Bijlage 1.5 Beschrijving Governancemodellen.pdf

Modellen voor bestuurlijke samenwerking gemeente Amsterdam en waterschap Amstel, Gooi en Vecht

20 oktober 2021

Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Kader en context 2.1 Randvoorwaarden 2.2 Uitgangspunten 2.2 Toetsingscriteria 3.

De governancemodellen 3.1 Stichting, variant A en B 3.2 Bedrijfsvoeringsorganisatie 3.3 Volledige Ontvlechting 3.4 Contract 3.5 Centrumorganisatie 3.6 NV/BV

4. Voorlopig beeld governancemodellen Bijlage 1: Overzicht inventarisatie modellen Bijlage 2: Eerste ambtelijke beeld synthese modellen

2

1. Inleiding Het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) en de gemeente Amsterdam hebben hun samenwerking bij de uitvoering van hun watertaken georganiseerd via Stichting Waternet. Zij besturen Waternet gezamenlijk via een stichtingsbestuur, daarnaast vindt sturing plaats via de opdracht- en mandaatrelatie vanuit de gemeente en het waterschap aan de directie van Stichting Waternet. De besturen van het waterschap en de gemeente hebben op 30 juli 2021 een bestuursopdracht gegeven om deze samenwerking te evalueren en te herijken. De bestuursopdracht bestaat uit zes deelopdrachten. De vierde deelopdracht is het verkennen van mogelijke governancemodellen om de gewenste samenwerking tussen het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam (en eventueel anderen) organisatorisch en juridisch vorm te geven. Daarbij moeten ook de voor- en nadelen en financiële en juridische impact worden beschreven. Het gemeente- en waterschapsbestuur hebben daar randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria voor opgesteld. De uitwerking van de governancemodellen is een bouwsteen om de bestuurlijke afweging en besluitvorming te ondersteunen. In deze notitie zijn, in willekeurige volgorde en zonder rangorde, de juridische structuur en basisvorm van zes modellen beschreven.

De modellen zijn opzichzelfstaand uitgewerkt maar kunnen in de praktijk gecombineerd worden, bijvoorbeeld wanneer dat wenselijk is vanuit een bepaalde taak of (fiscale) noodzaak. Een governancemodel is geen doel op zich. Het biedt ook geen oplossingen voor alle benoemde problemen. De invulling en inrichting van een model is afhankelijk van de bestuurlijke ambities en gezamenlijke strategie. Dit wordt in een volgende fase uitgewerkt. Ook de cultuur, systemen, personeel en werkwijze spelen een belangrijke rol. De varianten worden in deze verkenning gelijk beschouwd. Werkwijze De gemeente Amsterdam, het waterschap AGV en Waternet hebben intensief samengewerkt bij het opstellen van dit document. Beide opdrachtgevers hebben allereerst, los van elkaar, ambtelijke verkenningen uitgevoerd naar mogelijke organisatievormen en die getoetst aan de opgestelde randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria. Uit een lijst van elf mogelijke organisatiemodellen (zie bijlage 1) zijn zes modellen geselecteerd. Deze selectie vond plaats met bestuurlijke instemming van de verantwoordelijke portefeuillehouders van waterschap AGV (DB-lid Mager) en gemeente Amsterdam (wethouder De Vries). De zes modellen zijn vervolgens gezamenlijk uitgewerkt. Leeswijzer Deze notitie is als volgt opgebouwd: • Hoofdstuk 2 bevat het kader van de verkenning.

De basis hiervoor is de notitie ‘Randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria’, die het Bestuurlijk Opdrachtgeversoverleg heeft vastgesteld. Ook worden de werkwijze en de beperkingen die het gelijktijdig werken aan verschillende bouwstenen met zich meebracht toegelicht. • In hoofdstuk 3 staat een uitgebreidere beschrijving per model. • In hoofdstuk 4 en bijlage 1 wordt een matrix gepresenteerd, met een overzicht gegeven van alle modellen en hoe zij scoren op de randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria.

3

2. Kader De governancemodellen moeten voldoen aan de randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria die het Bestuurlijk Opdrachtgeversoverleg vaststelde. In dit hoofdstuk worden deze beschreven. 2.1 Randvoorwaarden 2.1.1. Aanbevelingen Rekenkamer Metropool Amsterdam en eisen Inspectie Leefomgeving en Transport Er is door de gemeente Amsterdam aangegeven welke randvoorwaarden van toepassing zijn: 1. Heldere rolverdeling voor de verschillende watertaken, zowel op het gebied van beleid áls uitvoering van wettelijke taken. 2. Versterking van het verantwoordingsproces via implementatie van een strakkere P&C cyclus. Met een duidelijk proces van rapportage-, monitoring- en evaluatie van de manier waarop Waternet de gemeentelijke watertaken uitvoert, met specifieke aandacht voor de beleidsuitvoering, drinkwaterveiligheid, leveringszekerheid, risicomanagement en cybersecurity. Zorg daarbij voor het beter stroomlijnen van de informatie en informatievoorziening richting bestuurders. Het college van B&W kan op basis van deze informatie verantwoording afleggen aan de gemeenteraad. 3. Versterk de sturing op Waternet en de democratische legitimiteit. Identificeer belangrijke, strategische besluiten over de wettelijke taakuitvoering en bedrijfsvoering van Waternet. Stel voor deze besluiten een strategische agenda vast.

Deze besluiten behoeven de voorafgaande goedkeuring van het waterschap en de gemeente. Bij de gemeente betreft dat de goedkeuring door het college van B&W, en eventueel, afhankelijk van de aard van het besluit, nadat het besluit ook aan de gemeenteraad (voor wensen en bedenkingen) is voorgelegd. Het is van belang dat de rol van raad en college wordt verduidelijkt met de daarbij behorende verantwoordingsrelatie en informatievoorziening. 4. Versterk de kwaliteit van en het toezicht op de bedrijfsvoering en wettelijke taakuitvoering van Waternet. Dit kan al via het inrichten van een strakkere Planning &Control Cyclus en overleg met gemeente en waterschap op belangrijke thema’s zoals cybersecurity of ontwikkeling van het grondwaterpeil. Een gezamenlijke strategische agenda en meerjarenplan kunnen hiervoor de basis zijn. De procesafspraken tussen het bestuur en de directie over deze strategische agenda en het meerjarenplan en de uitvoering daarvan, kunnen vervolgens worden opgenomen in een directiereglement. Conform de statuten stelt het bestuur zo’n reglement vast. Alsook met het versterken van de ambtelijke organisatie in haar strategische, regisserende, controlerende en (bestuurs)adviserende rol. Voor de verdere versterking kan overwogen worden een onafhankelijke raad van toezicht in te stellen. 5.

Versterk de strategische functie bij de gemeente en de gemeentelijke expertise op watertaken, zorg voor stevig ambtelijk opdrachtgeverschap op de uitvoering van de watertaken en zorg voor goede archivering. Beleg deze taak binnen de gemeente op één plek en regisseer en coördineer vanuit daar de ambtelijke inzet van andere betrokken onderdelen. Versterk daarbij ook de ambtelijke ondersteuning en de advisering van het gemeentebestuur. Zorg dat er voldoende capaciteit en expertise is om de voorbereiding van besluitvorming en beleid vanuit de gemeentelijke organisatie goed te laten plaatsvinden. 6. Zorg voor een heldere taakuitvoering en versterk de expertise bij Waternet op onder andere het gebied van cybersecurity, integrale bedrijfsvoering en de inrichting van processen met check en balances en risicomanagement. 2.1.2 Amsterdam: beleidskader ‘Nota verbonden partijen 2021’ Een Verbonden Partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Het beleidskader verbonden partijen 4

geeft de beleidslijnen voor de oprichting, het beheer en het afstoten van de verbonden partijen van de gemeente Amsterdam. 2.1.3 AGV: beleidskader ‘Deelnemingenbeleid AGV 2020’ De ambities van AGV ten aanzien van o.a. de circulaire economie en energietransitie leiden tot de ontwikkeling van nieuwe activiteiten. Voor een deel van deze activiteiten van AGV is het om juridische, fiscale, organisatorische en administratieve redenen wenselijk en soms ook noodzakelijk dat deze worden ondergebracht in een aparte juridische entiteit. Het bestuur van AGV wil heldere kaders vaststellen waarbinnen de besluitvorming over deelnemingen kan plaatsvinden. AGV heeft hiervoor een Deelnemingenbeleid ontwikkeld. Het deelnemingenbeleid resulteert in deze fase niet in een waardering van de governance modellen in de theoretische/juridische vorm. Het deelnemingenbeleid beschrijft voor waterschap AGV de afwegingskaders waarlangs het waterschap besluit een functie al dan niet onder te brengen in een deelneming en de voorwaarden, sturings- en inrichtingsprincipes voor de toekomstige inrichting van functies in een deelneming. In de inrichtingsfase zal hier nader op in worden gegaan.

