chauffeurs zich aan de gedragsvoorschriften zouden houden. Veel gesprekspartners, waaronder taxichauffeurs zelf, geven aan dat het regelmatig voorkomt dat chauffeurs zich niet aan de gedragsregels houden. Met name het voorschrift om met twintig kilometer per uur langs de haltes voor het OV te rijden zou in de praktijk vaak niet uitgevoerd worden.
Gedragsregels: 1.
Bevinding 6. Bezitters van een lijnbusbaanontheffing en medewerkers van het CBR geven aan beperkt op de hoogte gehouden te worden van wijzigingen in de voorwaarden. Wanneer een chauffeur eenmaal de ontheffing heeft gehaald, wordt de chauffeur niet op de hoogte gesteld van veranderende voorwaarden, behalve middels signalen op straat (zoals verkeersborden). Ook medewerkers van het CBR geven aan dat de gemeente Amsterdam hen niet altijd informeert over wijzigingen in de voorwaarden. Wel is er een plattegrond beschikbaar met een overzicht van alle locaties waar de ontheffing geldig of uitgesloten is. Niet alle gesprekspartners zijn echter op de hoogte van het bestaan van deze kaart. Daarnaast geeft het CBR aan dat er vaak wisselingen plaatsvinden van de contactpersonen bij de gemeente die verantwoordelijk zijn voor het beleid. Dit zorgt er soms voor dat nieuwe voorwaarden niet of te laat door de gemeente aan het CBR worden doorgegeven. Bevinding 7. Er zijn voorwaarden gesteld aan het medegebruik van de lijnbusbaan in de vorm van gedragsregels. Het beeld bij gesprekspartners is dat
2.
3. 4. 5.
De bestuurder van een taxivoertuig is bij het gebruik van een lijnbusbaan of lijnbusstrook bij een verkeerslicht op een kruising of wegvak verplicht zich te houden aan de verkeerslichtenregeling voor het openbaar vervoer, het ‘negenoog’. Het is verboden om andere rijrichtingen te volgen dan die, die in de verkeerslichtenregeling voor het openbaar vervoer met wit licht worden geregeld. De bestuurder van een taxivoertuig dient zich bij het passeren van haltes voor het openbaar vervoer (inclusief calamiteitenhaltes) te houden aan de maximumsnelheid van 20 kilometer per uur. De bestuurder van een taxivoertuig mag een lijnbusbaan/-strook niet tussentijds op- en afrijden. De bestuurder van een taxivoertuig mag op de lijnbusbaan/-strook geen voertuigen inhalen en voorbijgaan. De bestuurder van een taxivoertuig mag niet stilstaan op de lijnbusbaan/strook - inclusief halteplaats, ook niet om passagiers in- of uit te laten stappen
Figuur 1. Gedragsregels medegebruik.
Het beeld bij gesprekspartners is dat de gedragsregels soms lastig toe te passen zijn, bijvoorbeeld de maximumsnelheid op de lijnbusbaan. Dit kan voor opstopping en vertraging zorgen wanneer andere gebruikers van de lijnbusbaan,
10
zoals de tram, harder rijden. Tegelijkertijd bestaat het beeld dat het systeem van medegebruik veilig(er) zou zijn wanneer chauffeurs zich aan de gedragsvoorschriften zouden houden. Bevinding 8. Overtreders van de voorschriften omtrent de lijnbusbaanontheffing riskeren een sanctie. De sancties voor de opstapmarkt en de sancties voor de overige straattaximarkt verschillen van elkaar.
duur. Bij de vierde overtreding wordt de lijnbusbaanontheffing en de Taxxxivergunning ingenomen. In het sanctiebeleid (Figuur 2.) wordt onderscheid gemaakt tussen sancties voor chauffeurs van de opstapmarkt (TTO chauffeurs) en de overige straattaximarkt. Dit heeft te maken met het feit dat chauffeurs op de opstapmarkt bij een schorsing of intrekking hun Taxxxivergunning tijdelijk kwijtraken en daarmee ook niet meer voor hun TTO op de opstapmarkt kunnen rijden. Dit betekent dat een belangrijk deel van hun verdiensten wegvalt. Dit is niet het geval bij chauffeurs die zich enkel op de overige straattaximarkt begeven, zij verliezen hun zelfstandige ontheffing maar kunnen wel blijven rijden.
2.5. Maatregelen voor verkeersveiligheid en doorstroom Bevinding 9. Uit documentatie en gesprekken is maar een klein aantal fysieke maatregelen te vinden die zijn ingezet om verkeersveiligheid en doorstroming van het OV te waarborgen. Dit zijn het uitsluiten van locaties en het verrichten van specifieke aanpassingen aan de omgeving.
Figuur 2. Sanctietabel voor medegebruik lijnbusbaan.
Rijden op de lijnbusbaan zonder ontheffing resulteert in een bekeuring van €120. Bij de eerste drie overtredingen ontvangt de dader een schorsing die oploopt in 12
Er is weinig documentatie beschikbaar over het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s in het algemeen en de genomen fysieke maatregelen in het bijzonder. Het enige rapport dat expliciet op dit onderwerp ingaat is het rapport ‘Onderzoek taxi’s op de lijnbusbaan’ van Team Onderzoek & Kennis van de gemeente Amsterdam uit 2017.12 De rode draad in dat rapport is de noodzaak voor maatwerk. Er is niet één maatregel die ingezet kan worden op alle plekken waar medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s negatieve effecten op de verkeersveiligheid of doorstroming van het OV veroorzaakt. Maatregelen en oplossingen vragen om een maatwerkbenadering per verkeerssituatie.
Gemeente Amsterdam (2017). Onderzoek taxi’s op de lijnbusbaan.
