Bijlage 1 Aanwijzingen voor de regelgeving Amsterdam.pdf

Aanwijzingen voor de regelgeving Amsterdam

Vastgesteld door het college van B&W 26 augustus 2025

Inhoudsopgave Voorwoord van de Burgemeester……………………………………………..……………………………..5 Inleiding ......................................................................................................................... 6 Hoofdstuk 1. Algemeen – verstandig regelgeven ................................................................ 7 §1.1 Algemeen .................................................................................................................................7 1.

Reikwijdte .................................................................................................................7

2.

Soorten regelingen ....................................................................................................7

3.

Vermenging van regels ............................................................................................. 9

4.

Bevoegdheid tot vaststellen van avv’s, delegatie ................................................ 10

5.

Geen delegatie of mandaat aan ambtenaren ...........................................................12

6.

Gedragsnormen, beslissingsbevoegdheid en beslisregels ........................................ 13

§1.2 Verstandig regelen .................................................................................................................14 7.

Nieuwe regels: nodig en verstandig? .......................................................................14

8.

Beperking lasten, empathie ..................................................................................... 15

9.

Algemene kwaliteitseisen, VNG-modellen:..............................................................16

Hoofdstuk 2. Het ontwerpen van een regeling................................................................. 177 §2.1. Vormgeving algemeen ........................................................................................................ 177 a.

b.

c.

Afstemming op andere regelingen ...................................................................................... 177 10.

Afstemming op hogere regels, overschrijfverbod .................................................... 17

11.

De artikel 122-formule .............................................................................................18

12.

Harmonisatie ...........................................................................................................19

Indeling ...............................................................................................................................199 13.

Elementen van een vaststellings- of wijzigingsbesluit..............................................19

14.

Artikelen: wijze van nummeren .............................................................................. 20

15.

Indeling in hoofdstukken en paragrafen: samenhang ..............................................21

16.

Opschriften van hoofdstukken, paragrafen en artikelen ..........................................21

17.

Volgorde onderwerpen ............................................................................................21

18.

Onderverdeling van artikelen ................................................................................. 22

19.

Opsommingen, staartteksten ................................................................................. 22

20.

Aanduiden karakter opsomming ............................................................................. 23

Taalgebruik .......................................................................................................................... 24 21.

Formulering............................................................................................................ 24

22.

Eén term, één begrip ...............................................................................................25 1

d.

23.

Aanduiding gemeentelijke bestuursorganen .......................................................... 26

24.

Afkortingen ............................................................................................................ 26

25.

Hoofdletters en namen........................................................................................... 26

26.

Geen ficties.............................................................................................................. 27

27.

Geen ‘moeten’ en ‘dienen’ ....................................................................................... 27

28.

Indien en voor zover, en/of, geen haakjes, tot en met ............................................. 28

29.

Respectievelijk en c.q. ............................................................................................ 29

30.

Overeenstemming en overleg ................................................................................ 29

Verwijzen en aanhalen ..........................................................................................................30 31.

Verwijzingen............................................................................................................30

32.

Modellen verwijzing ................................................................................................ 33

33.

Aanhaling zin en zinsdeel ........................................................................................ 35

34.

(Als) genoemd en bedoeld ....................................................................................... 35

35.

Van (overeenkomstige) toepassing .......................................................................... 35

36.

Voorbereidingsprocedure afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht ........... 36

37.

Onverminderd, in afwijking van .............................................................................. 36

38.

Verwijzing naar regeling met en zonder citeertitel ................................................... 37

39.

Modellen aanhaling veel voorkomende bronnen .....................................................38

§2.2. Bestanddelen van een regeling ............................................................................................ 39 a.

b.

c.

d.

Opschrift en aanhef .............................................................................................................. 39 40.

Opschrift, citeertitel ............................................................................................... 39

41.

Model aanhef vaststellingsbesluit verordening en wijzigingsbesluit ....................... 39

42.

‘Gelet op’ ................................................................................................................ 40

43.

‘Gezien’ ...................................................................................................................41

44.

Considerans .............................................................................................................41

Definities .............................................................................................................................. 42 45.

Definities, geen materiële regels ............................................................................ 42

46.

Verkorte aanduidingen ........................................................................................... 42

47.

Formulering definitiebepalingen .............................................................................43

Mandaat en delegatie........................................................................................................... 44 48.

Modellen mandaatverlening en verbod van mandaat ............................................. 44

49.

Begrenzen delegatie, nadere regels of aanwijzen ................................................... 45

Bijzondere besluiten............................................................................................................. 45 50.

Vergunning, ontheffing, vrijstelling en melding: model .......................................... 45

51.

Schaarse vergunningen .......................................................................................... 46

52.

Voorschriften, verplichtingen en beperkingen .........................................................47

2

e.

f.

g.

h.

i.

53.

Weigeringsgronden ................................................................................................ 48

54.

Beslistermijn: silencio positivo? ...............................................................................50

55.

Intrekken en wijzigen beschikking ........................................................................... 51

Sancties ................................................................................................................................ 51 56.

Sanctiebevoegdheid regelen ................................................................................... 51

57.

Strafsanctie: overleg met OM, ook bij bestuurlijke boete bezinning vooraf ............ 52

58.

Geen bepalingen over last onder bestuursdwang of dwangsom .............................. 53

59.

Intrekken, schorsen of wijzigen van beschikking als sanctie .................................... 54

Toezicht en opsporing .......................................................................................................... 54 60.

Onderscheid toezicht en opsporing ........................................................................ 54

61.

Gebruik van modelbepalingen voor toezicht en opsporing ..................................... 54

62.

Model aanwijzing toezichthouders ..........................................................................55

63.

Model beperking toezichtsbevoegdheden ...............................................................55

64.

Geen aanwijzing van bijzondere opsporingsambtenaren ........................................ 56

Overgangs- en slotbepalingen.............................................................................................. 56 65.

Volgorde slotbepalingen......................................................................................... 56

66.

Noodzaak en plaats overgangsrecht ........................................................................ 57

67.

Onmiddellijke werking, tenzij anders geregeld ....................................................... 58

68.

Terugwerkende kracht ............................................................................................ 58

69.

Model terugwerkende kracht.................................................................................. 59

70.

Eerbiedigende of uitgestelde werking .................................................................... 59

71.

Regeling inwerkingtreding ......................................................................................61

72.

Inwerkingtreding uitvoeringsregeling ..................................................................... 62

73.

Modellen inwerkingtredingsbepaling ..................................................................... 62

74.

Inwerkingtredingsbesluit ........................................................................................ 63

75.

Citeertitel ............................................................................................................... 63

Toelichting ........................................................................................................................... 64 76.

Toelichting ............................................................................................................. 64

77.

Vermelding voorgeschreven procedures, adviezen en participatie.......................... 66

78.

Geen nadere regels in toelichting ........................................................................... 66

Overige onderwerpen .......................................................................................................... 66 79.

Evenredigheid en hardheidsclausule? – model........................................................ 66

80.

Bijlagen .................................................................................................................. 68

81.

Rechtsmiddelenclausule ......................................................................................... 69

82.