2.2 Uitgangspunten 2.2.1 Amsterdam: overdracht nutsinfra (activa/passiva) aan Waternet Om de schuldpositie van de gemeente te verminderen, is in de bestuursopdracht aan Waternet gevraagd om onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor overdracht van de riolerings- en drinkwateractiva aan Waternet, dan wel aan een aan Waternet gelieerde rechtspersoon. De resultaten van deze verkenning worden zoveel mogelijk meegenomen in de beschrijving van de verschillende governance varianten in dit document. 2.2.2 AGV: versterken rol overheid Het waterschap wil zijn rol als overheid en de eigen herkenbaarheid en identiteit versterken. Daarom is aandacht nodig voor een heldere rolverdeling en processen, voor de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en voor het beleggen van de strategische functie. Ook moet er oog zijn voor heldere communicatie met stakeholders, voor de manier waarop medewerkers handelen en zich bewust zijn van hun politieke opdrachtgever en van de cultuur van de organisatie. 2.3 Toetsingscriteria 2.3.1 (Be)sturing, zeggenschap en verantwoording Dit onderdeel beantwoordt de vraag in welke mate de variant bijdraagt aan een sterke (be)sturing op de watertaken, een krachtige zeggenschap van de deelnemers en verantwoording aan de deelnemers.

Dit wordt bepaald door: • Een heldere taakverdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor zowel de zeggenschapsrelatie van de deelnemers als de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie/mandaat en een daarmee verband houdende heldere bestuurlijke en ambtelijke rolverdeling; • Democratische legitimiteit: rekening en verantwoordingsmogelijkheid, waaronder een tijdige, juiste en volledige informatievoorziening, richting deelnemers en daarbij betrokken democratische organen; • Mogelijkheden borging van sturing op publiek belang, ook bij veranderende omstandigheden • Mogelijkheden borging van robuustheid (minder kwetsbaar), integraliteit en kwaliteit in de organisatie zodat een doeltreffende (effectieve) uitvoering van de betreffende watertaken wordt bereikt; • De mate van integrale benadering van de watercyclus

5

2.3.2 Doelmatigheid Doelmatigheid wordt niet primair bepaald door de rechtsvorm. Wel heeft de samenwerking tussen de gemeente en het waterschap financiële voordelen opgeleverd. Dit is onderbouwd in het meerwaardeonderzoek van de huidige samenwerking. 2.3.3 Toekomstbestendigheid Ook toekomstbestendigheid wordt niet primair bepaald door de rechtsvorm. Dit is pas in te vullen wanneer de (gezamenlijke) ambities van de gemeente Amsterdam en waterschap AGV bekend zijn en toekomstige ontwikkelingen in kaart zijn gebracht. Echter, de mate waarin de rechtsvorm het mogelijk maakt om andere partners dan AGV en Amsterdam (in eerste instantie gaat het hierbij vooral om de andere gemeenten in het beheergebied van AGV) toe te laten treden, is wel relevant en onderscheidend. Het gaat hierbij met name om de juridische opgave rondom toetreding. 2.3.4 Fiscaal-juridisch In de beschrijving van de governancemodellen wordt ingegaan op de voorwaarden om de btwkoepelvrijstelling te behouden. De overdracht van drinkwater activa/passiva moet verder worden onderzocht en uitgewerkt. Daarbij is toetsing nodig aan verschillende zaken, namelijk: de Drinkwaterwet, aanbestedingsrecht, staatssteun, impact op lopende contracten, aanpassing van de huidige financieringsstructuur, mandatering en het opstellen van een dienstverleningsovereenkomst.

2.4 Veranderopgave Afsluitend zijn de consequenties van de veranderingen beschreven.

6

3. Beschrijving per model In dit hoofdstuk worden de zes governancemodellen beschreven, inclusief of en hoe het voldoet aan de randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria. Er wordt geen advies gegeven over het gewenste governancemodel. En ook is er geen complete weergave van de mogelijke fiscale en financiële consequenties van ieder van de weergegeven governancemodellen. 3.1 Stichting Een stichting is een privaatrechtelijke rechtsvorm met een rechtspersoonlijkheid. In dit document zijn twee varianten uitgewerkt. Variant A is de huidige stichting. Variant B is een aangepaste variant met uitwerking van een opdrachtnemer – opdrachtgeverrelatie. Een stichting wordt beheerst door de wettelijke regels uit boek 2 BW. Daarnaast kent een stichting eigen regels vanuit de statuten, reglementen en besluiten. Daaruit volgt onder meer een bevoegdheidsverdeling tussen de organen van de stichting. De doelstelling van een stichting kan de uitvoering van een publiekrechtelijke taak zijn. In beginsel kunnen alle soorten taken en bevoegdheden overgedragen worden aan een stichting; van beleidsvorming tot uitvoering en bedrijfsvoering. De wet stelt als enige organisatorische eisen aan een stichting, dat zij een bestuur heeft en geen leden. Hierdoor heeft de stichtingsvorm een grote mate van flexibiliteit qua organisatie inrichting.

Zo kunnen controlerende mechanismen worden vastgelegd in de statuten. Bijvoorbeeld via het instellen van een raad van toezicht, een strategische adviesraad en/of bepaalde bestuursbesluiten die kunnen worden onderworpen aan voorafgaande goedkeuring van gemeente/ waterschap. Ook andere organen, zoals een directie, kunnen worden ingesteld. Door de grote mate van flexibiliteit, zijn er grofweg twee hoofdvarianten te onderscheiden voor de versterking van de governance van Waternet in de stichtingsvorm: A. De basisvariant (de huidige stichting) In de basisvariant blijft een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en het waterschap van kracht, blijft de inrichting en bemensing van bestuur en directie intact en voert Waternet via mandaat in opdracht van de gemeente en het waterschap de (drink)watertaken uit. Het is hierbij wel mogelijk een aantal maatregelen voor optimalisatie te implementeren (zie randvoorwaarden), bijvoorbeeld door het instellen van een raad van toezicht. De opdrachtgevers sturen primair via de opdracht- en mandaatrelatie op de uitvoering van de (drink)watertaken door Waternet. Daarnaast via specifieke statutaire bevoegdheden, zoals instructiebevoegdheden en/of goedkeuringsbevoegdheden. B.

De Stichting wordt aangepast in de opdrachtnemer - opdrachtgeverrelatie In deze variant wordt een onafhankelijk bestuur van de stichting benoemd door het waterschap en de gemeente, waarbij de (huidige) directie(functie) in het bestuur kan worden ondergebracht. De wethouder en de dijkgraaf zijn niet langer lid van het bestuur. Het bestuur is onafhankelijk en beschikt over inhoudelijke expertise en capaciteit die vereist is voor het doeltreffend uitvoeren van de taken en verantwoordelijkheden voor de dagelijkse leiding van Waternet en/of daar toezicht op te houden. De gemeente en het waterschap kunnen een raad van toezicht instellen in dit model om een controlerende functie, welke nu is belegd bij het huidige stichtingsbestuur, te handhaven. De opdrachtgevers sturen primair via de opdracht- en mandaatrelatie op de uitvoering van de (drink)watertaken door Waternet. Daarnaast via specifieke statutaire bevoegdheden, zoals instructiebevoegdheden en/of goedkeuringsbevoegdheden.