11
Een voorbeeld van een fysieke maatregel is het naar achter verplaatsen van de tramhalte op het kruispunt Rozengracht/Marnixstraat. Het probleem op dit kruispunt was dat de halte erg dichtbij het kruispunt stond. Wanneer er meerdere taxi’s voor de tram op de lijnbusbaan stonden te wachten op het negenoog, kon de tram niet bij de halte komen. De tramhaltes op deze locatie zijn een aantal meter naar achteren verplaatst. Hierdoor is halteren voor de tram ook mogelijk met wachtende taxi’s voor het negenoog. Gesprekspartners noemen ook dat er in het verleden is geëxperimenteerd met het aanpassen van de weg, om te hard rijden te ontmoedigen. Zo werden onder andere rubberen noppen en kuilen geplaatst. Gesprekspartners vertellen dat taxi’s deze in de praktijk makkelijk konden vermijden. Daarnaast kwamen de kuilen onder water te staan. Bevinding 10. Uit documentatie en gesprekken zijn geen maatregelen naar voren gekomen die zijn gericht op het beïnvloeden van het gedrag of gemaakte afspraken tussen partijen met betrekking tot het medegebruik. Uit zowel de beschikbare documentatie als de gevoerde gesprekken zijn geen maatregelen naar voren gekomen die zijn genomen om het gedrag van taxichauffeurs te beïnvloeden wanneer zij op de lijnbusbaan rijden. Gesprekspartners zijn niet bekend met afspraken die gemaakt zijn omtrent het medegebruik.
Te denken valt hierbij aan afspraken tussen de taxibranche en het GVB of de gemeente.
12
3. Hoe pakt het uit? In dit hoofdstuk kijken we naar de effecten van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s: hoe pakt het lijnbusbaanbeleid uit? We starten in paragraaf 3.1 met het bespreken van feitelijke informatie omtrent het medegebruik, waarna we in paragraaf 3.2. ingaan op het aantal daadwerkelijke gebruikers van de lijnbusbaanontheffing. Vervolgens bespreken we in paragraaf 3.3. de wijze waarop het bezit en het gebruik van de lijnbusbaanontheffing gehandhaafd wordt en komen in de paragrafen 3.4. en 3.5. de effecten van het medegebruik op de doorstroom van het OV en de verkeersveiligheid aan de orde.
3.1. Vooraf: weinig feiten en cijfers over effecten van medegebruik lijnbusbaan beschikbaar Bevinding 11. Er zijn weinig onderzoeken, feiten en cijfers beschikbaar die de effecten van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s beschrijven.
In onderzoeken naar verkeersveiligheid in Amsterdam, zoals de onderzoeken door Instituut voor Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) 1314, gaat het bijvoorbeeld wel over taxi’s, maar wordt niet specifiek gesproken over taxi’s op de lijnbusbaan. Ook in de evaluatie van het Meerjarenplan Verkeersveiligheid Amsterdam (2016-2021) staat niets over taxi’s op de lijnbusbaan. Bij ongevallen in het verkeer wordt niet structureel bijgehouden of het een ongeval met een taxi op de lijnbusbaan betreft, waardoor het niet mogelijk was dit in de ongevallenregistratie van de hulpdiensten terug te vinden. Wel kon bijna iedere gesprekspartner een voorbeeld noemen van een ernstig ongeluk dat heeft plaatsgevonden als gevolg van een taxi die op de lijnbusbaan reed. Hierbij werden vaak dezelfde 2 a 3 ongelukken genoemd. Ook bij reguliere snelheidsovertredingen door taxi’s wordt volgens de politie niet bijgehouden of deze op de lijnbusbaan plaatsvinden of niet.15 Om die reden is het lastig om iets te zeggen over de risico’s voor verkeersveiligheid. Het is opvallend dat er zo weinig informatie te vinden is over de effecten van het medegebruik, omdat het een onderwerp is dat prioriteit lijkt te hebben bij de gemeente en bewoners.
Om de daadwerkelijke effecten in de toekomst beter in beeld te kunnen brengen zou er dan ook meer gemonitord en gedocumenteerd moeten worden over de effecten van taxi’s op de lijnbusbaan.
Een belangrijke bevinding in dit onderzoek is dat er weinig feitelijke informatie beschikbaar is over de effecten van het medegebruik op de doorstroming van het OV of op de verkeersveiligheid, behalve een rapport van de gemeente uit 2017.
13 SWOV (2014). Verkeersveiligheidsanalyse gemeente Amsterdam.
15 Wel worden overtredingen van het lijnbusbaanbeleid bijgehouden. Hier wordt in H3.3 dieper op
14
ingegaan.
SWOV (2019). Rapport ernstige verkeersongevallen met taxi’s.
13
3.2. Aantal gebruikers van de lijnbusbaanontheffing
Het aantal chauffeurs dat over een Taxxxivergunning beschikt is sinds 2013 gestegen, en bereikte in 2015 een piek (4161). Daarna is dit aantal weer gedaald naar nagenoeg hetzelfde niveau als in 2013 (3265 Taxxxivergunningen in 2019 versus 3176 in 2013). Het aantal lijnbusbaanontheffingen voor zelfstandige chauffeurs is sinds 2013 met 225% gestegen (van 585 in 2013 naar 1902 in 2019). Het totaal aantal chauffeurs dat op de lijnbusbaan mag rijden, is gestegen van 3760 in 2013 naar 5167 in 2019. Dit is een groei van 37%. Eind 2020 is het aantal lijnbusbaanontheffingen voor zelfstandige chauffeurs afgenomen met 26% en het aantal Taxxxivergunningen met 20%. Hoewel hier geen onderzoek naar gedaan is, kan de grote afname van het aantal ontheffingen en vergunningen te maken hebben met het uitbreken van de COVID-19-crisis waardoor de vraag naar taxi’s, onder andere door het wegvallen van toerisme, sterk is afgenomen. 16 Naast taxi’s zijn er ook andere voertuigen die de bevoegdheid hebben om op de lijnbusbaan te rijden. Dit zijn onder andere de hulpdiensten (brandweer, ambulance, politie) en auto’s van de gemeente. Sommige gesprekspartners ervaren dat het in de loop der jaren drukker is geworden op de lijnbusbaan. De
Aantal taxichauffeurs met bevoegdheid tot de lijnbusbaan
Bevinding 12. Het aantal chauffeurs dat over een Taxxxivergunning beschikt is in 2019 nagenoeg gelijk aan het aantal in 2013. Het aantal chauffeurs dat over een zelfstandige lijnbusbaanontheffing beschikt is sinds 2013 flink gestegen. Het totaal aantal medegebruikers van de lijnbusbaan is tussen 2013 en 2019 gestegen met 37%. Sinds de start van de coronacrisis in maart 2020 is er minder vraag naar taxi’s. Het aantal voertuigen op de lijnbusbaan is afgenomen.