Tijdelijke regeling .................................................................................................... 71

83.

Geen bekendmakingsbepalingen in verordening ..................................................... 72

84.

Beleidsregels ........................................................................................................... 72 3

Hoofdstuk 3. Wijzigen en intrekken van een regeling ........................................................ 74 §3.1. Wijzigen ................................................................................................................................ 74 85.

Wijzigen door besluit van vaststellend orgaan ......................................................... 74

86.

Omvangrijke wijziging: hele regeling vervangen? – Omhangen, overgangsrecht..... 74

87.

Schrappen uitgewerkte bepalingen ......................................................................... 75

88.

Wijziging van opschrift en aanhef ............................................................................ 75

89.

Wijzigingstechniek .................................................................................................. 75

90.

Nummering artikelleden bij wijziging (vernummeren) ............................................. 78

91.

Invoegen of toevoegen? .......................................................................................... 78

92.

Indeling wijzigende regeling of ander wijzigingsbesluit ...........................................79

93.

Nummering en verletteren ..................................................................................... 80

94.

Wijzigingstechniek toelichting.................................................................................81

§3.2. Intrekken en laten vervallen van een regeling ....................................................................... 82 95.

Intrekken ................................................................................................................ 82

96.

Intrekken oude regeling .......................................................................................... 82

97.

Intrekken met in stand laten enkele artikelen? .........................................................83

98.

Intrekken of laten vervallen? ....................................................................................83

99.

Uitgewerkte en vervallen regelingen intrekken of omhangen? ................................83

100. Gevolg van intrekken of vervallen voor uitvoeringsbesluiten .................................. 84 101. Gevolg van intrekken wijzigingsbepalingen ............................................................ 85 Overzicht ArA ............................................................................................................... 86 Bijlage: verschillen ten opzichte van de 100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgever .......... 88

4

Voorwoord van de Burgemeester Goede regelgeving is essentieel voor een rechtvaardige en betrouwbare stad. Daarom zetten we ons in voor regels die echt het verschil maken. Regels die doelgericht, noodzakelijk en goed handhaafbaar zijn en in de praktijk ook leiden tot de rechtvaardige uitkomsten die ze beogen. Daarbij houden we rekening met het ‘doenvermogen’ van iedereen die door deze regels wordt geraakt, in het bijzonder kwetsbare groepen. Deze aanwijzingen zijn samengesteld door en voor wetgevingsjuristen, toetsers én beleidsadviseurs die binnen onze ambtelijke organisatie regelgeving opstellen. Dit praktische ‘kookboek’ helpt je om te bepalen of regelgeving eigenlijk wel nodig is, of dat beter een ander instrument kan worden ingezet. En vervolgens om het opstellen van regelgeving eenvoudiger, sneller en consistenter te maken. De aanwijzingen zijn voor onze interne organisatie bindend en zijn openbaar. Bij de totstandkoming is dankbaar gebruikgemaakt van de VNG-publicatie 100 Ideeën voor gemeentelijke regelgeving en de Aanwijzingen voor regelgeving van de Rijksoverheid. Deze publicaties hebben ons geïnspireerd bij het maken van een eigen, compacte leidraad die aansluit bij onze organisatie en praktijk.

De inhoud is tot stand gekomen binnen een werkgroep met wetgevingsjuristen uit zeven verschillende directies die binnen vele bijeenkomsten hun kennis en ervaring hebben samengebracht (Wonen, Ruimte en Duurzaamheid, Juridisch Bureau, Belastingen, Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau, Verkeer en Openbare Ruimte en Juridische Zaken).

Ik heb er het volste vertrouwen in dat dit instructieboek je zal ondersteunen bij het maken van regels die duidelijk, eerlijk en werkbaar zijn — voor iedereen. Namens het college van burgemeester en wethouders,

Femke Halsema burgemeester

5

Inleiding Voor je liggen de Aanwijzingen voor de regelgeving Amsterdam (hierna: ArA). De ArA helpen opstellers van regelgeving bij het maken van goede regelgeving voor de hele stad. Waarom aanwijzingen? De formulering van regelgeving luistert nauw. Regelgeving moet ondubbelzinnig, correct, waterdicht, begrijpelijk, herkenbaar en digitaal vindbaar zijn. De ArA helpen om nieuwe regelgeving aan deze kwaliteitseisen te laten voldoen. De ArA zijn ook bedoeld om de Amsterdamse regelgeving te standaardiseren en meer geschikt te maken voor publicatie. Standaardisering wordt bereikt door gebruik van bepaalde modellen en een standaard opbouw voor de regelgeving voor te schrijven. Dat bevordert de volledigheid van de regelgeving (er worden geen onderdelen vergeten) en de herkenbaarheid ervan. Redactionele voorschriften zorgen ervoor dat de regelgeving ondubbelzinnig en begrijpelijk wordt geformuleerd. Consequente opbouw en hantering van citeertitels met ‘Amsterdam’ erin maken de regelgeving makkelijk digitaal vindbaar. De ArA maken het opstellen van regelgeving ook efficiënter: de opstellers van regelgeving hoeven niet iedere keer opnieuw het wiel uit te vinden. Is dit een zuiver Amsterdamse benadering van regelgeving? De ArA zijn een bewerking van de 100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgever van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de 100 Ideeën).

De 100 Ideeën zijn grotendeels overgenomen, maar zijn aangepast aan de Amsterdamse praktijk. In de bijlage zijn de verschillen te vinden. De algemene uitleg over regelgeving uit deel I van de 100 Ideeën is niet overgenomen, maar is wel aan te raden voor wie zich meer wil verdiepen in het onderwerp. Ook zijn er toevoegingen gedaan uit de landelijke Aanwijzingen voor de regelgeving. Zijn er nog meer hulpmiddelen voor het opstellen van regelgeving? Op intranet is voorbeeldregelgeving te vinden, waarin de ArA concreet worden toegepast. Ook zijn daar sjablonen te vinden voor verschillende soorten nieuwe regelgeving en wijziging van bestaande regelgeving. Er worden met regelmaat trainingen georganiseerd om met de ArA, de sjablonen en andere hulpmiddelen bij het opstellen van regelgeving te werken. Bij interesse voor het volgen van een training kan contact worden opgenomen via regelgeving@amsterdam.nl. Neem voor hulp bij het opstellen van een regeling contact op met de juridisch adviseur van jouw directie. Suggesties voor de ArA? Heb je suggesties voor de inhoud van de ArA? Neem dan contact op via regelgeving@amsterdam.nl.

6

1.

Algemeen – verstandig regelgeven

§1. Algemeen 1.

Reikwijdte 1. Deze aanwijzingen worden toegepast bij het ontwerpen van regelingen die door bestuursorganen van de gemeente Amsterdam worden vastgesteld. 2. Daarnaast worden deze aanwijzingen toegepast bij het ontwerpen van mandaatbesluiten die worden vastgesteld door functionarissen aan wie bevoegdheden zijn gemandateerd door de bestuursorganen. 3. Deze aanwijzingen kunnen analoog worden gebruikt voor het ontwerpen van gemeenschappelijke regelingen die bestuursorganen van de gemeente Amsterdam treffen en regelingen van de bestuursorganen van die gemeenschappelijke regelingen.

