Bijlage 1.1 Autoluw

De burger als bijrijder Agenda Amsterdam Autoluw als gelaagd en complex besluitvormingsproces; een kwalitatief onderzoek naar het participatietraject binnen Agenda Amsterdam Autoluw

Bachelor scriptie Interdisciplinaire Sociale Wetenschappen Universiteit van Amsterdam XXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXX 22-06-2020 7997 woorden

Abstract In dit onderzoek wordt het participatietraject voorafgaand aan de Nota van Uitganspunten van Agenda Amsterdam Autoluw onderzocht. Dit participatietraject verliep van februari tot mei 2019. Er kwamen hevige tegengeluiden van Amsterdamse burgers, doordat er een toename van 30 tot 40 procent verkondigt werd in een aantal straten rondom de S100. De burgers waren niet zo zeer tegen een autoluw Amsterdam, maar zagen hun inbreng tijdens het participatietraject niet terug in de uiteindelijke agenda. Dit onderzoek een antwoord op de onvrede rondom de Agenda Amsterdam Autoluw te onderzoeken, door de gekozen participatievorm en beleidsstrategie te analyseren. Hier voor zijn betrokken bewoners en ambtenaren rondom het participatietraject geïnterviewd. Verwachtingen, tijdsduur en macht blijken belangrijke thema’s te zijn binnen dit participatietraject.

2

Inhoudsopgave 1. Inleiding ...................................................................................................................................................... 4 2. Theoretisch Kader....................................................................................................................................... 6 2. 1 Belang van participatie ............................................................................................................................... 6 2.2 Participatieladders ....................................................................................................................................... 7 2.3 Beleidsstrategieën en haar risico’s .............................................................................................................. 9 2.4 Agenda Autoluw als een wicked problem ................................................................................................... 10 2.5 Probleemdefinitie ....................................................................................................................................... 12 3. Methode .....................................................................................................................................................

13 3.1 Onderzoeksstrategie ................................................................................................................................... 13 3.2 Dataverzameling & planning ..................................................................................................................... 13 3.3 Ethiek.......................................................................................................................................................... 14 3.4 Dataverwerking .......................................................................................................................................... 14 4. Resultaten .................................................................................................................................................. 15 4.1 Participatievorm ......................................................................................................................................... 15 4.2 Verwachtingen ............................................................................................................................................ 18 4.3 Tijd & macht............................................................................................................................................... 19 5.

Conclusie ................................................................................................................................................... 22 5.1 Participatievorm ......................................................................................................................................... 22 5.2 Mogelijkheden ............................................................................................................................................ 23 5.3 Beleidsstrategie .......................................................................................................................................... 23 6. Discussie .................................................................................................................................................... 24 7. Literatuurlijst............................................................................................................................................ 26 8. Bijlagen ..................................................................................................................................................... 30 8.1 Respondentenschema..................................................................................................................................

30 8.2 Schematisch overzicht operationalisering .................................................................................................. 30 8.3 Interview guide inclusief informed consent vragen .................................................................................... 32 Burgers ........................................................................................................................................................ 33 Gemeente Amsterdam ................................................................................................................................. 34 8.4 Codeschema ............................................................................................................................................... 36

3

1. Inleiding ‘Amsterdam maakt ruimte’, kopt het document Agenda Amsterdam Autoluw van de Gemeente Amsterdam & wethouder Verkeer en Vervoer Sharon Dijksma (2019). De agenda bespreekt de vele maatregelen die genomen gaan worden om autoverkeer uit het centrum van Amsterdam te weren. Zo komt er onder andere mogelijk een knip in de Weesperstraat voor autoverkeer, betere fietsverbindingen, speciale stad en buurt hubs voor de transfer van auto naar openbaar vervoer of ander vervoer (Gemeente Amsterdam, 2019). De Agenda Autoluw wordt over het algemeen goed ontvangen door de Amsterdammers, maar kritisch zijn zij wel. Zo denkt men dat de maatregelen in het centrum van Amsterdam voor een waterbed effect zal zorgen in de rand van de stad. Dit betekent dat waar in de binnenstad de hoeveelheid autoverkeer met 60% wordt afgenomen, er een verwachte toename van 30% tot 40% aan de rand van de stad is (Gemeente Amsterdam, 2019). Een van de straten waar het drukker wordt is de van Diemenstraat. Dit komt door maatregel 17 van de Agenda Amsterdam Autoluw, wat inhoudt dat de Haarlemmer Houttuinen een eenrichtingsweg moet worden, wat het zou moeten doen afnemen (Gemeente Amsterdam, 2019). Dit betekent echter dat het verkeer zal worden omgeleid via de centrumring s100, waaronder de van Diemenstraat valt (Gemeente Amsterdam, 2019). In motie 79 van gemeenteraadsleden N.T. Bakker en Z.D.

Ernsting stellen zij daarom een nieuw participatietraject voor om in overleg met de bewoners van de omgeving Kattenburgerstraat, van Diemenstraat, Zeeheldenbuurt en de Nassaukade en verkeersdeskundigen samen een plan op te stellen om de verwachte toename af te laten nemen en dus het waterbedeffect te dempen (zie bijlage 8.5). Bewoners van verschillende stadsdelen hebben zich inmiddels georganiseerd en geven aan concrete maatregelen voor minder auto’s te eisen, en zich niet gehoord te voelen in het participatietraject voorafgaand aan de Nota van Uitgangspunten van de Agenda Amsterdam Autoluw. In 2018 is een nieuw coalitieakkoord is gepresenteerd, met als doel de burgerparticipatie en representatieve democratie binnen de gemeente aan te sterken (Gemeente Amsterdam, 2018). Nieuwe beleidsstukken krijgen sinds het coalitieakkoord een participatieparagraaf waarin duidelijk wordt gemaakt in hoeverre de Amsterdamse burger betrokken is geweest bij de besluitvorming, op welke manier dit is geweest en wat er met hun inbreng is gedaan (Gemeente Amsterdam, 2018). Het doel is dat de Amsterdamse bevolking meer zeggenschap krijgt over hun directe omgeving, de gemeentelijke dienstverlening, evenals de gehele stad (Gemeente Amsterdam, 2018).

4

Door de komst van burgerparticipatie in het besluitvormingsproces is de complexiteit en grote van de verschillende netwerken vergroot. Dit zorgt ervoor dat het management van deze netwerken steeds lastiger wordt, vooral als een besluitvormingsproces een groot scala aan actoren kent die allemaal verschillende belangen hebben in het uiteindelijke besluit (Klijn, 2012). De vraag is dan wat er nodig is voor een daadkrachtige participatie waarin de belangen van alle actoren gehoord worden. Om deze vragen te beantwoorden zal er in dit onderzoek gefocust worden op het participatieproject van de Agenda Amsterdam Autoluw (Gemeente Amsterdam, 2018), en welke effecten dit heeft op kleinere schaal, zoals op de van Diemenstraat. De gelaagdheid van verschillende maatregelen met elk een participatietraject, gepaard met de verschillende waarden van de belanghebbende actoren in Agenda Amsterdam Autoluw maakt het besluitvormingsproces een complex geheel. Daarom wordt er later in dit onderzoek beargumenteerd dat dit besluitvormingsproces karakteristieken bevat van een wicked problem (Rittel & Webber, 1973). Er zal onderzocht worden hoe de onvrede van de Amsterdamse burgers met betrekking tot de maatregelen rondom Autoluwte verklaard kan worden door de gekozen participatievormen en beleidsstrategieën tijdens het besluitvormingsproces van Agenda Amsterdam Autoluw.