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
LBO's voor zelfstandige chauffeurs
585
668
758
1261
1354
1560
1902
1406
Taxxxivergunningen
3175
3623
4161
3901
3932
3594
3265
2618
Figuur 3. Aantal zelfstandige lijnbusbaanontheffingen en Taxxxivergunningen tussen 2013 en 2019. Cijfers van de gemeente Amsterdam.1
16 Via: https://www.taxipro.nl/ondernemen/2020/03/18/taxibedrijven-hebben-nauwelijks-werk-en-
vrezen-voor-voortbestaan/.
14
cijfers over zelfstandige lijnbusbaanontheffingen en Taxxxivergunningen (Figuur 3.) ondersteunen dit. Er is tijdens dit onderzoek geprobeerd gegevens op te vragen bij de gemeente over het aantal voertuigen (anders dan taxi’s) dat gebruik maakt van de lijnbusbaan. Helaas is het niet gelukt om deze informatie op tijd aangeleverd te krijgen.
3.3. Handhaving Bevinding 13. Vrijwel alle gesprekspartners geven aan dat er weinig wordt gehandhaafd op bezit en geldigheid van lijnbusbaanontheffingen, en op de voorschriften van de lijnbusbaanontheffing. Het beeld is dat er geregeld taxi’s zonder lijnbusbaanontheffing op de lijnbusbaan rijden. Gesprekspartners geven aan dat er zeer weinig gehandhaafd wordt, en dat de prioriteit die wordt gegeven aan handhaving op taxi’s in Amsterdam laag is. Er is daarom weinig capaciteit beschikbaar bij de politie. Boa’s geven aan graag te willen handhaven op het overtreden van de voorwaarden omtrent het rijden op de lijnbusbaan, maar dit vanwege hun landelijk bepaalde bevoegdheid niet te kunnen doen. De bevoegdheid tot het controleren van de naleving van de voorschriften omtrent de lijnbusbaanontheffingen ligt grotendeels bij de politie, aangezien zij volledig bevoegd zijn voor de controle op het rijdend verkeer. Gemeentelijke boa’s zijn zeer beperkt bevoegd, zij mogen bijvoorbeeld slechts controleren op toeteren en op de regels voor stilstaand verkeer. De gemeente is dus afhankelijk van de politie voor de controle op het gebruik van de lijnbusbaanontheffing,
terwijl de voorwaarden voor het gebruik ervan wel door de gemeente wordt geregeld. Bij gesprekspartners heerst de perceptie dat de pakkans bij het medegebruik van de lijnbusbaan zonder over een ontheffing te beschikken erg laag is. Boa’s geven aan dat zij in hun dagelijkse werk veel taxichauffeurs over de lijnbusbaan zien rijden zonder dat zij hier een ontheffing voor hebben. Ook andere gesprekspartners geven aan dat taxichauffeurs geregeld op lijnbusbanen rijden waar dat niet is toegestaan. Een straat waar dit erg vaak zou gebeuren, is de Raadhuisstraat, wat tot gevaarlijke situaties zou leiden. Daarnaast geven gesprekspartners aan dat ook misbruik van de ontheffing en het overtreden van de voorwaarden aan het gebruik van de ontheffing een lage pakkans kennen. Tabel 1. Chauffeurs die over de lijnbusbaan hebben gereden zonder in het bezit te zijn van een lijnbusbaanontheffing.
Jaar
2017 2018 2019
2020
Aantal geconstateerde overtredingen: chauffeur zonder ontheffing over lijnbusbaan
86
10
29
56
Cijfers ondersteunen deze perceptie. In 2019 werden er ongeveer 8 miljoen taxiritten uitgevoerd door 4.800 chauffeurs 17, waarbij er 56 chauffeurs zijn geregistreerd die zonder ontheffing gebruik maakten van de lijnbusbaan. De tijd en kosten die gemoeid gaan met het behalen van een ontheffing lijken daardoor niet op te wegen tegen de relatief lage pakkans.
17 Via: https://data.amsterdam.nl/specials/special/animatie-taximarkt/46f2bd59-21c0-460c-8d29-
997c781be462//
15
Bevinding 14. Hoewel er weinig gehandhaafd wordt op het volgen van de voorschriften behorende bij de lijnbusbaanontheffing, blijkt uit de overtredingen die wel zijn geregistreerd dat de voorschriften regelmatig niet worden gevolgd. Het beeld is dat (gedrags-)voorschriften in de praktijk erg vaak overtreden worden, en dat de pakkans erg laag is, waardoor er geen afschrikwekkende werking is. Gesprekspartners noemen verschillende technologische oplossingen om beter op voorschriften te kunnen handhaven. Het aantal uitgeschreven rapporten van bevindingen door politie en handhaving voor overtredingen van de voorschriften voor het gebruik van de lijnbusbaan wordt bijgehouden door de gemeente. Onderstaande tabel laat de aantallen per jaar zien.
Overtredingen van het snelheidslimiet van 30 km/u staan niet in bovenstaand rijtje, omdat dit niet onder de voorwaarden van de lijnbusbaanontheffing valt, maar onder de reguliere verkeersvoorwaarden op de lijnbusbaan. Zoals eerder geconstateerd, houdt de politie niet bij of snelheidsovertredingen op de lijnbusbaan plaatsvinden. Deze informatie kon dus niet meegenomen worden in huidig onderzoek. Meerdere gesprekspartners vertellen dat bij chauffeurs het beeld bestaat dat er maar een kleine kans is dat zij worden gepakt wanneer ze de voorschriften overtreden. Daardoor is er geen sprake van een afschrikwekkende werking van handhaving.