Lid 1 De aanwijzingen richten zich als interne regels in het bijzonder tot de opstellers van regelingen en hun regelgevingsadviseurs die werkzaam zijn onder de verantwoordelijkheid van het college. De aanwijzingen kunnen ook door de raadsgriffie worden toegepast bij het opstellen van raadsregelingen. Er kunnen zich gevallen voordoen waarin toepassing van een aanwijzing uit het oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten leidt. Dan kan worden afgeweken van de aanwijzingen. Daarnaast gelden voor omgevingsdocumenten onder meer specifieke eisen aan publicatie, opbouw en delegatie aan het college, die soms afwijking noodzaken. Lid 3 Het opstellen van een gemeenschappelijke regeling waaraan de gemeente deelneemt (zie artikel 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen) is vaak een coproductie tussen ambtenaren werkzaam voor de gemeente Amsterdam en ambtenaren die werkzaam zijn voor andere gemeenten. In die situatie is niet vanzelfsprekend dat deze aanwijzingen worden toegepast. Wel kunnen ze analoog worden gebruikt. 2. Soorten regelingen 1. Onder regelingen wordt in deze aanwijzingen verstaan de volgende besluiten van algemene strekking: verordeningen; nadere regels; het Omgevingsplan gemeente Amsterdam; beleidsregels; algemene mandaatbesluiten; concretiserende besluiten van algemene strekking; reglementen van orde. 2.

Bij het opstellen van regels wordt gekozen voor een van de soorten regelingen, genoemd in het eerste lid.

7

Lid 1 Besluiten van algemene strekking zijn besluiten waardoor voor een open groep personen rechtsgevolgen ontstaan. Dit in tegenstelling tot beschikkingen, die voor een aanwijsbare persoon of groep personen rechtsgevolgen hebben. Verordeningen, nadere regels en het Omgevingsplan gemeente Amsterdam Verordeningen, nadere regels (waaronder subsidieregelingen) en het Omgevingsplan gemeente Amsterdam zijn besluiten die algemeen verbindende voorschriften bevatten, ook wel wettelijke voorschriften genoemd. Het gaat hierbij om regels die voor een open groep rechtsgevolgen hebben, voor herhaalde toepassing vatbaar zijn en zelfstandige normstelling inhouden. Dit laatste betekent dat de regels primair als doel hebben om nieuwe rechten, bevoegdheden, verplichtingen of sancties in het leven te roepen. Deze regels hebben externe werking, dat wil zeggen dat rechten of bevoegdheden worden gegeven of verplichtingen worden opgelegd aan personen of instanties buiten het regelgevende orgaan zelf. Een delegatiebepaling is daarom ook een algemeen verbindend voorschrift. Van algemeen verbindende voorschriften kan niet worden afgeweken, tenzij deze van een 'hardheidsclausule' zijn voorzien of als het besluit anders onevenredig zou zijn (zie artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht).

Beleidsregels Beleidsregels zijn algemene regels die een bestuursorgaan vaststelt om richting te geven aan de uitoefening van zijn bevoegdheden waarbij het bestuursorgaan enige keuzevrijheid heeft (discretionaire bevoegdheden). Deze regels hebben betrekking op de uitleg van wettelijke voorschriften, de vaststelling van feiten of de afweging van belangen (artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Het doel is om consistentie in het handelen van het bestuursorgaan te waarborgen. Omdat beleidsregels bepalen hoe bevoegdheden worden toegepast hebben ze rechtsgevolgen voor burgers. Van beleidsregels moet worden afgeweken in bijzondere omstandigheden (zie artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht). Algemene mandaatbesluiten Algemene mandaatbesluiten bevatten regels met bevoegdheden om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen (mandaat), privaatrechtelijke rechtshandelingen (volmacht) of feitelijke handelingen (machtiging) te verrichten. De regels hierover zijn opgenomen in afdeling 10.1.1 van de Algemene wet bestuursrecht. Mandaatbesluiten moeten in principe worden gezien als besluiten van algemene strekking en niet als interne regels, omdat de bevoegdheden doorgaans worden gemandateerd aan functionarissen die met hun functiebenaming worden genoemd, en niet met hun eigen naam.

Omdat de personen die de functies uitoefenen waaraan bevoegdheden zijn gemandateerd kunnen wisselen, kan (in theorie) iedereen die functie bekleden, en hebben mandaatbesluiten dus een algemene strekking. Het algemeen mandaatbesluit voor bevoegdheden die het college en de burgemeester mandateren is het Algemeen mandaatbesluit Amsterdam. Mandaatbesluiten die niet algemeen – voor herhaalde toepassing – bedoeld zijn, maar voor een specifiek geval, kunnen daarom beter wel op de eigen naam zijn gericht. Hierdoor zijn zij namelijk te kwalificeren als een beschikking en kunnen ze worden bekendgemaakt door uitreiking of toezending aan de betreffende persoon, en eventueel – als de gemandateerde werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever – zelfs mondeling worden verleend.

8

Concretiserende besluiten van algemene strekking Concretiserende besluiten van algemene strekking zijn besluiten die de werkingssfeer van een algemeen verbindend voorschrift bepalen door een vastgestelde norm toepasselijk te maken. Dit gebeurt meestal door het bepalen van tijd, plaats of object waarop de norm ziet, of het vaststellen van een bepaald bedrag. Denk bijvoorbeeld aan een aanwijzingsbesluit om een bepaald gebied aan te wijzen als alcoholoverlastgebied, het vaststellen van een subsidieplafond of een verkeersbesluit. Reglementen van orde In reglementen van orde van bestuursorganen wordt soms de deelname van derden geregeld of zaken over zorgvuldige besluitvorming die indirect externe werking kunnen hebben, zoals een stemquorum. Dan zijn dit soort regelingen besluiten van algemene strekking. Voor de duidelijkheid worden deze aanwijzingen op alle reglementen van orde van bestuursorganen toegepast. Lid 2 De lezer weet beter wat voor soort regels deze kan verwachten als gekozen wordt tussen een van de opgesomde soorten regelingen. Het soort regeling is ook voor verschillende regelgevingskeuzes van belang, bijvoorbeeld bij het bepalen van de citeertitel. Zie voor meer over dit onderwerp aanwijzing 75. Kies bij het opstellen van regelgeving niet voor de naam en vorm van 'beleidsnota's', 'beleidskaders', 'richtlijnen' of 'uitgangspunten'.