De beleidsambtenaren die betrokken zijn bij het opstellen van het besluitvormingsproces en participatietraject rondom Agenda Amsterdam Autoluw zullen geïnterviewd worden en vragen gesteld worden die betrekking hebben op het participatietraject en de beleidsstrategieën, en wat motivatie was voor bepaalde keuzes. Van betrokken burgers in het participatietraject voorafgaand Agenda Amsterdam Autoluw wordt onderzocht welke mogelijkheden zij hadden om invloed uit te oefenen in het besluitvormingsproces. Hiermee tracht dit onderzoek een bijdrage te doen aan het wetenschappelijk debat over wat een participatietraject succesvol maakt en schept het inzicht in de processen die schuil gaan achter complexe grootstedelijke vraagstukken.

5

2. Theoretisch Kader In de volgende paragrafen wordt een theoretisch overzicht gegeven die de concepten en thema’s rondom de hoofd en deelvragen uiteenzetten. Allereerst wordt het doel van participatie beschreven , vervolgens wordt er in gegaan op belangrijke aandachtspunten bij het analyseren van participatietrajecten volgens participatieladders. Verder wordt er dieper ingegaan op de voor en nadelen van verschillende beleidsstrategieën. Ten slotte wordt het besluitvormingsproces als wicked problem uitgelegd, en wat de rol van burgerparticipatie is in de aanpak van een wicked problem.

2. 1 Belang van participatie Klassieke doelen van burgerparticipatie die in de wetenschappelijke literatuur worden beschreven zijn het vergroten van steun en draagvlak voor (mogelijk controversiële) beleidsvoorstellen en het verhogen van de kwaliteit en effectiviteit van beleidsvoorstellen (Enserink & Monnikhof, 2003; Edelenbos, Domingo, Klok, van Tatenhove, 2006; De Graaf, 2007; Hajer, 2009). Participatietrajecten worden dus alsmaar belangrijker geacht in beleidsbeslissingen, ongeacht het werkveld waarin deze worden genomen (Abelson, Forest, Eyles, Smith, Martin & Guavin, 2003). De huidige nadruk op inspraak van de burger is vergelijkbaar met de transitie van government naar governance; de rol van de overheid is verschoven van government, ofwel een traditionele eenheidsstaat die bestuurt en directe hiërarchische controle uitoefent via gouvernementele instituties, naar governance, dat wijst op het faciliteren van participatieve processen waarin formele, informele en semi-informele netwerken van publieke en private actoren betrokken zijn bij de aanpak van problemen en besluitvormingsprocessen (Hajer, 2009; Levi-Faur, 2012). De rol van de overheidsinstituties is dan het kiezen van de juiste besluitvorming strategieën en de juiste sturing en begeleiding van de vele verschillende netwerken (Klijn, 2012).

Daarnaast is de nood voor participatie ingeroepen als reactie op de groeiende kloof tussen burger en overheid, doordat het vertrouwen van de burgers in politieke besluitvorming erg afzakte (Arend, 2007). Participatie zou een middel zijn om burgers meer te kunnen betrekken bij beleidsvorming, om het vertrouwen van de burgers terug te winnen en de kloof tussen burger en staat te dichten (Arend, 2007).

6

2.2 Participatieladders Een invloedrijk auteur in het beleidswetenschappelijke veld is Sherry Arnstein (1969). Zij heeft een participatieladder ontworpen waarin de vormen van participatie op een verticale schaal zijn gecategoriseerd, zie figuur 1. 8 Burger controle/co-creatie 7 Gedelegeerde macht 6 Samenwerking 5 Inspraak 4 Consulteren 3 Informeren 2 Therapie 1 Manipulatie

Burgermacht Schijnparticipatie/tokenism

Non-participatie

Figuur 1 Participatie ladder, naar Sherry R. Arnstein (1996)

Deze categorisatie laat zien dat men bepaalde vormen van participatie als beter kan achten dan andere vormen, en participatieprocessen geanalyseerd kunnen worden aan de hand van normatieve waarden. Arnstein (1969) is van mening dat de hoogste vorm van participatie een vorm van directe democratie is waarin de burgers volledige macht heeft in het besluitvormingsproces, en mee kan doen in het besluitvorming. De lagere vormen van participatie, zoals raadpleging en informeren, wijst zij af als schijn-participatie. In deze vormen van participatie worden de burgers wel betrokken bij het besluitvormingsproces, maar worden de benodigde middelen en tijd niet aan hen toegekend, waardoor de burgers weinig invloed hebben in de uiteindelijke beslissingen (Arnstein, 1969). Arnstein schrijft vanuit het perspectief van een burgeractivist. Dit maakt het duidelijk waarom zij directe macht bij de burgers als hoogste participatievorm ziet. Painter (in Lane, 2005) wijst deze opvatting af. Hij stelt dat alhoewel de formele beslissingsmacht bij de institutionele bevoegdheden liggen bij lagere vormen van participatie, de burger als nog effectieve macht kan uitoefenen in deze participatievormen, die meegenomen kunnen worden in het uiteindelijk besluit.

Om te kijken hoeveel macht de burger heeft gehad in het participatietraject moet er gekeken worden naar de resultaten van het beleid (Painter in Lane, 2005). Om de hoeveelheid macht van de burger in het participatietraject te meten aan de hand van de vooraf gekozen participatievorm, zoals Arnstein doet, wijst hij af. Daarnaast stelt Painter (in Lane, 2005) dat de analyse van Arnstein (1969) veronderstelt dat de definitieve besluitvorming plaatsvindt op een enkel, laatste punt in het proces van beleidsvorming. Deze veronderstelling negeert echter het feit dat een beleidsvorming proces verschillende beslissingsmomenten kent, die niet duidelijk

7

aantoonbaar zijn, waarin de burger invloed kan uitoefenen en voordelen kan winnen (Painter in Lane, 2005). In de loop van de jaren zijn er verschillende participatieladders gecreëerd, elke met een eigen opvatting en onderbouwing van wat kwaliteitsvolle participatie inhoudt (Burns, Hambelton, Hogget, 1994; Thomas, 1995; Fung, 2004). Doordat er inmiddels een participatieladder is opgesteld voor elke discipline, is de term gevoelig voor spraakverwarring. Er worden namelijk verschillende definities van dezelfde term gehanteerd binnen gemeentelijke afdelingen en wetenschappelijke disciplines. Elke wetenschappelijke discipline hanteert haar eigen normen, wat terugkomt in de indeling van de participatieladder; een participatie ladder van de economische en maatschappijwetenschappen is gevormd in een andere context dan een participatie ladder van beleidswetenschappen of politicologie (JagerVreugdenhil, 2011). Men spreekt bijvoorbeeld over arbeidsparticipatie in een economische context, en burgerparticipatie of beleidsparticipatie in een politieke context. Ook binnen politieke wetenschappelijke disciplines is er soms verwarring over de term participatie. Hierbij gaat het om vanuit waar participatie wordt gezien.

Participatie kan voor burgers als doel fungeren om besluitvorming te beïnvloeden, waar participatie vanuit de overheid vaak als middel wordt gezien en gebruikt wordt om draagvlak te verkrijgen voor hun ideeën (JagerVreugdenhil, 2011). Dit zijn twee verschillende visies op participatie, die elk een andere vorm van participatie hoog achten. Daarnaast stelt Jager-Vreugdenhil (2011) dat beleidsmakers de participatieladder vormen naar hun eigen normen en waarden, en dus zelf kiest welke vorm van participatie als belangrijkste wordt geacht. Zo ontstaat er niet alleen verwarring over welke participatieladder van welke discipline gebruikt wordt, maar ook over de waardering en kwaliteit van de gekozen ladder (Jager-Vreugdenhil, 2011). Als advies om spraakverwarring tegen te gaan geeft Jager-Vreugdenhil (2011) aan om niet alleen te bepalen welke vorm van participatie gehanteerd wordt binnen een project, maar ook vanuit welk perspectief het participatietraject wordt bekeken; vanuit de institutie of vanuit de deelnemer. Daarnaast is het belangrijk om bij de analyse van participatietrajecten duidelijk het doel van het onderzoek vast te stellen: is het onderzoek gericht op het kunnen, willen of mogen participeren van burgers (Jager-Vreugdenhil, 2011).