Tabel 2. Chauffeurs die de voorschriften van de lijnbusbaan hebben overtreden.
Meerdere gesprekspartners noemen technologische oplossingen om het gebruik van de lijnbusbaanontheffing te handhaven. Hierbij noemen zij expliciet:
Jaar
•
2017
2018
2019
2020
Aantal overtredingen 791 van de voorschriften van de lijnbusbaanontheffing
547
644
134
De overtredingen die het vaakst geconstateerd worden zijn de volgende: • • • • • •
•
Cameratoezicht en flitspalen. Dit zou vooral kunnen helpen tegen het te hard rijden. Deze flitspalen zouden dan geplaatst kunnen worden op lange stukken rechte lijnbaan en bij (onoverzichtelijke) haltes, waar vaak met een te hoge snelheid langsgereden wordt. Intelligente toegang. Middels het inzetten van intelligente toegang kan het gebruik van de lijnbusbaanontheffing gecontroleerd worden, doordat enkel chauffeurs voor wie dit is toegestaan gebruik kunnen maken van de lijnbusbaan. In combinatie met tijdslots kan dit daarnaast zorgen dat medegebruik enkel op momenten dat het toegestaan is op de lijnbusbaan plaatsvindt.
Negeren van het rode negenoog; Tussentijds op- en afrijden van de lijnbusbaan; Harder dan 20 km/u langs een tramhalte rijden; Stil staan op lijnbusbaan; Rijden over een lijnbusbaan waar dat niet is toegestaan; Rijden over een lijnbusbaan op een tijdstip waarop dat niet is toegestaan.
16
3.4. Effecten op de doorstroming Bevinding 15. Gesprekspartners zien een aantal negatieve effecten op de doorstroom van het OV: trams kunnen vast komen te zitten achter taxi’s, taxi’s zorgen soms voor opstopping van het verkeer bij negenogen, en soms kunnen trams niet halteren omdat taxi’s voor een negenoog staan te wachten. Gesprekspartners geven aan dat het soms voorkomt dat trams (die 50 km/u mogen rijden) komen ‘vast te zitten’ achter een taxi (of ander voertuig zoals een gemeentevoertuig) die op de lijnbusbaan een snelheidslimiet van 30 km/u heeft. Omdat taxi’s niet tussentijds de lijnbusbaan op of af mogen, mag de taxi ook geen plaats maken voor de tram wanneer deze situatie voorkomt. Gesprekspartners geven daarnaast aan dat taxi’s soms zorgen voor opstopping van het verkeer bij negenogen. De tram meldt zich bij het negenoog, maar omdat er taxi’s voor staan moet de tram een ronde wachten. Ook kan het gebeuren dat halteren niet mogelijk is wanneer er taxi’s voor een negenoog staan te wachten. Dit is het geval wanneer de halte dicht bij een kruispunt zit, zoals het geval is op Marnixstraat-Zuid. Uit een onderzoek naar het effect van de taxi op de lijnbusbaan van de gemeente Amsterdam uit 2017 komen verschillende classificaties naar voren die effect hebben op de doorstroom van het OV.
Het gaat hierbij om drie hoofdoorzaken: belemmering van de tram bij witlicht, belemmering van de mogelijkheid tot halteren en de algehele belemmering van de doorstroom. Een uitsplitsing van deze classificaties is te vinden in bijlage 4. De drie categorieën van belemmering
die in 2017 genoemd zijn, komen overeen met de soorten belemmeringen van de doorstroom die gesprekspartners ook nu nog noemen. 18 In tabel 3 staan cijfers over deze drie hoofdoorzaken voor belemmering uit 2017 opgenomen. De cijfers komen voort uit metingen die zijn gedaan op vier locaties in de stad, waarbij bij op elke locatie naar een andere belemmering is gekeken. Op elke locatie zijn in totaal twee telrondes gedaan van twee uur. Het is belangrijk om hierbij te vermelden dat deze cijfers geen representatief beeld geven van de huidige situatie. Sinds 2017 is de dienstregeling veranderd en is het aantal OV- en taxi-bewegingen toegenomen. Ook zijn aanbevelingen uit het onderzoek overgenomen en is bijvoorbeeld het kruispunt Marnixstraat/Rozengracht, dat in het rapport als grootste probleem naar voren komt, opnieuw ingericht. De totaalcijfers zijn dan ook enkel ter illustratie. Tabel 3. Belemmering van OV door taxi's, 2017.
Classificatie
Aantal belemmeringen veroorzaakt door taxi’s
Aantal belemmeringen veroorzaakt door overige voertuigen19
Belemmering van de tram/bus bij witlicht20
29
11
Belemmering van de mogelijkheid tot halteren21
3
1
Algehele belemmering 38 van de doorstroom22
1923
18 Gemeente Amsterdam (2017). Onderzoek taxi’s op de lijnbusbaan.
21 Belemmering van halteren op locaties Haarlemmerplein en Weesperpleint/Sarphatistraat.
19 Ander OV, gemeentelijke voertuigen, veiligheidsdiensten en overige voertuigen.
22 Algehele belemmeringen op de locaties Weesperplein en Hobbemastraat/Stadhouderskade.
20
23
Gemist witlicht op locaties Marnixstraat/Rozengracht en Haarlemmerplein.
In het onderzoek is het niet altijd duidelijk of in dit totaal reguliere auto’s zijn meegeteld.
17
Bevinding 16. Gesprekspartners zien één duidelijk positief effect van het medegebruik op doorstroming van het verkeer: medegebruik zorgt voor een verlichting van verkeersdrukte buiten de lijnbusbaan. Veel gesprekspartners geven aan dat het medegebruik ook voor een verlichting van de verkeersdrukte zorgt op bepaalde plaatsen. Op een straat zoals de Overtoom (waar vaak file staat op de reguliere rijbaan) zorgt het voor een snellere doorstroom van personenauto’s doordat de taxi zich hier niet tussen het reguliere verkeer hoeft te voegen.