Hierin worden andere beschouwingen opgenomen, zoals toekomstplannen en het beschrijven van bepaalde ontwikkelingen, maar ze zijn geen verzameling juridische regels. Neem beleidsregels daarom ook niet op in dit soort documenten (zie aanwijzing 84). Kies bij het opstellen van beleidsregels ook niet voor 'interne regels'. Die laatste categorie beslissingen is namelijk bedoeld om werkinstructies te geven voor de ambtelijke organisatie (zoals deze aanwijzingen). Ze kunnen gaan over operationele of organisatorische zaken, maar hebben geen directe rechtsgevolgen voor burgers. 3. Vermenging van regels 1. Algemene mandaat, volmacht- en machtigingsbepalingen worden opgenomen in algemene mandaatbesluiten en worden niet vermengd met algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels of concretiserende besluiten van algemene strekking. 2. Neem concretiserende bepalingen niet op in verordeningen of nadere regels als het wenselijk is dat tegen de concretiserende bepalingen rechtsbescherming openstaat. 3. Beleidsregels worden niet vermengd met andere soorten regelingen. Voor de duidelijkheid, het overzicht en het verschil in rechtsbescherming worden bepaalde soorten regels niet met elkaar vermengd. Lid 1 Voor mandaten, volmachten en machtigingen is het nodig dat deze in algemene mandaatbesluiten worden opgenomen.

Zo is eenvoudig op te zoeken is welke bevoegdheden een bepaalde functionaris heeft. Het zou onhandig zijn als daarvoor allerlei verschillende regelingen moeten worden geraadpleegd.

9

Lid 2 Als concretiserende bepalingen over de werkingssfeer van algemeen verbindende voorschriften worden opgenomen in verordeningen of nadere regels dan hebben belanghebbenden geen rechtsbescherming. Algemeen verbindende voorschriften zijn in artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht namelijk uitgesloten van de mogelijkheid om bezwaar en beroep tegen in te stellen. Een voorbeeld van een concretiserende bepaling die is opgenomen in een verordening is artikel 2.7, vierde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008, in verband met bijlage 1 bij die verordening. Deze bepaling luidt: Het is verboden op of aan de weg of op andere voor publiek toegankelijke plaatsen gelegen in het gebied dat is aangewezen in bijlage 1 bij deze verordening middelen als bedoeld in artikel 3 van de Opiumwet of daarop gelijkende waar te gebruiken. In de bijlage is een kaart weergegeven met een gemarkeerd gebied. Doordat de omvang van het gebied al bepaald is in de verordening kunnen belanghebbenden tegen de aanwijzing niet in bezwaar. Als het voor een bepaald soort bepaling belangrijk is dat rechtsbescherming wel mogelijk is, dan dient die bepaling te worden opgenomen in een concretiserend besluit van algemene strekking (met een rechtsmiddelenclausule). Als het gaat om een collegebevoegdheid dan kan dat alleen als daar in de bevoegdheidsnorm in de verordening rekening mee is gehouden.

Als het college daarin de bevoegdheid wordt verleend om een besluit te nemen, anders dan in nadere regels, bijvoorbeeld door het aanwijzen van een gebied of andere zaken, dan kan er door het college een concretiserend besluit van algemene strekking worden genomen. Als het college over dat onderwerp nadere regels dient te stellen dan moét het college het onderwerp namelijk wel regelen in nadere regels. Eventueel zou het college dan wel in nadere regels zichzelf de bevoegdheid kunnen verlenen om een concretiserend besluit van algemene strekking te nemen. Als dat wenselijk is dan is het alleen aan te raden om die bevoegdheid al meteen in de verordening op te nemen. Lid 3 Neem regels waarin het bestuursorgaan uitlegt hoe deze in bepaalde soorten gevallen diens bevoegdheid uitoefent alleen op in regelingen met beleidsregels. Als ze bijvoorbeeld vermengd zouden worden met nadere regels dan ontstaat er onduidelijkheid over de bevoegdheidsgrondslag en het rechtskarakter van de regeling. In dat geval is onduidelijk of het gaat om regels die externe werking hebben (nadere regels), of regels waarin het bestuur zichzelf bindt (beleidsregels) en dus de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing kan zijn. 4. Bevoegdheid tot vaststellen van avv’s, delegatie 1.

Algemeen verbindende voorschriften worden in principe vastgesteld door de raad. Het college en de burgemeester hebben slechts voor enkele onderwerpen een eigen wettelijke regelgevende bevoegdheid. 2. De delegatiemogelijkheid die artikel 156 van de Gemeentewet biedt voor de raad om regelgevende bevoegdheid over te dragen aan het college of aan een bestuurscommissie wordt alleen gebruikt voor: regels met technische of administratieve inhoud; 10

het uitwerken van de details van een verordening; regels die vaak zullen moeten worden gewijzigd; regels waarvan te voorzien is dat ze soms met grote spoed moeten worden vastgesteld; en subsidieregelingen. 3. Let daarbij op de beperkingen die voortvloeien uit artikel 156, eerste tot en met derde lid, van de Gemeentewet. 4. Als een verordening verschillende bevoegdheden tot het vaststellen van nadere regels kent, zorg dan dat het geheel vindbaar en overzichtelijk is, bijvoorbeeld door bundeling van die nadere regels. -

Lid 1 Volgens de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet is het uitgangspunt dat algemeen verbindende voorschriften door de raad worden vastgesteld. De formele wetgever kan deze bevoegdheid volgens artikel 147 van de Gemeentewet ook aan het college toekennen, maar heeft dit vrijwel niet gedaan. De burgemeester is bevoegd tot het uitvaardigen van noodverordeningen krachtens artikel 176 van de Gemeentewet. Leden 2 en 3 Artikel 156 van de Gemeentewet, eerste tot en met derde lid, luidt voor zover hier van belang: Artikel 156 1. De raad kan aan het college en aan een door hem ingestelde bestuurscommissie bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. 2. De raad kan in elk geval niet overdragen de bevoegdheid tot: a. de instelling van een rekenkamer, bedoeld in artikel 81a; (...) e. het stellen van straf op overtreding van gemeentelijke verordeningen; f. de vaststelling van de verordeningen, bedoeld in de artikelen 212, eerste lid [uitgangspunten voor het financiële beleid en de inrichting van de financiële organisatie], 213, eerste lid [regels voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie] en 213a, eerste lid [regels over het onderzoek naar de rechtmatigheid en de doeltreffendheid van het door burgemeester en wethouders gevoerde bestuur]; g. (...) h.

de heffing van andere belastingen dan de belastingen, genoemd in artikel 225 [parkeerbelastingen], de precariobelasting, de rioolheffing, bedoeld in artikel 228a, de rechten genoemd in artikel 229 [gebruik van voor de openbare dienst bestemde bezittingen, werken of inrichtingen en vermakelijkheidsbelasting], de rechten waarvan de heffing geschiedt krachtens andere wetten dan deze wet en de heffing, bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer [inzameling huisvuil]. 3. De bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, door straf of bestuursdwang te handhaven, kan de raad slechts overdragen voor zover het betreft de vaststelling van nadere regels met betrekking tot bepaalde door hem in zijn verordeningen aangewezen onderwerpen. 4. (...) Zie ook aanwijzing 49, over de wijze van delegeren.