7

In beide varianten moet qua verdere invulling rekening gehouden worden met de onderstaande randvoorwaarden, uitgangspunten en toetsingscriteria. 3.1.2 Randvoorwaarden Amsterdam: aanbevelingen Rekenkamer, gemeentelijke verkenning en eisen ILT t.a.v. governance. De stichting (basisvariant en de aangepaste variant) bieden mogelijkheden om de optimalisaties door te voeren: a. Het Bestuur houdt bij de uitoefening van zijn taken rekening met expliciete bevoegdheden die in de samenwerkingsovereenkomst, statuten en reglementen worden opgenomen, zoals goedkeuringsvereisten voor belangrijke bestuursbesluiten. b. Belangrijke strategische besluiten van (het Bestuur van) Waternet vereisen zodoende de voorafgaande bestuurlijke goedkeuring van het waterschap en de gemeente. Bij de gemeente betreft dat de goedkeuring door het college, en eventueel, afhankelijk van de aard van het besluit, nadat het besluit ook aan de gemeenteraad (voor wensen en bedenkingen) is voorgelegd. c. Het bestuur houdt dus rekening met voorafgaande goedkeuringsbevoegdheden van gemeente en waterschap. Daarnaast legt het bestuur ook achteraf rekening en verantwoording af aan de gemeente en het waterschap over de uitvoering van zijn (wettelijke) taken. Deze rekening en verantwoording vindt plaats op basis van een strakkere planning-en-controlcyclus.

Met een duidelijk proces van rapportage, monitoring en evaluatie van de manier waarop Waternet de taken uitvoert, met onder andere specifieke aandacht voor beleidsuitvoering, drinkwaterveiligheid, leveringszekerheid, risicomanagement en cybersecurity (zie boven). d. De gemeente stuurt primair via de opdracht- en mandaatrelatie op de manier waarop Waternet de gemeentelijke (drink)watertaken uitvoert. Daarnaast gebeurt dat via specifieke statutaire bevoegdheden, zoals instructiebevoegdheden en/of goedkeuringsbevoegdheden. Een versterking van het bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgeverschap draagt bij aan een versterkte sturing. e. Het toezicht kan versterkt worden via het instellen van een onafhankelijke toezichthouder (raad van toezicht). De gemeente en het waterschap benoemen de raad van toezicht. De raad van toezicht ziet met name toe op de bedrijfsvoering en geeft advies over strategische en beleidsmatige zaken. Amsterdam: beleidskader ‘Nota verbonden partijen 2021’ De huidige rechtsvorm van Waternet is een stichting. Indien wordt gekozen voor een stichting verandert de rechtsvorm niet en geldt het beleidskader verbonden partijen. AGV: beleidskader ‘Deelnemingenbeleid AGV 2020’ Het Deelnemingenbeleid van AGV gaat niet over verbonden partijen zoals een Stichting of Gemeenschappelijke Regeling.

Hiervoor wordt het Deelnemingenbeleid, op het moment dat dit aan de orde is, aangevuld. Het Deelnemingenbeleid is daarmee niet van toepassing op deze hoofdvorm. Indien er voor bepaalde (commerciële) activiteiten een aparte BV of NV opgericht moet worden, is het Deelnemingenbeleid wel aan de orde. Daarbij gelden de voorwaarden en kaders zoals beschreven bij de vorm ‘NV/BV’. 3.1.3 Uitgangspunten Amsterdam: overdracht nutsinfra (Activa/Passiva) aan Waternet Om de schuldpositie van de gemeente te verminderen is in de bestuursopdracht aan Waternet gevraagd om de mogelijkheden te schetsen voor overdracht van de riolerings- en drinkwateractiva 8

aan Waternet, dan wel aan een aan Waternet gelieerde rechtspersoon. De resultaten van deze verkenning worden zoveel mogelijk meegenomen bij de beschrijving van de verschillende governance varianten in dit document. Uit eerste onderzoek blijkt dat een overdracht van riolerings- en drinkwateractiva aan Waternet mogelijk is binnen de huidige samenwerking. Dit brengt echter wel mogelijk aanzienlijke financiële en/of fiscale gevolgen met zich mee. Ook een hybride variant is een mogelijke optie. Daarbij richt de gemeente los van (de toekomstige vorm van) Waternet een vennootschap op. De gemeentelijke activa worden daaraan overgedragen. Aandachtspunten hierbij zijn mogelijk verschuldigde overdrachtsbelasting en een goed onderbouwde kostenanalyse en financieringsstructuur. Specifiek voor een overdracht van de drinkwateractiva gelden de eisen die de Drinkwaterwet stelt aan drinkwaterbedrijven. Voor een overdracht van activa vallen de varianten volledige ontvlechting, contract en de centrumregeling af. In deze varianten is het namelijk niet mogelijk om een activaoverdracht te doen zonder dat de centrumorganisatie deze geplust krijgt of dat er simpelweg geen rechtspersoon ontstaat waar de activa aan overgedragen kan worden.

Los van de gemeentelijke wens tot balansverkorting, zoals opgenomen in de bestuursopdracht, bestaat ook de voorwaarde die de belastinginspecteur stelt voor het behoud van de huidige btwkoepelvrijstelling, namelijk dat het drinkwaterbedrijf op afstand moet worden geplaatst van de gemeente Amsterdam om de btw-koepelvrijstelling in stand te kunnen houden. AGV: Versterken rol overheid De stichting biedt vanuit organisatorisch perspectief voldoende mogelijkheden om de verbeteringen met betrekking tot rolverdeling, processen en de invulling van het opdrachtgeverschap te realiseren. Als wordt vastgehouden aan de huidige Stichtingsvorm, variant A, dan moeten oplossingen voor het versterken van de rol als overheid van waterschap AGV gevonden worden bij de inrichting, met name op opdrachtgever-opdrachtnemerschap, sturing en communicatie. De door AGV gewenste ‘nabijheid’ is in deze variant invulling gegeven door vertegenwoordiging in het bestuur van Waternet. Bij variant B wordt met behulp van het instellen van een onafhankelijk bestuur en/of een Raad van Toezicht voorkomen dat er sprake is van de “dubbele petten problematiek”, waarbij opdrachtgeverschap en stichtingsbestuur in de huidige situatie overlapten. De door AGV gewenste ‘nabijheid’ is in deze variant invulling gegeven door de verregaande (op maat te maken) statutaire zeggenschap en invloed in Waternet.

Deze scheiding geeft het waterschap AGV meer mogelijkheden om toe te zien en te sturen op de zichtbaarheid en herkenbaarheid van het waterschap als onderdeel van de Stichting Waternet. De consequentie van deze rechtsvorm (zowel variant A als B) is dat de organisatie Waternet en waterschap AGV naast elkaar blijven bestaan. Om de belangenbehartiging, de identiteit en de zichtbaarheid van het waterschap te borgen, moet dan wel structureel duidelijk gemaakt worden aan welke tafels en op welke manier de medewerkers van Waternet waterschap AGV vertegenwoordigen. 3.1.4 Toetsingscriteria (Be)sturing, zeggenschap en verantwoording De stichtingsvorm kenmerkt zich door een grote mate van flexibiliteit, waardoor het mogelijk is om veranderingen ten opzichte van de huidige situatie door te voeren rondom sturing, zeggenschap en 9

verantwoording. Zo kan het bestuur naar eigen inzicht aangesteld worden, en aan additionele controle onderhevig worden gemaakt (zoals een raad van toezicht). Dit is één van de mogelijkheden om de rolverdeling tussen directie, stichtingsbestuur en College/DB (en Raad/AB) te optimaliseren. Naast het wijzigen van het bestuur, is het mogelijk via statutaire bepalingen zeggenschapsbevoegdheden vast te leggen van de gemeente en het waterschap bij belangrijke onderwerpen. De relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, via het verlenen van een mandaat aan de stichting, wordt geoptimaliseerd door het versterken van het bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgeverschap. De wethouder en de dijkgraaf zijn in beide varianten niet langer lid van het bestuur, hetgeen de dubbele petten-problematiek oplost. De rolverdeling tussen de gemeente, waterschap en Waternet wordt eenduidiger: de gemeente en het waterschap sturen op de opdracht en het mandaat dat aan Waternet gegeven wordt voor de uitvoering van de wettelijke taken. In de stichtingsvorm is het, ongeacht variant A of B en/of inrichting van het bestuur, mogelijk om optimalisaties door te voeren. Dat kan door rollen en verantwoordelijkheden duidelijker vast te leggen.