3.5. Effecten op de verkeersveiligheid Wanneer we over verkeersveiligheid spreken, spreken we over een combinatie van objectieve veiligheid en subjectieve veiligheid. Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) hanteert de volgende definities voor deze verschillende soorten veiligheid:24 1. Objectieve veiligheid: Bij objectieve veiligheid gaat het om de feitelijke bescherming tegen gevaar. Omdat aan aanwezigheid van veiligheid weinig te meten valt, wordt als maat van objectieve veiligheid de objectieve onveiligheid gebruikt. Onder verkeersonveiligheid wordt vaak verstaan: de combinatie van incidenten, conflicten en ongevallen met hun ongewenste (blijvende) gevolgen.
24
SWOV (2008). ‘Beleving van verkeersonveiligheid: Een probleemverkenning over subjectieve veiligheid’. 25 Asmussen, E. (1981). Een analyse van het verschijnsel verkeersveiligheid. In: Verkeer en vervoer in een historisch perspectief. Delftse Universitaire Pers, Delft.
2. Subjectieve veiligheid: het gevoel veilig te zijn. Het gaat dus om de beleefde verkeersveiligheid en de beleefde verkeersonveiligheid. Dit kan de beleving van een enkele persoon zijn, maar het kan ook over de beleving van groepen gaan. 25 Bevinding 17. Er zijn geen cijfers die inzicht kunnen geven in de objectieve verkeersveiligheid op de lijnbusbaan in de gemeente Amsterdam. Er zijn geen cijfers bekend die inzicht kunnen geven in de objectieve verkeersveiligheid op de lijnbusbaan in de gemeente Amsterdam. Zoals eerder geconstateerd, houdt de politie niet bij of snelheidsovertredingen op de lijnbusbaan plaatsvinden. Deze informatie kon dus niet meegenomen worden in huidig onderzoek. Bij ongevallen in het verkeer wordt niet structureel door hulpdiensten bijgehouden of het een ongeval met een taxi op de lijnbusbaan betreft. Hierdoor kan er in dit rapport niets worden geconcludeerd over het aantal incidenten of ongevallen op de lijnbusbaan. Bevinding 18. Bewoners van Amsterdam ervaren een gevoel van onveiligheid op de lijnbusbaan door het medegebruik door taxi’s. Dit blijkt uit de zienswijze die door bewoners zijn gegeven op de concept Agenda Taxi 2020-2025, en uit gesprekken. Er zijn geen cijfers die het mogelijk maken om een uitspraak te doen over de objectieve onveiligheid door het medegebruik van de lijnbusbaan.
Het gedrag van verkeersdeelnemers bepaalt in belangrijke mate hoe veilig een verkeerssituatie is. Tegelijkertijd bepaalt het gevoel van veiligheid hoe verkeersdeelnemers zich gedragen. Zich veilig voelen kan tot onveiliger gedrag van verkeerdeelnemers leiden, en zich onveilig voelen tot veiliger gedrag. 26 26
SWOV (2008), ‘Beleving van verkeersonveiligheid: Een probleemverkenning over subjectieve veiligheid’.
18
Onderzoek laat zien dat er hooguit een zwak positief verband is tussen objectieve en subjectieve onveiligheid. Dat wil zeggen dat situaties die mensen gevaarlijk vinden, niet per definitie de situaties zijn waar feitelijk veel ongevallen gebeuren.27 Bewoners van de gemeente Amsterdam is de mogelijkheid geboden hun zienswijze te geven op Agenda Taxi 2020-2025 van de gemeente Amsterdam. Deze reacties zijn geclusterd in de Nota van Beantwoording.28 Er zijn in totaal 41 inspraakreacties ontvangen. Hiervan gingen er zes over de lijnbusbaan. Eén bewoner deelde zorgen omtrent de negatieve effecten op doorstroming van het OV, en vijf bewoners deelden zorgen over negatieve effecten op de verkeersveiligheid. Bewoners vinden dat taxi’s te hard over de lijnbusbanen rijden waardoor voor overstekende fietsers en wandelaars onveilige situaties ontstaan. Enkele insprekers pleiten voor het afschaffen van het gebruik van de lijnbusbaan door taxi’s. De overige twaalf gingen over verkeersveiligheid situaties die niet op de lijnbusbaan plaatsvonden.29 De zienswijzen laten zien dat er een mate van onveiligheid door taxi’s op de lijnbusbaan wordt ondervonden door inwoners van de gemeente Amsterdam. Een kanttekening die hierbij gemaakt moet worden is dat er vijf inwoners van Amsterdam een reactie hebben gegeven omtrent het lijnbusbaanbeleid.
Amsterdammers die zich wel veilig voelen wat betreft het medegebruik van de lijnbusbaan zullen zich niet snel uitspreken, waardoor er sprake is van een bias. Bevinding 19. Gesprekspartners noemen een aantal effecten van het medegebruik op de verkeersveiligheid. Het grootste negatieve effect ontstaat wanneer taxichauffeurs te hard over de lijnbusbaan rijden.
Gesprekspartners beschrijven dat het medegebruik een aantal effecten op de verkeersveiligheid heeft. Het overgrote merendeel van de gesprekspartners, waaronder chauffeurs zelf, geeft aan dat er een groot gevoel van onveiligheid bestaat rondom het medegebruik. De grootste oorzaak hiervan is dat er te hard wordt gereden op de lijnbusbaan. Dit zorgt volgens de gesprekspartners voor een gevoel van onveiligheid rondom taxi’s in Amsterdam. Dit gevoel bestaat in het algemeen en door de gehele stad en gaat dus niet enkel om het rijden op de lijnbusbaan. Men geeft aan dat hard rijden vaak voorkomt op lange en rechte lijnbusbanen, omdat deze hard rijden zouden ‘uitlokken’. Gesprekspartners geven aan dat chauffeurs vooral (maar niet uitsluitend) op rustige momenten hard rijden (bijvoorbeeld ‘s nachts) omdat de lijnbusbaan dan helemaal vrij is. Veel gesprekspartners geven aan dat zij geen negatieve effecten van het medegebruik zouden verwachten wanneer taxi’s zich aan de snelheidslimieten (vooral langs de haltes) zouden houden. Sommige gesprekspartners geven aan dat uitstappende tramreizigers/voetgangers geen taxi’s op de lijnbusbaan verwachten wanneer zij oversteken. Wanneer taxi’s dan te hard rijden kan dit tot onveilige situaties leiden. Een enkeling vertelt dat het onderbreken van een zebrapad door de trambaan (o.a. op de Rozengracht en de Overtoom) zorgt voor verwarring.