11

Delegatie van regelgevende bevoegdheid kan volgens artikel 156 alleen plaatsvinden aan het college of aan een bestuurscommissie. Aan de burgemeester kan geen regelgevende bevoegdheid worden gedelegeerd. Wel kan aan de burgemeester de bevoegdheid geattribueerd worden om te bepalen wanneer of waar een bepaalde regel betreffende de openbare orde of veiligheid zal gelden: het betreft dan een concretiserend besluit van algemene strekking. Dat is een vorm van uitvoering van de verordening, waar artikel 156 van de Gemeentewet niets over zegt. Het gaat in het artikel om een ‘gesloten stelsel van bevoegdheidstoedeling’, dat wil zeggen dat bestuursbevoegdheden alleen mogen worden toegekend aan de organen die artikel 156 aanwijst, en op de wijze waarop dat daarbij is voorgeschreven. Aan het college kan niet worden opgedragen te ‘beslissen in gevallen waarin de verordening niet voorziet’. Dat zou neerkomen op blanco delegatie, en dat is een type delegatie dat valt onder de categorie ‘tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet’ van artikel 156, eerste lid; dat is dus verboden. Van ‘blanco’ delegatie kan ook sprake zijn als de verordening de gedelegeerde bevoegdheid onvoldoende duidelijk begrenst (vgl.

aanwijzing 49, eerste lid), en dat kan ertoe leiden dat de rechter de op grond van die delegatie uitgevaardigde nadere regels onverbindend oordeelt; zie CRvB 25 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:608, AB 2014/252 (Afstemmingsverordening WWB Rotterdam) en 17 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1803 (essentialia doctrine). Voor de betekenis van ‘nadere regels’ in het derde lid van artikel 156, zie aanwijzing 49, tweede lid. Lid 4 De vindbaarheid kan ook worden bevorderd door duidelijk te maken in de citeertitel bij welke verordening nadere regels horen of door links naar de verordening en de daaruit voortvloeiende nadere regels op een webpagina te plaatsen. 5. Geen delegatie of mandaat aan ambtenaren De bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt niet aan ambtenaren gedelegeerd of gemandateerd. Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan ambtenaren is wettelijk niet mogelijk. Een reden daarvoor is dat het onwenselijk is dat iemand op eigen verantwoordelijkheid een bevoegdheid moet uitoefenen terwijl diegene ondergeschikt is aan een bestuursorgaan. Mandaat van de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen is volgens artikel 10:3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht technisch gezien niet volkomen uitgesloten, maar is nooit nodig.

Voor de mogelijkheid die de wet openhoudt is alleen gekozen omdat men de bestaande praktijk waarbij regelingsmandaat op rijksniveau héél soms voorkomt (het ging in elk geval om artikel 132b van het Algemeen Rijksambtenarenreglement, een regeling die in 2020 is vervallen), wilde behouden. Maar het is buitengewoon onwenselijk: algemeen verbindende voorschriften worden in een democratisch bestel vastgesteld door gekozen vertegenwoordigers of door hen aangestelde bestuurders.

12

6. Gedragsnormen, beslissingsbevoegdheid en beslisregels 1. Een gedragsnorm moet altijd duidelijkheid geven over het normsubject, normobject, de normoperator en normconditie. 2. Bij een nieuwe bevoegdheidsnorm wordt overwogen om die bevoegdheid te reguleren door inhoudelijke beslisregels op te nemen. Een regeling bestaat uit rechtsregels. De meeste rechtsregels zijn gedragsnormen en bevoegdheidsnormen. Daarnaast zijn er bijvoorbeeld nog definitiebepalingen, procedurevoorschriften en inwerkingtredingsbepalingen. Lid 1 Een gedragsnorm bepaalt of een bepaalde handeling rechtmatig of onrechtmatig is. Een gedragsnorm kan een gebod (verplichting), een verbod of een toestemming (mogen) inhouden. Het is bijvoorbeeld een gebod in het verkeer om rechts te rijden. Als je links rijdt overtreed je het gebod en handel je onrechtmatig. Een gedragsnorm bestaat uit verschillende elementen, die hieronder worden uitgelegd met een aangepast voorbeeld uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024. Artikel 3.11.2 Verbod op in gebruik geven woonruimte en ontheffing 1. Het is verboden om zonder ontheffing of vergunning een woonruimte aangewezen in artikel 3.11.1 in gebruik te geven binnen een periode van vier jaar na de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van levering van die woonruimte. Element Normsubject Normobject Normoperator Normconditie

Uitleg De geadresseerde van de norm De handeling waarover de norm gaat Type gedragsnorm (gebod, verbod, toestemming) De omstandigheden of condities wanneer de norm geldt

Voorbeeld (Impliciet:) iedereen Een woonruimte aangewezen in artikel 3.11.1 in gebruik te geven Het is verboden -

Zonder ontheffing of vergunning Binnen een periode van vier jaar na de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van levering van die woonruimte

Om onduidelijkheid over de norm te voorkomen, moeten alle vier de elementen duidelijk zijn. Soms kan dat ook impliciet, zoals hierboven bij het normsubject. Bij de normconditie hierboven kan worden getwijfeld of deze wel voldoende duidelijk is: wie kan de ontheffing of vergunning verlenen? Uit het tweede lid van artikel 3.11.2, wordt echter duidelijk dat het college bevoegd is. Lid 2 Een bevoegdheidsnorm bepaalt of iemand (een persoon of orgaan) de bevoegdheid heeft om een bepaalde rechtshandeling te verrichten. Vaak gaat het om de bevoegdheid om een besluit te nemen. Zo’n beslisregel bepaalt bijvoorbeeld in welke gevallen een beschikking moet of kan worden gegeven, of juist geweigerd. Volgens het legaliteitsbeginsel mogen bestuursorganen alleen iets doen als ze daartoe ‘bevoegd’ zijn. Daarvoor is een bevoegdheidsnorm nodig. Vaak grijpt overheidsoptreden in op de rechten en vrijheden van inwoners. Het is daarom belangrijk dat de bevoegdheidsnorm duidelijkheid geeft 13

over hoe de overheid gaat handelen. Daarom bevatten bevoegdheidsnormen vaak beslisregels: onder welke omstandigheden of condities mag het bestuursorgaan de bevoegdheid uitoefenen? In het tweede lid van artikel 3.11.2 uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024 hieronder (aangepast) wordt de uitoefening van de bevoegdheid ook verder genormeerd. Er zijn drie redenen om de ontheffing te verlenen. Dit geeft duidelijkheid in de uitvoering, maar ook voor de normsubjecten. In dit geval is er sprake van een discretionaire bevoegdheid: het college kan de ontheffing verlenen als er aan een van de redenen is voldaan, maar is niet verplicht de ontheffing te verlenen. Anders had er gestaan: ‘het college verleent…’ Het college heeft bij de eerste twee redenen voor ontheffing ook beslissingsruimte door het gebruik van ‘naar het oordeel van’. Dat geeft mogelijkheden om onevenredige besluiten te voorkomen, maar ook meer onzekerheid voor het normsubject. Zie over evenredigheid ook aanwijzing 79. Artikel 3.11.2 Verbod op in gebruik geven woonruimte en ontheffing 1. (…) 2. Het college kan voor woonruimten aangewezen in artikel 3.11.1 een ontheffing van het verbod als bedoeld in het eerste lid verlenen als: a. zich omstandigheden voordoen die maken dat naar het oordeel van het college het redelijkerwijs niet van de eigenaar verlangd kan worden dat hij het verbod in het eerste lid naleeft; b.

het naar oordeel van het college gaat om een dusdanig maatschappelijk gewenste vorm van verhuur of handeling die gepaard gaat met verhuur, dat het belang van verhuur in dat geval prevaleert boven het belang van het verbod als bedoeld in het eerste lid; of c. de woonruimte door één eigenaar wordt verkocht in een cluster bestaande uit vier tot en met negen woningen in één pand en deze woningen gelijktijdig worden overgedragen aan één opvolgende eigenaar (complexgewijze verkoop ‘klein’).