Daarnaast kunnen sturing, democratische legitimiteit, verantwoording en toezicht worden versterkt door hier andere afspraken over te maken en producten en juridische documenten anders vorm te geven. Statuten, samenwerkingsovereenkomst en reglementen kunnen zo ingericht worden dat deze passen bij de gewenste verdeling van verantwoordelijkheden, verhoudingen en werkwijzen. Ook vraagt gezamenlijke sturing vanuit twee opdrachtgevers en een aparte drinkwateronderneming op synergie en toekomstige opgaven aandacht in deze variant. Doelmatigheid Doelmatigheid wordt niet (primair) bepaald door de rechtsvorm. De validatie van het meerwaardeonderzoek naar de huidige samenwerking geeft inzicht in de doelmatigheid van Waternet in de huidige situatie. Toekomstbestendigheid Toekomstbestendigheid wordt niet (primair) bepaald door rechtsvorm. Het is juridisch gezien mogelijk dat andere partners toetreden tot de stichting. Hiervoor is een wijziging van de statuten van de stichting en van de samenwerkingsovereenkomst tussen AGV en Amsterdam nodig. Voor de wijzigingen van statuten geldt een verplichte tussenkomst van een notaris. Indien de samenwerking met nieuwe partners plaatsvindt op onderdelen/taken die niet of beperkt overeenkomen met de scope van de samenwerking tussen AGV en Amsterdam, ligt het voor de hand om te kiezen voor andere rechtsvormen voor deze samenwerking.

Bijvoorbeeld een contract of overeenkomst. De huidige stichting is opgericht op basis van een samenwerkingsovereenkomst tussen Amsterdam en AGV. In die samenwerkingsovereenkomst is opgenomen welke taken aan de stichting worden toebedeeld, welke (jaar) mandaten worden verleend, vermogenstoekenning, en uiteraard samenstelling en taken van bestuur en directie. Verder bevat de overeenkomst bepalingen over jaarrekening, rapportage, wederzijdse verplichtingen tussen partijen, administratieve organisatie en personeel van de stichting. Voor de stichting zelf, eerst DWR, later Waternet, zijn statuten opgesteld, waarin het doel en de taken zijn opgenomen. Voor het toevoegen van het drinkwaterbedrijf van de gemeente Amsterdam is in 2005 gekozen voor het opstellen van een tweede samenwerkingsovereenkomst. Het wijzigen of aanvullen van de oorspronkelijke samenwerkingsovereenkomsten zou ook mogelijk zijn geweest. 10

De statuten van de stichting DWR zijn aangepast, op naam en op taken. Toetreden door andere partners is op vergelijkbare wijze mogelijk: de samenwerkingsovereenkomst wordt opnieuw gesloten tussen de huidige partners en de nieuwe partner(s), of de bestaande overeenkomst wordt aangepast. Daarbij moet worden bepaald hoe de rollen en verantwoordelijkheden van het bestuur in de nieuwe samenstelling zullen zijn en welke verdeling in zeggenschap wordt afgesproken, welke mandaten worden verleend, in het kort: alle onderwerpen in de overeenkomst moeten worden nagelopen op de bijdrage van de nieuwe partner daarin. De statuten van de stichting worden eveneens aangepast door de toegetreden opdrachtgever daarin op te nemen met diens rol in het bestuur, en de taken die de stichting gaat uitvoeren. Het toetreden door andere partners en het daartoe aanpassen of vernieuwen van overeenkomst en statuten kan uitsluitend plaatsvinden met instemming van het Algemeen bestuur en Burgemeester en Wethouders. Naast het volledig “deelnemen” in de stichting is het ook mogelijk in de samenwerkingsovereenkomst tussen Amsterdam en AGV en statuten van de stichting op te nemen dat de stichting voor andere gemeentes desgevraagd bepaalde taken kan verrichten, mits Amsterdam en AGV daarmee instemmen. Daarbij geldt wel dat een risico kan ontstaan op het gebied van aanbestedingsrecht.

Toetreden van andere partners dan gemeentes, zoals drinkwaterbedrijven of kennisinstituten, is ook mogelijk in een stichting. Fiscaal-juridisch Btw – Koepelvrijstelling: Deze vorm biedt mogelijkheden tot behoud van de btw- koepelvrijstelling, mits de gemeente en het waterschap feitelijke zeggenschap houden over het uitvoeren van de watertaken van de gemeente en het waterschap. Of een extern bestuur voldoende feitelijke zeggenschap creëert van de gemeente binnen de stichting moet worden uitgezocht. De fiscus merkt hierover op dat het verder op afstand zetten van Waternet door de gemeente en AGV mogelijk tot gevolg kan hebben dat niet meer aan deze voorwaarde voor btw-koepelvrijstelling zal worden voldaan. Aangezien uitsluitend gebruik kan worden gemaakt van diensten van de ‘koepel’ door de gemeente en het waterschap voor vrijgestelde prestaties, dan wel voor handelingen waarvoor zij niet als btwondernemer kwalificeren, kan de uitvoering van diensten gerelateerd aan de drinkwatertaak niet binnen de huidige samenwerking van de gemeente en het waterschap blijven bestaan. Omdat dit btw-belaste werkzaamheden betreffen, die door de stichting worden uitgevoerd naast de werkzaamheden die de stichting voor de gemeente uitvoert waarvan de gemeente niet als btwondernemer kwalificeert.

Deze beide werkzaamheden worden verricht voor diensten welke onzelfstandige onderdelen zijn van de gemeente. Verder is de veronderstelling dat de samenwerking van voldoende omvang is om voor btwkoepelvrijstelling in aanmerking te komen, aangezien de koepelvrijstelling gebaseerd is op het samenwerken van meerdere partijen. Als deze basis te dun wordt kan de btw-koepelvrijstelling komen te vervallen. Bij een eventuele aanpassing van de samenwerkingsovereenkomsten zal een toetsing aan de voorwaarden van de btw-koepelvrijstelling moeten plaatsvinden. Gebruik van btw-koepelvrijstelling voor vrijgestelde prestaties vereist juridische overdracht van drinkwater gerelateerde activa/ passiva aan een zelfstandig ‘onderdeel’/ entiteit, naast het in stand houden van de samenwerking tussen de gemeente en het waterschap in de stichting. De Drinkwaterwet is hierop van toepassing. Vereisten uit de Drinkwaterwet zijn bijvoorbeeld: het drinkwaterbedrijf kent een 100% publiekrechtelijke aandeelhouder. Om het drinkwaterbedrijf vrij van overdrachtsbelasting over te dragen, is noodzakelijk dat de gehele drinkwateronderneming tegen uitgifte van aandelen wordt ingebracht in de zelfstandige entiteit. 11

Specifieke juridische aandachtspunten: Een overdracht van drinkwater activa/passiva vraagt nadere uitwerking en toetsing aan Drinkwaterwet, aanbestedingsrecht, staatsteun, drinkwaterwet, impact op lopende contracten, aanpassing van de huidige financieringsstructuur, mandatering en opstellen van een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Verandercomplexiteit Hoe groot de veranderopgave is, hangt af van keuzes over een eventuele knip in taken, inrichting en bemensing van bestuur en directie en aanpassing van statuten, samenwerkingsovereenkomsten en mandaatregelingen. De basisvariant (A) leidt tot relatief beperkte aanpassingen in statuten, samenwerkingsovereenkomsten en mandaatregelingen. Variant B leidt tot meer aanpassingen in statuten, samenwerkingsovereenkomsten en mandaatregelingen. Ook als gekozen wordt voor een knip tussen bestuursondersteuning, beleidsvorming, uitvoering en bedrijfsvoering, is de opgave groter. AGV moet een eigen ambtelijke organisatie vormen, en taken van Amsterdam moeten opnieuw belegd worden. De instandhouding van de btw-koepelvrijstelling is een omvangrijke veranderopgave. Deze vraagt om aanpassing van de samenwerkingsovereenkomst en om afstoting van de drinkwateronderneming van Amsterdam aan een zelfstandige entiteit. De arbeidsmarktpositie van Waternet kan afnemen bij een knip in taken. .

12

3.2 Bedrijfsvoeringsorganisatie 3.2.1 Algemene beschrijving In deze variant wordt Waternet omgezet naar een bedrijfsvoeringsorganisatie. Dat is een vorm op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een bedrijfsvoeringsorganisatie is een lichte samenwerkingsvorm in de Wgr. Kenmerken van een bedrijfsvoeringsorganisatie: a. De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft, net als het openbaar lichaam, rechtspersoonlijkheid. b. De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft een ongeleed bestuur (dus geen AB en DB zoals bij een openbaar lichaam). Het college van B&W van de gemeente Amsterdam en het DB van het waterschap wijzen de leden van het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie uit hun midden aan. c. Het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie kan een directie aanstellen die verantwoordelijk is voor de feitelijke uitvoering en dagelijkse gang van zaken. d. Het is mogelijk om aanvullend een vorm van onafhankelijk toezicht op (onderdelen van) de bedrijfsvoering te stellen. e. Het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie heeft een inlichtingenplicht tegenover de democratisch gekozen organen: de gemeenteraad van Amsterdam en het Algemeen Bestuur van het waterschap. Daarnaast hebben de wethouder en het DB-lid van het waterschap een inlichtingenplicht en verantwoordingsplicht jegens respectievelijk het college en de gemeenteraad en het DB en AB. f.

De wetgever heeft er een voorkeur voor dat samenwerking tussen overheden verloopt via de Wet gemeenschappelijke regelingen. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden ingesteld bij zogenoemde collegeregelingen, waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders (of gedeputeerde staten resp. het dagelijks bestuur van een waterschap) deelnemen. Aan het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen alleen bevoegdheden van het college en het DB worden overgedragen, behalve eventuele verordenende bevoegdheden. Beleidsbepalende taken behoren toe aan respectievelijk het college van burgemeester en wethouders en de raad en het AB en DB van het waterschap. Beleidsvoorbereiding kan wel in een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ondergebracht. 3.2.2 Randvoorwaarden Amsterdam: aanbevelingen Rekenkamer, gemeentelijke verkenning en eisen ILT over governance In een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen de maatregelen en uitgangspunten, die zijn samengevat in de gemeentelijke verkenning van mei 2021 worden uitgevoerd. Amsterdam: beleidskader ‘Nota verbonden partijen 2021’ Bij een keuze voor een bedrijfsvoeringsorganisatie, verandert de rechtsvorm van Waternet. In dat geval moeten de fases van het beleidskader verbonden partijen gevolgd worden.

Dit zijn de denkfase (principebesluit), de onderzoeksfase (voorgenomen besluit), de uitvoeringsfase (definitief besluit) en de nazorgfase. Voor het beheer van gemeenschappelijke regelingen zijn de vakwethouder en de vakdirectie verantwoordelijk.

13

AGV: beleidskader ‘Deelnemingenbeleid AGV 2020’ Het Deelnemingenbeleid van AGV gaat niet over verbonden partijen zoals een stichting of Gemeenschappelijke Regeling. Hiervoor wordt het Deelnemingenbeleid, op het moment dat dit aan de orde is, aangevuld. Het Deelnemingenbeleid is daarmee niet van toepassing op deze hoofdvorm. 3.2.3 Uitgangspunten Amsterdam: overdracht nutsinfra (Activa/Passiva) aan Waternet Zie tekst bij ‘Stichting’. AGV: Versterken rol overheid Vanuit juridisch perspectief bieden alle rechtsvormen met rechtspersoonlijkheid, waaronder de bedrijfsvoeringsorganisatie, dezelfde mogelijkheden. Vanuit organisatorisch oogpunt biedt de bedrijfsvoeringsorganisatie mogelijkheden om rolverdeling, processen en de invulling van het opdrachtgeverschap te optimaliseren. Daarnaast geldt dat de bedrijfsvoeringsorganisatie als publiekrechtelijke rechtsvorm wellicht bijdraagt aan een minder bedrijfsmatige organisatiecultuur, met meer aandacht voor politiekbestuurlijke sensitiviteit en democratische legitimatie. De consequentie van deze rechtsvorm is dat de organisatie Waternet en waterschap AGV naast elkaar blijven bestaan. Om de belangenbehartiging, de identiteit en de zichtbaarheid van het waterschap te borgen, moet dan wel structureel duidelijk gemaakt worden aan welke tafels en op welke manier de medewerkers van Waternet waterschap AGV vertegenwoordigen.

Bij het instellen van een bedrijfsvoeringsorganisatie is van belang welke taken er wel en welke taken er niet aan worden toebedeeld. Zoals hierboven geschetst kunnen beleidsbepalende taken niet worden belegd bij een bedrijfsvoeringsorganisatie. Een mogelijkheid is om er alleen beleidsvoorbereidende taken te beleggen. Dit betekent dat er bij deze variant in elk geval sprake is van een eigen ambtelijke organisatie van waterschap AGV, die specifiek invulling kan geven aan de zichtbaarheid en herkenbaarheid van waterschap AGV als eigenstandige overheid. 3.2.4 Toetsingscriteria (Be)sturing, zeggenschap en verantwoording Vanuit het wettelijke kader van de Gemeenschappelijke Regeling is er een duidelijke scheiding aangebracht in rollen en verantwoordelijkheden tussen AB/gemeenteraad, DB/College en het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie. In een bedrijfsvoeringsorganisatie zijn het AB/de gemeenteraad van de deelnemende organisaties verantwoordelijk voor de bemensing van het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie, de wijze van informatievoorziening en de opheffing van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Het ongelede bestuur wordt gevormd vanuit de dagelijks besturen van beide opdrachtgevers. Het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie stelt de begroting en de jaarrekening vast.

Voorafgaand aan de vaststelling, wordt de begroting voorgelegd aan het AB/de gemeenteraad, waarmee zij hun zienswijze kunnen meegeven. De democratische legitimiteit is hierdoor (inlichtingenplicht, rekening en verantwoording) zoveel mogelijk gewaarborgd. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan gezien worden als een publiekrechtelijk verlengstuk van de verbonden publieke partijen. Daarbij speelt niet dat de bestuurder geacht wordt de belangen en continuïteit van de rechtspersoon in de ondernemingsrechtelijke zin van het privaatrecht voorop te stellen. 14

Aan het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen alleen bevoegdheden van het college en het DB worden overgedragen, behalve verordenende bevoegdheden. Bevoegdheden van de raad en AB kunnen niet worden overgedragen. Hetzelfde geldt voor verordenende bevoegdheden; het voorgaande brengt in ieder geval met zich mee dat dergelijke (extern bindende) beleidsbepaling door de raad en AB niet in een bedrijfsvoeringsorganisatie kan worden ondergebracht. Met betrekking tot beleid ten aanzien van de uitvoering van de ingebrachte taken kan de bedrijfsvoeringsorganisatie wel voornoemd beleid voorbereiden. De vaststelling van dat beleid dient plaatst te vinden bij de betrokken publieke partijen, het bestuur van de Bvo mag derhalve niet beleidsbepalend zijn. Het beleggen van de huidige taken en formatie van Waternet in een Bvo biedt juridisch gezien geen belemmeringen. Doelmatigheid Doelmatigheid wordt niet (primair) bepaald door rechtsvorm. Toekomstbestendigheid Toekomstbestendigheid wordt niet (primair) bepaald door rechtsvorm. Het is juridisch gezien mogelijk dat andere partners toetreden tot de bedrijfsvoeringsorganisatie. In de regeling die opgesteld dient te worden voor de bedrijfsvoeringsorganisatie, moeten bepalingen opgenomen worden over toetreding.

Indien de samenwerking met nieuwe partners plaatsvindt op onderdelen/taken die niet of beperkt overeenkomen met de scope van de samenwerking tussen AGV en Amsterdam, ligt het voor de hand om te kiezen voor andere rechtsvormen voor deze samenwerking. Bijvoorbeeld een contract of overeenkomst. Toetreding tot de bedrijfsvoeringsorganisatie is niet voor alle organisaties mogelijk maar alleen voor gemeentes, waterschappen of provincies. Een bedrijfsvoeringsorganisatie kan op grond van de Drinkwaterwet (in theorie) wel eigenaar zijn van een drinkwaterbedrijf, maar het drinkwaterbedrijf kan als zodanig niet toetreden tot die bedrijfsvoeringsorganisatie. De regeling voor de bedrijfsvoeringsorganisatie moet bepalingen bevatten over het toetreden van andere gemeentes of waterschappen of zelfs provincies, maar ook over de gevolgen van uittreding. De regeling moet aangeven welke bevoegdheden de deelnemende gemeentes en waterschappen overdragen aan het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie en wat daarnaast gemandateerd wordt. Dat betekent dat de regeling moet worden aangepast, of een nieuwe regeling ontworpen, wanneer een nieuwe partner toetreedt tot de regeling. Voor het toetreden van een nieuwe partner is instemming van het Algemeen bestuur en de Raad vereist.

De regeling moet bepalingen bevatten over de samenstelling van het bestuur -de bestuurders van de bedrijfsvoeringsorganisatie worden door college en dagelijks bestuur aangewezen- en kan inhouden dat het aantal bestuursleden per deelnemer verschilt of dat niet alle deelnemende partijen bestuursleden aanwijzen, of dat sommige bestuursleden meervoudig stemrecht hebben. Dit kan een complicerende factor zijn voor de toetreding van nieuwe partners. De regeling voor de bedrijfsvoeringsorganisatie en aanpassingen daarin moeten worden ingeschreven in een elektronisch register. Tussen bedrijfsvoeringsorganisatie en stichting is het verschil in aantal of reikwijdte van juridische handelingen klein, voor wat betreft het toetreden door nieuwe partners. Het verschil tussen stichting en bedrijfsvoeringsorganisatie is op dit punt overwegend te vinden in de vraag welke organisaties kunnen toetreden. Dat is bij de bedrijfsvoeringsorganisatie beperkter dan bij de stichting.

15

Fiscaal-juridisch Deze vorm biedt in principe mogelijkheden tot Btw-koepelvrijstelling, mits het gaat om zuivere overheidstaken. Veronderstelling hierbij is wel dat de samenwerking van voldoende omvang is om voor btw-koepelvrijstelling in aanmerking te komen, aangezien de btw-koepelvrijstelling gebaseerd is op het samenwerken van meerdere partijen. Als deze basis te dun wordt kan de btwkoepelvrijstelling komen te vervallen. Bij een eventuele aanpassing van de samenwerkingsovereenkomsten moet een toetsing aan de voorwaarden van de btwkoepelvrijstelling plaatsvinden. Uit gesprekken met de fiscus is gebleken dat voor het in stand houden van de btw-koepelvrijstelling geldt dat de drinkwatergerelateerde activa/passiva van de gemeente aan een zelfstandig ‘onderdeel’/entiteit moeten worden overgedragen, naast het vormgeven van een btwkoepelvrijstelling via een bedrijfsvoeringsorganisatie. Tegelijkertijd is de dialoog met de Belastingdienst tot dusver gevoerd vanuit instandhouding van de Stichting. Wanneer Waternet wordt omgevormd tot een bedrijfsvoeringsorganisatie zal de dialoog opnieuw gevoerd moeten worden. Bekend is dat bij GR de Belastingdienst strengere voorwaarden hanteert dan in de stichtingsvorm. Waar dit inhoudelijk op gebaseerd is blijft tot dusver onbekend.

Specifieke juridische aandachtspunten: Het omzetten van de huidige samenwerking naar een bedrijfsvoeringsorganisatie vraagt om verdere uitwerking van juridische documentatie, mogelijke risico’s en consequenties voor: aanbestedingsrecht, staatsteun, drinkwaterwet, impact op lopende contracten, aanpassing van de huidige financieringsstructuur, mandatering en opstellen van DVO. Verandercomplexiteit In deze variant wordt de huidige samenwerking opgeheven en ontbonden. Deze variant leidt daarmee tot ingrijpende aanpassingen. De nieuwe bedrijfsvoeringsorganisatie moet worden opgericht, de Gemeenschappelijke Regeling opgesteld en de nieuwe samenwerking vormgegeven. De taken van de bedrijfsvoeringsorganisatie moeten bepaald en bestuurlijk vastgesteld worden. Dat vraagt om afspraken over onder andere de bemensing van het bestuur, de taak- en rolverdeling van het bestuur, bestuurlijke informatievoorziening, financiën, aansturing en governance. Voor de nieuwe juridische vorm moet personeel opnieuw worden aangenomen. Indien ervoor wordt gekozen om niet alle taken en/of de volledige bedrijfsvoering van AGV in de bedrijfsvoeringsorganisatie te beleggen, dient er ook een eigen ambtelijke organisatie voor AGV te worden gevormd. Strategie, organisatiestructuur, systemen, personeel, procedures, etc. moeten (deels) opnieuw bepaald en ingericht worden.

Ondersteuning daarvoor kan eventueel ingekocht worden bij de bedrijfsvoeringsorganisatie. De arbeidsmarktpositie van Waternet kan afnemen wanneer alleen de uitvoering en beleidsvoorbereiding belegd wordt bij Waternet. De samenwerking in de watercyclus als geheel vermindert.

16

3.7 Volledige ontvlechting 3.3.1 Algemene beschrijving Bij een volledige ontvlechting van de samenwerking, voeren Amsterdam en AGV de eigen taken in eigen beheer uit, of ze besteden die uit. Het waterschap voert taken uit op het gebied van schoon water, waterveiligheid en voldoende water. Als AGV die taken in eigen beheer uitvoert, moet het waterschap daar een volledige ambtelijke organisatie voor vormen. Amsterdam voert taken uit rondom de riool- en grondwatertaken, de drinkwatertaken en de binnenwaterbeheertaken (baggeren, druifvuilvissen, en brug- en sluisbediening). En beide opdrachtgevers dragen vanuit de taken bij aan diverse maatschappelijke opgaven. Samenwerking tussen beide organisaties voor het delen van kennis, etc. kan eventueel vorm krijgen in een netwerk of regieorganisatie (zoals in BOWA), en vastgelegd worden in een contract of samenwerkingsovereenkomst. 3.3.2 Randvoorwaarden Amsterdam: aanbevelingen Rekenkamer, gemeentelijke verkenning en eisen ILT t.a.v. governance Zie bij contract. Amsterdam: beleidskader ‘Nota verbonden partijen 2021’ Bij verandering of beëindiging van een rechtsvorm moeten fases van het beleidskader verbonden partijen gevolgd worden. Dit zijn de denkfase (principebesluit), de onderzoeksfase (voorgenomen besluit), de uitvoeringsfase (definitief besluit) en de nazorgfase.