Ter verduidelijking wordt in dit onderzoek het perspectief van zowel de institutie, ofwel de Gemeente Amsterdam, als de betrokken burgers onderzocht in het kunnen, willen en voornamelijk mogen participeren in de context van politieke- en beleidsparticipatie.

8

2.3 Beleidsstrategieën en haar risico’s Welk perspectief gehanteerd wordt; vanuit de institutie of vanuit de deelnemer, komt terug in andere beleidsmodellen. Men kan beleid indelen in een top-down strategie, wat heen denken wordt genoemd, of een bottom-up strategie, wat terugdenken wordt genoemd. Een top-down strategie, ofwel heen denken is een strategie waarin er wordt gedacht vanuit het perspectief van ambtenaren en beleidsmakers. Er wordt gedacht vanuit politieke beleidsdoeleinden, dat via tussendoelen moet resulteren in beleidsplan gericht op een maatschappelijk probleem (Hoppe, Jelizazkova, van de Graaf, Grin, 2001). Een bottom-up strategie, of wel terugdenken verloopt andersom. Het gaat uit van het perspectief van de doelgroep, de uitvoerende diensten en de tussenpersonen om te kunnen anticiperen op de bereidheid en bevindingen van de alle betrokkenen op het desbetreffende beleid wat gevormd wordt (Hoppe et al., 2011). Heen denken richt zich dus op een doelmatig effectief beleidsplan, waar terugdenken zich richt op de bereidheid van de doelgroep en andere betrokkenen van het beleidsplan. Elmore (1979) is voorstander van een bottom-up strategie. Hij stelt dat men dicht bij de bron van maatschappelijke problemen kan komen, wat de mogelijkheid vergroot om het probleem te beïnvloeden.

Elmore (1979) stelt dat door het vergroten van de discretionaire bevoegdheid van de uitvoerende partij van het beleid, om zelf beslissingen te kunnen nemen, positief is voor de resultaten van het beleid. De uitvoerende partij zijn de ambtenaren die het beleid uitoefenen en direct in contact staat met de burger. Later benadrukte Lipsky (1980) het belang van vrijheid voor de uitvoerende partij, ofwel de street level bureaucrats. Deze zien namelijk de directe effecten van het beleid en kunnen dan aanpassingen maken waar nodig. Een volledig top-down beleidsstrategie, zonder vrijheid van street level bureaucrats, zien zij als een hiërarchische manier van beleidsontwikkeling wat geen rekening kan houden met de complexe werkelijkheid (Elmore, 1970; Lipsky, 1980). Engbersen (2009) sluit hierbij aan, en waarschuwt voor negatieve effecten die niet zijn opgenomen in het beleidsplan wanneer beleidsmakers denken vanuit politiek gewenste doeleinden. Hij stelt dat beleidsmakers naïef optimistisch kunnen zijn in de maakbaarheid van de samenleving. Ambtenaren kunnen het idee hebben dat de samenleving is in te richten simpelweg door beleid en bestuur. Dit idee houdt dan geen rekening met eventuele ruis tussen beleidsmakers en betrokkenen binnen het beleidstraject, waardoor het beleidsplan anders uitpakt dan verwacht. (Engbersen, 2009). In een terugdenken schuilt echter ook een risico.

Zo kan het gevolg van terugdenken zijn dat beleidsmakers een onvolledig of foutief beeld hebben van de eisen, kennis, en ideeën van de doelgroep. Wanneer er geen feedback komt op deze fouten, of wanneer deze feedback

9

niet verwerkt wordt, resulteert het in een beleidsplan dat niet doeltreffend is omdat het niet aansluit bij de verwachtingen van de doelgroep (Hoppe et al., 2001). Men kan dan een slechte aanvaardbaarheid en onvrede van de doelgroep verwachten. Hoppe et al. (2001) stellen echter dat een combinatie van heen- en terugdenken ideaal is. In deze manier van beleidsvorming worden zowel de perspectieven en opvattingen van bovenaf als onderop geïntegreerd (Fiorino, 2005). Het gaat ruis tussen de twee perspectieven tegen en zorgt er voor dat onbedoelde effecten minder kans krijgen. Een theorie dat zich richt op een beleidsvorming strategie dat zowel heen denken als terugdenken integreert is het accountable autonomy ontwerp van Archon Fung (2001). Het richt zich op democratische interactieve beleidsvorming die reflecteert op burgers en veranderingen in de tijd. Fung (2001) stelt dat wanneer burgers eigenzeggenschap krijgen om zich te verenigen en veranderingen door te voeren, en zolang dit voldoet aan de formele regels van de staat en de staat actief en transparant toezicht houdt, dit de democratische kwaliteit van beleidsvorming processen en participatietrajecten verhoogt. Door deze reflectieve en interactieve beleidsvorming strategie zouden problemen opgelost kunnen worden die te groot zijn voor de burgers of overheid op zichzelf.

Het design van dit verantwoordelijke autonomie systeem houdt onder andere in: Het verhogen van vertrouwen van burgers onderling in een buurt door samenwerkingsprojecten, een projectteam samenstellen dat mensen bevat met verschillende expertises, oplossingen en innovaties creëren met behulp van lokale kennis van burgers en inzichten te vergelijken doormiddel van testperiodes waarin de kwaliteit wordt gemeten door ambtenaren (Fung, 2001).

2.4 Agenda Autoluw als een wicked problem Het wordt duidelijk dat een besluitvormingsproces een veelheid aan actoren kent die allen naar een bepaalde waarde in het eindbesluit streven. Dit zorgt ervoor dat besluitvorming een complex proces wordt. Wanneer dit voorkomt kan dit proces erkent worden als een wicked problem. Een wicked problem, een term gemunt door Rittel & Webber (1973), kan worden gedefinieerd als een ‘class of social system problems which are ill-formulated, where the information is confusing, where there are many clients and decision makers with conflicting values, and where the ramifications in the whole system are thoroughly confusing’ (Churchman 1967, p. B-141). In het besluitvormingsproces en participatietraject van Agenda Autoluw zijn een groot aantal burgers betrokken, die het oneens kunnen zijn met de

10

Gemeente Amsterdam over de aard van het probleem, alsook de gewenste oplossing. Men kan namelijk hevig reageren wanneer beleidsmaatregelen veranderingen in de eigen leefwereld veroorzaken. Men komt dan in actie om deze maatregelen tegen te gaan (Enserink & Monnikhof, 2003). Dit zijn allen kenmerken van een wicked problem. Maar hoe kan een wicked problem worden aangepakt? Lindblom (1959) zijn strategie wordt vaak aangehaald om met een wicked problem om te gaan. Hij stelt een incrementele strategie van muddling through voor, waar beleidsveranderingen stapsgewijs worden doorgevoerd en vervolgens geanalyseerd en teruggekoppeld worden naar de doelgroep (Lindblom, 1959). Bovendien erkent deze strategie de invloeden en kennis van instituties en actoren buiten het veld van formele besluitvorming (Hudson, in Lane, 2005). Voor het aanpakken van een wicked problem is het dus van belang niet volledig systematisch te werk te gaan. Het vraagt juist om participatie van een zo groot mogelijke groep belanghebbenden om een gedeeld begrip te krijgen van het probleem en de beleidsmaatregelen (Camillus, 2008; Burby, 2003). Beleidsmaatregelen zijn namelijk vaak afhankelijk van de lokale kennis en context waarin deze worden uitgevoerd (Herzele, 2004; Metze en Turnhout, 2014). Desalniettemin heeft de strategie van Lindblom (1959) veel kritiek ontvangen.