Voetgangers zijn zich niet bewust van het feit dat hun voorrang hier verdwijnt. Een groot aantal gesprekspartners geeft aan dat er ook onveilige situaties ontstaan wanneer taxi’s niet het negenoog volgen, maar het reguliere stoplicht wanneer ze wel op de lijnbusbaan staan. Dit mag niet, maar gebeurt in de praktijk wel omdat taxi’s vinden dat ze te lang moeten wachten op het negenoog (omdat ze kunnen zelf niet inbellen). Op het Surinameplein zou dit vaak het geval zijn, waardoor gevaarlijke situaties ontstaan.
27 Nilsen, P., Hudson, D.S., Kullberg, A., Timpka, T., Ekman, R. & Lindqvist, K. (2004). Making sense of
28 Nota van Beantwoording. van de ‘Agenda Taxi 2020-2025’.
safety. In: Injury Prevention, vol. 10, pp. 71-73.
29
Gemeente Amsterdam (2020), Nota van Beantwoording Agenda Taxi 2020-2025.
19
Sommige gesprekspartners zijn van mening dat er gevaarlijke situaties ontstaan op de lijnbusbaan wanneer er te veel voertuigen tegelijk gebruik van maken. Met de groei van het aantal taxi’s dat een lijnbusbaanontheffing heeft zou het te druk zijn geworden op de lijnbusbaan. Gesprekspartners geven aan dat het gevaarlijke situaties oplevert wanneer taxi’s tussentijds de lijnbusbaan op- en afrijden. Ook zouden ze andere voertuigen op de lijnbusbaan inhalen. Sommige gesprekspartners zijn van mening dat taxi’s op de trambaan laten rijden zorgt voor minder ongelukken met fietsers, omdat de taxi’s verder van het fietspad rijden. Tegelijkertijd denken zij dat het de kans op een ernstiger ongeluk verhoogt (wanneer een fietser de weg oversteekt).
20
4. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk presenteren we in paragraaf 4.1. de conclusies van de evaluatie van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s. In paragraaf 4.2. doen we allereerst aanbevelingen over het lijnbusbaanbeleid in de toekomst en gaan we daarna in op mogelijkheden om de verkeersveiligheid te verbeteren en de doorstroming van het OV te waarborgen.
4.1. Conclusies 1. In dit onderzoek staan twee doelen centraal: het doel van medegebruik van de lijnbusbaan en het doel van de ontheffing. Deze doelen staan op gespannen voet met elkaar. a. Het beoogde doel van medegebruik door taxi’s van de lijnbusbaan is het beter van dienst kunnen zijn van de klant. De klant zou op deze manier de meest gunstige en/of meest economische route krijgen. b. Het doel van het instellen van de lijnbusbaanontheffing is het verbeteren van de verkeersveiligheid en het waarborgen van de doorstroming van het OV en van nood- en hulpdiensten. Deze doelen staan op gespannen voet met elkaar. Het vergroten van het medegebruik is in belang van klant en chauffeur. Met het beperken van het medegebruik is de doorstroming van het OV en van nood- en hulpdiensten gebaat. Het aantal locaties waarvoor de lijnbusbaanontheffing geldt, neemt af. De ‘waarde’ van het medegebruik neemt voor taxichauffeurs hiermee af.
2. We concluderen dat de beelden over de rol van taxi in het verkeer sterk uiteenlopen, en daarmee ook de beelden over het doel van het medegebruik en van de lijnbusbaanontheffing. Er is in het beleid niet vastgelegd hoe het belang van de klant enerzijds, en de veiligheid en doorstroming anderzijds zich tot elkaar verhouden, en welk belang voorgaat. Sommige gesprekspartners zien de taxi als onderdeel van het OV. Ze vinden daarom dat taxi’s een plek verdienen in het verkeer en recht hebben op medegebruik van de lijnbusbaan. Anderen zien de taxi als een normale auto, zonder speciale rol in het verkeer. Zij benoemen vooral dat er te veel taxi’s zijn, waarvan de chauffeurs asociaal rijgedrag vertonen (ook op de lijnbusbaan). 3. Een deel van de vereisten voor de lijnbusbaanontheffing draagt logischerwijs bij aan de doelen. Het TAP examen is een vereiste voor de lijnbusbaanontheffing, maar daarnaast ook een vereiste voor de landelijke chauffeurskaart taxi. Om die reden bevat het vereisten die niet logischerwijs bijdragen aan de doelstellingen. Chauffeurs die enkel een lijnbusbaanontheffing willen behalen worden nu getoetst op vereisten waarvan niet duidelijk is hoe deze bijdragen aan de doelstellingen van het medegebruik of van de ontheffing. Gesprekspartners hebben niet aangegeven dat zij voorschriften overbodig vinden of missen.