AGV: beleidskader ‘Deelnemingenbeleid AGV 2020’ Niet van toepassing, want er is geen sprake van een deelneming. 3.3.3 Uitgangspunten Amsterdam: overdracht nutsinfra (Activa/Passiva) aan Waternet Zie tekst bij ‘Stichting’. AGV: Versterken rol overheid Bij volledige ontvlechting zal het versterken van de rol als overheid in de eigen AGV-organisatie vormgegeven worden. In deze vorm heeft AGV een eigen ambtelijke organisatie. Dat kan bijdragen aan het positioneren van AGV als herkenbare en eigenstandige overheid. De eigen organisatie kan extern (naar partneroverheden en inwoners) meer duidelijkheid bieden over rol en identiteit van AGV. Daarnaast kan intern de bedrijfsmatige cultuur meer losgelaten worden, met daarbij een verschuiving naar oriëntatie van medewerkers op AGV als overheid. 3.3.4 Toetsingscriteria (Be)sturing, zeggenschap en verantwoording Besturing, zeggenschap en verantwoording zijn in dit model de verantwoordelijkheid van de individuele overheden. Optimalisaties zijn mogelijk in de eigen organisatie, maar geen automatisch uitvloeisel van volledige ontvlechting. Denk daarbij aan zaken als het verbeteren van het vastleggen van rollen en verantwoordelijkheden en het versterken van het verantwoordingsproces. Maar ook aan het optimaliseren van democratische legitimatie, toezicht en sturing. En van ambtelijk 17

opdrachtgeverschap en heldere taakuitvoering. Dit alles moet vastgelegd worden in de eigen delegatiebesluiten, mandaatregelingen, reglementen van orde en documenten voor de planning-encontrolcyclus. De Waterschaps- en Gemeentewet bieden hiervoor de wettelijke kaders. De complexiteit van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, sturing op en verantwoording over bedrijfsvoering en de dubbele-pettenproblematiek neemt in deze vorm af. Doelmatigheid Zie de rapportage van bureau Berenschot over de financiële effecten van een eventuele ontvlechting van Waternet. Deze rapportage geeft het eerste inzicht dat ontvlechting financieel ongunstig is ten opzichte van de huidige samenwerking in de Stichting Waternet. Toekomstbestendigheid Toekomstbestendigheid wordt niet (primair) bepaald door rechtsvorm. Toetreding van andere partners tot de samenwerking is niet aan de orde bij volledige ontvlechting. Fiscaal-juridisch Btw-Koepelvrijstelling is door het ontbreken van samenwerking tussen overheden niet aan de orde. Specifieke juridische aandachtspunten: Het beëindigen van de huidige samenwerking vergt nadere uitwerking van juridische documentatie. Er zijn mogelijk risico’s en consequenties op het gebied van: aanbestedingsrecht, Drinkwaterwet, impact op lopende contracten, beëindigen garanties huidige financieringsstructuur, mandatering etc.

Verandercomplexiteit De veranderopgave is zeer groot. De huidige samenwerking en gezamenlijke organisatie Waternet wordt opgeheven. Ontbinding en (financiële) vereffening moet plaatsvinden. Alle assets moeten worden verdeeld en/of gewaardeerd. Er moet een (sociaal) plan opgesteld worden voor de medewerkers en medewerkers moeten opnieuw aangesteld worden. De weerstand kan hierbij groot zijn. Voor AGV moet een aparte ambtelijke organisatie worden gevormd, waarbij strategie, organisatiestructuur, systemen, personeel, procedures opnieuw bepaald en ingericht moeten worden. Dit is een langdurig en omvangrijk veranderproces. Amsterdam moet zijn eigen taken opnieuw beleggen in de organisatie. Voor de drinkwatertaak moet bepaald worden of deze onderdeel blijft van de watertaken van Amsterdam of elders ondergebracht wordt. De arbeidsmarktpositie van Amsterdam en AGV kan afnemen bij het verloren gaan van de samenwerking in de watercyclus als geheel.

18

3.4 Contract 3.4.1 Algemene beschrijving In een contract of overeenkomst kunnen uiteenlopende afspraken over samenwerking worden vastgelegd, bijvoorbeeld over intenties, prestaties, doelen en financiën. Contracten zijn over het algemeen vormvrij en kunnen zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk van aard zijn. Contractspartijen hebben binnen de contractuele relatie ieder eigen rechten en plichten. De juridische basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten is boek 6 BW. In de huidige samenwerkingsvorm is er ook een samenwerkingsovereenkomst. Die bepaalt de gezamenlijke doelstellingen en verantwoordelijkheden van partijen. Het vormgeven van een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie via alleen een contract vergt een zeer uitgebreide overeenkomst. De contractspartijen richten in dat geval geen aparte rechtspersoon op. Daardoor moeten onder andere bedrijfsuitvoering en gezamenlijke beleidsvorming in het contract worden ingericht en bij de eigen ambtelijke organisaties – die nog gevormd moeten worden – belegd worden. 3.4.2 Randvoorwaarden Amsterdam: aanbevelingen Rekenkamer, gemeentelijke verkenning en eisen ILT voor governance Bij het organiseren van samenwerking via contract moet rekening worden gehouden met de aanbevelingen uit de diverse onderzoeken, die zijn samengevat in de gemeentelijke verkenning van mei 2021.

Amsterdam: beleidskader ‘Nota verbonden partijen 2021’ Als wordt gewerkt met contracten zal er geen sprake meer zijn van een verbonden partij. Het beleidskader is daarmee niet meer van toepassing. AGV: beleidskader ‘Deelnemingenbeleid AGV 2020’ Het Deelnemingenbeleid van AGV gaat niet over verbonden partijen zoals een stichting, Gemeenschappelijke Regeling of contract. Hiervoor wordt het Deelnemingenbeleid, op het moment dat dit aan de orde is, aangevuld. 3.4.3 Uitgangspunten Amsterdam: overdracht nutsinfra (Activa/Passiva) aan Waternet Overdracht van activa/passiva is niet mogelijk bij samenwerking op basis van een contract. AGV: Versterken rol overheid Bij samenwerking op basis van een contract is sprake van volledige ontvlechting en vervolgens een lichte samenwerking op onderdelen. Versterking van identiteit en zichtbaarheid moet dus in de eigen AGV-organisatie gezocht worden. In deze vorm heeft AGV een volledig eigen ambtelijke organisatie. Dat kan bijdragen aan het positioneren van AGV als herkenbare en eigenstandige overheid. De eigen organisatie kan extern (naar partneroverheden en inwoners) meer duidelijkheid bieden over rol en identiteit van AGV. Daarnaast kan intern de ‘bedrijfscultuur’ (meer) losgelaten worden, met daarbij een verschuiving naar oriëntatie van medewerkers op AGV als overheid.

19

3.4.4 Toetsingscriteria (Be)sturing, zeggenschap en verantwoording Iedere contractspartij heeft een eigen autonome sturing, zeggenschap en verantwoording bij de uitoefening van rechten en plichten onder een contractuele samenwerkingsovereenkomst, tenzij anders overeengekomen in de samenwerkingsovereenkomst. Optimalisaties zijn daarmee vooral mogelijk in de eigen organisatie, maar geen automatisch uitvloeisel van deze vorm. Denk daarbij aan zaken als het verbeteren van het vastleggen van rollen en verantwoordelijkheden en het versterken van het verantwoordingsproces. Maar ook aan het optimaliseren van democratische legitimatie, toezicht en sturing. En van ambtelijk opdrachtgeverschap en heldere taakuitvoering. Dit alles moet vastgelegd worden in de eigen delegatiebesluiten, mandaatregelingen, reglementen van orde en documenten voor de planning-encontrolcyclus. De Waterschaps- en Gemeentewet bieden hiervoor de wettelijke kaders. De complexiteit van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, sturing op en verantwoording over bedrijfsvoering en de dubbele-pettenproblematiek neemt in deze vorm (deels) af. Een samenwerking zoals die er nu is, is te complex en te omvangrijk om in een contract vast te leggen. Een contract past beter bij een lichte samenwerking met een beperkte omvang.