§2. Verstandig regelen 7. Nieuwe regels: nodig en verstandig? 1. Nieuwe regels worden alleen gemaakt als de noodzaak daarvan is komen vast te staan of als ze wettelijk verplicht zijn. Allereerst wordt onderzocht of een beter gebruik van bestaande regels en andere instrumenten voldoende is en, als dat zo is, wat de oorzaak is van de gebrekkige toepassing tot nog toe. 2. Houd bij de afweging van de verschillende mogelijkheden om het gewenste doel dichterbij te brengen in elk geval rekening met de mate waarin verwacht mag worden dat de nieuwe regeling het beoogde doel zal kunnen verwezenlijken, maar ook met de mogelijke neveneffecten van nieuwe regels. 3. Als wordt overwogen nieuwe regels vast te stellen, ga dan zorgvuldig na of naleving van de nieuwe regels goed mogelijk is en of uitvoering en handhaving voldoende te realiseren zijn. Hierbij vindt afstemming plaats op al bestaande regelingen. 4. Het bovenstaande geldt ook voor afzonderlijke bepalingen van een regeling. Voor het bepalen van de noodzakelijkheid van regelgeving (en andere beleidsvoorstellen) heeft het college in 2023 het toetsingskader Checkvragen voor ontwikkeling van beleid en regelgeving in Amsterdam (CobrA) ontwikkeld.

14

Lid 1 Een nieuwe regeling is noodzakelijk als aannemelijk is dat het een effectieve, efficiënte en evenredige reactie vormt op het maatschappelijke probleem dat daarvoor aanleiding geeft. Het moet dus voldoende zeker zijn dat de voorgestelde regeling werkelijk zal leiden tot het oplossen of verminderen van dat probleem, dat er geen minder bezwarende alternatieven zijn en dat de kosten en lasten daarvan gerechtvaardigd worden door de ernst van het probleem. Als niet aan alle voorwaarden wordt voldaan, moet worden nagedacht over alternatieven of afzien van overheidsingrijpen. Lid 2 De opsteller van een regeling moet eerst kennis van de relevante feiten en omstandigheden opdoen voor de formulering van doelen en het in kaart brengen van mogelijke neveneffecten. De doelen die moeten worden bereikt, worden vervolgens zo concreet en nauwkeurig mogelijk vastgesteld. Daarna dient een zo volledig mogelijk beeld te worden gevormd over de feitelijke en juridische neveneffecten, om te bezien of onbedoelde neveneffecten aanvaardbaar zijn. Er dient daarbij in ieder geval te worden onderzocht welke regelingen gebaseerd zijn op, of verwijzen naar de door de bedoelde regeling geraakte bepalingen.

Lid 3 Bij het nagaan of handhaving voldoende te realiseren is wordt onderzocht of deze het beste langs bestuurlijke, civielrechtelijke of strafrechtelijke weg of preventief kan plaatsvinden, bijvoorbeeld door middel van voorlichting. Of handhaving in voldoende mate te realiseren valt speelt vooral een rol als een regeling geboden of verboden bevat, maar bijvoorbeeld ook bij voorschriften die aan een vergunning worden verbonden. Ook de feitelijke beschikbaarheid van de voor handhaving noodzakelijke middelen moet beoordeeld worden. 8. Beperking lasten, empathie 1. Streef bij het ontwerpen van een regeling naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven, instellingen en andere betrokkenen, en ook voor de gemeente. Tot de lasten behoort ook het risico op conflicten en bezwaar- of beroepsprocedures. 2. Daarnaast wordt rekening gehouden met het doenvermogen van degenen die geraakt worden door de regeling. 3. Sluit bij het opleggen van administratieve en andere verplichtingen aan bedrijven of instellingen zoveel mogelijk aan bij hun bestaande bedrijfsvoering. 4. De lasten die uit een regeling voortvloeien (voor betrokkenen of overheid) mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de regeling te dienen doelen. Voor de toepassing van deze aanwijzing, en van de vorige, is empathie van de opsteller belangrijk: zich goed inleven in de situatie van alle betrokkenen.

Overleg met betrokkenen of organisaties zal daarbij vaak aan te raden zijn. Zie hiervoor ook de Participatieverordening gemeente Amsterdam. Lid 1 Deze aanwijzing staat niet in de weg aan het opleggen van lasten daar waar dat een bewust geaccepteerde, noodzakelijke consequentie is van het gekozen sturingsinstrument. Wel moet zoveel mogelijk voorkomen worden dat lasten worden opgelegd die niet bijdragen aan het bereiken van het doel van de regeling. Ook moet worden onderzocht of er alternatieven bestaan waarmee hetzelfde resultaat met minder lasten bereikt kan worden.

15

De lasten voor de maatschappij bestaan uit financiële lasten of investeringen en inspanningen voor burgers, bedrijven of professionals om te voldoen aan verplichtingen uit regelgeving. Overweeg ook bij de keuze uit alternatieven de mate waarin over de toepassing daarvan conflicten zijn te verwachten. Tot op zekere hoogte is het onvermijdelijk dat regelingen waarbij aan de inwoners lasten worden opgelegd of die hen aanspraak geven op bepaalde voordelen, aanleiding geven tot conflicten. Het is echter gewenst dat de kans op conflicten tot een minimum wordt beperkt. Allereerst vanuit een sociaalmaatschappelijk oogpunt. Maar ook om de lasten die verbonden zijn aan de bezwaar- en beroepsprocedures over de toepassing van de regeling zo laag mogelijk te houden. Lid 2 Met het 'doenvermogen' wordt bedoeld: in staat zijn om een plan te maken, in actie te komen, vol te houden en om te kunnen gaan met tegenslagen. Veel mensen zijn daar slechts beperkt toe in staat. De overheid moet bij de ontwikkeling van beleid en regelgeving uitgaan van realistische aannames over de mentale belastbaarheid van burgers en daarbij (meer) gebruik maken van gedragswetenschappelijke inzichten. Onderdeel daarvan is het vooraf toetsen of een regeling ‘doenlijk’ is (de doenvermogentoets) en zo nodig maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat aangesloten wordt bij het doenvermogen.

Bij het bepalen van het doenvermogen gaat het onder andere om de mentale belasting van mensen, de cumulatie van lasten, de gevolgen van traagheid of fouten en de mate waarin wordt voorzien in vroegsignalering (signalen op betalingsachterstanden) en een toegankelijke frontoffice. Lid 4 Deze aanwijzing is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Ook wanneer geen minder bezwarende, even effectieve alternatieven worden gezien voor de voorgenomen regeling moet de vraag gesteld worden of de ernst en omvang van het probleem de lasten en negatieve consequenties van de regeling kunnen rechtvaardigen. Vooral bij nieuwe regels als reactie op een incident is soms de vraag of de maatregel noodzakelijk en redelijk is. 9. Algemene kwaliteitseisen, VNG-modellen: 1. Streef naar duidelijkheid en eenvoud van regelingen en naar een bestendig karakter daarvan. 2. Vind niet onnodig het wiel opnieuw uit en gebruik de bestaande VNG-modellen. Onderzoek wel of het betreffende model toepasbaar is voor de gemeente Amsterdam en wijk niet af van deze aanwijzingen. Lid 1 Zie voor meer over duidelijk taalgebruik in regelingen aanwijzing 21. Een regeling is bestendig als zij niet frequent hoeft te worden gewijzigd. Dit komt de rechtszekerheid ten goede.

Lid 2 Het is raadzaam om bij het bezien van de vraag wat voor de eigen gemeente nodig is, gebruik te maken van de implementatiehandleiding die door de VNG bij elke modelverordening en wijzigingsvoorstel wordt meegeleverd.

16

2.

Het ontwerpen van een regeling

§1. Vormgeving algemeen a. Afstemming op andere regelingen 10. Afstemming op hogere regels, overschrijfverbod 1. Bij het opstellen van een regeling wordt onderzocht welke hogere regels de vrijheid om het onderwerp te regelen hebben ingeperkt. 2. De terminologie van de Algemene wet bestuursrecht en de Gemeentewet wordt zoveel mogelijk gevolgd, en zo nodig die van Europese en internationale regels. Dit geldt niet voor de benaming van de gemeentelijke organen: die worden op de in de gemeente gebruikelijke wijze aangeduid; zie aanwijzing 23. 3. Bij een medebewindsverordening wordt aangesloten bij de terminologie van de uit te voeren wettelijke regeling. 4. Regels uit hogere regelingen worden niet herhaald in een lagere regeling. Lid 1 Gemeentelijke regelgeving mag vanzelfsprekend niet in strijd zijn met hogere regelgeving, zoals Europees recht, de Grondwet of andere wetgeving. Bij het opstellen van een regeling moet dit dus worden onderzocht. Denk in het algemeen aan het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens (EVRM), het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de Algemene verordening gegevensbescherming en het staatssteunrecht. De gemeenteraad heeft een algemene autonome verordenende bevoegdheid op grond van artikel 149 van de Gemeentewet. De raad mag de verordeningen maken die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.

Maar als de Rijksoverheid al regels heeft gesteld over een onderwerp, moeten artikelen 121 en 122 van de Gemeentewet worden gevolgd. Zie hierover meer in aanwijzing 11. Lid 4 Het overschrijfverbod van lid 4 ziet alleen op regels die uit zichzelf al gelden bij de toepassing van de regeling. Een definitiebepaling uit een wet die in de te ontwerpen gemeentelijke regeling niet geldt maar die hier wel wenselijk is, kan echter rustig worden overgeschreven. Bijvoorbeeld een definitie uit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 die wordt overgenomen in een subsidieverordening op een ander gebied: daar gelden Wmo-definities niet van rechtswege. Hier geldt dan het klassieke wetgeversmotto ‘beter goed gejat dan slecht verzonnen’. Volgens artikel 2.9 van de Jeugdwet moet er een Jeugdzorgverordening komen. Zou men in een inleidend artikel van de verordening ‘duidelijkheidshalve’ gaan bepalen waarop het jeugdzorgbeleid moet zijn gericht door artikel 2.1 van de wet over te schrijven, dan ontstaat het risico dat de verordening op dit punt wordt geamendeerd, zodat het college met twee deels verschillende opdrachten worden opgezadeld: die van de wet, en die van de verordening. Waaraan moet men zich dan houden? Het risico op dit soort onduidelijkheid moet worden vermeden.

Bij het overschrijven van door de wet gegeven definities in de medebewindsverordening ter uitvoering van de wet geldt hetzelfde. Vandaar het ‘herhaalverbod’ van lid 4. Dit verbod geldt ook in de verhouding raadsverordening/nadere regels.

17

De rechter is geneigd een ‘herhaalde’ regel onverbindend te achten; zie ABRvS 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1425, Gst. 2011/84, AB 250 (Amsterdams blowverbod). 11. De artikel 122-formule Als er gevaar bestaat voor overlapping tussen bepalingen van de regeling en wat al is geregeld in een hogere regeling, wordt aan het desbetreffende artikel een formule in de volgende trant toegevoegd: Het vorige lid geldt niet/De vorige leden gelden niet voor situaties waarin wordt voorzien door ... [naam van de wettelijke regeling, eventueel met artikelnummer].

Gevaar voor overlapping bestaat vooral als gebruik wordt gemaakt van de aanvullende verordenende bevoegdheid ingevolge artikel 121 van de Gemeentewet. Bij wijziging van de hogere regeling (wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening) bestaat dan het gevaar dat het oorspronkelijke toepassingsbereik van de aanvullende regels zich niet meer verdraagt met de gewijzigde hogere regeling en dat de aanvullende regels van rechtswege vervallen op grond van artikel 122 van de Gemeentewet. Om dit risico te voorkomen kan dan de zogenaamde artikel 122-formule worden gebruikt. Daarin wordt weliswaar gesproken van ‘situaties’, maar praktijk en jurisprudentie nemen ‘dezelfde situatie’ of ‘hetzelfde onderwerp’ (dat is de term van de Gemeentewet, zie hieronder) pas aan als aan de regeling hetzelfde motief ten grondslag ligt. Dat wil zeggen als ze gericht is op dezelfde belangen als de andere regeling. Daarom is het van belang dat uit de gemeentelijke regeling duidelijk blijkt op welke belangen ze is gericht. Als een verbod-behoudens-vergunning wordt ingevoerd, kunnen die belangen bijvoorbeeld blijken uit de weigeringsgronden voor de vergunning. Ook is het zaak de nieuwe regels zo te formuleren dat het risico van overlapping met een hogere regeling zo gering mogelijk is: de artikel 122-formule is in feite een noodvoorziening.

De genoemde artikelen uit de Gemeentewet luiden: Artikel 121 De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. Artikel 122 De bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, zijn van rechtswege vervallen. De model-APV bevat diverse voorbeelden van het gebruik van de artikel 122-formule. Zie bijvoorbeeld artikel 2:12, vijfde lid (alle varianten), 2:30, tweede lid, en 5:28, tweede lid. Kan precies worden aangeduid met welke bepaling overlapping denkbaar is (bijvoorbeeld artikel 13b van de Opiumwet en artikel 429, aanhef en onder 3, van het Wetboek van Strafrecht) dan wordt dat artikel of artikelonderdeel genoemd. Meer over de artikel 122-problematiek bij Schilder & Brouwer, Gemeentelijke verordeningen (2015), hs. 4 en J.W.L. Broeksteeg, Gemeenterecht (2021), paragraaf 4.4. 18

12. Harmonisatie 1. Een nieuwe regeling wijkt niet zonder noodzaak af van de manier waarop bepaalde onderwerpen in bestaande regelingen zijn geregeld: harmonisatie van regelingen is van groot belang, ook tussen verschillende beleidsterreinen. Harmonisatie wordt ook bevorderd door een onderwerp dat in de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 kán worden geregeld, daarin ook op te nemen en niet in een nieuwe, losstaande verordening. 2. In een regeling wordt alleen afgeweken van relevante algemene regelingen als bijvoorbeeld de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 of de Algemene Subsidieverordening Amsterdam 2023, als dat onvermijdelijk is. De afwijking wordt in de toelichting bij de bijzondere regeling gemotiveerd. Lid 1 Harmonisatie bevordert het gebruiksgemak en daarmee de naleefbaarheid en de uitvoerbaarheid van regelingen. Als de term ‘weg’ in verordeningen van de gemeente doorgaans wordt gebruikt in de betekenis die de Wegenwet eraan geeft, leidt het hanteren van de betekenis volgens de Wegenverkeerswet 1994 in één verordening snel tot ongelukken. Verordeningen kennen binnen de gemeente meestal een vaste volgorde van onderwerpen, het is verstandig daaraan zoveel mogelijk vast te houden: gebruikers (inwoners, maar ook gemeenteambtenaren) die met verschillende verordeningen te maken hebben vinden de weg er dan gemakkelijker in. Zie hierover ook aanwijzing 17.

Algemene verordeningen als de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 en de Algemene Subsidieverordening Amsterdam 2023, hoe verschillend ook van aard, hebben een soort leidende functie, zoals de Algemene wet bestuursrecht die heeft binnen het bestuursrecht in het algemeen, de Algemene wet inzake rijksbelastingen voor het belastingrecht, enz. Dat bevordert een juist begrip van de tekst en voorkomt misverstand. Afstemming van regelingen betekent ook dat het gebruik van termen, het hanteren van termijnen, het volgen van procedures en dergelijke zoveel mogelijk gelijk worden gehouden. Als bijvoorbeeld een regeling eerst een termijn van vier weken noemt en even verderop een termijn van dertig dagen, kan beter in beide gevallen voor dezelfde termijn in dezelfde termen worden gekozen. Lid 2 Afwijking van een verordening is alleen mogelijk in een andere verordening. Het college kan in nadere regels niet afwijken van een verordening, behalve als de verordening nadrukkelijk afwijking toestaat. b. Indeling 13. Elementen van een vaststellings- of wijzigingsbesluit 1. Een besluit tot het vaststellen, wijzigen of intrekken van een regeling is opgebouwd uit de volgende elementen: a. opschrift; b. aanhef; 19

c. het lichaam van de regeling met opschrift, of de inhoud van het wijzigingsbesluit; d. de ondertekening; e. eventuele bijlagen. 2. Na de elementen in het vorige lid worden onderaan het besluit nog de volgende zaken toegevoegd: a. toelichting; b. eventuele rechtsmiddelenclausule. Lid 1 De elementen a, b, c en d moeten altijd aanwezig zijn. Bijlagen (e), komen daarentegen lang niet altijd voor: zie aanwijzing 80 voor meer over bijlagen. De aanhef (b) omvat de aanduiding van het besluitende bestuursorgaan, verwijzing naar het voorstel van het college (alleen bij raadsbesluiten), ‘gelet op’ de juridische grondslag, en eventueel het noemen van inspraakreacties en de nota van beantwoording, en van een advies. Zie verder voor opschrift en aanhef: aanwijzingen 40 – 44 en het toepasselijke sjabloon. Zie voor de wijze van ondertekening (d) het toepasselijke sjabloon. Het is binnen de gemeente afgesproken om te ondertekenen met de voor- en achternaam. Let erop dat als meerdere bestuursorganen een besluit nemen, bijvoorbeeld bij een gemeenschappelijke regeling of een wijziging van het Algemeen mandaatbesluit Amsterdam, ook al deze bestuursorganen het besluit ondertekenen. Lid 2 Een toelichting moet altijd aanwezig zijn. Zie voor meer over de toelichting aanwijzingen 76 – 78 en voor de rechtsmiddelenclausule aanwijzing 81. 14. Artikelen: wijze van nummeren 1.

Het lichaam van een regeling wordt ingedeeld in een of meer artikelen, normaliter doorlopend genummerd met Arabische cijfers (1, 2, 3, enz.). 2. Alleen als in een regeling duidelijk verschillende onderwerpen zijn bijeengebracht, worden de artikelen per hoofdstuk genummerd volgens het model ‘Artikel 1.1’, ‘Artikel 1.2’, enz. De artikelaanduiding ‘Artikel 1’, ‘Artikel 2’, enz. is de standaard. Er kunnen twee redenen zijn om het anders te doen: De ‘APV-reden’ van het tweede lid: als het gaat om een verzamelverordening, waarin heel verschillende onderwerpen zijn bijeengebracht. Dan laat de nummering ‘Artikel 1.1’, ‘Artikel 1.2’, (...), ‘Artikel 4.3’, enz. duidelijk zien welke artikelen op een en hetzelfde onderwerp betrekking hebben. Verdeel de nummering niet verder onder naar paragrafen. De tweede mogelijke reden is dat de verordening waarschijnlijk nog zal worden uitgebreid met nieuwe onderdelen. Dan voorkomt de artikelnummering naar hoofdstuk dat met veel a-, b-, enz. artikelen moet worden gewerkt. Een regeling die alleen bestaat uit de wijziging of de intrekking van één of meer bestaande regelingen wordt genummerd met Romeinse cijfers; zie aanwijzing 92.

20

15. Indeling in hoofdstukken en paragrafen: samenhang 1. Als dat voor de toegankelijkheid van de regeling van belang is, wordt deze ingedeeld in hoofdstukken, die Arabisch worden genummerd. 2. Bij een indeling op twee niveaus worden de onderdelen van het eerste niveau ‘hoofdstuk’ genoemd en die van het tweede ‘paragraaf’. 3. Als de regeling uit een beperkt aantal artikelen bestaat, wordt deze niet onderverdeeld hoofdstukken. 4. Behandel binnen een artikellid maar één onderwerp. Ook binnen een artikel moet de inhoud sterk met elkaar samenhangen. Binnen een paragraaf of hoofdstuk worden onderwerpen behandeld die bij elkaar horen. De structuur van een regeling is belangrijk voor de overzichtelijkheid en hanteerbaarheid. De lezer moet snel kunnen vinden wat deze nodig heeft. 16. Opschriften van hoofdstukken, paragrafen en artikelen De hoofdstukken, paragrafen en artikelen van een regeling krijgen een opschrift, waarin de inhoud van het onderdeel beknopt wordt aangeduid. Artikelleden krijgen nooit een opschrift. 17. Volgorde onderwerpen Voor de volgorde van de onderwerpen kunnen de volgende vuistregels inspiratie bieden: a. Plaats bij elkaar wat bij elkaar hoort; b. Algemene bepalingen zoals toepassingsbereik en algemene definitiebepalingen worden voorop geplaatst; c. Plaats kernbepalingen niet pas achterin de regeling; d.