Door de dubbele functie van het TAP examen worden chauffeurs die een lijnbusbaanontheffing willen behalen nu getoetst op zaken als een juiste beroepshouding en een verzorgd uiterlijk, criteria die niet specifiek relevant zijn voor het rijden op de lijnbusbaan en de doelen van de ontheffing. 4. Chauffeurs en het CBR worden beperkt op de hoogte gehouden van wijzigingen in de voorwaarden van de lijnbusbaanontheffing. Er vinden vaak wisselingen plaats van contactpersonen bij de gemeente die verantwoordelijk zijn voor het beleid. Dit zorgt er soms voor dat nieuwe voorwaarden niet of te
21
laat door de gemeente aan het CBR worden doorgegeven. Daarom is het voor examinators bij het CBR, en voor chauffeurs zelf niet goed mogelijk om op de hoogte te zijn van de laatste wijzigingen in voorwaarden, waaraan zij zich dienen te houden. 5. Het is niet goed mogelijk objectiveerbare uitspraken te doen over het doelbereik van de lijnbusbaanontheffing. Feiten en cijfers over het doelbereik ontbreken. Gegevens die inzicht geven in de effecten van het medegebruik op verkeersveiligheid (zoals cijfers over ongevallen die op de lijnbusbaan plaatsvinden) en doorstroming zijn in zeer beperkte mate beschikbaar. De conclusies hierna baseren we derhalve voornamelijk op percepties van betrokken partijen. 6. Het medegebruik van taxi’s draagt bij aan een betere dienstverlening voor klanten. Taxichauffeurs kunnen zich sneller verplaatsen door de stad, waardoor klanten een economisch voordeligere rit aangeboden krijgen. Het is daarmee aannemelijk dat dit beoogde doel van het medegebruik van de lijnbusbaan wordt behaald. 7. Er zijn indicaties dat het medegebruik een aantal negatieve effecten heeft op de doorstroom van het OV. Het beeld is dat taxi’s die op de lijnbusbaan rijden het OV op diezelfde baan ophouden omdat beide gebruikers andere snelheidslimieten hebben. Ook kunnen taxi’s soms opstopping veroorzaken van het verkeer bij negenogen, omdat het negenoog niet goed werkt voor hen.
Tot slot bestaat het beeld dat trams soms niet kunnen halteren omdat taxi’s voor een negenoog staan te wachten. 8. Er zijn indicaties dat het medegebruik een positief effect heeft op de doorstroming van het overige verkeer in de stad. Medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s zou voor verlichting zorgen van drukte op wegen waar de normale rijbaan al erg vol is, zoals op de Overtoom.
9. Er zijn zorgen over de veiligheid van het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s. Taxichauffeurs zouden zich vaak niet aan de gedragsregels houden, wat voor onveilige situaties zou zorgen. Het beeld bestaat dat taxichauffeurs te hard rijden op de lijnbusbaan. Dit leidt tot onveilige verkeerssituaties en een onveilig gevoel bij bewoners van Amsterdam. Te hard rijden zou voornamelijk ’s nachts, en op lange rechte wegen plaatsvinden. Medegebruik kan ook onveilige situaties opleveren wanneer voetgangers uit de tram stappen, of proberen over te steken. Ook kan medegebruik tot onveilige situaties leiden wanneer taxi’s tussentijds op en van de lijnbusbaan gaan. Tot slot is het gevaarlijk wanneer taxi’s bij kruispunten niet het negenoog volgen, maar meerijden met het reguliere verkeer. Medegebruik zou volgens de meesten niet tot onveilige situaties leiden wanneer gedragsregels zouden worden opgevolgd. 10. De pakkans van het rijden op de lijnbusbaan zonder ontheffing, en van het niet opvolgen van de gedragsregels is laag, waardoor er geen afschrikwekkende werking is. Gelet op het grote aantal gebruikers en het gepercipieerde onveilige gedrag is het aantal daadwerkelijke overtredingen beperkt. Het beeld is dat dit zich laat verklaren door de beperkte inzet van handhaving. Cijfers over de daadwerkelijke inzet/capaciteit van handhaving op de lijnbusbaan zijn niet beschikbaar. 11.
Bij snelheidsovertredingen door taxi’s wordt door handhaving niet genoteerd of de snelheidsovertreding op de lijnbusbaan plaatsvond. Snelheidsovertredingen vallen buiten de voorschriften van het lijnbusbaanbeleid, en worden daarom apart bijgehouden. Hierbij wordt door handhavers niet genoteerd of de taxichauffeur zich op de lijnbusbaan bevond. 12. Er is beperkt zicht op de toepassing en effecten van maatregelen ter bevordering van de veiligheid en doorstroming. Gesprekspartners opperen dat met name snelheidsbeperkende maatregelen een positief effect zouden
22
kunnen hebben op de verkeersveiligheid. Hard rijden wordt nu als de grootste veroorzaker van onveiligheid gezien. Het is echter niet duidelijk welke maatregelen hiervoor al zijn ingezet en waarom die wel of niet werkten.
4.2. Aanbevelingen 1. Gelet op het belang van de snelle route voor de klant bevelen we aan om het medegebruik van de lijnbusbaan door taxi’s via een ontheffing te behouden. Daarbij is het in onze ogen van belang dat de gemeente een heldere visie formuleert op de rol van taxivervoer in Amsterdam en het belang van het medegebruik van de lijnbusbaan. Vanwege de spanning tussen medegebruik en veiligheid en doorstroming dient daarin een duidelijke afweging te worden beschreven tussen klantbelang, veiligheid en doorstroming. De visie moet helder maken: Is het medegebruik een randvoorwaarde voor efficiënt en klantvriendelijk taxivervoer (en is de ontheffing daarmee een recht of verplichting voor alle taxi’s?) of een privilege dat slechts voor een selecte groep taxi’s is weggelegd, die je kan verliezen als veiligheid en doorstroming in het geding zijn? 2. Heroverweeg op basis van deze visie de vereisten voor de lijnbusbaanontheffing. Overweeg om de toetstermen voor de twee functies van het TAP examen uit elkaar te halen. De ontwikkeling van een nieuw taxistelsel voor Amsterdam biedt een kans om de exameneisen opnieuw tegen het licht te houden. Daarbij geven we de volgende overwegingen mee: a. Bepaal of de huidige vereisten nog nodig/relevant zijn anno 2021 (denk aan klantvriendelijkheid in een taximarkt waarin apps met klantwaardering de overhand nemen).