Het meest genoemde kritiek is het gebrek aan doelgerichtheid. Critici (Forester; Mintzberg & Jorgensen; Etzioni; Dryzek; Pava, geciteerd in Weiss & Woodhouse, 1992) stellen dat een incrementeel beleidsproces thema’s en doelen onduidelijk maakt, men niet meer weet waar men heen gaat binnen het proces, en men besluiten kan maken die zo van elkaar afwijken dat het nergens meer heen leidt. Echter is er op deze kritiek ook repliek ontstaan. Zo wijst Quinn (1982) op het beheer van een incrementeel besluitvormingsproces. Hij stelt dat het totale patroon van incrementele stappen niet afwijkend van elkaar hoeven te zijn, wanneer het proces in de handen valt van een bekwame leidinggevende (Quinn, 1982). Weiss & Woodhouse (1992) wijzen daarnaast op het feit dat Lindblom (1959) geen kritiek heeft op beleidsdoelstellingen. Slechts dat deze doestellingen verweven zijn in het beleid in kwestie en de keuze aan verschillende beschikbare middelen om de doelen te bereiken. Het gekozen doel hangt af van de beschikbare middelen om dit doel te bereiken. Omgekeerd beheerst de middelkeuze de doelkeuze “...in zoverre het weinig zinvol is iets te willen dat simpelweg niet kan” (Hoppe in Korsten & Toonen, 1988, p. 327).

11

2.5 Probleemdefinitie Uit de theorie blijkt dat er aan elke participatievorm en beleidsstrategie voor- en nadelen kleven. Beleidsmakers kunnen verschillende motivaties hebben om de ene vorm en strategie boven de ander te verkiezen. De maatregelen van Agenda Autoluw binnen een wijk, buurt of straat hebben soms gevolgen voor andere delen van de stad. Dit gaat soms gepaard met onbedoelde gevolgen, zoals ontevreden bewoners omtrent de beleidsmaatregelen van Agenda Amsterdam Autoluw. Ook is het besluitvormingsproces van Agenda Amsterdam Autoluw zodanig complex, dat het als een wicked problem kan worden beschouwd. De strategieën voor het aanpakken van een wicked problem benadrukken echter het belang van burgerparticipatie in complexe besluitvormingsprocessen, wat de cirkel rond maakt. Daarom wil ik onderzoeken hoe Amsterdam kan anticiperen op de mogelijke spanning tussen participatie om het komen tot nieuw stedelijk beleid en de participatie rond de uitvoering op buurt en wijkniveau van de maatregelen van Agenda Amsterdam Autoluw.

Deze kwestie wordt onderzocht aan de hand van de volgende hoofdvraag: ‘Wat verklaart mogelijke ‘participatie’ onvrede bij uitvoering van beleid – in dit geval bijvoorbeeld de maatregelen rondom de autoluwte - voor wat betreft de gekozen participatievormen en beleidsstrategieën tijdens het komen tot de stedelijke besluitvormingsproces van Agenda Amsterdam Autoluw?’. Er wordt een vergelijkende analyse gedaan van de visie op het participatietraject tussen betrokken beleidsambtenaren en de bewoners in de hoek van de van Diemenstraat en Haarlemmer Houttuinen. Deelvragen die hierbij opkomen zijn: ‘Welke vorm van participatie is er gekozen en wat is de motivatie voor deze keuze?’, ‘Wat waren de mogelijkheden voor burgers om macht uit te oefenen in het uiteindelijk besluit van Agenda Amsterdam Autoluw?’ en ‘Welke beleidsstrategie is gekozen (top-down, bottom-up of een gemengde vorm) en op welke potentiele onbedoelde effecten in het beleidsproces is geanticipeerd?’. Aan de hand van deze deelvragen kan de hoofdvraag beantwoord worden, om vervolgens aanbevelingen te doen aan de Gemeente Amsterdam voor toekomstig beleid waarin burgerparticipatie voor draagvlak bij de uitvoering van maatregelen een rol speel.

12

3. Methode 3.1 Onderzoeksstrategie Dit kwalitatieve onderzoek betreft een casestudy naar het participatietraject en besluitvorming rondom Agenda Amsterdam Autoluw (Gemeente Amsterdam, 2018; Bryman, 2016). Deze casus is aangereikt door Academie van de Stad en in opdracht van de Kernteam Democratisering van de Gemeente Amsterdam. Door middel van een casestudy kan er in worden gegaan op de details van de casus om begrip te krijgen visies van de betrokkenen op het participatietraject en het besluitvormingsproces. Door middel van deze strategie kan data verzameld worden die leidt tot een diepe analyse van achterliggende motieven en ideeën rond gemeentelijke besluitvorming, wat helpt bij de evaluatie van het participatietraject van de Agenda Amsterdam Autoluw. Het nadeel van een casestudy is dat de generaliseerbaarheid wordt beperkt. Dit is echter geen fataliteit, aangezien de Gemeente Amsterdam naar deze specifieke casus heeft gewezen, en hier uit bredere lessen opgemaakt kunnen worden voor participatietrajecten in de toekomst. 3.2 Dataverzameling & planning Dit kwalitatieve onderzoek maakt gebruik van semigestructureerde diepte-interviews (Bryman, 2016).

De doelgroep van het onderzoek zijn betrokken bewoners en ambtenaren bij het besluitvormingsproces van Agenda Amsterdam Autoluw, en de betrokken ambtenaren en bewoners in het participatietraject voorafgaande de vaststelling Agenda Amsterdam Autoluw. In de periode van mei tot en met juni 2020 zullen er in totaal 6 interviews afgenomen worden, telefonisch en/of online. Er zullen drie ambtenaren van de Gemeente Amsterdam die betrokken zijn bij Agenda Amsterdam Autoluw en drie bewoners die betrokken waren zijn binnen het participatietraject. De respondenten zullen worden geselecteerd aan de hand van een sneeuwbalsteekproef (Bryman, 2016). De steekproef begint bij een ambtenaar van de Gemeente Amsterdam die betrokken was in het participatietraject voorafgaand aan de vaststelling van Agenda Amsterdam Autoluw. Deze ambtenaar wijzen op andere betrokken ambtenaren en burgers rondom de casus Autoluw. De burger kan op haar beurt weer op anderen wijzen die mogelijk behulpzaam zijn voor het onderzoek. Op deze manier kan er een eerlijke vergelijking gemaakt worden tussen de visie van de Gemeente en die van de bewoners. Voor de interviews wordt vanuit een deductieve inslag een topiclijst opgesteld (zie bijlage 8.3) De onderwerpen in de topiclijst zijn geselecteerd aan de hand van terugkerende

13

thema’s uit de literatuur en voorkennis van participatietrajecten en de casus Agenda Amsterdam Autoluw.

3.3 Ethiek Participeren in het onderzoek is op vrijwillige basis, de gewilligheid van burgers en ambtenaren om mee te doen aan de interviews is echter onzeker gezien de huidige omstandigheden rond het coronavirus. Daarnaast staat de Agenda Amsterdam Autoluw op dit moment in het middelpunt van de discussie bij de Gemeente Amsterdam en haar inwoners. Vanwege de ethische redenen zullen participanten volledig ingelicht worden wat betreft het doel van het onderzoek en het gebruik van de data. Daarnaast wordt vooraf of tijdens het interview gevraagd of zij toestemming geven voor het gebruik en het analyseren van het interview. De namen van de respondenten zullen geanonimiseerd worden, zodat het alleen nog duidelijk is welke rol de participant heeft gespeeld in het participatietraject; een betrokken ambtenaar van de Gemeente Amsterdam of een betrokken burger.

3.4 Dataverwerking De opgenomen en getranscribeerde interviews zullen op een inductieve manier geanalyseerd worden, om dieper begrip te krijgen van de motieven van de respondenten, en een aanvulling te kunnen doen aan de bestaande theorieën. Dit betekent dat de interviews open gecodeerd worden, en de codes aangepast kunnen worden op basis van een iteratief proces. Uiteindelijk zullen de codes samengevoegd, waaruit thema’s ontstaan. De thema’s worden gebruikt om de visies van de bewoners en betrokken ambtenaren van de Gemeente Amsterdam omtrent concepten zoals participatievormen en besluitvorming strategieën te vergelijken en te plaatsen binnen het theoretisch kader.

14

4. Resultaten De resultaten worden aan de hand van de terugkerende thema’s binnen de interviews belicht. Er zal zoal in worden gegaan op het doel van - en gekozen vormen binnen - de participatietrajecten en de verwachtingen van de ambtenaren en de burgers binnen de participatietrajecten. Ook visies van zowel de ambtenaren als de burgers over de gehanteerde besluitvorming strategieën en de hoeveelheid macht in het besluitvormingsproces word besproken. De ambtenaren zijn aangegeven met een ‘G’, de burger met een ‘B’.

4.1 Participatievorm In de interviews werd zowel het participatietraject voorafgaand aan de Nota van Uitganspunten van Agenda Amsterdam Autoluw als de participatietrajecten die per maatregel lopen, of nog moeten starten besproken. Daarnaast kwamen de overige ter sprake, die men gebruikte om invloed uit te oefenen buiten de participatietrajecten, zoals het inspreken tijdens een raadsvergadering. Het participatietraject voorafgaand van de Nota van Uitgangspunten van Agenda Amsterdam Autoluw kent de vorm van informerende en raadplegende gesprekken met inwoners van de gehele stad. Dit werd gedaan doormiddel van stadsdeel gesprekken, meet ups in Pakhuis de Zwijger en de Rode Hoed en stedelijke en internationale conferenties. In totaal heeft dit participatietraject vier maanden geduurd, van februari tot en met mei 2019. Dit participatietraject was gericht op het ophalen van kansen, ideeën en zorgen van verschillende groepen in de stad, waar respondent 1 (G) over uitweidt: “Dus wij hadden natuurlijk het coalitieakkoord van de huidige coalitie in Amsterdam waarin stond: wij gaan een agenda autoluw opstellen. En daarin hadden ze bepaalde dingen al meegegeven, bepaalde richtingen. Maar de agenda was er natuurlijk nog niet.

Dus wij hebben gezegd, oké, wij kunnen wel in onze ivoren toren zo'n agenda uitwerken, maar we zijn gewoon heel benieuwd naar kansen, ideeën, maar ook zorgen van bewoners, ondernemers en andere stakeholders. En daarom hebben we juist met hen, zonder dat die agenda er dus al was, gewoon een gesprek hierover gevoerd om daar ook heel veel input op te halen. En op basis van die input en onze eigen expertise en kennis hebben we uiteindelijk dus die agenda kunnen opstellen, ja.”

15

De richtingen in het coalitieakkoord vormt het uitgangspunt van de agenda. Hierin staat dat het doel is om de binnenstad zo veel mogelijk autoluw te krijgen. Er was tijdens het participatietraject geen mogelijkheid voor de burger om de gekozen richting van Amsterdam Autoluw in het coalitie akkoord bij te sturen, slechts om zorgen en ideeën te uiten in het participatietraject. Respondent 1 (G) verteld dat het gesprek voorafgaand de agenda op een abstract niveau lag en de vorm van participatie vrij laag op de participatie ladder stond: “Want we willen vooral het gesprek aangaan, dingen ophalen. Maar het is nog geen co-creatie, bijvoorbeeld, want we kunnen niet zeggen; we gaan deze straat herinrichten en kies maar ja, welke dingen die u het belangrijkst vindt, dat was nog niet opportuun”. De motivatie voor deze vorm van participatie is omdat de agenda nog gecreëerd moest worden, en er geen concrete maatregelen vaststonden. Er werd door de brede insteek en uniek lang tijdsbestek van het participatietraject ruimte gemaakt om alle visies te horen en mee te kunnen nemen in het opstellen van de Agenda, stelt respondent 1 (G). Dat het nog niet opportuun was om een participatievorm als co-creatie aan te nemen voorafgaand aan de Nota van Uitganspunten wordt gedeeld door de twee andere respondenten van de Gemeente Amsterdam.

Zij stellen dat de maatregelen op lokaal niveau pas participatie uitnodigt waarin de burger meer beslissingsmacht heeft. Zij onderstrepen het belang om in deze fase de burger te betrekken, aangezien zij kennis bezitten van hoe de straat gebruikt wordt, wat je kan verwerken in de vormgeving van een maatregel. Dit komt overeen met de visie van de bewoner participanten. Ook zij stellen dat inwoners bevlogen zijn met hun eigen leefomgeving, en graag mee denken en tekenen. Dit is niet gebeurd in het participatietraject voorafgaand de Nota van Uitgangspunten door de brede insteek, terwijl de burgers het idee hadden dat dit wel nodig was; de agenda is gestoeld op circulatiemaatregelen, waar men vanaf het begin af aan al twijfels over had. De bewoners (respondenten 4B, 5B en 6B) zijn dan ook van mening dat er een verkeerde vorm van participatie is gekozen in de fase voorafgaand aan de Nota van Uitgangspunten. Respondent 4 (B) is van mening dat deze fase weinig toegevoegde waarde had, aangezien de wensen van bewoners uiteindelijk wel hetzelfde zijn: “Ja, ik wil een gezondere stad en ik wil een veilige stad. Ja god, dat zijn allemaal dingen, die kunnen we allemaal met elkaar van tevoren bedenken dat dit soort wensen naar voren komen, want daar gaat niemand roepen van nee, ik wil dat er dat de straat zo onveilig is dat mijn kinderen niet kunnen oversteken.

Er is niemand die gaat roepen van nee ik wil dat de lucht verontreinigd wordt”.

16

Respondent 4 (B) stelt dat het brede participatietraject voor het ophalen van ideeën geen duidelijke kaders had en te lang duurde. Daarnaast zouden er weinig participatiemogelijkheden zijn om nog iets te kunnen zeggen over de uiteindelijke maatregelen binnen de Nota van Uitgangspunten. De keuze voor een breed gesprek als participatievorm voorafgaand de Nota van Uitgangspunten heeft er namelijk toe geleid dat de bewoners van Amsterdam bepaalde verwachtingen kregen van autoluw, stelt respondent 4 (B). Het gesprek met de stad was vooral gefocust op de positieve effecten, maar toen de Nota van Uitgangspunten kwam, merkte men op dat er in de concrete maatregelen ook negatieve effecten bij zitten op buurtniveau, zoals 30 tot 40 procent meer verkeer door de van Diemenstraat, wat al tijdens het participatietraject een van zijn zorgen was. Respondent 5 (B) verteld ook dat hij bang was dat de hoofdwegen mogelijk drukker zouden worden door een autoluw centrum. Tijdens de inspreekmomenten in de Rode Hoed waren hij en andere bewoners beiden avonden aanwezig en hebben zij dit prominent naar voren gebracht. In terugkoppeling van deze avonden zegt respondent 5 (B) dat er nauwelijks iets over hun inbreng terug was te zien. Respondent 6 (B) verteld dat zijn stadsdeel (West) überhaupt niet was meegenomen in het participatietraject van Amsterdam Autoluw.

De oproep voor de stadsdeelgesprekken zijn onder andere via alle stadsdeelkanalen verspreid, via facebook en via een nieuwsbrief. Hoe het kan dat zij niet meegenomen zijn in de stadsdeelgesprekken is niet duidelijk. Bewoner 6 (B) neemt het de Gemeente kwalijk, aangezien zij pas tijdens de informatieavond gericht op de maatregel van Haarlemmer Houttuinen in de Posthoornkerk op 11 december 2019 hoorden over de agenda Autoluw, en dat de maatregelen zullen leiden tot een toename van verkeer op de S100, waar hij aan woont. Op dat moment was er weinig tijd om in te spreken of invloed uit te oefenen, gezien het feit dat op 23 januari 2020 de Agenda mogelijk vastgesteld zou worden. Respondent 2 (G) vertelt ook dat stadsdeel West onvoldoende is meegenomen in het participatietraject van Agenda Autoluw, en dat daarom motie 79 is ontstaan. Respondent 3G bevestigt dit, en vertelt dat deze motie is ontstaan doordat de burger zich sterk heeft laten horen tijdens de avond van de Posthoornkerk. Dit betekent dat de Gemeente wel responsief is op geluiden van de burgers, en toezeggingen doen voor onderzoeken en nieuwe moties. Voor de burgers kwam dit echter te laat, en voelden zij zich niet serieus genomen, omdat zij dit al eerder in het proces hadden ingebracht en het niet terug kwam in de maatregelen.

17

4.2 Verwachtingen De onvrede van de burgers is dan ook deels te verklaren door de verwachtingen die de bewoners hadden van Autoluw. Respondent 6 (B) gaf aan dat het autoluwe plan van het coalitieakkoord hem allereerst positief zinde, maar dat dit gevaarlijk is en men kritisch moet lezen en er gelijk al vragen aan moeten hangen. Er is dan namelijk al een globaal plan (lees: de richtingen), maar omdat die nog vaag zijn is er niet gelijk iets negatiefs te zien. Ook respondent 5 (B) gaf aan dat hij op basis van het coalitieakkoord en de verkiezingen positieve verwachtingen op deed ten opzichte van autoluw Amsterdam. Hij was al langer bezig met luchtvervuiling op de hoofdwegen, en dacht dat er iets mee zou gebeuren. Doorgaans in het participatietraject heeft hij dit ingebracht. Uiteindelijk zag hij terug in de agenda dat dit pas in 2040 aan de orde komt. Dit kwam niet overeen met zijn verwachtingen, en ook niet met waar hij voor had gepleit in begin van het participatietraject. Sterker nog, het wordt nog drukker op de hoofdwegen, iets waar hij en veel andere buurtgroepen op hadden gewezen.

Respondent 4 (B) stelt ook dat het brede participatietraject heeft bijgedragen aan de verwachtingen van autoluw: “[...] Die eerste stap [het participatietraject voorafgaand aan de Nota van Uitgangspunten] is eigenlijk nog heel erg onschuldig en haast vrijblijvend, want dat gaat over idealen en droombeelden en noem maar op. En dan kanaliseert 't naar die 27 maatregelen. En dan wordt het wel concreet en daardoor ook confronterend want dan gaan mensen denken van, hé dat ideaalbeeld wat ik een half jaar geleden heb gezegd, dat herken ik niet terug in die 27 maatregelen”. De inwoners krijgen hierdoor het gevoel dat ze genegeerd worden, en dat hun inspraak geen invloed heeft gehad op de Agenda. De Gemeente Amsterdam stelt deze agenda op basis van de adviezen van de betrokkenen in het participatietraject en hun eigen expertise. Respondent 2 (G) licht toe dat er in een participatietraject altijd een afweging is van welke wensen worden meegenomen in een besluit. Hij verteld dat het belangrijk is om vooraf de kaders te schetsen over wat er wel en niet mogelijk is binnen een participatietraject. Daarnaast is het belangrijk om de doelen van het participatietraject uit te leggen. Respondent 3 (G) onderstreept dat dit voor elk traject erg belangrijk is.

Men moet duidelijk weergeven wat het doel is van een bepaalde avond of traject, en of het bedoelt is om burgers te informeren of om goedkeuring te vragen aan de burgers:

18

“En als jij de suggestie wekt in je participatietraject dat men er nog heel veel invloed in heeft terwijl dat niet zo is. Dan creëer je ook onvrede, maar dat is een algemeen uitgangspunt van een participatietraject waar je heel erg bewust van moet zijn, in de manier waar op je communiceert over een participatietraject” (Respondent 3, G). Respondent 1 (G) vertelt dat ze actief hebben benadrukt dat het doel van het eerste participatie traject het inventariseren van zorgen en ideeën was. Per bijeenkomst is het doel en onderwerp van de avond duidelijk aangegeven. De ambtenaren hebben ook teruggekoppeld dat de S100 niet autoluw zou kunnen worden. Omdat er nog geen concrete maatregelen waren, kon de Gemeente geen antwoord geven op gedetailleerde vragen, of toezeggen op visies van participanten. Respondent 1 (G) benadrukt dat er voor de specifieke maatregelen een participatietraject volgt, waarin de burgers kunnen meedenken en met meer invloed kunnen participeren. De bewoners hebben echter geen vertrouwen meer in deze volgende participatietrajecten, aangezien ze de circulatie maatregelen al vast staan en zij het eerste participatieproces hebben ervaren als een fase zonder kaders waar slechts wensen en ideeën geuit kunnen worden, maar waar verder niks mee gedaan werd.

4.3 Tijd & macht Naast de verwachtingen van de vorm van het participatietraject spreken respondenten ook over de tijdsduur en het moment van het participatietraject in het besluitvormingsproces. Respondent 4 (B) heeft het vaak over wat er gebeurt met de adviezen die tijdens de formele inspraak, stadsdeel commissievergaderingen en raadsvergaderingen door burgers worden gegeven: “Dat is altijd een heel moeilijk verhaal bij de stadsdeel commissies, want die moeten ze dan in de vergadering zelf eigenlijk formuleren en het daar enigszins met zijn allen over eens worden. Daar is dan allemaal over gestemd, dat wordt dan als een pakket van adviezen meegegeven aan het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel – en die geven dat dan weer door aan de Wethouder. En dat hele pakket van het oorspronkelijke nota Autoluw plus die adviezen vanuit de stadsdelen, dat hele pakket is dan weer bij de raadscommissie Mobiliteit, Luchtkwaliteit, Duurzaamheid gelegd, zodat de raadsleden die uit die commissie ook kennis konden nemen van die in wezen al wat gefilterde adviezen”.

19

Hij stelt dat door de tijdsdruk die achter een inspraakmoment zit er vaak geen ruimte is om gemiste detailinformatie uit te zoeken, en daarop terug te komen. De stadsdeelcommissies stonden onder tijdsdruk om met adviezen te komen naar het Dagelijks Bestuur, die het doorgeeft aan de wethouder. Door tijdsdruk en doordat de adviezen van de burgers langs verschillende delen van het ambtelijke apparaat gaan raakt het de inhoud verwatert. Daarnaast verteld respondent 4 (B) dat de macht van de burger verwatert omdat men niet inspreekt bij degene die het laatste woord heeft in de besluitvorming: “[...] en het hele verhaal bij de stadsdeel commissie is een leuke aanloop, maar eigenlijk zit je dan niet met degene die de echte besluitvorming doen rond de tafel”. Als men inspreekt tijdens een participatieproces waar de wethouder zelf niet aanwezig is, gaat dit advies niet direct naar degene die de hoogste macht heeft in het besluitvormingsproces. Er zitten nog ambtelijke schakels tussen, waardoor de adviezen samengevat worden en soms hun kracht en doelgerichtheid verliezen. Daarnaast licht respondent 4 (B) toe dat de tijd die het kost om te reageren op vragen van het publiek, en de tijd tussen bijeenkomsten in het participatietraject de volgordelijkheid van het proces verstoorde.

Participanten willen eerst antwoord op hun vragen voordat ze verder kunnen binnen het besluitvormingsproces, en deelnemen aan andere inspreekmomenten. Het is dus belangrijk om niet alleen de verwachtingen en doelen rondom een participatietraject duidelijk te formuleren, maar ook de participatiemomenten logisch op volgorde te plannen, zodat er geen onbeantwoorde vragen zijn bij een volgend deel in het besluitvormingsproces. Respondent 2 (G) stelt ook dat de mogelijkheden voor participatie en de hoeveelheid invloed van de burger op het besluitvormingsproces afhangt van de positie en rol van de ambtenaar: “[...] wij werken voor een overheidsorganisatie en in een overheidsorganisatie heb je een ambtelijke baas, maar ook een politieke baas, en de politieke baas die beslist uiteindelijk. Zij in dit geval, [de wethouder], maar het college moet uiteindelijk zeggen van dit is, dit vinden wij goed en dan inderdaad er mee instemmen” (Respondent 2, G). Het gaat dus niet zozeer alleen om de hoeveelheid macht dat de burger heeft om invloed uit te oefenen binnen de gekozen vorm van participatie, maar ook om de ambtelijke inrichting van de gemeentelijke organisatie. Respondent 4 (B) geeft aan dat zij daarom ook buiten het participatietraject om geprobeerd hebben om invloed uit te oefenen, zoals inspreken bij de raadscommissie:

20

“Normaal gesproken zouden dit drie minuten moeten zijn per persoon. Als het druk is wordt het teruggebracht tot twee minuten en op gegeven moment werd het zelfs teruggebracht naar één minuut, dus dan heb ik een minuut om tegen die raadsleden te zeggen wat je van een onderwerp vindt. Dan wordt je ook niet echt uitgenodigd om nog enige nuance aan te brengen, en dan kun je eigenlijk alleen maar een hartenkreet uitstoten van doe hier iets aan.” (Respondent 4, B). Hier wordt duidelijk dat de tijdsdruk en de ambtelijke hiërarchische inrichting waar men mee te maken heeft tijdens participatietrajecten de macht en adviezen van burgers verwatert. Respondenten 5 en 6 (B) geven aan dat het participatietraject, zoals het toen was vormgegeven, geen echte invloed gaf aan de burger. Respondent 6 (B) gaf aan dat de nadruk op doorstroming van het verkeer op de S100 vast stond, en dat inspreken over de inhoud van deze maatregel weinig opleverde. Dit werd ook gezegd door Respondent 4 (B) en 5 (B). Respondenten 2 (G) en 1 (G) gaven ook aan dat wanneer de Nota van Uitgangspunten vast staat, de maatregelen zelf niet meer ter discussie liggen. Zij geven aan dat er wel nog veel kan veranderen in hoe de maatregel er uit gaat zien, door een opeenvolgend participatietraject; op deze manier kan de toename van verkeersdrukte toch verzacht worden.

De bewoners gaven echter allemaal aan dat dit te laat was, en zij betrokken moesten worden zodra er werd gedacht over een circulatieplan. Op deze manier kan de kennis van de bevolking gebruikt worden, en een plan bedacht worden zodat er zo min mogelijk sprake is van een waterbed effect. De burgers zijn namelijk niet tegen een autoluwe stad. Ze hebben nu alleen het gevoel genegeerd te worden en dat zij geen daadwerkelijke invloed hebben op de Agenda Autoluw. Uiteindelijk is er door de acties van de bewoners de motie 79 (zie bijlage 8.5) aangenomen, wat inhoudt dat voor alle maatregelen die te maken hebben met de Houtmankade, van Diemenstraat en Kattenburgerstraat de bewoners betrokken moeten worden. De respondenten geven wederom aan dat dit te laat is, omdat de richting van de maatregelen inmiddels vast staan, waardoor er wordt betwijfeld of er op basis van deze motie nog inhoudelijke veranderingen kunnen plaatsvinden.

21

5. Conclusie Op basis van de resultaten kan er een antwoord worden geformuleerd op de volgende hoofdvraag: ‘Wat verklaart mogelijke ‘participatie’ onvrede bij uitvoering van beleid – in dit geval bijvoorbeeld de maatregelen rondom de autoluwte - voor wat betreft de gekozen participatievormen en beleidsstrategieën tijdens het komen tot het stedelijke besluitvormingsproces van Agenda Amsterdam Autoluw?’.

5.1 Participatievorm De eerste deelvraag luidt: ‘Welke vorm van participatie is er gekozen en wat is de motivatie voor deze keuze?’. De gekozen vorm van participatie is een traject van 4 maanden waarin burgers geïnformeerd werden, en waar zij hun ideeën, wensen en zorgen konden uitten. Het belang van participatie en het informeren van de burger inzake beleidsmaatregelen wordt door alle ambtenaren gedragen. Het doel van participatie zien zij als het creëren van draagvlak voor het beleid, en het inzichtelijk maken van wensen van alle betrokkenen. De verwarring over het doel van participatie voor de burgers en voor de gemeente, beschreven door JagerVreugdenhil (2011) komt sterk hierin terug. De burgers hadden namelijk het idee dat het participatietraject fungeerde om macht uit te kunnen oefenen op het beleid en handelde hiernaar. De motivatie om een informerende vorm van participatie te kiezen voor het besluitvormingsproces van Agenda Amsterdam Autoluw was omdat er nog geen concrete maatregelen waren, waar de burger concreet over mee kon denken. De vorm van participatie staat hierbij laag op de participatieladder. Arnstein (1996) classificeert deze vorm van participatie als schijn-participatie, aangezien er geen beslissingsmacht aan de burger wordt toegekend. Dit komt overeen met de gevoelens van de burgers, wat een bron van frustratie is binnen het traject.

Het proces kent echter nog wel inspraak mogelijkheden later in het participatietraject, waarbij de burger meer invloed krijgt betreffende de uitvoering van de maatregel. Het participatietraject voorafgaand aan de Nota van Uitgangspunten van de Agenda Amsterdam Autoluw is dus niet het enige moment voor de burgers om invloed uit te kunnen oefenen in het beleidsvorming proces, wat overeenkomt met de theorie van Painter (in Lane, 2005). Kritisch moet men hier wel op zijn, aangezien het laatste woord altijd bij de Gemeente ligt door de gekozen vorm van participatie, en het de keuze is aan de ambtenaren en wethouder wat ze doen met de verkregen input. Daarnaast geven de burgers aan dat de Agenda niet meer ter discussie ligt na de Nota van Uitgangspunten, en dat er alleen nog per maatregel wat veranderd kan worden. De frustratie van de burger wordt groter aangezien ze

22

niet tegen een autoluw Amsterdam zijn, maar dit alleen sneller willen en zelf ideeën hebben hoe het circulatieplan ingericht kan worden zodat het niet nadelig is voor buurten buiten het Centrum. De gekozen participatievorm biedt de beleidsambtenaren niet de ruimte om middelen uit handen te geven om met de burger deze ideeën te bespreken. Dit heeft ervoor gezorgd dat de burger zich ongehoord en niet serieus genomen voelden.

5.2 Mogelijkheden De tweede deelvraag luidt: ‘Wat waren de mogelijkheden voor burgers om macht uit te oefenen in het uiteindelijk besluit van Agenda Amsterdam Autoluw?’. De gekozen participatievorm, zoals eerder besproken, bezit weinig mogelijkheden voor de burgers om invloed uit te oefenen op de inhoud van de Agenda. Het besluitvormingsproces is ingericht op een manier dat er pas directe invloed door de burger uitgeoefend kan worden wanneer de maatregelen worden uitgewerkt. Hierdoor wordt contextuele en lokale kennis pas laat in het besluitvormingsproces volledig geïncorporeerd. Dit komt door de gekozen vorm, maar ook omdat de richting van de Agenda Autoluw al vast stond in het coalitieakkoord. Toen men hier achter kwam reageerde men heftig, omdat het een verandering betekende in hun omgeving. Dit kan geplaatst worden in de theorie van Enserink & Monnikhof (2003). De burger is niet tegen het globale beleid van een autoluw Amsterdam, maar gaat wel in tegen de inhoud die voor nadelige effecten zorgen in hun leefomgeving. Het tijdsbestek van het participatietraject blijkt ook een belangrijke factor te zijn wat betreft de macht van de burger. Zo werd er positief op teruggekeken door de ambtenaren, maar waren de burgers van mening dat het onnodig lang heeft geduurd om visies en ideeën op te halen, en in de knel kwam wanneer er inhoudelijk in werd gegaan op bepaalde vragen.

Dit zorgde er voor dat de inspraakmomenten niet meer volgordelijk in elkaar overliepen, wat de mogelijkheid om constructieve zorgen en ideeën van de burgers te uitten inperkte.

5.3 Beleidsstrategie De derde deelvraag luidt: ‘Welke beleidsstrategie is gekozen (top-down, bottom-up of een gemengde vorm) en op welke potentiele onbedoelde effecten in het beleidsproces is geanticipeerd?’. De beleidsstrategie is overwegend top-down, gezien de volledige beslissingsmacht bij de Gemeente Amsterdam ligt. Daarnaast bevat het een politiek beleidsdoeleind, geformuleerd in het coalitieakkoord, dat doormiddel van 27 maatregelen (de tussendoelen) resulteert in een overkoepelend beleidsplan om het beleidsdoeleind te behalen (Hoppe et al., 2001); een leefbare stad door Agenda Amsterdam Autoluw. De beleidsstrategie

23

bevatte ook kenmerken van een bottom-up strategie, gezien er eerst een participatietraject werd opgetuigd om te kunnen anticiperen op ideeën van de doelgroep, en zo de bereidheid voor het beleidsplan te vergroten (Hoppe et al., 2011). Toch heeft er een risico van een bottom-up strategie plaats kunnen vinden; de beleidsmakers hadden een onvolledig beeld van de eisen en ideeën van de betrokkenen en sommige feedback van de bewoners is uiteindelijk niet geïmplementeerd, waardoor het beleidsplan niet aansloot bij de verwachtingen van de betrokkenen. Volgens Hoppe et al. (2001) zou dit resulteren in een slechte aanvaardbaarheid van het beleid en onvrede van de betrokkenen, wat gebeurt is in de casus Agenda Amsterdam Autoluw. De uitvoerende beleidsambtenaren werden daarnaast gelimiteerd doordat zij niet de bevoegdheid hadden om het participatietraject en de richtingen van het beleid aan te passen aan de situatie. Wanneer er in het vervolg met vooruitschrijdend inzicht word waargenomen dat de huidige richting van het beleid niet past bij de verwachtingen van de betrokkenen, is het voor de Gemeente Amsterdam een uitdaging om daar op in te spelen.

Het is hierbij nuttig om de beleidsambtenaren de directionele bevoegdheid te geven om aanpassingen te maken in het beleidsvorming proces, zodat het participatietraject en de uiteindelijke beleid beter past bij de complexe werkelijkheid (Elmore, 1970; Lipsky, 1980).

6. Discussie De conclusies van dit onderzoek kunnen in de bredere context van een wicked problem (Rittel & Webber, 1973) geplaatst worden. Stedelijke vraagstukken worden alsmaar groter en complexer, en de aanpak van een wicked problem is tot op heden een punt van wetenschappelijk debat. Een belangrijk terugkerend aspect van de aanpak van een wicked problem is echter het gebruiken van lokale kennis. Een systematische aanpak waarin beleid wordt gevormd aan de hand van vakkennis en ambtelijke expertise gaat niet op voor complexe vraagstukken. Een vroegtijdige kennisuitwisseling tussen de betrokken burgers en de beleidsambtenaren is cruciaal voor een gedragen beleid; een participatietraject valt hier mee samen. Een belangrijke kanttekening bij dit onderzoek is dat het besluitvormingsproces van Agenda Amsterdam Autoluw nog loopt. Zoals eerder vermeld komen er nog participatietrajecten in de toekomst per maatregel. Hier in zou nog een omslag in beleidsrichting of besluit kunnen plaatsvinden. Daarnaast moet het nog duidelijk worden wat het effect is van motie 79. Dit onderzoek heeft zich enkel bemoeid met hoe burgers en beleidsambtenaren kijken tegenover de beslissingen in het besluitvormingsproces en 24

participatietraject voorafgaand de Agenda Amsterdam Autoluw. Vervolgonderzoek zou zich ook kunnen richten op ondernemers en andersoortige stakeholders binnen het participatietraject. Verder was het onderzoek gericht op het verklaren van de onvrede binnen het proces. Het onderzoeken van de tevredenheid van betrokkenen in het participatietraject kan een aanvulling zijn op de dit onderzoek, wat wellicht andersoortige resultaten oplevert.

25

7. Literatuurlijst Omslagafbeelding: Gemeente Amsterdam. (z.d.). In gesprek met de stad [Afbeelding]. Geraadpleegd van https://www.amsterdam.nl/parkeren-verkeer/agenda-amsterdamautoluw/gesprek-stad/ Abelson, J., Forest, P. G., Eyles, J., Smith, P., Martin, E., & Gauvin, F. P. (2003). Deliberations about deliberative methods: issues in the design and evaluation of public participation processes. Social science & medicine, 57(2), 239-251. van der Arend, S. (2007). Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten. Delft, Nederland: Eburon. Arnstein, R. (1969) A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners, 35:4, 216-224, DOI: 10.1080/01944366908977225

Burby, R. J. (2003). Making plans that matter: Citizen involvement and government action. Journal of the American Planning Association, 69(1), 33-49 Burns, D., Hambleton, R., & Hoggett, P. (1994). The Politics of Decentralisation. Public Policy and Politics. https://doi.org/10.1007/978-1-349-23397-7 Bryman, A. (2016). Social research methods. Oxford university press. Camillus, J. C. (2008). Strategy as a wicked problem. Harvard business review, 86(5), 98. Churchman, C. (1967). Guest Editorial: Wicked Problems. Management Science, 14(4), B141-B142. Retrieved May 2, 2020, from www.jstor.org/stable/2628678 Edelenbos, J., Domingo, A., Klok, P. J., & van Tatenhove, J. P. M. (2006). Burgers als beleidsadviseurs. Een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek.

26

Elmore, R.F. (1979). “Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions”. Political Science Quarterly 94(4):601–16. Engbersen, G. (2009). Fatale Remedies: Over de onbedoelde gevolgen van beleid en Kennis. Amsterdam University Press. Enserink, B., & Monnikhof, R. A. H. (2003). Information Management for Public Participation in Co-design Processes: Evaluation of a Dutch Example. Journal of Environmental Planning and Management, 46(3), 315–344. https://doi.org/10.1080/0964056032000096910 Fiorino, D.J. (1997). “Strategies for Regulatory Reform: Forward Compared to Backward Mapping”. Policy Studies Journal 25(2):249–65. Fung, A. (2004). Empowered participation: reinventing urban democracy. Princeton, N.J: Princeton University Press. Lane, M. B. (2005) Public Participation in Planning: an intellectual history. Australian Geographer, 36:3, 283-299, DOI: 10.1080/00049180500325694 Fung, A. (2001). Accountable Autonomy: Toward Empowered Deliberation in Chicago Schools and Policing. Politics & Society, 29(1), 73–103. https://doi.org/10.1177/0032329201029001004 Gemeente Amsterdam. (2018). Een nieuwe lente en een nieuw geluid. Geraadpleegd van https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/coalitieakkoord-2018/ Gemeente Amsterdam. (2018). Amsterdam Maakt Ruimte, Agenda Amsterdam Autoluw.