Mocht de bestuurlijke ambitie een lichte samenwerking zijn met een beperkte omvang, dan is het contract een mogelijke samenwerkingsvorm. Het contract biedt wel de mogelijkheid om met andere partners, zoals andere gemeenten in het beheergebied van AGV, samen te werken aan thema’s die van gezamenlijk belang zijn. Een contract kan daarmee bestaan naast bijvoorbeeld een stichting of bedrijfsvoeringsorganisatie. Doelmatigheid Doelmatigheid wordt niet (primair) bepaald door rechtsvorm. Toekomstbestendigheid Toekomstbestendigheid wordt niet (primair) bepaald door rechtsvorm. Het is juridisch gezien mogelijk dat andere partners toetreden tot een contract. Dit vraagt aanpassing van het contract. Fiscaal-juridisch De samenwerking in deze vorm is in principe zo beperkt dat er geen sprake is van het verrichten van (belastbare) diensten aan AGV of Amsterdam. Btw-koepelvrijstelling is daarmee niet van toepassing. Juridisch: bij het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten moet rekening worden gehouden met de bijzondere positie van de gemeente in het contractenrecht en de grenzen aan het gebruik van het privaatrecht door de gemeente. Denk hierbij aan: de doorkruisingsleer, misbruik van bevoegdheid, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, mededingingsrecht, aanbestedingsrecht, openbaarheid en geheimhouding.

Specifieke juridische aandachtspunten: Beëindigen van de huidige samenwerking via stichting vergt nadere uitwerking van juridische documentatie. Er zijn mogelijk risico’s en consequenties op het gebied van: aanbestedingsrecht,

20

Drinkwaterwet, impact op lopende contracten, beëindigen garanties huidige financieringsstructuur, mandatering etc. Verandercomplexiteit Een verandering van de huidige samenwerkingsstructuur naar een samenwerking op basis van contract is zeer groot. Dit vereist onder andere beëindiging van de huidige organisatie Stichting Waternet, overgang van personeel en de benodigde aanpassingen aan contracten en financiën. De continuïteit van uitvoering van watertaken zal daarbij moeten worden vastgelegd en gegarandeerd door de samenwerkende partners. Bij samenwerking op basis van overeenkomst alleen moet de huidige samenwerkingsstructuur worden beëindigd. Dat heeft grote impact op het personeel dat nu werkzaam is bij Stichting Waternet. Bovendien is er een risico op verlies van kennis en expertise. De juridische aanpassingen voor een overstap naar een samenwerking op basis van alleen een contract zijn groot (bijvoorbeeld impact op lopende contracten, aanbestedingen etc.).

21

3.5 Centrumorganisatie 3.5.1 Algemene beschrijving In deze vorm mandateert het ene publiekrechtelijke bestuur bestuursbevoegdheden aan het andere, op grond van de Wgr. Bij deze samenwerkingsvorm wordt een van de deelnemende publiekrechtelijke partijen aangewezen als centrumorganisatie. De constructie van de centrumorganisatie is gebaseerd op de Wgr, waarin de term ‘centrumregeling’ wordt gehanteerd. De deelnemers komen overeen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente/publiekrechtelijke organisatie worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van de andere gemeente/ publiekrechtelijke organisatie. Het ene publiekrechtelijke bestuur mandateert bestuursbevoegdheden aan het andere. Bij een meervoudige constructie worden taken verdeeld en verzorgt iedere organisatie de uitvoering van één beleidsterrein of meer beleidsterreinen. Dit laatste is passend bij organisaties van vergelijkbare omvang. Bij een centrumorganisatie wordt geen nieuwe organisatie gevormd. Deze kent daarmee geen eigenstandig bestuur. Wel kan een specifiek (bestuurlijk) overleggremium opgericht worden tussen de centrumorganisatie en de organisaties die de taken mandateren. De centrumorganisatie kent geen rechtspersoonlijkheid.

Deze vorm is geschikt voor samenwerkingen met beleidsneutrale taken en werkzaamheden (operationele bedrijfsvoering, uitvoeringstaken), die zonder al te grote (politieke) sturing gemandateerd kunnen worden aan één organisatie. Het gaat met name om taken die in samenwerking (door één organisatie) efficiënter of goedkoper kunnen worden uitgevoerd. 3.5.2 Randvoorwaarden Amsterdam: aanbevelingen Rekenkamer, gemeentelijke verkenning en eisen ILT voor governance Bij het inrichten van een centrumorganisatie moet rekening worden gehouden met de aanbevelingen uit de diverse onderzoeken, die zijn samengevat in de gemeentelijke verkenning van mei 2021. Amsterdam: beleidskader ‘Nota verbonden partijen 2021’ De nota verbonden partijen 2021 is van toepassing op gemeenschappelijke regelingen, zoals een centrumorganisatie. Het beleidskader verbonden partijen geeft de beleidslijnen voor de oprichting, het beheer en het afstoten van de verbonden partijen van de gemeente Amsterdam. Bij verandering van rechtsvorm zullen fases van het beleidskader gevolgd moeten worden: de denkfase (principebesluit), de onderzoeksfase (voorgenomen besluit), de uitvoeringsfase (definitief besluit) en de nazorgfase. De verantwoordelijkheid voor het voeren van een actief en betrokken beheer van een centrumorganisatie ligt bij de vakwethouder en de vakdirectie.

AGV: beleidskader ‘Deelnemingenbeleid AGV 2020’ Het Deelnemingenbeleid van AGV gaat niet over verbonden partijen zoals een stichting of Gemeenschappelijke Regeling. Hiervoor wordt het Deelnemingenbeleid, op het moment dat dit aan de orde is, aangevuld.

22

3.5.3 Uitgangspunten Amsterdam: overdracht nutsinfra (Activa/Passiva) aan Waternet Er is geen mogelijkheid tot overdracht van activa/passiva. Bij het inrichten van een centrumorganisatie ontstaat namelijk geen aparte rechtspersoon, waaraan de gemeentelijke activa en passiva overgedragen zouden kunnen worden. AGV: Versterken rol overheid Bij samenwerking met AGV als centrumorganisatie, moet versterking van identiteit en zichtbaarheid in de eigen AGV-organisatie gezocht worden. In dit geval gaat AGV taken van Amsterdam uitvoeren en komt de identiteit als herkenbare en eigenstandige overheid in het geding. Het waterschap voert dan ook taken uit die elders gemeentelijk zijn. Daarmee maakt AGV zichzelf tot een uitzondering. Dan blijft het nodig om steeds uit te leggen wat de identiteit, rollen en taken van het waterschap zijn. Dat geldt ook als Amsterdam centrumorganisatie is. Ook dan is AGV een uitzondering, waarbij geldt dat de mogelijkheid tot zichtbaarheid van het waterschap nog beperkter wordt. 3.5.4 Toetsingscriteria (Be)sturing, zeggenschap en verantwoording De Wgr voorziet niet in sturings- of verantwoordingsrelaties bij een centrumorganisatie. Er wordt geen nieuwe organisatie opgezet. De publiekrechtelijke samenwerkingspartners moeten nadenken over de manier waarop zij regie/sturing kunnen houden op het beleid en op gemandateerde bestuursbevoegdheden.

Afspraken hierover worden vastgelegd en bestuurlijk vastgesteld in een Dienstverleningsovereenkomst (DVO). Bij het mandateren van taken blijft het mandaterende publiekrechtelijke orgaan bevoegd zelf besluiten opnieuw te nemen of het mandaat in te trekken. Bij een gebrekkige uitvoering van de taken door de centrumorganisatie ontstaat mogelijk aansprakelijkheid ten opzichte van derden/eindgebruikers. De centrumorganisatie loopt hiermee aansprakelijkheidsrisico’s voor de uitvoering van de taken van de andere publieke partij. Doordat de centrumorganisatie de uitvoering van de taken (ook die van de andere publieke partij) voor haar rekening neemt, is het bij calamiteiten en gebrekkige uitvoering ingewikkeld wie hiervoor politiekbestuurlijk verantwoordelijk is. Met name de centrumorganisatie trekt daardoor meer politiekbestuurlijke verantwoordelijkheid naar zich toe, ook voor de taken die wettelijk aan de andere publieke partij zijn toebedeeld. Welke organisatie aansprakelijk is voor een (gebrekkige) uitvoering van taken en/of bevoegdheden die zijn ondergebracht in de centrumregeling, is sterk afhankelijk van de omstandigheden en inrichting van de centrumregeling. Aandachtspunt daarbij is dat de centrumgemeente(n) mogelijk een verhoogd risico op aansprakelijkheid heeft/hebben, nu zij namens alle deelnemers taken en/of bevoegdheden uitvoert/uitvoeren.