b. Zorg dat toetstermen aansluiten bij het doel van het examen. Indien het doel van het examen tweeledig is (zoals nu het geval bij het TAP examen) overweeg dan om chauffeurs enkel te toetsen op vereisten die bijdragen aan de doelen waartoe zij het examen behalen. c. Toets de vereisten aan de visie. Als de visie is om alle of zoveel mogelijk taxi’s over de lijnbusbaan te laten rijden, dan passen daar eenvoudiger instapeisen bij (maar wellicht met zware sancties) dan als de visie is om alleen een exclusieve groep taxi’s toestemming te geven. 3. Vergroot het inzicht in de belangrijkste effecten van het medegebruik. Zorg dat de effecten van het medegebruik op veiligheid en doorstroming beter gemonitord worden. Dit betekent in elk geval concreet dat er bij verkeersongelukken moet worden bijgehouden of het ongeluk op de lijnbusbaan heeft plaatsgevonden. Door monitoren komt er beter inzage in de effecten van het medegebruik. Daarbij verdient het de aanbeveling om voor zowel veiligheid als doorstroming kwantitatieve en kwalitatieve monitoringsindicatoren vast te stellen. Waar moeten veiligheid en doorstroming in worden uitgedrukt? En wat zijn de streefwaarden? We bevelen aan om met een nulmeting te beginnen, en daarna een reguliere monitoring uit te voeren. Zorg dat hierin ook de andere medegebruikers van de lijnbusbaan worden meegenomen (gemeentelijke voertuigen en hulpdiensten).
Dit geeft beter inzicht in de oorzaak van het probleem. 4. Communiceer duidelijk over het lijnbusbaanbeleid. Zorg dat het CBR, en taxichauffeurs, op de hoogte zijn van de wijzigingen in het lijnbusbaanbeleid. Als chauffeurs niet op de hoogte zijn van de juiste informatie kan ook niet verwacht worden dat zij geen enkele voorwaarde (zoals het niet betreden van een specifieke lijnbusbaan) schenden. Deze aanbeveling sluit aan bij de wens van de gemeente om een register te maken dat online kan worden geraadpleegd, met daarin alle lijnbusbanen waar de ontheffing wel/niet geldig is, wijzigingen, en tijdelijke maatregelen op de lijnbusbaan.
23
We zien op grond van dit onderzoek verschillende mogelijkheden om de verkeersveiligheid te verbeteren en de doorstroming van het OV te waarborgen: 5. Creëer meer prikkels om zuinig te zijn op de lijnbusbaanontheffing. Deze evaluatie laat zien dat de negatieve effecten vooral zijn te herleiden naar rijgedrag, en in beperkte mate zijn op te lossen door extra toetstermen in een examen vooraf. Om veiligheid en doorstroming te bewaken is het dus vooral effectief om prikkels in te bouwen zodat chauffeurs zuiniger zijn op hun ontheffing. a. Voorkom dan ook dat er nog meer locaties worden uitgesloten van de ontheffing. Chauffeurs geven aan dat de ontheffing steeds minder de moeite waard wordt wanneer er meer locaties worden uitgesloten. Dit staat bovendien op gespannen voet met het klantbelang. b. Stel aanvullende voorwaarden. Bijvoorbeeld alleen chauffeurs die een ‘kastje’ (eventueel ingebouwd in de boordcomputer) in de auto hebben die hun snelheid en routes bijhoudt. Snelheidsovertreding betekenen het verlies van de lijnbusbaanontheffing. Scherp de sancties aan. Bijvoorbeeld door het sneller innemen van de ontheffing bij overtredingen. c. Verbeter de handhaving / vergroot de pakkans: • Informatiegestuurd handhaven.
Allereerst is meer inzicht nodig in: hoe vaak en waar wordt te hard gereden op de lijnbusbaan? Op basis hiervan kan handhaving heel gericht -op die plekken en tijden waar veel overtredingen worden vastgesteld- ingezet worden. • Wanneer er meer gehandhaafd wordt, zal dit voor een afschrikwekkende werking zorgen onder taxichauffeurs. Uit de enquête met chauffeurs blijkt dat chauffeurs zelf inschatten dat hogere boetes en meer handhaving tot beter rijgedrag zullen leiden. • Voor meer controle is vereist dat de prioriteit op handhaving op de lijnbusbaan bij de politie wordt verhoogd. Als dat niet permanent kan, zijn reguliere steekproefcontroles mogelijk ook effectief in het creëren van een afschrikwekkende werking.
• Een andere aanvliegroute is om de gemeentelijke boa’s de bevoegdheden te geven om op rijdende taxi’s te handhaven. Hiervoor zijn uiteraard gesprekken en afspraken met de ketenpartners (op landelijk niveau) nodig. • Gebruik technologische detectie- en handhavingsmiddelen: Denk hierbij aan flitspalen (met name bij tramhaltes) of cameratoezicht op gevaarlijke plekken (waarbij kenteken en chauffeur bij voorkeur aan elkaar zijn gekoppeld, omdat chauffeurs vaak auto’s delen). Ook kan hierbij gedacht worden aan intelligente toegang op de lijnbusbanen. 6. Zorg voor meer snelheidsbeperkende maatregelen. Hierbij kan gedacht worden aan verkeersdrempels of andere fysieke snelheidsbeperkende maatregelen. Met name op (lange en rechte) wegen waar nu vaak te hard wordt gereden (zoals de Overtoom, Rozengracht en Sarphatistraat). Plaatsing van de drempels of andere fysieke snelheidsbeperkende maatregelen op de weg zal in overleg met OV en de hulpdiensten moeten gebeuren. Dit heeft voor hen immers een nadelig effect op de doorstroming. Leer van de experimenten die al hebben plaatsgevonden. Zo is eerder bevonden dat kuilen in de weg makkelijk vermeden konden worden door automobilisten, en dat deze onder water kwamen te staan. 7. Zet in op een gedragsverandering bij chauffeurs. Dit kan een positief effect opleveren voor de hele stad, niet alleen op de lijnbusbaan. a.
Om een effectieve gedragsverandering te bewerkstelligen, is in de eerste plaats verder onderzoek nodig naar het gedrag van chauffeurs. Het gaat dan om onderzoek naar wat het huidige gedrag veroorzaakt en in stand houdt, en wat er nodig is om dit gedrag te veranderen. b. Er kan gedacht worden aan: